Безвестное отсутствие - удостоверенный в судебном порядке факт длительного отсутствия гражданина в месте его жительства, если не удалось установить место его пребывания. 16 страница
Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во внутренних (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия).
Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений. Поэтому незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения публично-правовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников оборота (например, путем издания правовых актов, в одностороннем порядке изменяющих условия заключенных ими договоров).
2. Особенности гражданской правосубъектности
|
|
|
публично-правовых образований
Российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к публично-правовым образованиям правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве, тогда как гражданско-правовые сделки с их участием, напротив, по общему правилу подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц. Пункт 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он обычно имеет в виду также и публично-правовые образования.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер <1>. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1984. С. 270 - 271 (автор раздела - М.И. Брагинский).
Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не их властные органы. Действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.
|
|
|
Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.
При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их "казны" (нераспределенного государственного и муниципального имущества).
|
|
|
Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего государственного или местного бюджета (но не исчерпывающееся ими), и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому они нередко выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, а не от собственного имени, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов. При предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений, в роли ответчиков в соответствии с п. 3 ст. 158 БК выступают главные распорядители бюджетных средств - соответствующие органы государственной власти (или муниципальных образований).
Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы публичной власти.
Так, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом:
- осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации (кроме бюджетных средств), включая полномочия собственника по приватизации (отчуждению) федерального имущества;
- выступает от имени Российской Федерации учредителем создаваемых с участием государства юридических лиц, в том числе учредителем (участником) открытых акционерных обществ, создаваемых посредством приватизации федеральных государственных унитарных предприятий;
- закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений;
- осуществляет от имени Российской Федерации права акционера (участника, члена) организаций, акции (доли) в уставном (складочном) капитале или паи в имуществе которых находятся в федеральной собственности;
- заключает договоры купли-продажи и аренды федерального имущества и размещает заказы на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд;
- организует в установленном порядке реализацию конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 5 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721.
Участником всех перечисленных правоотношений юридически становится Российская Федерация (федеральное государство), которая при необходимости несет и ответственность по соответствующим обязательствам своей казной (федеральным имуществом).
3. Разграничение случаев участия в гражданских
правоотношениях публично-правовых образований и их органов
Большинство органов публичной власти одновременно являются и юридическими лицами - учреждениями, т.е. субъектами не только публичного, но и частного права. В этом качестве они могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования. Например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом может выступать и в качестве самостоятельного юридического лица (учреждения), в частности, заключая сделки по обслуживанию собственных имущественных нужд (энергоснабжение, ремонт, приобретение необходимых материалов и т.п.). По таким сделкам оно будет нести самостоятельную имущественную ответственность выделенными ему денежными средствами, а федеральное государство - субсидиарную ответственность имуществом казны (в первую очередь - бюджетными средствами) при недостатке у агентства указанных денежных средств. Само же публично-правовое образование не может выступать в гражданских правоотношениях иначе, кроме как через свои органы <1>. Поэтому важной практической задачей становится разграничение ситуаций, когда участником гражданско-правовых отношений является публично-правовое образование в лице своего органа власти и когда этот орган власти самостоятельно выступает в гражданском обороте как юридическое лицо.
--------------------------------
<1> От имени публично-правовых образований по их специальным поручениям могут также выступать различные государственные органы и органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК). Но в этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых перечисленные субъекты выполняют функции представителей, а не органов публичной власти.
На практике эти ситуации подчас по неведению участников, а иногда и намеренно смешиваются. Иногда орган публичной власти пытается выступить от собственного имени, хотя в действительности речь идет об участии в правоотношении представляемого им публично-правового образования в целом: например, правительством или губернатором субъекта РФ выдается поручительство за возврат банковского кредита крупным градообразующим предприятием, а вновь избранный губернатор или назначенное им правительство отказывается исполнить это обязательство, хотя в действительности речь идет об обязательстве соответствующего субъекта РФ. В 1990-х годах имел место случай, когда федеральное правительство разрешило Министерству путей сообщения выпустить облигации "железнодорожного займа" от своего имени, а не от имени Российской Федерации, тогда как министерство, будучи бюджетным учреждением (некоммерческой организацией!), самостоятельно не только не могло выпускать никаких облигаций, но и отвечать перед их владельцами из-за отсутствия необходимого для этого имущества.
