Понятие, сущность, виды и принципы управления муниципальным образованием
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева»
(Самарский университет)
Институт экономики и управления
Кафедра государственного и муниципального управления
ОТЧЕТ ПО ПРАКТИКЕ
Вид практики Производственная
Тип практики Научно-исследовательская работа
Сроки прохождения практики: с 01.10.2017 г. по 25.01.2018 г.
(в соответствии с календарным учебным графиком)
по направлению подготовки 38.04.04«Государственное и муниципальное управление»
(уровень магистратуры)
направленность (профиль) «Система государственного и муниципального управления»
Студент группы СГМУ 7140-380404Z______________ В.А. Козлов
Руководитель практики
от университета _______________ д.п.н., профессор В.А. Зимин
Руководитель практики
от организации _______________________ д.и.н., профессор С.А. Мартышкин
Дата сдачи 10.06.2018 г.
Дата защиты 10.06.2018 г.
Оценка ___________________
Самара 2018
Содержание
1. Индивидуальное задание на практику………………………………………………….…4-6
2. Рабочий график (план) проведения практики…………………………………………….7-8
3. Описательная часть………………………………………………………………………..9-36
|
|
|
Памятка практиканта
1. Перед началом практики обучающийся у руководителя практики от университета получает:
- программу практики;
- форму отчета по практике;
- индивидуальное задание;
- рабочий график (планом) проведения практики;
- направление на практику;
- копию договора на проведение практики (дополнительного соглашения к договору, если проходит практику в профильной организации).
2. В период прохождения практики обучающийся:
- полностью выполняет задания, предусмотренные программой практики;
- подчиняется действующим в университете, в профильной организации правилам внутреннего трудового распорядка;
- изучает и строго соблюдает правила охраны труда, техники безопасности и пожарной безопасности;
- несет ответственность за выполняемую работу и ее результаты;
- представляет руководителю практики от университета письменный отчет о выполнении программы практики с визой руководителя предприятия (учреждения, организации, структурного подразделения), где проводилась практика;
- проходит процедуру промежуточной аттестации результатов практики;
- загружает в системе «Электронное портфолио обучающегося» электронные копии отчета о прохождении практики и отзыва руководителя от организации (структурного подразделенияуниверситета или профильной организацией) в формате pdf.
|
|
|
3. Содержание и порядок аттестации результатов практики устанавливается программой практики.
5. Обучающиеся, не выполнявшие программу практики по уважительной причине, направляются на практику вторично, в свободное от учебы время.
6. Обучающиеся, не выполнившие программы практик без уважительной причины или получившие отрицательную оценку, могут быть отчислены из университета как имеющие академическую задолженность в порядке, предусмотренном локальными нормативными актами Университета.
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
федеральное государственное автономное образовательное учреждение
высшего образования «Самарский национальный исследовательский университет
имени академика С.П. Королева»
(Самарский университет)
Институт экономики и управления
Кафедра государственного и муниципального управления
ИНДИВИДУАЛЬНОЕ ЗАДАНИЕ НА НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКУЮ РАБОТУ
Студенту Козлову Владимиру Александровичу группы СГМУ 7140-380404Z
Направление на практику оформлено приказом по университету от 04.09.2017 г. №1221-ст в Самарский университет, кафедра государственного и муниципального управления.
