У нас уже есть свои национальные идеи, и все они изложены в Конституции РФ. 10 страница
Конституционная комиссия начала свою работу не с чистого листа. К тому времени уже существовали самые разные идеи и проекты. Например, был известен проект "Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии", подготовленный в ноябре 1989 г. народным депутатом СССР академиком А.Д. Сахаровым <1>. Этот документ трудно назвать конституцией в юридическом смысле, но это была цельная, логичная совокупность взглядов на политическое устройство обновляемого государства.
--------------------------------
<1> См.: Конституции Российской Федерации: Альтернативные проекты. М., 1993. Т. II. С. 118 - 121.
Несмотря на то что новая конституция РСФСР была настоятельно необходима, процесс ее создания, включавший согласование концепции, структуры, основных положений, объективно требовал довольно много времени. Но поскольку политическая жизнь не стояла на месте, российское руководство было вынуждено оперативно разрешать наиболее острые противоречия между новыми реалиями и действующим конституционным законодательством путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего Основного Закона.
В 1990 г. из Конституции РСФСР было полностью исключено упоминание о Коммунистической партии Советского Союза <1>. Тем самым российские парламентарии сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным центром, который включил в Конституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Закон РСФСР от 16 июня 1990 г. N 38-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 3. Ст. 25.
В связи с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР <1> была изменена преамбула и ст. 1 Конституции РСФСР. Был установлен плюрализм форм собственности; учрежден Конституционный Суд РСФСР; взамен должности Прокурора РСФСР, подчиненного Генеральному прокурору СССР, учреждена должность Генерального прокурора РСФСР, а вся система российской прокуратуры выведена из-под юрисдикции Генеральной прокуратуры СССР <2>.
--------------------------------
<1> Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. N 22-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.
<2> См.: Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395.
24 мая 1991 г. в текст Конституции РСФСР была добавлена новая глава о Президенте РСФСР, который стал высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти со сроком полномочий в пять лет. Было установлено, что одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. В отличие от Президента СССР, которого избирал Съезд народных депутатов СССР, выборы Президента РСФСР должны были осуществляться непосредственно гражданами РСФСР "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании" <1>. Одновременно был введен пост вице-президента РСФСР и учрежден Высший Арбитражный Суд.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1096-1 "О выборах Президента РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 510; Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 "О Президенте РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.
Специальными статьями устанавливалась новая судебная система РСФСР, которую составили Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Высший Арбитражный Суд РСФСР, верховные суды и высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские суды и арбитражные суды, суды и арбитражные суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды. Кроме того, вводился институт присяжных заседателей.
Для того чтобы противостоять выдвинутому союзным центром "плану автономизации", который фактически провоцировал сепаратистские устремления российских автономий <1>, в текст Конституции были внесены терминологические изменения, содержащие глубокий политический смысл: вместо слов "автономная республика" делается запись "автономная республика в составе РСФСР". Кроме того, в РСФСР было введено местное самоуправление.
|
|
|
--------------------------------
<1> Закон СССР от 26 апреля 1990 г. N 1457-1 "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 329. С. 429 - 433.
События 19 - 21 августа 1991 г. вызвали обвальный процесс самороспуска республиканских организаций КПСС и окончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие другие Конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 г. был утвержден новый Государственный флаг РСФСР, который представляет собой "прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя - лазоревого цвета и нижняя - алого цвета" <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 14 Закона РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1827-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1497.
|
|
|
Поскольку разработка проекта нового Основного Закона РСФСР шла довольно сложно и противоречиво, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа "для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР". С управленческой точки зрения это решение было не слишком эффективным, поскольку любая структура, получающая статус "постоянно действующего органа" и соответствующие материальные ресурсы, быстро бюрократизируется и стремится максимально продлить свое существование <1>. Наряду с прочими объективными обстоятельствами этот психологический фактор помогает объяснить, почему подготовка текста новой Конституции РСФСР растянулась на несколько лет.
--------------------------------
<1> Подобный бюрократический эффект хорошо описывается шутливым "законом Паркинсона", который гласит, что проблема будет существовать до тех пор, пока существует комиссия по ее разрешению.
Несмотря на серьезную профессиональную работу, реформирование действующей Конституции РСФСР 1978 г. стало все больше напоминать "латание дыр". Новые изменения и дополнения не снимали объективно возникшие противоречия, а лишь подчеркивали и усиливали их.
