Законодательная (представительная) власть.
Принцип разделения властей: особенности и проблемы российской государственно-правовой модели.
Введение.
Разделение властей всегда было интересной темой для исследователей. Казалось бы, как это государственная власть может быть не единой, а разделённой на какие-то три ветви? Суть данного принципа заключается в том, чтобы не допустить узурпации власти в руках главы одной ветви власти, чтобы размеренно, путём системы сдержек и противовесов, одна ветвь власти влияла на другую, контролировала и выявляла недостатки в управлении, взаимодействовала, чтобы один орган не оказался таком положении, что властных полномочий у него больше, чем у остальных.
В тоже время принцип разделения властей гарантирует самостоятельность и невмешательство в деятельность каждой ветви власти, разграничивает вопросы компетенции. Рассматриваемый принцип призван обеспечить, в конечном счете, рационализацию и оптимизацию деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышение эффективности всего механизма управления государственными делами. Какие критерии лежат в основе деления власти на ветви, реализация этого принципа в реалиях Российской федерации, выражение в Конституции РФ, проблемы выделения новых ветвей власти – эта проблематика будет рассмотрена в данной работе.
Принцип разделения властей.
В июне 1990 г. первый Съезд Народных депутатов РСФСР провозгласил государственный суверенитет Российской Федерации. Система принципов, обеспечивающих политические, экономические и правовые гарантии суверенитета РСФСР, были закреплены в тексте Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г. Статья 13 Декларации официально закрепила принцип разделения властей как основополагающий в государственном механизме РСФСР: «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства». 31 марта 1992 г. был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных области и округов, что явилось отправной точкой для процесса федерализации российского общества.
|
|
|
Своеобразным итогом политико-правовых преобразований, утвердивших новую систему организации государственной власти в России, явилось принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Согласно действующей Конституции России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов государственной власти и самоуправления.1 Краснов Ю.К. выделяет следующие периоды в становлении и реализации теории разделения властей в современной России: 2 1. Апрель 1985 – сентябрь 1993. Характерно не только формальное закрепление принципа разделения властей, но и его реальное воплощение в жизнь. Только реализация сводилась к тому, что разделению подвергались только властные функции, вся же власть, согласно лозунгам Октябрьской революции, оставалась за Советами.
|
|
|
Но в конце 80-х, начале 90-х преобразования, в виде создания Конституционного Суда, закрепление в Конституции России в 1992 г. положения о том, что «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 3 Конституции РСФСР) свидетельствовало об официальном признании этой теории. 2. Промежуток времени с сентября 1993г. (с момента издания Указа от 21.09.1993 № 1400) и до декабря этого же году (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).
|
|
|
Этот период характеризуется активной «законотворческой деятельностью» Президента, выражавшейся в Указах, ликвидация системы Советов. Шаблинский по этому поводу писал, что «издавая такие Указы, президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы».3 3. Временные рамки с 12 декабря 1993 года и по настоящий момент. Конституция РФ чётко определила и закрепила принцип разделения властей: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Тиунова Л.Б. отмечает, что общая цель системы разделения власти, как это ни парадоксально, состоит в обеспечении ее единства, которое отражается в принципе государственного суверенитета (ст. 4 Конституции РФ). Такое единство в демократическом государстве обеспечивается через выявление, учет многообразных интересов, имеющих место в обществе, их оптимальное сочетание и аккумуляция во властных решениях. Демократическая же власть, в свою очередь, реализуется на основании 3 трёх аспектов:
|
|
|
Разделение власти на публичную и общественную.
Принцип федерализма.
Принцип «разделения труда».
Под первым аспектом, разделение власти на публичную и общественную предлагается понимать, что система разграничения власти органически сочетается с такими основами конституционного строя России, как принципы демократического государства (ст. 1) и суверенитета народа (ст. 3), которые предполагают не только допуск и привлечение граждан к власти на всех ее уровнях, но и сужение рамок власти государства непосредственно на местном уровне.