|
|
|
| Планируемые результаты освоения образовательной программы (компетенции) | Планируемые результаты практики | Содержание задания |
| ПК-4-владение способностью к анализу и планированию в области государственного и муниципального управления | знать: методологию проведения мониторинга в сфере государственного и муниципального управления; уметь: применять и развивать формы и методы проектной деятельности в рамках государственного и муниципального управления, мониторинг качества управления; владеть: методами управления проектной деятельностью и мониторинг качества в рамках государственного и муниципального управления. | 1 семестр: Изучение тематического поля и ключевых понятий научных исследований по направлению образования «Государственное и муниципальное управление». Составление понятийного аппарата исследования 2 семестр: Изучение ресурсов научнойэлектронной библиотеки, поиск журналов по направлению «Государственное и муниципальное управление» Составление библиографического списка по теме ВКР. Создание своей картотеки, использование информационных источников Обоснование и разработка методики (методик), способов решения проблемы Проведение исследования и обобщения его результатов, выводы. Проведение научно-исследовательского эксперимента Оформление поисково-исследовательской работы Предварительное обсуждение результатов исследования в установленном руководителем магистерской программой порядке |
| ПК-18-владение методами и специализированными средствами для аналитической работы и научных исследований | знать: методы и технологии, с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации; уметь: пользоваться методами и технологиями, с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации; владеть: навыками составления инструментов с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации. | 1 семестр: Изучение научной литературы Сбор первичной научной информации, ее фиксация и хранение 2 семестр: Обзор основных направлений научной деятельности по теме ВКР. Анализ специальной литературы по проблеме, изучение и обобщение опыта ее решения на практике Работа над текстом, выполнение общих требований к научно-исследовательской работе: четкость и логическая последовательность изложения материала; убедительность аргументации; краткость и точность формулировок, исключающих возможность неоднозначного толкования; конкретность изложения результатов работы; обоснованность рекомендаций и предложений. Композиция выпускной квалификационной работы. |
| ПК-19-владение методикой анализа экономики общественного сектора, макроэкономическими подходами к объяснению функций и деятельности государства | знать: закономерности и особенности государственного регулирования развития экономики; методы определения экономической эффективности деятельности органов и организаций в сфере профессиональной деятельности уметь: использовать методики анализа экономики общественного сектора; разрабатывать экономические разделы планов государственных органов и организаций. владеть: навыком анализа экономики общественного сектора, навыком расчета и анализа затрат, обеспечивая их снижение и повышение доходов государства. | 1 семестр: Характеристика современного состояния исследуемой проблемы Чтение научной литературы Оформление библиографических ссылок Аннотирование научных статей Участие в научно-исследовательских мероприятиях, публикации 2 семестр: Сбор статистической, финансово-экономической и информации в соответствии с направлением исследования; Выделение основных направлений решения исследуемой проблемы План и этапы основных мероприятий последующей работы над темой ВКР. Актуальность и новизна темы, разработка гипотезы Участие в научно-исследовательских мероприятиях 3. семестр: Обобщение результатов анализа теоретической проблемы и анализа финансово-экономических процессов в организации –объекте научного исследования. Анализ специальной области исследовании Вывод о финансово-экономических проблемах организации Подготовка черновой рукописи второй главы Рубрикация текста Построение гистограмм, диаграмм Язык, стиль и оформление ВКР. Участие в научно-исследовательских мероприятиях и публикации |
| ПК-20-владение методами и инструментальными средствами, способствующими интенсификации познавательной деятельности | знать: содержание методов и средств интенсификации познавательной деятельности; уметь: применять методы и инструменты, способствующие интенсификации познавательной деятельности, владеть: методами, способствующими интенсификации познавательной деятельности при изучении современных тенденций в политических и экономических процессах в мире. | 1 семестр: Написание, оформление и сдача на проверку руководителю практики от университета письменного отчета о прохождении практики. Подготовка устного доклада о прохождении практики 2 семестр: Написание, оформление и сдача на проверку руководителю практики от университета письменного отчета о прохождении практики. Подготовка устного доклада о прохождении практики Написание, оформление и сдача на проверку руководителю практики от университета письменного отчета о прохождении практики. Подготовка устного доклада о прохождении практики |
|
|
|
Дата выдачи задания 01.10.2017 г.
Срок представления на кафедру отчета о практике 10.06.2018 г.
