Корпорации как субъекты коррупционных преступлений

Практика и методы борьбы с коррупцией в США

 

Как показывают исторический опыт и современная практика, ни одному государству не удалось полностью решить проблему коррупции.

До сих пор многие весьма скептически относятся к возможности победить коррупцию. Во многих странах антикоррупционные компании неизменно начинались с всеобщего энтузиазма и заканчивались всеобщим цинизмом.

Историческая справка: первым правителем, о котором сохранилось упоминание как о борце с коррупцией, был Урукагина - шумерский царь города-государства Лагаша. Эти исторические документы датируются второй половиной XXIV в. д. н. э.
Первый достаточно подробный трактат с осуждением коррупции под названием "Артхашастра" написал один из министров Бхараты (древнее название Индии).

Документ относится к IV в. до н. э., а его автор вошел в историю под псевдонимом Каутилья. В трактате сделан пессимистичный вывод, что "имущество царя не может быть, хотя бы в малости, не присвоено ведающими этим имуществом".

Первоначально за взятки преследовали лишь представителей судебных ведомств. Причем кара за получение взятки была весьма жесткой.

Древнегреческой историк и лотограф Геродот Галикарнасский (примерно 484 г. и 425 г. до н. э.), которого Цицерон называл "отцом истории", в своем первом полномасштабном трактате о западной цивилизации "Истории" писал, что персидский царь Камбис (600-559 гг. до н.э.) казнил одного подкупленного судью и велел покрыть снятой с него кожей судейское кресло в назидание другим лицам, которые займут этот пост.

Согласно одному из древнейших сводов римского обычного права (5 в. до н.э.), известного как Законы двенадцати таблиц (Leges duodecim tabularum), взяточники подлежали смертной казни.

В настоящее время коррупция превратилась в глобальную проблему. Это связано как с масштабами распространения самого явления, так и с усилением внимания мирового сообщества к данной проблеме.

Благодаря гражданской пропаганде проблема коррупции стала восприниматься не только как проблема коррумпированных стран, но и как проблема тех стран и иностранных компаний, которые их коррумпируют.

В результате постепенно в обществе возникает так называемый глобальный антикоррупционный консенсус.

В борьбе с этим злом антикоруппционный консенсус претендует на наведение мостов между левыми и правыми, между либералами и консерваторами, между глобалистами и антиглобалистами.

В настоящее время меры по противодействию коррупции осуществляются как правительствами отдельных стран, так и различными международными, общественными и неправительственными организациями.

Многие страны ввели в практику экономической политики широкий арсенал мер по противодействию коррупции, которые заслуживают самого пристального внимания и изучения.

На протяжении XX столетия среди промышленно развитых стран наиболее масштабную и бескомпромиссную борьбу с коррупцией развернули США и Италия. Заслуживают внимания изучение и использование опыта по борьбе с коррупцией наименее коррумпированных стран мира, таких, как Сингапур, Швеция, Финляндия, Гонконг и др.

США

Одним из инициаторов активного противодействия коррупции внутри страны и на международной арене выступили США, имеющие значительный опыт борьбы с этим явлением.

В Конституции США, принятой в 1787 г., получение взятки относится к разряду тягчайших преступлений. Согласно Конституции за данное преступление президенту США может быть объявлен импичмент.

В конце 1960-х годов с коррупцией в США решили бороться специальными методами. В частности, специалисты ФБР разработали и успешно осуществили операцию под названием "Шейх и пчела".

Справочно: агенты ФБР внедрялись в коррупционные сети под видом посредников арабских миллионеров и предлагали высокопоставленным государственным служащим и конгрессменам большие взятки за продвижение их коммерческих интересов.
В результате операции только за один год было уличено в коррупционных преступлениях и впоследствии уволено свыше двухсот государственных чиновников.

Сегодня, по данным международных организаций, Россия входит в группу стран с наиболее развитой коррупцией[1]. В борьбе с этим злом необходимо использовать опыт других стран.

Более решительной политикой в борьбе с коррупцией с помощью законодательных средств отличаются США. На международном уровне признается, что уголовное законодательство этой страны содержит более широкое понятие уголовно наказуемой коррупции, чем в странах Европы, которые уделяют проблеме коррупции не меньше внимания.

О Соединенных Штатах говорят как о стране, где доминирующее значение имеет судебный прецедент, и не все знают, что она имеет свой Свод законов США (US Code), доступ к которому открыт через Интернет. Подкупу в Своде законов посвящена глава 11 титула 18, которая так и называется «Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов» (Bribery, Graft, and conflicts of interest). Титул 18 содержит нормы, относящиеся к уголовному праву и процессу (Crimes and criminal procedure).

Ст. 201 (b)(1) (Подкуп публичных должностных лиц и доказательства)[2] главы 11 титула 18 Свода законов США[3] устанавливает уголовную ответственность за предложение, обещание и дачу взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом. Иногда это называют активным подкупом. Отечественное законодательство не всегда устанавливает ответственность за предложение или дачу взятки. Судебная практика нашей страны идет по пути назначения наказания только при условии того, что взятка получена должностным лицом.

Предметом взятки, в соответствии со ст. 201 титула 18 Свода законов США, может быть любая ценность, материальная или не материальная. Этим законодательство США также отличается от законодательства России, где взятка, даваемая в нематериальной форме, не наказуема (ст. 204, 290, 291 УК РФ1996 г.).

Пункт (b)(2) ст. 201 титула 18 Свода законов США предусматривает ответственность публичного должностного лица, которое «прямо или косвенно требует в качестве подкупа, добивается, получает, принимает или соглашается получить или принять какую-либо ценность лично или для любого другого лица или организации» в обмен на какие-либо незаконные действия или бездействия по службе. Иногда это называют пассивным подкупом. Как видно из формулировки, состав преступления, в отличие от отечественного законодательства, не требует, чтобы взятка была выплачена в пользу самого должностного лица. Она может быть выплачена другому лицу, на которое укажет должностное лицо. Например, политической партии, которой должностное лицо хотело бы помочь. Таким образом, наличие собственного корыстного интереса не обязательно. В России взятка, выплаченная партии, иной организации, на которую укажет должностное лицо, действующее в интересах взяткодателя, если она не перешла в личную собственность должностного лица, не наказуема. Это одно из условий процветания политической коррупции в России.

Вновь необходимо обратить внимание на то, что требование взятки, выражение согласия ее получить отечественным уголовным законодательством рассматривается только как приготовление или покушение на преступление и часто не наказуемо.

Наказания за активный и пассивный подкуп, описанный в ст. 201 титула 18 Свода законов США, предусмотрено в виде штрафа, сумма которого исчисляется тройным размером взятки, или лишением свободы до 15 лет. То и другое наказание могут быть совмещены по решению суда. В России максимальный срок лишения свободы за получение взятки 12 лет, а за дачу взятки — 8 лет (ст. 290–291 УК РФ).

Пункт (с) ст. 201 титула 18 Свода законов США предусматривает наказание за выше перечисленные деяния и в том случае, если они направлены на стимулирование совершения законных действий должностным лицом, т.е. за дачу и получение «чаевых». Наказание предусматривает штраф, размер которого определяет суд, или лишение свободы до 2 лет, или совмещение того и другого. В США должностное лицо имеет право получать вознаграждение за свою работу только от правительства. Считается, что получение так называемых «чаевых» разрушает систему управления государства и порождает стремление служащих получать такие чаевые от всех, обращающихся к ним за помощью[4].

Уголовно наказуемым в США является само получение денег должностным лицом или служащим США от иных лиц и выплата таких вознаграждений частными лицами и организациями, т.е. общий подкуп без связи с каким-либо конкретным действием или бездействием должностного лица или служащего (ст. 209 титула 18 Свода законов США)[5]. За нарушение этого правила установлена ответственность до 5 лет лишения свободы, или штраф в размере полученной суммы, или то и другое вместе (ст. 216 титула 18 Свода законов США). Отмечается, что наличие такой нормы имеет большое значение для процесса привлечения к ответственности должностных лиц по факту коррупции[6]. Даже если обвинение не в состоянии доказать, что деньги получены должностным лицом в обмен на совершение каких-либо действий в пользу взяткодателя, более мягкой уголовной ответственности за незаконное получение дохода ему не избежать. В России подобного рода деяния взяточничеством не считаются и не наказуемы. Все могут знать, что должностное лицо получает деньги от какой-то коммерческой фирмы, но пока не доказана связь между получением денег и каким-то конкретным действием в пользу этой фирмы в обмен на эти деньги, к уголовной ответственности это лицо привлечено быть не может.