Понятие «местный уровень» раскрывается через предметную и территориальную юрисдикцию (охват властью) органов местного самоуправления, которые решают вопросы местного значения (предметная юрисдикция), а образуются и действуют в пределах местных территориальных сообществ, низовых административно-территориальных единиц (территориальная юрисдикция). Модель государства, предусматривающая отделение государственной власти от местного самоуправления, углубляет демократические устои общества, ибо предполагает самостоятельность населения, т. е. его свободу, в решении вопросов непосредственной жизнедеятельности, а значит, и повышает уровень ответственности за принятые решения. Кроме того, резко расширяется количество субъектов власти на местах и тем самым создаются условия для учета всей палитры возникающих социальных интересов. Местное самоуправление — первичная школа власти; оно стимулирует инициативу населения, прививает навыки политико-правовой деятельности, готовит управленческие кадры для иных властных структур. Именно здесь выявляются первоначально формирующиеся потребности и преобразуются в групповые интересы, а затем аккумулируются и представляются на более общий уровень (право законодательной инициативы в субъекте Федерации).6 Принцип федерализма, по мнению Л.Б. Тиуновой, позволяет выявить, аккумулировать и более эффективно и демократично реализовать во власти различные уровни интересов и наиболее гармонично представить их в целостном государственном механизме.
Кроме того, в федеративном государстве создается система обоюдного контроля между центральной и региональной властью. Федеральные власти, аккумулируя общенациональные интересы, создают единые основы власти, осуществляют контроль за их обеспечением (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и 2 ст. 15, п. «а» ст. 71 Конституции РФ). Региональная же власть, в свою очередь, призвана выполнять общие указания «центра», обеспечивая единство законности и верховенство федеральной Конституции, и в частности принцип государственного суверенитета (ст. 4).7 Третий аспект, аспект «разделение труда» между обособленными системами органов власти позволяет каждую из них сконцентрировать на выполнении какой-либо одной или нескольких государственных функций, т. е. попросту четко распределить обязанности между субъектами власти так, чтобы они не дублировали друг друга, не создавали «поле» взаимно противоречащих решений, а упорядочивали властный процесс.
Функциональная специализация ветвей власти дает возможность сориентировать структуру определенных государственных органов, процедуру их работы, а также подбор кадров на выполнение определенного вида государственной деятельности. Так, эффективное функционирование законодательной власти обеспечивается и процедурой их формирования путем свободных выборов, и процедурой деятельности, связанной с четкой правовой регламентацией обсуждения, выработки и принятия решений, гласностью, свободой обсуждения, коллегиальностью, свободой голосования и др., а также особым правовым статусом депутата представительного законодательного органа.8 Но нужно упомянуть, что классического деление власти на три ветви придерживаются не все авторы. В частности, В. Е. Чиркин в своём исследовании «Основы сравнительного государствоведения», отмечает, что некоторые страны выделяют так же и избирательную, учредительную и контрольную.9 В России такой позиции, кроме самого В.Е. Чиркина, придерживается учёный Ю.А. Нисневич, выделяя президентскую и контрольную власть.10 С.А. Осетрова в своей диссертации «Конституционные основания президентской власти в Российской Федерации» выделяет критерии дифференциации ветви государственной власти в рамках системы разделения власти. Внешний - подразделяется на функциональный и институциональный. Функциональный критерий предполагает наличие самостоятельных функций. Институциональный - выражается в деятельности самостоятельных государственных органов. Внутренний же критерий дифференциации ветви власти основывается на выявлении волевого начала в деятельности ветви власти, характеризующегося возможностью и реальной способностью выражать свою собственную волю в рамках системы сдержек и противовесов в процессе принятия государственных решений.
С учетом этого количество ветвей власти в государстве является величиной относительной и зависит, во-первых, от конституционно-правовой конструкции власти, а во-вторых, от политической конъюнктуры, то есть практики выстраивания отношений того или иного органа государственной власти с иными ветвями власти. На основании этого диссертант выделяет и условия (предпосылки) появления и институционализации ветвей государственной власти. К ним можно отнести идеологические, правовые, политические. Это означает, что для появления самостоятельной ветви государственной власти необходимо понимание со стороны государства и общества важности формирования соответствующей самостоятельной ветви власти.