Руководитель практики
от университета _______________ д.п.н., профессор В.А. Зимин
Руководитель практики
от организации _______________________ д.и.н., профессор С.А. Мартышкин
Задание принял к исполнению
студент группы № СГМУ 7140-380404Z_________________________ А.В. Козлов
Рабочий график (план) проведения практики
| Дата | Содержание задания | Результаты практики |
| 01.10.2017-05.11.2017 | Изучение ресурсов научной электронной библиотеки, поиск журналов по направлению «Государственное и муниципальное управление» | знает: методы и технологии, с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации; умеет: пользоваться методами и технологиями, с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации; владеет: навыками составления инструментов с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации. |
| 06.11.2017-17.12.2017 | Составление библиографического списка по теме выпускной квалификационной работы Создание своей картотеки, использование информационных источников | знает: содержание методов и средств интенсификации познавательной деятельности; умеет: применять методы и инструменты, способствующие интенсификации познавательной деятельности, владеет: методами, способствующими интенсификации познавательной деятельности при изучении современных тенденций в политических и экономических процессах в мире. |
| 18.12.2017-28.01.2018 | Обзор основных направлений научной деятельности по теме выпускной квалификационной работы Анализ специальной литературы по проблеме, изучение и обобщение опыта ее решения на практике | знает: содержание методов и средств интенсификации познавательной деятельности; умеет: применять методы и инструменты, способствующие интенсификации познавательной деятельности, владеет: методами, способствующими интенсификации познавательной деятельности при изучении современных тенденций в политических и экономических процессах в мире. |
| 29.01.2018-11.02.2018 | Сбор статистической, финансово-экономической и информации в соответствии с направлением исследования; Выделение основных направлений решения исследуемой проблемы | знает: закономерности и особенности государственного регулирования развития экономики; методы определения экономической эффективности деятельности органов и организаций в сфере профессиональной деятельности умеет: использовать методики анализа экономики общественного сектора; разрабатывать экономические разделы планов государственных органов и организаций. владеет: навыком анализа экономики общественного сектора, навыком расчета и анализа затрат, обеспечивая их снижение и повышение доходов государства. |
| 12.02.2018-22.03.2018 | Составление плана и этапы основных мероприятий последующей работы над темой ВКР. Актуальность и новизна темы, разработка гипотезы Участие в научно-исследовательских мероприятиях | знает: содержание методов и средств интенсификации познавательной деятельности; умеет: применять методы и инструменты, способствующие интенсификации познавательной деятельности, владеет: методами, способствующими интенсификации познавательной деятельности при изучении современных тенденций в политических и экономических процессах в мире. |
| 23.03.2018-10.06.2018 | Написание, оформление и сдача на проверку руководителю практики от университета письменного отчета о прохождении практики. Подготовка устного доклада о прохождении практики | знает: методы и технологии, с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации; умеет: пользоваться методами и технологиями, с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации; владеет: навыками составления инструментов с помощью которых происходит сбор и обработка соответствующей информации. |
Руководитель практики
от университета _______________ д.п.н., профессор В.А. Зимин
ОПИСАТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ
Введение
Актуальность темы выпускной квалификационной работы «Совершенствование управления социально-экономическими процессами на примере муниципального органа власти» обуславливается тем, что одним из важнейших направлений управления муниципальным образованием является управление социально-экономическими процессами. Главной задачей органов муниципальной власти является стабильное социально-экономическое развитие муниципальных образований. Сущность развития муниципального образования определяется количественным ростом и качественным улучшением его инфраструктуры, экономического и социального прогресса. Именно качественный характер изменений, их направленность и необратимость являются основными признаками развития муниципального образования, наличие которых означает, что изменения носят не единичный характер, а приобретают свойства системности. Системный характер изменений приводит к изменению качества. Качественные изменения становятся необратимыми.