Вышеназванная ст. 201 титула 18 Свода законов США предусматривает также наказание за подкуп свидетеля с целью понудить его дать ложные показания, отказаться от дачи показаний или стимулировать дачу показаний. Законодатель исходит из того, что свидетель обязан давать показания без всякой оплаты. Это не исключает оплату свидетелю расходов, которые он понес в связи с участием в судебном процессе.

Отдельная норма законов США предусматривает уголовную ответственность руководителей банков за предоставление ссуды или денежного подарка инспектору или помощнику инспектора, который проверяет банк или имеет право проверять его (ст. 212 титула 18 Свода законов США)[7]. Данная норма является профилактикой взятки. При привлечении к ответственности не нужно доказывать, что инспектор произвел какие-то действия в пользу банка. За совершение данного преступления предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до одного года или штраф на сумму ссуды или подарка. Такое же наказание и дисквалификация ожидают инспектора, принявшего ссуду или подарок от банка, который он инспектирует или может инспектировать (ст. 213 титула 18 Свода законов США)[8].

Специальная норма касается активного и пассивного подкупа работников федеральной банковской системы, нацеленного на получение кредита (ст. 215 титула 18 Свода законов США)[9]. Данные деяния наказываются особо сурово. Статья предусматривает штраф до 1 млн. долларов или в тройном размере от ценности вещи, данной, предложенной, обещанной, выпрашиваемой, потребованной, принятой или которую согласился принять подкупаемый. Предусматривается также лишение свободы до 30 лет или совмещение того и другого наказания. Если ценность взятки не превышала 1 тыс. долларов, то лишение свободы не может быть более одного года.

Служащим США под угрозой уголовного преследования запрещается представлять чьи-либо интересы в делах против США, используя свое служебное положение (ст. 205 главы 11 титула 18 Свода законов США)[10].

Ст. 207 главы 11 титула 18 Свода законов США[11] устанавливает запрет бывшим должностным лицам участвовать в делах на чьей-либо стороне против США. Им запрещаются любые контакты со своими бывшими коллегами (any communication to or appearance before any officer or employee), нацеленные на то, чтобы повлиять на них в чью-либо пользу. Такого рода ограничения вводятся на один или два года. В России эта форма коррупции не запрещена. Крупные коммерческие компании систематически внедряют своих работников в государственный аппарат, а при увольнении с должности принимают их к себе на работу, широко используя наработанные ими связи в государственном аппарате. Это делает коррупцию в России системной. Она существует не в виде случайных контактов не знающих друг друга людей, а как система отношений между людьми, хорошо знающими друг друга по совместной работе в государственном аппарате или в бизнесе[12] .

В последнее время в России заговорили о введении в отечественное законодательство такого состава правонарушения, как «конфликт интересов», который предусмотрен уголовным правом США и других стран мира. Законодательство США устанавливает, что должностное лицо не должно принимать участия в разрешении дела, в котором он, его супруг, несовершеннолетний ребенок, главный компаньон, организация, в которой он служит как должностное лицо, директор, член правления совета, главный компаньон или служащий, или любое лицо или организация, с которой он состоит в договорных отношениях или имеет любое соглашение, касающееся будущего трудоустройства, имеют финансовый интерес (ст. 208 главы 11 титула 18 Свода законов США)[13]. Это обосновано тем, что личный интерес должностного лица может вступить в конфликт с общественным интересом по беспристрастному разрешению дела. Должностное лицо должно заранее, до принятия дела уведомить своего начальника о наличии у него конфликта интересов. Руководитель передает дело другому сотруднику или дает письменное предписание своему подчиненному разрешать дело, если сочтет, что личный интерес настолько незначителен, что он не скажется на беспристрастном разрешении дела. Нарушитель этого правила может получить до 5 лет лишения свободы[14].

Должностные лица обязаны декларировать свои финансовые интересы в специальных анкетах. Предоставление ложных данных в анкете с целью скрыть конфликт интересов само является уголовным преступлением, предусмотренным ст. 1001 титула 18 Свода законов США[15]. Один из руководителей отдела Департамента юстиции США отмечает, что законодательство о конфликте интересов должно гарантировать, «чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством, чтобы при выполнении правительственных заказов руководящими принципами были эффективность и экономия, чтобы государственная должность и доступ к служебной информации не были использованы в целях извлечения личной выгоды»[16].

Обязательное декларирование своих доходов обжаловалось некоторыми должностными лицами в Верховном Суде США, как ограничивающее конституционные права человека. Однако Суд признал такое декларирование конституционным, посчитав, что обеспечение чистоты государственных служащих важнее конфиденциальности их жизни[17]. Президент России Б.Н. Ельцин в свое время отказался подписать закон о борьбе с коррупцией, предусматривающий декларирование доходов членов семей должностных лиц, оправдывая это заботой о правах человека. В результате общим правилом для России является то, что неимущих должностных лиц содержат колоссально богатые родственники, капиталы которых прирастают в геометрической прогрессии[18].

В США запрещаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Уголовно наказуемым является требование или получение денег или имущественных ценностей с целью способствовать устройству на государственную службу (ст. 211 титула 18 Свода законов США)[19]. Виновный наказывается лишением свободы на один год, или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением того и другого вида наказания. Исключение делается для специальных агентств по найму, получающих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.

Необычным для нашего законодательства является то, что Генеральный атторней США наряду с принятыми по уголовному делу наказаниями может подать гражданский иск в районный суд с требованием взыскать с нарушителя законов о коррупции штраф в размере до 50 тыс. долларов. Штраф может быть больше и равняться сумме, которую правонарушитель получил (передал) или намеревался получить (передать) при подкупе (ст. 216 (b) главы 11 титула 18 Свода законов США)[20].

В США существует уголовная ответственность не только действующих должностных лиц, но и кандидатов на выборные должности, которые предлагают использовать их влияние или назначить любое лицо на публичную или частную должность в обмен на поддержку их кандидатуры на выборах (титул 18 Свода законов США, ст. 599)[21]. Отмечается, что эта норма, конечно, не смогла покончить с практикой «торговли должностями», которую проводят обе ведущие партии страны[22]. Уголовно наказуемым в США является обещание государственной должности или государственного контракта любым лицом в обмен на помощь, связанную с выборами на любую политическую должность (титул 18 Свода законов США, ст. 600)[23].

Если подкуп осуществляется организованной группой, то вступает в действие также ст. 371 титула 18 Свода законов США, предусматривающая уголовную ответственность за создание тайной организации (conspiracy)[24].

Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет иммунитетов, позволяющих должностным лицам избегать наказания за коррупционное поведение. Любое должностное лицо, включая Президента страны, может быть привлечено к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения их от должности.

Согласно ст. II (раздел 4) Конституции США, Конгресс может отстранить от должности в порядке импичмента не только Президента страны, но и любое гражданское должностное лицо США. Так, вице-президент США Спиро Агню был обвинен в получении взяток, когда находился на должности губернатора штата Мэриленд (1967–1968 гг.). В результате он должен был уйти в отставку, был приговорен судом к выплате крупного штрафа, вся его политическая карьера была сломана, и он не смог реализовать свое намерение баллотироваться на пост Президента США[25].

Каждая палата Конгресса США по решению двух третей своих членов может лишить любого члена Конгресса его статуса депутата за совершение коррупционных действий (раздел 5 ст. II Конституции США)[26]. Для расследования фактов коррупции в палатах Конгресса избираются специальные комитеты по этике (the Select Committee on Ethics of the Senate and the Committe on Standards of Conduct of the House of Representatives).

Подкуп должностных лиц частных организаций (commercial bribery) официально запрещен нормами уголовного права только в 37 штатах. Однако в других штатах при коммерческом подкупе возможно возбуждение уголовного дела за мошенничество (fraud). Федеральные органы возбуждают уголовное дело за коммерческий подкуп, только если при его осуществлении использовались федеральная почта или телеграф.

В некоторых штатах установлена уголовная ответственность руководителей профсоюзов за получение взятки при заключении коллективного договора, определении размеров социальных взносов предпринимателя, предотвращении забастовки[27].