Система «сдержек и противовесов» здесь создается не только за счет распределения функций, но и за счет предусмотренных в Основном Законе возможностей каждой власти воздействовать на другую и таким образом учитывать ее мнение; контролировать друг друга вплоть до применения мер ответственности и, наконец, участвовать в выполнении функции другой власти одновременно с иными федеральными структурами.
Реализация принципа разделения властей по Конституции РФ.
Статья 11 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов, наделённых правом осуществлять государственную власть, это доверено: Президенту, двухпалатному Федеральному Собранию, правительству и федеральным судам. Каждый из этих органов является элементом единой системы государственных органов.
Президент.
Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При этом Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека, выступает как самостоятельная ветвь государственной власти. Отделение президентской власти от исполнительной в Конституции Пятой республики во Франции, а затем и в Конституции РФ обозначило необходимость осовременить «классическую» теорию разделения властей, подразумевающую наличие трех ветвей власти.
Верховенство Президента РФ в системе государственных органов подтверждается целым рядом конституционных формулировок. Так, ст. 80 подчеркивает его право определять основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Данное положение весьма абстрактно, а отсутствие специального закона о Президенте дает основание для широкого истолкования этой нормы. Президент обладает мощными рычагами воздействия на законодательную и исполнительную ветви государственной власти.
На законотворческую работу парламента он вправе влиять, пользуясь правом отлагательного вето, причем Конституция не требует юридически обосновывать это действие. Другим средством воздействия на законодательную власть является право роспуска Государственной Думы. Конституция предусматривает возможность роспуска Думы как следствие выражения недоверия депутатов правительству (ст. 111, 117). В случае трехкратного отклонения Думой кандидатуры на пост Председателя правительства Президент может распустить Думу, не дожидаясь истечения года с момента ее избрания13. Такая формулировка означает, что Государственная Дума практически в любой удобный для Президента момент может быть распущена. В связи с этим ст. 109 Конституции, содержащая перечень ограничений по срокам, когда роспуск нижней палаты парламента недопустим, представляет собой легко преодолимое препятствие.
Положение Государственной Думы усугубляется также тем, что Конституция РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает троекратное представление одной и той же кандидатуры на пост главы правительства. Председатель правительства вправе поставить перед нижней палатой вопрос о доверии правительству. В случае отказа в доверии появляется еще одна возможность для роспуска Думы. Беря во внимание вариативность роспуска Думы, закономерным противовесом стало бы появление в Конституции права депутатов на вынесение конструктивного вотума недоверия правительству. Не являясь формально главой исполнительной власти, Президент оказывает решающее воздействие на работу правительства. Многие полномочия Президента либо имеют непосредственно исполнительный характер, либо приближенны к исполнительной власти. При этом необходимо отметить сложность переплетения сфер деятельности и полномочий Президента и правительства.
Это вызвано тем, что Конституция закрепила ряд функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством, не обеспечив четкого разделения между ними. Не способствует разделению властей и правотворческая деятельность главы государства. Во-первых, ст. 90 Конституции РФ предполагает подзаконный характер указов Президента, но в ней не говорится об их следовании федеральным законам, что, исходя из иерархии по юридической силе нормативно-правовых актов должно было быть. Отсутствует и перечень вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом. Во-вторых, Президент неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению правительства (например, о социальных выплатах). Учитывая подобную практику, способствующую возникновению правовых коллизий, а также частое несоответствие одних нормативных актов другим, представляется необходимым законодательно решить проблему разграничения компетенции этих государственных органов.