Деятельность муниципальных органов власти в условиях рыночной экономики накладывает свой отпечаток на принимаемые ими решения, при которых осуществляется объединение в единое целое согласованных действий различных уровней власти и отдельных субъектов на уровне муниципального образования - взаимодействие происходит между муниципальными органами власти, государственными исполнительными органами, предприятиями, организациями, различными объединениями жителей территории, отдельными гражданами и семьями. Муниципальное образование является своеобразным субъектом рыночной экономики, который выходит на рынок со своими специфическими продуктами (товарами, услугами), усиливает конкуренцию на рынке ресурсов, работает над созданием положительного имиджа муниципального образования на российском инвестиционном рынке, развивает свои конкурентные преимущества. И, так как, рассмотренные направления являются основными в управлении социально-экономическими процессами, к ним предъявляются все более жесткие требования, а муниципальные органы власти формируют и систематизируют процессы для создания и поддержания благоприятной социально-экономической среды в муниципальном образовании.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования можно рассматривать как качественное изменение жизни населения муниципального образования, вызванное целенаправленными действиями органов государственной власти и местного самоуправления и выражающееся в повышении реальных доходов населения, связанного с улучшением конкурентных преимуществ и финансовых результатов деятельности всех хозяйствующих субъектов муниципального образования, росте качества, количества и ассортимента, предоставляемых на территории муниципального образования благ и услуг и улучшении их распределения. Это обуславливает постановку главной цели комплексных программ муниципального развития по созданию качественной муниципальной среды, понимаемой в виде совокупности благоприятных условий для жизни населения и деятельности хозяйствующих субъектов. Благоприятные условия для жизни населения являются возможность полноценной занятости, получения высоких и устойчивых доходов, доступность широкого спектра социальных услуг, соблюдение высоких экологических стандартов жизни. Благоприятная предпринимательская среда рассматривается как комплекс юридических, налоговых (уровень местных налогов), организационных и прочих условий, стимулирующих сохранение и развитие хозяйственной деятельности в различных формах.
Одной из важнейших тенденций в практике управления муниципалитетами является растущая конкуренция городов. Вопрос о привлекательности города решают такие группы заинтересованных лиц, как жители, предприниматели, инвесторы, посетители. Предприниматели и инвесторы оценивают такие факторы, как качество рабочей силы, экономическая структура, местная база знаний, налоговый и инвестиционный климат (особенно уровень местных налогов), телекоммуникации, международная доступность, близость рынков и наличие финансовых ресурсов. Необходимым условием экономического развития является также качество жизненной среды.
Для достижения этого требуются скоординированные действия со стороны органов местного самоуправления, жителей и субъектов хозяйственной деятельности. Наиболее эффективной формой координации усилий по продвижению поселений в рыночной среде является подготовка комплексных программных документов.
Проблема исследования заключается в том, что в настоящее время на местном уровне нет необходимой заинтересованности в проведении структурных реформ, обеспечении равных условий конкуренции, привлечении экономической активности и инвестиций, сокращении субсидий экономике. Одной из причин такой ситуации называется неопределенность финансово-экономической ответственности органов местного самоуправления, связанная, в свою очередь, с чрезмерной централизацией официальных налогово-бюджетных полномочий.
На основе выше изложенного целью научно-исследовательской работы следует определить рассмотрение теоретических основ управления социально-экономическими процессами в муниципальных органах власти.
Понятие, сущность, виды и принципы управления муниципальным образованием
Сущность управления муниципальным образованием определяется тем, что органы местного самоуправления, представляя собой максимально приближенный к обществу и территории институт публичной власти, осуществляют первичное управление местным сообществом. В научной литературе по государственному и муниципальному управлению приводятся зачастую отличающиеся друг от друга точки зрения в части определения понятия «управление». В толковом словаре Д.Н. Ушакова приводится следующее определение управления: «управление - это деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти»[1].
Исходя из позиции современной теории управления, следует говорить, что местное самоуправление является процессом, в котором субъект и объект управления совпадают: «в муниципальном образовании управляет и выступает в качестве управляемого население, проживающее на территории муниципального образования»[2]. Но при этом муниципальное самоуправление является объектом управления со стороны органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, так как именно через воздействие на муниципальные органы власти федеральный центр осуществляет единую политику во всех муниципальных образованиях Российской Федерации. То есть «местная власть играет узко субъективную роль в управлении социально-экономическим развитием муниципального образования»[3].
Вопрос управления муниципальным образованием требует не только определения понятия «управление», но и выделения такой понятийной категории как «власть», так как деятельность по управлению своей основой имеет волевой характер.
Следует согласиться с мнением Е.Е. Афанасьевой, А.А. Бельским и О.В. Кореевой, что «управление является основой реализации власти»[4], так как власть без управления не осуществима. Схожей точки зрения придерживается А.А. Гамалей, который утверждает, что «власть является не просто рычагом или средством управления, но и основным условием исполнения»[5].