США первыми в мире приняли закон о запрете подкупа иностранных должностных лиц в ходе коммерческой деятельности. Это так называемый Акт об иностранной коррупционной практике (Foreign Corrupt Practices Act)[28], принятый в 1977 г. (15USC 78dd-1, et. seq)[29]. Он родился как результат расследования, проведенного специальной комиссией, в ходе которого было выяснено, что в середине 70-х годов ХХ века около 400 крупных компаний США допускали подозрительные или незаконные выплаты должностным лицам иностранных правительств, политикам и политическим партиям на сумму около 300 млн. долларов[30].

Толчком послужил шок от громкого коррупционного скандала, связанного с деятельностью американской компании "Локхид" в Японии и приведшего к отставке правительства страны, побудил американских законодателей принять в 1977 г. Этот Акт ставил вне закона подкуп зарубежных должностных лиц американскими гражданами и компаниями.
Против принятия этого Акта возражали некоторые представители бизнеса и отдельные политики, поскольку во многих странах мира, где государство играет решающую роль в экономике, государственный аппарат настолько коррумпирован, что без взяток там невозможно заниматься бизнесом. Американские компании, не дающие взяток, неизбежно вытесняются из этих стран менее честными конкурентами[31]. Однако после принятия данного закона американское деловое сообщество стало жаловаться на то, что жесткая позиция США в отношении к коррупции серьезно подрывает позиции американских компаний, работающих в коррумпированном окружении стран "третьего мира". В результате в 1988 г. в акт были внесены соответствующие поправки.

Однако ситуация не изменилась. В частности, в одном из исследований, опубликованном в журнале "Экономист" в 1995 г., утверждалось, что в 1994-1995 гг. американские компании упустили около 100 контрактов за рубежом на общую сумму примерно 45 млрд долл., доставшихся менее принципиальным соперникам и конкурентам.
Согласно отчету департамента торговли США, подготовленному в 1996 г. при содействии спецслужб США, американские фирмы понесли убытки, оцениваемые в 11 млрд долл., из-за того, что их конкуренты прибегали к взяточничеству.
На этом основании в США была инициирована кампания, направленная на то, чтобы заставить другие страны - участницы ОЭСР объявить преступлением дачу взяток иностранным чиновникам.

В тот период администрация Б. Клинтона объявила переговоры в ОЭСР по поводу взяточничества одним из приоритетов в деятельности Государственного департамента США. Таким образом американцы хотели поставить своих конкурентов в равные условия.
С целью усиления мер по борьбе с коррупцией и оказания содействия американским компаниям в решении этой проблемы на международном уровне в начале третьего тысячелетия министерство торговли США создало на своем в интернете "горячую линию".

Таким образом, теперь любая фирма может сообщить об известных ей случаях использования взяток при заключении международных контрактов непосредственно в министерство торговли США.

Однако в последние годы масштабы взяточничества в американской экономике вновь достигли такого уровня, что правительство было вынуждено начать широкомасштабную атаку против компаний, использующих взятки для продвижения своих интересов за рубежом.

[32]. Первоначально для компаний, работающих в коррупционных странах, даже делали исключение. Они должны были декларировать взятки, и их сумма вычиталась из налогооблагаемой базы как неизбежные расходы. В конце 80-х годов ХХ века руководство США решило прекратить конкуренцию между развитыми странами на мировом рынке взяток. В 1988 г. Конгресс поручил правительству США через Организацию экономического сотрудничества и развития провести переговоры с большинством развитых стран мира о принятии Конвенции, запрещающей компаниям стран-участниц давать взятки за рубежом. По истечению почти десяти лет, в 1997 г. 34 страны мира подписали Конвенцию Организации экономического сотрудничества и развития «О борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих отношениях» (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions)[33]. В 1998 г. она была ратифицирована в США и вступила в действие. В связи с этим США должны были внести поправки в свой Акт об иностранной коррупционной практике.

Сегодня действие названного Акта распространяется на компании и граждан США, где бы они ни совершали подкуп. Акт действует на иностранные компании и иностранных граждан, если они совершают подкуп на территории США. Не имеет значения, совершается ли подкуп прямо или через посредника. Ответственность действует не только за свершившийся акт передачи взятки, но и за предложение или обещание взятки в пользу должностного лица или третьего лица, на которое оно укажет. Наказуемыми являются только выплаты, направленные на то, чтобы должностное лицо совершило незаконные действия или бездействие. Оплата ускорения производства законных действий, так называемая «стимулирующая оплата» (facilitating payments)[34] преступлением не считается. Акт охватывает подкуп иностранного должностного лица, иностранной политической партии, партийного чиновника, кандидата на политическую должность за рубежом. Иностранным должностным лицом, в свою очередь, является любое должностное лицо или служащий иностранного правительства, а также публичной международной организации. Акт охватывает только деяния в области международного бизнеса. На подкуп в интересах государства (шпионаж, политический подкуп) он не распространяется.

За подкуп иностранных должностных лиц Акт об иностранной коррупционной практике предусматривает уголовное наказание в виде штрафа до 2 млн. долларов, налагаемого на компанию. Одновременно лица, осуществляющие подкуп, наказываются штрафом до 100 тыс. долларов или лишением свободы до пяти лет. Штраф может быть и больше. Если взятка имеет крупные размеры, то, в соответствии с Актом о выборе штрафа (Alternative Fines Act), суд может назначить штраф в сумме, вдвое превышающей выгоду, которую обвиняемый надеялся получить посредством дачи взятки. Штраф, налагаемый на физическое лицо, не может быть уплачен его фирмой. За иные нарушения Акта об иностранной коррупционной практике, не влекущие непосредственно подкупа, на компанию или ее должностное лицо может быть наложен штраф до 10 тыс. долларов в гражданско-правовом порядке по иску Генерального атторнея США. Иск о возмещении вреда, причиненного конкурентом посредством подкупа иностранных должностных лиц, может быть подан в суд частной фирмой.

Акт об иностранной коррупционной практике является реально работающим. Уже несколько компаний и их служащих были привлечены к уголовной ответственности. Компании заплатили значительные штрафы и были лишены права заключения договоров на государственные поставки. Их служащие получили наказания в виде лишения свободы.

Акт имеет огромное профилактическое воздействие на предпринимателей. Чтобы избежать ответственности за поведение своих сотрудников или партнеров, компании вынуждены были ввести у себя системы внутреннего контроля за служащими, с тем чтобы они не допускали коррупционной практики. От компании требуется тщательно проверять квалификацию и репутацию своих партнеров за рубежом, брать с них обязательство не осуществлять коррупционных актов.

Россия не относится к группе стран, выступающих за чистоту международного бизнеса. Она не присоединилась к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития. У нас подкуп иностранцев все еще не запрещен. Дело П. Бородина показывает, что руководство страны даже выступает на защиту своих высокопоставленных должностных лиц, уличенных в коррупции за границей[35].

Как видно из сказанного выше, в США уголовная ответственность применяется не только к физическим, но и к юридическим лицам. Отсутствие такого института в России приводит к тому, что ответственность за подкуп несут только служащие компании, в интересах которой осуществляется подкуп. Для самой компании осуществление подкупа должностных лиц является выгодным и иногда производится систематически на профессиональной основе.

Расследовать факты коррупции и привлекать к суду лиц самого высокого ранга, в том числе связанных с организованной преступностью, помогают принимаемые в США меры по защите свидетелей. Для этого на федеральном уровне принято два нормативных документа. Это Федеральная программа защиты свидетелей (Federal Witness Security Program) и Программа помощи свидетелям в случае крайней необходимости (Emergency witness Assistance Program). В соответствии с этими документами, свидетель и его семья могут быть перемещены за счет средств федерального бюджета в безопасное место. Свидетелю выдается пособие для обустройства на новом месте, оказывается помощь в поиске работы. Ему может быть обеспечена охрана на какой-то срок. В крайнем случае свидетелю могут выдать документы, изменяющие данные о его личности: фамилию, имя, место рождения. Решение об использовании мер, предусмотренных программами защиты свидетелей, принимает Управление по принудительным действиям (Office of Enforcement Operations) Отдела уголовных преступлений Департамента юстиции США. Реализацией мер по защите свидетелей занимается Служба Маршала (судебного исполнителя) США (The US Marshal«s Service).