Наибольшей критики заслуживает порядок отрешения Президента от занимаемой должности (ст. 93 Конституции РФ). Он включает несколько этапов. Сначала Государственная Дума должна выдвинуть обвинения против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). При этом не выделяются в отдельную категорию нарушения норм Основного закона. После выдвижения обвинения Верховый Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а Конституционный Суд РФ – о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Затем вопрос об отрешении Президента от должности поступает на рассмотрение в Совет Федерации, который должен принять решение в трехмесячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой. Если в установленный срок решение не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным даже при наличии заключений двух высших судов Российской Федерации. Таким образом, реализация сдержек и противовесов по отношению к Президенту чрезвычайно затруднена. В настоящее время представляется возможным внести изменения в Конституцию и разработать закон о досрочном отзыве Президента по инициативе избирателей (при условии истечения определенного срока его полномочий).
В литературе встречается мнение о том, что отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности. В этом утверждении юридическая ответственность подменяется политической. Кроме того, такой подход не вполне согласуется с принципом всеобщего равенства перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ, ст. 14 УК РФ, ст. 14 УПК РФ). Недостатки содержит и ст. 92 Конституции РФ, не дающая ответа на вопрос о том, кто констатирует стойкую неспособность Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Конституционным Судом РФ были подтверждены полномочия Председателя правительства временно исполнять обязанности Президента во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять их сам. Особое положение Президента объясняет тот факт, что изложение его полномочий в Конституции предшествует главе о Федеральном Собрании – законодательном органе общероссийского масштаба. В Государственной Думе представлены интересы всех граждан России независимо от места их проживания. Совет Федерации, фактически являющийся верхней палатой, комплектуется из представителей органов власти субъектов Федерации (ст. 95 Конституции РФ).
Законодательная (представительная) власть.
Процедура формирования Совета Федерации, конкретизированная в Законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», нарушает принцип разделения властей. Дело в том, что члены Совета Федерации выполняют законодательные функции на федеральном уровне, одновременно выступая в качестве руководителей представительных или исполнительных органов субъектов РФ.
Таким образом, Конституция РФ позволяет одним и тем же лицам одобрять законопроекты, а затем воплощать собственные решения в жизнь. Одним из вариантов изменения ситуации может стать формирование верхней палаты парламента из представителей органов законодательной власти субъектов Федерации, причем представители не должны возглавлять представляемые ими органы. Предусмотренное Конституцией участие Совета Федерации в законотворчестве делает порядок принятия законопроектов достаточно сложным. Совет Федерации, используя возможность отклонить представленный Думой законопроект еще до его рассмотрения главой государства, выполняет роль предварительного фильтра. Многомесячные рассмотрения законопроектов поочередно Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом не повышают ни качество нормативных актов, ни их количество.
В этой связи было бы целесообразным сохранить за членами Совета Федерации лишь полномочия, закрепленные в ст. 102 и 106 Конституции РФ. Одним из главных недостатков Основного закона следует считать ограниченный набор контрольных полномочий парламента. Специфической формой контроля может считаться возможность отрешения Президента от должности, о чем говорилось выше.
Особого внимания требуют контрольные полномочия парламента в отношении органов исполнительной власти. Конституция по существу сводит их к контролю за исполнением федерального бюджета, решению вопроса о доверии правительству в целом и ратификации международных договоров. В практике многих стран выработаны разнообразные формы контроля парламента: вопросы к правительству и непосредственно к премьер-министру, дебаты по общей политике правительства и отдельным вопросам, интерпелляция, постановка вопроса о недоверии или вынесение резолюции порицания, парламентские слушания, парламентские расследования, контроль за делегированием законодательства и др.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает такие формы парламентского контроля за деятельностью правительства, как решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские вопросы и запросы, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти, предоставление Правительством информации о ходе исполнения федерального бюджета (ст. 37-41 Закона). Этих полномочий явно недостаточно.
Функционирование эффективного парламентского контроля, основанного на регулярном и необходимом взаимодействии с исполнительной властью, не представляется возможным без соответствующей правовой базы.
Исполнительная власть.
Правительство РФ, согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» является высшим органом исполнительной власти. Однако исполнительная власть осуществляется на современном этапе, как уже было сказано выше, под значительным влиянием Президента.