Л.В. Бычкова, Г.С. Кислова и А.В. Крохина считают, что «управление неразрывно связано с властью»[6]. Ученые отмечают, что «местное управление - автономный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти»[7]. Исходя из такого предположения, можно утверждать, что местное самоуправление и является публичной властью в муниципальном образовании.
Следует отметить, что в местном самоуправлении выделяются институты, выступающие проявлением не только публичной власти, но и власти социальной, поэтому муниципальное управление имеет не только публичный, но и социальный характер.
Системе муниципального управления присущи важнейшие составляющие, в которые входят целеполагание, задачи, организационная структура, функциональность, компетенция, взаимодействие всех элементов. При этом система муниципального управления обладает признаком организационного единства, при котором все субъекты управления действуют в рамках достижения единой цели - улучшение жизни людей.
Но, в условиях осуществления в Российской Федерации реформы децентрализации местного управления до сих пор не внедрена модель распределения функциональных управленческих и социально-экономических полномочий между центральными и местными органами власти, что требует совершенствования организационной, правовой и экономической базы функционирования органов власти на местах. В.А. Подолякин и Т.А. Афанасьева совершенно справедливо отмечают, что «формального закрепления основ государственного и муниципального управления на уровне федерального законодательства не достаточно. Поэтому необходимо выработать и реализовать механизмы и модели местного самоуправления, которые должны быть сформированы на основе эмпирических исследований и научно обоснованы»[8].
Муниципальное образование представляет собой систему, состоящую из ряда элементов, в которые включаются: территория, население (местное общество), муниципальное хозяйство и органы местного самоуправления. Исходя из указанных положений, можно структурировать муниципальную систему (таблица 1).
Таблица 1 - Структуризация муниципальной системы
| Подсистемы муниципального образования | Элементы муниципального образования | Субъекты муниципального образования | Объекты муниципального образования |
| Территориальная | Территория | - | Территория |
| Экономическая | Местное хозяйство | Бизнес и предпринимательство | - |
| Социальная | Общество | Население | - |
| Управленческая | Органы власти | Администрация | - |
Рассмотрение муниципального образования только как территории, которая имеет определенные природные ресурсы, является базисом для проживания местного населения и местом размещения производительных сил, отражает лишь объект управления муниципальным образованием.
Разработаем структуру формирования целей и задач управления муниципальным образованием (рисунок 1).
| Задачи государственного уровня, способствующие развитию местного самоуправления и достижению целей управления муниципальным образованием: - комплексное законодательное обеспечение развития местного самоуправления; - обеспечение организационной, правовой и финансовой самостоятельности местного самоуправления; - формирование активно действующих территориальных общин; - определение правового режима коммунальной собственности и порядка формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; - разработка программ административной реформы и государственной поддержки местного самоуправления |
| Цели управления муниципальным образованием |
| Тактические цели: - рост валового регионального продукта, дохода на душу населения; - повышение эффективности структуры и объемов производства и потребления, рост товарного выпуска в приоритетных отраслях экономики; - повышение эффективности хозяйственных связей на рынке товаров, услуг, капитала; - снижение финансовых и инвестиционных рисков в экономике, рост капитализации предприятий; - обеспечение взаимозависимости сбалансированности направлений социально-экономической политики муниципального образования; - и т.п. |
| Стратегические цели: - обеспечение здоровой конкуренции между отраслями и предприятиями, в наибольшей степени удовлетворяющей спрос на товары и услуги; - получение дополнительных средств в бюджет для обеспечения гражданского строительства, развития здравоохранения, культуры, образования, а так же для решения социальных проблем; - обеспечение охраны и восстановления окружающей среды; - социально-экономическое развитие территории; - и т.п. |
Рисунок 1 - Формирование целей управления муниципальным образованием
Определяя сущность управления муниципальным образованием, возникает вопрос разделения его по видам. В научной литературе на данный счет имеются различные точки зрения.
Долгое время говорилось о трех сферах жизни общества, выступающих объектами государственного управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. То есть виды муниципального управления привязывались к сферам деятельности органов муниципальной власти.