Получать необходимые доказательства по фактам коррупции помогает право обвинителя снимать обвинение в отношении лиц, совершивших небольшие преступления, за помощь, оказанную обвинителю по уголовному делу. Обвинитель также может снять обвинение с лица, которое согласилось дать показания против себя.

Ответственным за расследование фактов коррупционных преступлений и поддержание обвинения в суде по этим делам на федеральном уровне является Департамент юстиции (Department of Justice), возглавляемый Генеральным атторнеем США (The Attorney General). Расследование коррупционных уголовных преступлений осуществляется подчиненным ему Федеральным бюро расследований (Federal Bureau of Investigation), известным в России как ФБР. Обвинение в суде по этим делам осуществляют подчиненные Генеральному атторнею США Управления атторнеев Соединенных Штатов (United States Attorneys« Offices) девяноста четырех округов (districts) и специальное объединение обвинителей в Вашингтоне, округ Колумбия (specialised prosecutorial units in Washington, D.C.).

Кроме ФБР, расследованием в суде по делам, связанным с коррупцией, может заниматься Отдел по уголовным преступлениям (Criminal Division) Департамента юстиции США, который в своем составе имеет Отделение по обеспечению честности публичной власти (The Public Integrity Section), Отделение по мошенничеству (The Fraud Section), Отделение по организованной преступности и рэкету (The Organized Crime Racketeering Section).

Выявлять факты коррупции в своих агентствах должны Генеральные инспектора (Inspectors General), работающие почти в каждом агентстве. Другие агентства также имеют специализированные подразделения, такие как Служба внутреннего надзора (Internal Revenue Service). В соответствии с Актом о Генеральном инспекторе (The Inspector General Act) 1978 г., эти инспектора осуществляют помощь законодателям в осуществлении надзора за исполнительной властью. Они обладают высокой степенью независимости, правом проводить любое расследование по собственной инициативе и допущены ко всей информации и документам о работе агентства. Служащие ведомств обязаны сотрудничать с инспектором. В дисциплинарном процессе, в отличие от уголовного, они не имеют права отказаться от дачи показаний. Дважды в год инспектора докладывают о работе агентств и департаментов, в которых они работают, Конгрессу и общественности. Управление Генерального инспектора есть в Департаменте юстиции и ФБР. Таким образом, правоохранительные органы также находятся под надзором Конгресса. Парламент России, конечно, не имеет такой возможности контролировать органы исполнительной власти.

В правоохранительных агентствах имеются свои службы внутреннего надзора. В ФБР это Управление профессиональной ответственности (The Office of Professional Responsibility), которое расследует факты коррупции и просто плохого исполнения своих обязанностей работниками ФБР. Служащие ФБР могут быть проверены на полиграфе — «детекторе лжи».

Для того чтобы стимулировать работников государственного аппарата выявлять факты коррупции в организациях, где они работают, и сообщать о них компетентным лицам, в США принят Акт о защите информаторов (The Whistleblower Protection Act). Должностное лицо, преследующее подчиненного за его сообщение о правонарушении в организации, подлежит дисциплинарной ответственности по инициативе Специального совета (Special Council), расследующего факт преследования.

Кроме всего прочего, ст. 535 титула 28 Свода законов США[36] предусматривает, что все федеральные департаменты и агентства должны сообщать Департаменту юстиции США информацию о фактах нарушения федерального уголовного закона, в том числе и о фактах коррупции.

США являются федеративным государством. В их законодательстве, в отличие от российского, действует принцип двойного суверенитета (double sovereignty). Открыто декларируется, что федеральная правовая система и системы штатов отделены и независимы друг от друга. Поэтому система правоохранительных органов отличается от штата к штату. Кроме того, каждый штат проводит свою политику в борьбе с преступностью, и нередки случаи дублирования функций органов федерации и штата. Органы федерации возбуждают уголовное дело в случае совершения коррупционных действий федеральными должностными лицами и служащими, при использовании средств, выделенных из федерального бюджета, если коррупционный акт охватывает два и более штата, а также если при совершении коррупционного акта использовались федеральная почта, телеграф (Законы о почте и телеграфе, нормы которого помещены в ст.ст. 1341, 1343 и 1346 титула 18 Свода Законов США)[37]. В остальных случаях дело может быть возбуждено только правоохранительными органами штата.

Расследование фактов коррупции в государственном аппарате штата и на местном уровне осуществляют органы полиции штата и генеральный атторней штата. Они не подчиняются федеральным органам полиции и обвинения, хотя могут с ними сотрудничать. Эксперты, исследовавшие антикоррупционную политику США, отмечают, что в штатах и на местах не уделяют должного внимания выявлению фактов коррупции и привлечению виновных к ответственности[38]. В связи с этим увеличивается нагрузка на правоохранительные органы федерального уровня.

Исследователей правоохранительной системы США обычно поражает большое количество органов, на которые возложена обязанность выявлять и расследовать коррупционные правонарушения, применять иные меры противодействия коррупции. Иногда расследованием одного дела занимаются сразу несколько государственных органов, деятельность которых координируется обвинителем. С одной стороны, это приводит к распылению сил и средств, а с другой — мешает процессам монополизации в этой сфере, создает конкуренцию между органами правоохраны. США не придерживаются рекомендации международных институтов о формировании единого органа, обеспечивающего расследование фактов коррупции[39].

Система организации обвинения по уголовным делам в США совершенно не соответствует основным требованиям теории организации эффективной контрольной и правоохранительной деятельности. Департамент юстиции США, возглавляемый Генеральным Атторнеем и выполняющий функции обвинения по уголовным делам, не является независимым от исполнительной власти. Он сам является частью исполнительной ветви власти. Это иерархическая бюрократическая организация, где должностное лицо, осуществляющее обвинение, могут без всяких объяснений перемещать по службе, оказывать на него воздействие в связи с делом, которое он ведет. От произвола начальников спасает, видимо, высокая профессиональная этика должностных лиц этого департамента[40] и наличие в стране всеведущих и свободных журналистов, которые моментально могут поднять скандал в прессе, если чиновники Департамента юстиции постараются замять дело, связанное с коррупцией, в особенности в высших эшелонах власти. Когда Президент США Р. Никсон с целью прекратить «Уотергейтское» дело потребовал от Генерального атторнея уволить подчиненного ему атторнея, который расследовал его, тот отказался это сделать и подал в отставку. Средства массовой информации устроили скандал, и Р. Никсон под угрозой импичмента вынужден был уйти в отставку[41].

Для нас странно, что атторнеи Департамента юстиции поддерживали обвинение против должностных лиц, за которыми стоял Президент страны, назначающий Генерального атторнея с согласия Конгресса. В нашей стране такое невозможно. Введение системы, включающей прокуратуру в исполнительную ветвь власти, негативно сказалось на организации правоохраны в Польше[42].

С целью обеспечения независимости органов следствия от исполнительной ветви власти, возглавляемой Президентом, директор ФБР назначается Президентом с согласия Сената на 10 лет. Учитывая, что в США высшая власть систематически переходит от одной партии к другой, директор ФБР имеет определенную независимость от тех, кто его назначил на должность.

Демократическая традиция некоторых штатов США предполагает выборность Генерального атторнея штата, который осуществляет функцию обвинения по уголовным делам от имени населения штата. Это обеспечивает открытость деятельности прокуратуры, но одновременно подрывает независимость атторнея. Вся его деятельность — это предвыборная кампания, нацеленная на повторное переизбрание на должность. Более того, избранный населением атторней штата самостоятельно определяет направление своей политики и приоритеты в правоохране. Все это не мешает выборному атторнею вести бескомпромиссную борьбу с коррупцией в государственном аппарате. Причина этого в том, что, в отличие от стран Востока, американцы не сочувствуют преступникам. Законы здесь не навязываются бюрократией сверху, и нарушение их рассматривает большинством людей как посягательство на их собственные права. Кроме того, в США не любят бюрократию, и чтобы завоевать доверие населения штата, атторней должен не скрывать факты коррупции, а выявлять их вне зависимости от того, представитель какой партии их совершает. Каждый молодой атторней, как отмечают исследователи, пытается построить свою карьеру на уголовном преследовании должностных лиц, нарушающих законы[43].