В других ситуациях, напротив, орган публичной власти, пытаясь обойти установленные законом запреты, представляет свое участие в имущественных отношениях как участие в нем публично-правового образования в целом. Так, несмотря на запрет органам государственной власти совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов, т.е. заниматься предпринимательской деятельностью <1>, в 90-е годы имели место случаи выступления некоторых министерств и ведомств в качестве соучредителей (акционеров) коммерческих банков и создания ими хозяйственных обществ, на которые возлагалось осуществление отдельных публично-правовых функций (например, АО "Москомприватизация" от имени правительства Москвы в течение некоторого времени осуществляло такие функции в отношении оформления приватизации жилья).
--------------------------------
<1> См.: абз. 2 п. 3 ст. 7 ранее действовавшего Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и п. 3 ст. 13 действующего Закона о защите конкуренции. Кроме того, абз. 3 п. 4 ст. 66 ГК запрещает государственным органам и органам местного самоуправления быть участниками хозяйственных обществ (если только иное прямо не предусмотрено специальным федеральным законом, например законодательством о приватизации), имея в виду, что в этом качестве выступают соответствующие публично-правовые образования - собственники публичного имущества.
Необходимо, следовательно, учитывать, основаны ли действия органа публичной власти по распоряжению бюджетными средствами или иным имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования, на имеющихся у него полномочиях, входят ли они в его компетенцию. Если это так, то данные действия следует рассматривать в качестве действий публично-правового образования в целом (которое и несет имущественную ответственность за их результаты). При отрицательном ответе на этот вопрос следует считать, что соответствующий орган публичной власти участвует в гражданских правоотношениях от собственного имени, как самостоятельное юридическое лицо - учреждение, по общему правилу лишенное возможности распоряжаться даже имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществом (ст. 298 ГК). В качестве учреждения такой орган действует под собственную ответственность и под субсидиарную (дополнительную) ответственность своего учредителя - публично-правового образования (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК), причем последнее обычно имеет возможность оспорить совершенные учреждением сделки либо как выходящие за пределы его правоспособности, либо даже как незаконные - нарушающие требования финансового законодательства (БК).
§ 2. Случаи участия публично-правовых образований
в гражданских правоотношениях
1. Участие публично-правовых образований в вещных
и корпоративных отношениях
Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях. При этом они независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Именно поэтому законом предусмотрен принцип раздельной ответственности публично-правовых образований по своим обязательствам: Российская Федерация не отвечает своей казной по обязательствам своих субъектов или муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам друг друга или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (п. 4 - 6 ст. 126 ГК). Поэтому имевшие место попытки федерального государства устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом, например определять объекты и сроки приватизации либо безвозмездно перераспределять публичное имущество <1>, не могут быть признаны основанными на законе.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // Вестник КС РФ. 2006. N 4.
Публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, они подлежат обязательной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК). Бесхозяйные недвижимости, а также находки и безнадзорные животные при определенных условиях по указанию закона переходят в муниципальную собственность (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК). Основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а для государственной собственности - выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 240, 242, 243, 306 ГК). Вместе с тем только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества (земельных участков, жилых помещений и других объектов недвижимости, а также акций акционерных обществ, созданных путем преобразования государственных и муниципальных предприятий) частным лицам в порядке приватизации.
В качестве собственников публично-правовые образования вправе создавать юридические лица, наделяя их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или на праве собственности. Создание унитарных предприятий - несобственников разрешено только публично-правовым образованиям. Органы государственной и муниципальной исполнительной власти от имени соответствующих публичных собственников выступают учредителями государственных и муниципальных учреждений науки, образования, здравоохранения, культуры, передавая им имущество на праве оперативного управления.
Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников - хозяйственные общества и товарищества - за счет своего имущества или также совместно с другими субъектами гражданского права. Отчуждение имущества в уставные (складочные) капиталы таких юридических лиц означает его приватизацию (если только в уставный капитал не вносится лишь право пользования соответствующей вещью). В частности, публично-правовые образования выступают в роли учредителей - акционеров приватизируемых государственных и муниципальных предприятий, преобразуемых в акционерные общества в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации.
Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и товариществ публично-правовые образования через уполномоченных ими лиц становятся участниками гражданско-правовых корпоративных отношений. Их представители участвуют в деятельности таких коммерческих организаций от имени публично-правовых образований и в соответствии с их указаниями как на общих собраниях, так и в исполнительных органах. Более того, Российская Федерация и ее субъекты (т.е. государственные образования) могут в ряде случаев установить специальное право ("золотую акцию") в отношении открытого акционерного общества с их участием. В этом случае их представители в совете директоров общества получают право вето при принятии некоторых решений общим собранием такого акционерного общества <1>.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 116; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!