Старый принцип всевластия Советов стал постепенно трансформироваться, но даже уточненная Конституция не давала ясного ответа на вопрос, какая конкретно форма республиканского правления будет установлена - парламентская или президентская? Кроме того, в Конституции не был четко изложен принцип разделения властей и не разграничены их полномочия, что приводило к постоянному возникновению конфликтов между законодательной и исполнительной властью.
Сама законодательная власть оказалась устроенной крайне неопределенно. Формально неким подобием российского двухпалатного парламента был постоянно действующий, достаточно хорошо структурированный и организованный Верховный Совет. Однако его статус был необычен. С одной стороны, нарушался классический принцип верховенства парламента, поскольку над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов, напоминавший, по сути, народное вече с неограниченными полномочиями. С другой стороны, не был реализован принцип разделения властей, поскольку согласно Конституции этот "орган Съезда" считался одновременно законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР и мог не только вмешиваться в деятельность Правительства, но и полностью ее контролировать.
Многократно исправленная и дополненная Конституция РСФСР 1978 г. уже не могла служить инструментом "политического сдерживания", быть базой для формирования общественно-политического согласия. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в ее текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, убедительно обосновать прямо противоположные позиции. В итоге несовершенство Конституции стало само провоцировать серьезные политические кризисы. Поскольку Основной закон не содержал в себе способов их преодоления, это обстоятельство подталкивало политических противников не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило в себе реальную опасность гражданской войны.
Углублявшийся конституционный кризис привел к ситуации фактического двоевластия, которую в свое время Б.Н. Ельцин называл "конституционной двусмысленностью".
С одной стороны, всенародно избранный Президент обладал достаточно широкими правами. Ему согласно Конституции было подотчетно Правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведение экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, поскольку согласно той же Конституции Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. И Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий. Такое понимание принципа разделения властей было юридически несостоятельным, поскольку всенародно избранный Президент обладал не меньшей легитимностью, чем Съезд и Верховный Совет СССР. В подобных случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 84.
Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя четыре месяца после начала ее работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. Проект был опубликован в печати и был внесен в октябре 1991 г. на рассмотрение V (Внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР. После доработки проект был повторно опубликован в печати в марте 1992 г. и по решению Верховного Совета РФ вынесен на рассмотрение VI Съезда народных депутатов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 19 марта 1992 г. N 2542-1 "О проекте Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 771.
Как отмечал в своих воспоминаниях С.С. Алексеев, несмотря на то что вопрос с новой конституцией назрел и даже перезрел, "по официальной линии" практическое дело по подготовке проекта демократической Конституции не двигалось с места <1>. Камнем преткновения стал ряд ключевых вопросов, касающихся определения полномочий и баланса ветвей власти, как на федеральном уровне, так и в отношениях Центра и регионов. В качестве ответа на этот вызов стали возникать авторские варианты новой российской Конституции. Среди них - опубликованный в апреле 1992 г. "Вариант ноль" С.М. Шахрая <2> и появившийся чуть ранее проект С.С. Алексеева и А.А. Собчака <3>, подготовленный от имени Российского движения демократических реформ. В целом практически все конституционные проекты того времени напоминали друг друга в разделах, касающихся прав и свобод человека и гражданина, но заметно отличались от варианта Конституционной комиссии по части принципов разграничения компетенции между ветвями власти.
--------------------------------
<1> См.: Алексеев С.С. Конституция: надежды и действительность // Известия Уральского гос. ун-та. 1998. N 8. С. 4 - 72.
<2> Конституция Российской Федерации (альтернативные проекты) // Обозреватель. Спецвыпуск. 1993. N 17 - 18 (21 - 22). Т. I. С. 74 - 93.
<3> Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990 - 1993 гг.). В 6 т. М., 2009. Т. 5. С. 609 - 651.
На VI Съезде народных депутатов Российской Федерации проект новой Конституции фактически не обсуждался. Съезд ограничился принятием Постановления "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" <1>, которым одобрил общую концепцию конституционных реформ, а гл. XVI - "Федеральная законодательная власть" и XVII - "Президент Российской Федерации, федеральная исполнительная власть" поручил доработать с учетом предложений и замечаний Президента РФ.