Положительно зарекомендовал себя в США институт независимого прокурора (Independent Counsel), который назначался для расследования особо важных дел в отношении высших должностных лиц страны[44].

При оценке эффективности системы борьбы с коррупцией в США эксперты «Группы государств против коррупции» обратили внимание на то, что судьи в США либо избираются населением, либо назначаются с учетом их политической ориентации представителями партии, победившей на выборах. В зависимости от важности должности кандидат в судьи должен собрать на свою избирательную кампанию от 100 до 500 тысяч долларов. Такая система формирования судейского корпуса подрывает независимость судей, создает ситуации конфликта интересов[45]. Негативные последствия такого порядка формирования судейского корпуса преодолеваются с помощью других средств (несменяемость федеральных судей, высокая профессиональная этика, гласность судопроизводства).

Ключевое значение для профилактики коррупции имеет прозрачность деятельности государственных и муниципальных органов. В США нет государственных средств массовой информации. Доступ журналистов к информации о деятельности государственных органов в США обеспечивается специальным Актом о свободе информации (Freedom of Information Act). Кроме того, недоверие к государственному аппарату здесь является частью традиционной политической культуры. Одно подозрение в коррупционных связях может привести человека к потере политической карьеры. К сожалению, в России средства массовой информации все больше превращаются в правительственные органы пропаганды и способствуют сокрытию всех проблем, которые имеют место в его деятельности. Они способствуют поддержанию и так широко распространенной в обществе идеологии патернализма и вождизма. При отсутствии гласности и критического отношения людей к государству любые реформы государственного аппарата, направленные на борьбу с коррупцией, не будут иметь успеха.

Некоторые исследователи в США отмечают, что процессы по делам «белых воротничков», как называют служащих США, требуют огромных финансовых затрат, и «немногие обвинительные органы располагают необходимыми финансовыми и кадровыми ресурсами, чтобы вести такие дела»[46]. Но надо иметь в виду, что если расследование и обвинение не может быть проведено местными органами, то оно передается центральным органам, имеющим достаточно финансовых средств и опытные кадры.

Деятельность исполнительной ветви власти в США находится под пристальным контролем законодателей, которые постоянно создают специальные комитеты по расследованию тех или иных сторон деятельности чиновников. Финансовая деятельность правительства находится под контролем Главного контрольно-финансового управления (General Accounting Office).

Как отмечают эксперты «Группы государств против коррупции», власти США не стремятся спрятать проблемы коррупции в своей стране, преуменьшить ее масштабы и готовы в дальнейшем наращивать усилия по борьбе с ней[47]. Одновременно критически мыслящие исследователи показывают, что борьба с коррупцией в США нарастает в преддверии выборов и идет на убыль после их окончания. Россия последних лет также восприняла эту циклическую политику.

США не ограничиваются борьбой с коррупцией в собственной стране. Выступая на Всемирном форуме по борьбе с коррупцией, вице-президент США Альберт Гор заявил: «У нас есть возможность перенести наши старые этические ценности, наши самые сильные демократические принципы, наши самые новые инструменты и технологии, чтобы сделать мир лучше, чем его сделали люди, жившие до нас, не просто лучше, а лучше для всех, кто населяет Землю»[48].

По инициативе США страны американского континента приняли «Межамериканскую конвенцию против коррупции» (Inter-American Convention on Corruption)[49]. Как уже отмечалось, США были инициатором принятия Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в коммерческих трансотношениях. Государственный департамент США взялся отслеживать процесс перенесения положений данной Конвенции странами, ратифицирующими ее, в свое внутреннее законодательство[50].

США не отстраняются от европейских инициатив по борьбе с коррупцией. В 2000 г. страна подписала Уголовно-правовую конвенцию о коррупции Совета Европы (The Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption)[51]. Гражданско-правовую конвенцию о коррупции (Civil Law Convention on Corruption)[52], принятую Советом Европы, США подписать отказались как несовместимую с их гражданско-правовой практикой. США также подписали и ратифицировали 46 двусторонних договоров о взаимной юридической помощи (Mutual Legal Assistance Treaties), в том числе с Россией.

Соединенные Штаты являются членом организации «Группа государств против коррупции» (ГРЕКО). Эксперты этой группы провели анализ законодательства и деятельности правоохранительной системы США, результаты которого используются в данной статье[53].

Активная поддержка в разработке и осуществлении антикоррупционных программ разными странами мира осуществляется США через Агентство по международному развитию (The Agency for International Development). Через него оказывается финансовая поддержка такой международной неправительственной организации, как «Транспаренси Интернешнл» (Transparency International), имеющей свое отделение и в России.

Алексис де Токвиль еще в XVIII в. подметил у американцев любовь к самоисправлению и самоулучшению. Видимо, эта любовь толкает их на постоянное реформирование законодательства своей страны и норм международного права в направлении борьбы с коррупцией. Развитию всех стран Востока мешает их верность традиции, в том числе и коррупционной.

В.М. Рейсмен отмечает, что политики и чиновники всех стран на словах всегда готовы бороться с коррупцией. На деле они превращают эту борьбу в бумаготворчество или используют лозунг борьбы с коррупцией для устранения своих противников в государственном аппарате[54]. В связи с этим юристы любой страны должны отличать имитацию борьбы с коррупцией от принятия реальных законодательных мер. Следует внимательно анализировать свое законодательство с точки зрения его соответствия лучшим аналогам, существующим в мировом опыте противодействия коррупции. Для оценки качества законодательства, его реальной эффективности предлагается использовать термин «степень благоприятности юридического климата страны для коррупции»[55]. В современной России юридический климат явно благоприятствует коррупции. В связи с этим, используя опыт других стран, наши юристы должны представить гражданскому обществу предложения по совершенствованию законодательства нашей страны и добиваться от государства реализации этих предложений в жизнь.

В последние годы правительство США приняло ряд новых антикоррупционных законов и привлекает к уголовной ответственности все большее число чиновников и бизнесменов.

17 октября 1990 года был подписан исполнительный приказ Президента США №12731. Он подтвердил ранее принятые, но модернизированные акты, с помощью которых были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы этического поведения членов правительства и госслужащих. По существу данные принципы представляют собой довольно конкретные юридические и морально-этические требования, предъявляемые к чиновникам высшего ранга и рядовым госслужащим.

Приказ гласит: “государственную службу следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга”

Госслужащие “ не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использовать такого рода информацию в личных целях”.

Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. Не разрешается также принятие подарков и от лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей.

В обязанность служащим вменено докладывать “в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции.”

Традиционно ограничены возможности получения дополнительного дохода сверх основной ( “карьерной”) зарплаты. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать “ какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей.”

Порядок представления финансовых деклараций американских чиновников регламентирует кроме вышеупомянутого приказа и Акт об этике поведения государственных служащих США 1978 года.

Исполнительный приказ строжайше предписывает всем служащим Белого Дома и других исполнительных ведомств ( § 100.735-24 ) не позднее 90 дней со дня вступления в силу данного приказа предоставить руководителям своих ведомств по прилагаемой форме следующую информацию:

a) Список наименований всех корпораций, компаний, фирм и других форм организации бизнеса, организаций, не преследующих цели получения прибыли, а также общеобразовательных и других институтов, с которыми служащий непосредственно или через жену, несовершеннолетних детей или других членов его семьи в настоящий момент имеет дело.

Под “делом” в данном случае понимается “любой сохраняющийся финансовый интерес и любые связи” чиновника с этими организациями независимо от того, в каком качестве он выступает.

б) Согласно прилагаемой форме, от чиновника требуется предоставление списка всех его личных кредиторов, кредиторов его жены, малолетних детей и других, проживающих вместе с ним членов семьи.

в) Информация о наличии у всех вышеуказанных лиц недвижимой собственности.

г) О своих “длящихся” коммерческих, финансовых и иных интересах.

Проверкой занимается специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить расследование. Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразится в виде применения к нему одной из следующих мер воздействия:

- частичная или полная дисквалификация

- перемещения на низшую ступень

- предложение прекратить “конфликтные” финансовые связи

При серьезных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности.

Важно отметить, что по закону о коррупции в США могут привлекаться к суду иностранные предприятия, акции которых котируются на американской фондовой бирже. По решению суда компании, уличенные в коррупции, платят штраф, как правило, министерству юстиции США и Комиссии по ценным бумагам и биржам США .