Во многом от него зависит состав правительства, именно Президент может принять решение об отставке правительства. Конституция РФ допускает существование лояльного Президенту правительства при любом раскладе политических сил в Государственной Думе. Детальный анализ соответствующих конституционных положений приводит к предположению о том, что авторы Основного закона стремились лишь к формальному обозначению разделения президентской и исполнительной ветвей власти. Закрепление целой группы функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством вызвало появление правовых коллизий. Справедливо ставится вопрос о том, несколько способствует реализации правомочий правительства подчинение отдельных министерств и ведомств непосредственно Президенту.
Отсутствие последовательного разграничения сфер управления правительства и Президента привело к дуализму в руководстве единой системы исполнительной власти. Широкий диапазон направлений деятельности Президента в области внутренней и внешней политики пересекается с функциями правительства. В настоящее время при возникновении разногласий между Президентом и правительство последнее слово останется за Президентом. Решение проблемы с позиций верховенства правительства в сфере исполнительной власти потребует в будущем корректировки соответствующих полномочий Президента.
Судебная власть.
Глава 7 Конституции РФ устанавливает место судебных органов в системе государственного механизма. Принцип разделения властей предполагает невмешательство президентской власти, законодательных и исполнительных органов в прерогативы судов. Закрепление в ней понятия «судебная власть» означало законодательное признание равноправного положения деятельности по осуществлению правосудия наряду с другими видами власти.
Назначение судей не обходится без обязательного участия в этой процедуре как Президента, так и законодательных органов разных уровней, но непосредственно руководить судебной деятельностью названные органы власти не могут. Судебная власть в значительной мере обособлена и от исполнительной, более того, она наделяется полномочиями по контролю за соответствием Конституции и федеральным законам решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц. Однако финансирование судов в настоящее время тесно связано с исполнительной властью (особенно на региональном уровне).
В рамках единой судебной власти можно выделить самостоятельные подсистемы: суды обшей юрисдикции; арбитражные суды; Конституционный Суд РФ; конституционные (уставные) суды субъектов РФ; мировые суды. Суды каждой из групп работают в автономном друг от друга режиме и не обладают правом пересмотра решений судов других групп. Поэтому несмотря на положение Федерального конституционного закона «О судебной системе» о единстве системы, фактически единство отсутствует.
Существует мнение, что данное обстоятельство ослабляет судебную власть и снижает эффективность ее функционирования. Выход видится в объединении различных судебных функций в компетенции некоего единого судебного органа или создании механизма совместного решения представителями всех ветвей судебной власти кардинальных вопросов. Так, в Германии высшие суды в целях обеспечения единообразия судебной практики создают совместный сенат.
Судебная власть предоставляет возможность правоохранительного воздействия со стороны государства, осуществляемого посредством деятельности судебной власти в установленных законом формах. Для разделения властей чрезвычайно важна такая форма судебной деятельности, как конституционное судопроизводство в качестве «особой формы правосудия». Специфика конституционного судопроизводства, статуса и структуры Конституционного Суда РФ обусловливает особое место этого органа в судебной системе.
Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ. Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле, порядке, установленном федеральным законом. Конституционный Суд РФ даёт толкование Конституции РФ. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Конкретное содержание принцип разделения властей состоит в следующем:
· Законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным органом.
· Судебные органы независимо и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно.
· Исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетным главе государства и лишь в некотором отношении Парламенту.
· Ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативу другой власти, а тем более сливаться с другой властью.
· Споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т.е. Конституционным судом.
· Конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех властей.
Хотя такое содержание принципа разделения властей в российской Конституции прямо не закреплено, безусловно, присуще ей в силу логики закрепленных в ней правил взаимоотношения трех властей.
Конституционный Суд РФ, являясь специализированным органом конституционного контроля, обладает исключительным правом давать правовую оценку нормативным актам с точки зрения их соответствия Конституции, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, дает толкование Конституции26. Количество поступивших в Конституционный Суд РФ запросов, касающихся статуса и полномочий государственных органов, а также возможность неоднозначного толкования некоторых конституционных формулировок высвечивают пробелы Основного закона, требующие его изменения либо урегулирования соответствующих вопросов в текущем законодательстве.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 168; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!