--------------------------------
<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 18 апреля 1992 г. N 2697-1 "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 18. Ст. 979.
Одновременно продолжался процесс модернизации действующей Конституции РСФСР. 21 апреля 1992 г. в текст Основного Закона были внесены изменения, связанные с фактом распада СССР и существования России как самостоятельного государства, в частности введено новое название государства - "Российская Федерация - Россия" <1>. Кроме того, в Конституцию был включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов власти, и одновременно расширены полномочия Президента РФ; изменены, расширены и уточнены характеристика и полномочия Конституционного Суда РФ; к тексту Конституции приложен подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор.
--------------------------------
<1> Закон РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 20. Ст. 1084.
18 мая 1992 г. Президент России Б.Н. Ельцин, выступая в Барнауле, заявил, что де-факто в России существует конституционный кризис. Новая Конституция должна узаконить сильную президентскую форму правления - этого требует переходный период. Поскольку Съезд не согласится с самоупразднением, нужно либо дать Президенту право самому объявлять референдум, либо собрать подписи за проведение референдума.
К концу 1992 г. появился еще один вариант "официального проекта" Конституции РФ, который тоже не был принят. В итоге ни один из последующих съездов народных депутатов РФ не смог решить вопрос о новой Конституции из-за острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти, которые касались не только содержания Основного закона, но также процедуры его принятия (на съезде или на всенародном референдуме). Например, в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов РФ принял Постановление о проведении всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 г. N 4079-1 "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 51. Ст. 3016.
А спустя три месяца VIII Съезд народных депутатов РФ отменил это Постановление, настаивая на том, что у законодательной власти достаточно полномочий, чтобы принять новую Конституцию без референдума.
В результате процесс подготовки новой российской Конституции оказался, пожалуй, самым длительным в истории - он шел более трех с половиной лет и, возможно, продолжался бы еще дольше, если бы углубление конституционного кризиса не привело страну к ситуации фактического двоевластия. Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда в ответ на телеобращение Президента РФ к гражданам страны с сообщением о подписании указа о введении "особого порядка управления" на период до преодоления конституционного кризиса Съезд народных депутатов РФ предпринял попытку отстранить его от должности. Голосование по этому вопросу закончилось для депутатов неудачей: за отрешение Президента от должности проголосовали 617 депутатов, что оказалось на 72 меньше необходимого конституционного большинства в 2/3 голосов <1>. После этого стало очевидно, что в рамках парламента политические страсти примирить невозможно. Признав это, Президент и парламент согласились с идеей обратиться за разрешением конфликта к мнению общественности - вынесли проблему на референдум.
--------------------------------
<1> Из 1033 присутствовавших на заседании депутатов получили бюллетени для тайного голосования 924, при вскрытии обнаружено 909 бюллетеней. Из этих бюллетеней недействительными по голосованию об отрешении Б.Н. Ельцина признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против - 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство, которое составляло 689 голосов.
После многочисленных и бурных дискуссий 29 марта 1993 г. IX (Внеочередной) Съезд народных депутатов РФ назначил на 25 апреля проведение всенародного референдума по четырем вопросам: о доверии Президенту РФ, об одобрении социально-экономической политики Президента и Совета министров - Правительства РФ, о назначении досрочных выборов Президента России, о назначении досрочных выборов депутатов Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г. N 4684-1 "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 14. Ст. 501.
Президент РФ принял решение "выйти на референдум" с собственным проектом Конституции РФ, чтобы граждане голосовали не просто за доверие парламенту или главе государства, но имели возможность обсудить программу будущего государственного устройства. Поручение подготовить такой документ было дано С.С. Алексееву и С.М. Шахраю. Этот проект был подготовлен накануне апрельского референдума.
Согласно данным Центральной избирательной комиссии результаты референдума оказались половинчатыми: по первому и второму вопросам решения были приняты, а по третьему и четвертому - нет. Тем не менее итоги свидетельствовали, что избиратели явно поддержали президентскую сторону - они выразили доверие Президенту России и проводимой им совместно с Правительством социально-экономической политике. При этом с формальной точки зрения за переизбрание депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за переизбрание Президента страны <1>. 29 апреля 1993 г. Б.Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав республик, администраций краев и областей, автономных образований представил свой проект Конституции РФ. На следующий день этот документ был опубликован в газете "Известия" <2>.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 129; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!