Андрианов В.Д. - Директор департамента стратегического анализа и
азработок Внешэкономбанка, профессор МГУ,
д.э.н., академик РАЕН

 

В ФРГ независимо от конкретных специфических функций госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо, при этом имея целью благо всего общества. Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обратиться к вышестоящему начальнику. Если и тот подтверждает распоряжение, то госслужащий должен его исполнить при условии, что это не противоречит установленному порядку. Подтверждение распоряжения в этом случае при наличии просьбы должно быть дано в письменном виде.

Актуальная проблема борьбы с коррупцией - соблюдение служебной тайны. В ФРГ госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам), даже в суде. Разрешение такого рода дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе давать только правление учреждения или уполномоченный им госслужащий. Закон закрепляет обязанность госслужащего заявлять о ставших ему известными уголовно наказуемых деяниях.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.

В ФРГ госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, реализации обязанностей по исполнению завещания, ”отправления” свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.

Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как государственная служба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д. Например, согласно постановлению правительства от 12 ноября 1987 г. побочной является всякая деятельность, не входящая в основной круг обязанностей, независимо от того, осуществляется она по месту службы или вне ее. Исполнение всякого рода почетных обязанностей такой деятельностью не является. Вознаграждением за побочную деятельность считается любая денежная сумма или любые материальные преимущества. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления.

Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние пять лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений.

Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности. Подробно регламентируется порядок привлечения служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих.

А как же обстоит дело в России? Обратимся к федеральному Закону "Об основах государственной службы РФ" 1995 г., который с 6ольшими трудностями разрабатывался и принимался около 5 лет. В его ст. 11 и 12 определены важные ограничения для чиновников, связанные с государственной службой, и обязанности ежегодного представления ими сведений об имуществе. Из 12 пунктов ограничений в 10 предусматриваются меры, предупреждающие коррупцию. Но этот закон, как и ранее действующее Положение о федеральной госслужбе, утвержденное Президентом, распространяется только на обслуживающий персонал (государственные должности категорий "Б" и "В"). Вне его юрисдикции остаются государственные должностные лица категории "А", руководители законодательной и исполнительной власти, депутаты, министры, судьи и многие другие высокие чиновники федерального и регионального уровней. Предусматриваемый контроль за имущественным положением должностных лиц названных категорий касается только их самих и не распространяется на их близких родственников, тогда как хорошо известно, что приобретаемую собственность коррупционеры оформляют не на себя.

Парламентская коррупция

Борьбе с парламентской коррупцией на Западе уделяется не меньше внимания, чем борьбе с коррупцией госслужащих. В нашей же стране это направление обделяется вниманием законодателей. В самом деле, принятие соответствующего законодательства требует недюжинного самопожертвования от депутатов и членов Совета Федерации.

Законодательство Канады, в известной мере признавая право бизнеса участвовать в политической жизни страны (и в этом отношении являясь более либеральным, чем законодательство России), особенно во время парламентских выборов, нацелено на то, чтобы это участие протекало в строго очерченных рамках. Связи парламентариев с миром бизнеса являются в современной Канаде объектом скрупулезного административно-юридического регулирования, в первую очередь по таким параметрам, как совмещение депутатских и предпринимательско-менеджерских о6язанностей, владение ценными бумагами, получение денег на предвыборные кампании и их расходование. Важными компонентами требований, предъявляемых законодательством к поведению парламентариев в случае столкновения их политических и экономических интересов, является гласность и отчетность.

В Канаде законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство.

Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму парламентской коррупции - взяточничество - к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причем он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде.

Конституционное право Канады (а именно Акты о парламенте и Регламент парламента) содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов парламента разными видами предпринимательской деятельности. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях.

Рядовые парламентарии официально сохраняют право владеть и распоряжаться ценными бумагами, занимать, посты в корпорациях, но данное разрешение о6ставлено целым рядом регламентирующих условий. Все депутаты обязаны ежегодно сообщать в письменном виде подробные данные о компаниях, в которых они являются директорами, менеджерами или служащими, а также о корпорациях или фондах, ценными бумагами которых они владеют: необходимо указывать адреса фирм, общий характер их деятельности, обороты, прибыльность, участие в правительственных контрактах, экспорте и импорте и т.д. Участвовать в деятельности корпораций, имеющих контракты с правительством Канады, разрешается лишь лицам, впервые избранным в парламент, и то при условии, что стоимость работ по таким контрактам не превышает 1000 долларов ежегодно. Депутаты, заседающие в парламенте в течение двух и более сроков, не вправе иметь в какой-либо форме отношение к выполнению правительственных контрактов. Нарушение установленных норм наказывается штрафом до 10 тыс. долларов. Кроме того, депутат, получивший в обход закона прибыль от выполнения правительственного контракта, в 30-дневный срок обязан вернуть в казну сумму, равную упомянутой прибыли, отказаться от дальнейшего участия в контракте и выйти из правления корпорации. В противном случае он немедленно лишается места в парламенте, которое автоматически становится вакантным.

В связи с существованием указанных ограничений современные Канадские парламентарии предпочитают не заниматься предпринимательством после прихода в политику. Лишь некоторые из них сохраняют побочный род занятий - юридическую или медицинскую практику, которая может считаться специфическим видом бизнеса. Часть депутатов владеет небольшими пакетами акций, обычно в семейных фирмах.

Еще более строгие ограничения существуют для членов правительства. Все лица, назначаемые в его состав, должны немедленно выйти из директоратов корпораций и руководящих органов всех общественных организаций. Тем самым, эти положения запрещают слияние правительства и бизнеса.

Если, например, вновь назначенный министр владеет пакетом акций, закон предусматривает для него следующие действия: полную продажу акций; помещение акций в так называемый "слепой фонд"; отказ получать сведения от управляющего об операциях с его ценными бумагами, кроме общих данных относительно их стоимости в данный момент; помещение акций в "замороженный фонд"; наконец, регистрацию ценных бумаг в министерстве национальных доходов, причем заполненные при этом документы становятся открытыми - с ними вправе ознакомиться любой гражданин Канады. В этом случае министр может продавать и покупать ценные бумаги, получать прибыль, но под постоянным надзором и по совету чиновников указанного министерства. На практике канадские министры используют главным образом первый и второй вариант поведения.

Ряд правовых норм, направленных на предупреждение коррупции и на ограничение свободы парламентариев в отношениях с деловыми кругами и другими группами давления, содержится и Акте о выборах.

Актом установлены предельно допустимые нормы расходов кандидатов в парламент во время избирательных кампаний. Кандидатам разрешается использовать не долее 1 долл. на каждого из первых 15 тыс. избирателей округа, по 50 центов – на каждого из 10 тыс. последующих и по 25 центов - на каждого избирателя сверх указанного количества. При этом расходы кандидата на рекламу в средствах информации частично (22,5%) возмещаются ему из казны. Любое физическое и юридическое лицо (включая корпорации) вправе внести в фонд кандидата или его партии не более 50 тыс. долл., однако государство стимулирует пожертвования частных лиц в пределах 100 долл., возмещая им 6ольшую часть таких сумм.

Акт о выборах предусматривает подробную и обязательную отчетность как кандидатов, так и их партий перед Национальным избирательным ведомством. В частности, в этих отчетах подлежат обнародованию все источники, из которых поступают взносы размером свыше 100 долл., причем отчеты должны иметь юридическое подтверждение в виде чеков, расписок и т.д.

Кандидаты и партии, не подавшие указанных отчетов в шестимесячный срок после выборов, автоматически, без судебного разбирательства лишаются всех государственных выплат, а кандидаты, кроме того, и права в дальнейшем баллотироваться в парламент. За нарушение других статей Акта о выборах, например за превышение установленного законодательством потолка расходов, сбор денег и за ведение финансовой документации самим кандидатом, а не его специальным агентом, предусматривается штраф до 25 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до 5 лет.

В США действуют Кодекс этического поведения Сената Конгресса США и Кодекс этического поведения членов Палаты Представителей Конгресса США 1977 года. Действие данных актов распространяется как на членов Конгресса, так и на работников аппарата.

Интересен порядок декларирования финансового состояния. Для высшей палаты специальные формы-приложения разрабатываются Комитетом по Этике Сената. Декларации подаются в аппарат Секретаря Сената (указана даже комната - SH-232). Подавать декларацию обязаны сенаторы, кандидаты, баллотирующиеся в Сенат (противоречивое, но, надо полагать эффективное требование, особенно в связи с “синдромом Климентьева”), а также чиновники различных рангов, служащие Сената. Подаваться декларация должна ежегодно, а для кандидатов - в течение 30 дней с момента выдвижения кандидатуры. Декларируется всё, что касается финансовых расходов и доходов за весь прошлый год:

- полный заработок, дивиденды, проценты по вкладам, доходы от движимого и недвижимого имущества, гонорары

- финансовые и иные доходы, полученные от неправительственных организаций

- оплата транспортных и связанных с ними расходов

- подарки, полученные от любых лиц и организаций, в том числе в виде оплаты транспортных расходов, питания, проживания в гостиницах, угощения в ресторанах, различных развлечений

- финансовые и иные обязательства, задолженности по ним

- соглашения и договоренности с различными организациями о возможной работе в них или для них и многое другое.

Особое внимание уделяется получению подарков от иностранных граждан, организаций и правительств. В качестве примера:

Если сенатор или служащий получил от иностранного правительства, организации, представителя фирмы или частного лица подарок, оцененный на сумму более 100 долларов, то он обязан направить его в течение 60 дней в распоряжение Секретаря Сената. Он должен подготовить в двух экземплярах объяснения по поводу получения подарка. Один экземпляр направляется в специальный Комитет по этике Сената, а другой вместе с самим подарком - Секретарю Сената.

Объяснения составляются в произвольной форме, но обязательно должны содержать имя и должность получателя подарка, краткое описание самого подарка, а также причин и обстоятельств его получения, какое иностранное правительство или лицо (если известно) сделало подарок, примерную ценность такого подарка в США на день его получения и дату получения.

Аналогичные данные представляются во всех случаях получения подарков в виде оплаты транспортных расходов при поездках за рубеж или внутри страны, но с личными целями.

Особое внимание обращается на мотивы дарения и его сумму.

Корпорации как субъекты коррупционных преступлений

В рабочем определении коррупции Совета Европы, которое приводилось выше, к субъектам коррупционных нарушений причисляются частные лица и организации. Обычно частные лица несут ответственность лишь за дачу взятки, но современные тенденции таковы, что получение взятки (коммерческий подкуп по российскому УК) и другие коррупционные деяния начинают включать частные лица в круг своих потенциальных субъектов. Это есть проявление желания ввести на рынке более строгие и честные правила игры, стимулировать свободную конкуренцию и ограничить монополизм.

Сложнее, когда речь идёт о более современных формах рыночных отношений. К примеру: по оценкам международных экспертов, непременным условием успеха стали во всем глобальном рыночном пространстве выплаты консультантам, агентам, посредникам или иностранным официальным лицам. Многонациональные корпорации расходуют значительные суммы корпоративных фондов на эти цели, дабы конкурировать в международной торговле. Такого рода "операционные платежи" являются стандартной практикой для многих международных сделок. Те компании, которые игнорировали такую практику и скупились в расходах, оказывались, в конечном счете, в убытке. Между тем немалая, а может быть, и основная часть таких расходов является на практике не чем иным, как узаконенной взяткой так называемым "консультантам", занимающим достаточно влиятельное положение в соответствующей зарубежной стране. Корпорации военно-промышленного комплекса открыто признают, например, что тратят на "консультантов" 4 - 6 процентов от суммы сделок

Международное сообщество особо озабочено транснациональной коррупцией. Оно рекомендует предусмотреть в национальном законодательстве также уголовную ответственность за подкуп вне пределов своей страны. Первая страна, которая ввела его, были США. После разоблачения случаев взяток в 1977 г., которые выплачивались крупными корпорациями США за получение иностранных заказов, был принят Закон об иностранной коррумпированной практике (“О практике коррупции за рубежом” - Foreign Corrupt Practices Act). Санкции - до 2 млн. долл. штрафа для корпораций и до 5 лет тюремного заключения для физических ниц. Особо это преступление распространилось в международной торговле самолетами, кораблями, вооружением, боевой техникой, нефтепродуктами, а также при заключении контрактов на военное и гражданское строительство, где нет стандартных цен, но давно существуют таксы комиссионных для должностных лиц разных уровней.

В Законе “О практике коррупции за рубежом”, подписанном 20 декабря 1977 года Дж.Картером, говорится, что все фирмы, контролируемые Комиссией по ценным бумагам и бирже (SEC), и другие американские "национальные концерны" не имеют права "с коррупционной целью" предлагать, давать или разрешать выплату какой-либо ценности какому-либо "иностранному официальному лицу" или иностранной политической партии с цепью воздействовать на официальный акт или решение ради получения конкурентного преимущества. Закон обязывает упомянутые американские компании:

1) вести и хранить бухгалтерские книги, отчеты и счета, которые с разумной детализацией, точно и правдиво отражают сделки и размещение активов;

2) разработать и поддерживать систему внутреннего учета, достаточного для обеспечения разумных гарантий, что сделки должным образом выполнены и записаны.

По Закону о налоговой реформе 1976 года суммы, выплаченные иностранным официальным лицам американскими корпорациями за рубежом, перестали исключаться из сумм, подлежащих налогообложению. Тогда же Закон о помощи в целях международной безопасности и контроле за экспортом оружия поставил под контроль выплату вознаграждений агентам в связи с зарубежными военными продажами, а также обязал отчитываться о платежах, сделанных в целях обеспечения продаж предметов вооружения за рубежом.

Применительно к России данные положения могут оказаться обоюдоострыми. Конечно, использование коррумпированных связей - это грязный способ ведения бизнеса, он разлагает отечественные деловые круги, создает дисбаланс на рынке. С другой стороны конкуренция на внешних рынках, особенно вооружения ( и в первую очередь со стороны тех же США) обычно является недобросовестной. Торговля вооружениями - одно из перспективных направлений американской национальной политики, а раз так, то на неудобные законы можно закрыть глаза. Так стоит ли обременять отечественный бизнес запретами, соблюдение которых все равно нет возможности проконтролировать.

Практики коррупции касаются и некоторые другие законы США. Закон о фондовой бирже 1934 года в разделах 13 (а) и 14 (а) с добавлениями 1970 года (о лицах, действующих по доверенности) воспрещает какие-либо выплаты в секретном порядке. Прямо о взятках здесь ничего не говорится, но всякое бесконтрольное распоряжение фондами корпорации считается серьезным нарушением. Требуется раскрытие такой информации акционерам, ибо речь идет, в конечном счете, об их дивидендах. Из-за нежелания рассказывать о подкупах, как "обычном" методе ведения дел, фирмы утаивали информацию о взятках. Соответственно, например, окружному суду федерального округа Колумбия пришлось принять в свое время к рассмотрению жалобы Комиссии по ценным бумагам и бирже о нарушениях, допущенных рядом американских компаний (в том числе "Галф ойл", "Эшлэнд ойл", "Америкэн шипбилдинг ко.").

В законе 1954 года о внутреннем доходе статья 164 (а) разрешает исключать все необходимые расходы, связанные с обеспечением торговли или бизнеса, из суммы дохода, подлежащего налогообложению, к примеру, разумную заработную плату или другие компенсации за определенные трудовые услуги. Некоторые воспользовались этим, чтобы давать взятки за счет налогов, то есть, по существу, пытались установить для себя льготный налоговый режим. Во избежание нарушения: 1) требуется доказать, что платежи иностранным консультантам и советникам являются платой, а не "подарком", и 2) необходимо обосновать, что плата может быть отнесена к "разумной". Известен случай, когда суд, например, не признал "разумной" плату, достигшую 50 процентов чистой прибыли фирмы.

Таким образом, следует, очевидно, оценивать каждую новую законодательную меру по регулированию рынка с точки зрения того, не заставляет ли она бизнес прибегать к незаконным мерам, чтобы защитить свои законные интересы. Можно приводить многочисленные факты того, как подчас самые "идеальные" с точки зрения науки или бюджетных интересов меры законодательного или административного регулирования рынка приводили к новому витку противозаконных действий со стороны бизнеса.

Естественно, важное значение придается контролю за отношениями между властными структурами и бизнесом. Считается нормальным, когда бизнес в законодательном порядке отделен от правительственных и государственных структур во избежание "конфликта интересов". Немыслимо, чтобы какой-то правительственный чиновник имел самостоятельный бизнес. Весьма тщательной является проверка материального статуса казенных лиц.

Считается, что условия, порождающие коррупцию, существенно сужаются путем узаконения системы передачи интересов бизнеса в представительные органы и в правительственный аппарат. Полагают, что лоббизм ограничивает возможности коррумпирования аппарата, ибо вводит процесс доведения интересов бизнеса до представительной и исполнительной власти в определенные законом рамки.

По данным американской прессы, в середине 80-х годов при конгрессе CI1IA было зарегистрировано 7200 лоббистов только иностранного бизнеса. В их числе оказались десятки бывших высокопоставленных чиновников, которые за проталкивание интересов зарубежных фирм получили гонорары в сотни тысяч долларов в расчете за год. Среди таких лоббистов был, например, У.Колби, бывший директор ЦРУ, который так объяснял свою новую роль: "Когда входишь в джунгли, нужен проводник. Наилучший лоббист действует как сборщик информации и советчик". Специалисты утверждают, что действительное число лоббистов гораздо больше, так как многие пользуются нетребовательностью администрации, возбудившей за 10 лет лишь 15 исков против нарушителей порядка. Неудивительно, что избранный в 1992 году Билл Клинтон в качестве одного из своих предвыборных обещаний выдвинул задачу усилить контроль за лоббистской деятельностью.

Отдельные фирмы и организации бизнеса стали брать на себя в одностороннем порядке обязательства, которые определяют известные морально-этические стандарты, подчас не охваченные действием соответствующих законодательных актов. Такое направление усилилось с ростом акционерного капитала и появлением среди акционеров различных фондов и церковных организаций. На ежегодных собраниях акционеров предлагаются резолюции, содержащие определенные требования к порядку веления дел данной фирмой. Заявлялось, например, что не всякий метод получения прибыли может быть морально оправдан, и если корпорация не прислушивалась к требованиям вкладчиков, то некоторые ” институционные инвесторы" изымали свой капитал.

Очевидно, под воздействием такого рода общественных требований ведущие компании начали принимать кодексы поведения. Считается, что первым зафиксированным кодексом поведения бизнесмена были семь принципов 1913 года компании "Дж.С.Пенни", базирующихся на следующей истине: "Оценивая методы и политику в области бизнеса, вспомни известную мудрость: согласуется ли все это с понятиями правды и справедливости?". В американской печати встречались сообщения, что 90 процентов компаний, приводимых в списке журнала "Форчун", требуют от своих работников подписывать "кодекс этики" данной конкретной компании. Известны такие кодексы и в японских фирмах.

В некоторых компаниях были приняты программы подготовки персонала в области этики и даже созданы соответствующие отделы. Особенно это проявлялось в компаниях, замешанных в разного рода скандалах.

Можно по-разному относиться к оценке эффективности такого рода программ и деклараций, но они, безусловно, стали элементом формирования делового климата, и значение их, по-видимому, будет постоянно давать о себе знать. Однако, такое регулирование ограниченно кругом крупных корпораций, которые хотя и занимают доминирующее положение на рынке, но отнюдь не являются его синонимами. Очевидно, что может потребоваться вмешательство государства по аналогии с социально-партнерскими соглашениями, для принятия унифицированного кодекса поведения руководства компаний.

Заключение

Итак, даже беглый обзор показывает, что в законодательстве западных государств есть что позаимствовать. Какие-то нормы, прошедшие обкатку за рубежом уже переняты, какие-то находятся в стадии рецепции. Но стоит учесть, что заимствование не может быть слепым и полным, оно должно быть избирательным, с учетом, во-первых, результатов применения данной нормы и национальных особенностей, во-вторых.

Новые тенденции в борьбе с коррупцией состоят в переносе денной проблемы с внутригосударственного на международный уровень. Наше государство часто проявляло инициативу в этом вопросе, будучи обеспокоено состоянием коррупции в “странах капитализма” и забывая о своих чиновниках. Сейчас приоритеты меняются, но коррупция всё чаще показывает себя общечеловеческой проблемой, которую необходимо решать в межгосударственном сотрудничестве. Это лишний раз доказывает, что в этом вопросе изоляция неприемлема.

 

 

[1] Global Corruption Report 2001. Berlin, 2001. P. 236.

[2] Иногда статья Собрания законов США называется параграфом (Волженкин Б.В. Коррупция. СПб., 1998. С. 19), что неправильно, так как в тексте Свода законов параграфом называется часть статьи, обозначаемая цифрой в скобках.

[3] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/201.html

[4] Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 159.

[5] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/209.html

[6] Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 158–159.

[7] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/212.html

[8] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/213.html

[9] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/215.html

[10] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/205.html

[11] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/207.html

[12] Долохов В. Рулевые большой нефтянки // Новая газета. 2002. №70. С. 12.

[13] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/208.html

[14] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/216.html

[15] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/1001.html

[16] Карвер Дж. А. Конфликт интересов как составная часть коррупции // Чистые руки. 2000. №4. С. 94.

[17] Николайчик В. Соблюдение правил этики должностными лицами в США контролируют агенты ФБР // Чистые руки. 1999. №1. С. 72.

[18] Беликова А. Россия — страна миллиардеров // Деньги. 2004. №19. С. 108; Домов так много непростых // Российская газета. 2004. №101. С. 1; Киселева Е. Генпрокурор хочет в Лондон // Деньги. 2004. №5. С. 22.

[19] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/211.html

[20] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/216.html

[21] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/599.html

[22] Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 160.

[23] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/600.html

[24] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/371.html

[25] Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 163.

[26] Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. М.: Международные отношения, 1985. С. 37

[27] Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 166.

[28] www.usdoj.gov/criminal/fraud/fcpa.html

[29] http://www4.law.cornell.edu/uscode/15/78.html

[30] Foreign Corrupt Practices Act //www.transparency.org/working_papers/country/us_paper.html)

[31] Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовый поход» и реформы. М.: Прогресс, 1988. С. 243.

[32] Johnston M. International corruption via compaign contributions // www.transparency.org/working_papers/country/us_paper.html

[33] www.oecd.org/daf/nocorruption/instruments.htm

[34] У нас это иногда переводится как «подмазывающие платежи»: Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовый поход» и реформы. М.: Прогресс, 1988. С. 254.

[35] Бородин не останется один // Российская газета. 2001. 3 апреля. С. 1; Козлова Н. За державу обидно // Российская газета. 2001. 29 марта. С. 1.

[36] http://www4.law.cornell.edu/uscode/28/535.html

[37] http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/1341.html

[38] First Evaluation Round // www.greco.coe.int С. 33.

[39] The Need for, and Role? An Independent Anti-Corruption Agency // www.transparency.org/working_papers/pope/jpope_iaca.html

[40] First Evaluation Round // www.greco.coe.int С. 34.

[41] Власихин В. Независимый прокурор как блюститель правовой порядочности власти // Российская юстиция. 1999. №10. С. 56.

[42] Чешейкл-Сохацки З. Польша // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №3. С. 62-66.

[43] Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 153.

[44] Власихин В. Независимый прокурор как блюститель правовой порядочности власти // Российская юстиция. 1999. №10. С. 56-58.

[45] First Evaluation Round // www.greco.coe.int С. 36.

[46] Bequai A. White-collar crime. Lexington, 1979. P. 171.

[47] First Evaluation Round // www.greco.coe.int С. 34.

[48] Пять снарядов вице-президента Гора // Чистые руки. 1999. №3. С. 85.

[49] Желающие могут прочесть ее на русском языке на сайте www.law.vl.ru

[50] Последний аналитический обзор восприятия странами мира положений Конвенции в их внутреннем законодательстве можно прочесть на английском языке на сайте Государственного департамента США: www.state.gov/www/issues/economic/chapter2.html

[51] http://conventions.coc.int

[52] http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/174.htm

[53] First Evaluation Round // www.greco.coe.int

[54] Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовый поход» и реформы. М.: Прогресс, 1988. С. 243, 245, 249-250.

[55] Денисов С.А. Анализ коррупционного юридического климата страны и выработка на его основе программ противодействия коррупции // http://www.transparency.org.ru

 

---

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 167; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!