В.И. Гончаров в своем научном труде «Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации. Конституционно-правовое исследование» указывает на то, что существует пять основных видов управления:
а) обществом в целом;
б) экономическом управлении;
в) социальном управлении;
г) политическом управлении;
д) духовно-идеологическом управлении[9].
Л.А. Шарнина склоняется в своем заключении к трем видам управления, классифицируя их по сферам деятельности:
1. Социально-экономическая сфера (народное хозяйство);
2. Социально-культурная сфера (народное образование, культура, искусство и т.д.);
3. Социально-политическая (охрана общественного порядка, оборона страны)[10].
Анализируя точки зрения ученых, выделяющих виды управления муниципальным образованием, следует сделать вывод о том, что видовые признаки местного самоуправления основываются на сферах, относимых к системе местного самоуправления, как местной публичной власти, которая осуществляется в форме непосредственной и представительной демократии. Управление муниципальным образованием имеет своей основой базисные и надстроечные отношения, что соответствует общей системе государственного управления.
Изучая сущность и содержание отношений управления А.Ю. Мамычев замечает, что «большая часть управленческих отношений управления имеет объективную природу, так как они создаются через производство, экономическую сущность общества. При этом управленческие отношения включают в себя и субъективные признаки, так как являются основой отношения между людьми»[11].
Таким образом, управленческие отношения содержат как базисные, так и связанные с ними надстроечные элементы. Отношения, которые складываются на уровне местного самоуправления, так же не являются исключением. Так в Конституции РФ[12] и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[13] определены базисные и надстроечные группы элементов, в которых зафиксирована социально-экономическая и организационная основа местного самоуправления. Все выделенные виды управления связаны между собой, как и основы местного самоуправления в муниципальном образовании. Поэтому в муниципальном образовании не может существовать отдельно экономического или социального управления только из-за того, что экономические отношения составляют основу другим общественным отношениям на территории муниципального образования.
На основе Конституции РФ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[14] можно сформулировать следующие принципы:
1. Народовластия, при котором жители муниципального образования являются источником муниципальной власти.
2. Самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении власти и управления.
3. Принцип взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.
4. Принцип коллегиального осуществления власти населением и представительными органами, в пределах их компетенции.
5. Принцип единоначалия осуществления управления исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления.
6. Принципы гласности и законности являются также основополагающими в управлении муниципальным образованием.
7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
8. Принцип профессионализма и компетентности в управлении.
9. Принцип стабильности и непрерывности управления.
10. Принцип подчиненности, принимаемых решений общей стратегии развития муниципального образования и его уставу.
11. Принцип сбалансированности различных видов планов и программ и направленности их на обеспечение благосостояния людей и общей стратегии развития территориального образования.
12. Принцип сопоставления запланированной работы, услуги достигнутому результату[15].
Таким образом, управление муниципальным образованием является самостоятельной единицей местного самоуправления, имеющей публичный и социальный характер, обладает рядом собственных признаков, основывается на выработанных принципах. Управление муниципальным образованием возможно только при наличии властных начал и, соответственно, осуществление муниципальной власти возможно только путем управления.
2. Особенности управления социально-экономическими процессами
в городе с внутрирайонным делением
Управление социально-экономическими процессами муниципального образования следует рассматривать как особую форму обеспечения развития первичных территориальных образований в целом и муниципального сектора в частности. Социально-экономическое развитие муниципального образования следует определить как управляемый процесс качественного изменения социальной и экономической сфер, приводящий к улучшению условий жизни населения и дающий возможность местным сообществам более полно удовлетворять свои потребности с меньшими затратами.
В муниципальных образованиях управление социально-экономическим развитием может быть организовано по-разному, но существуют определенные особенности процесса управления развитием муниципальных образований. Общей особенностью управления развитием муниципальных образований является его цикличность. Цикличность процесса управления муниципальных образований обусловлена бюджетным процессом, периодом полномочий органов местного самоуправления, крупными инвестиционными проектами, местными традициями.
Следует отметить два подхода к управлению социально-экономическим развитием муниципального образования с учетом цикличности. Первый подход используется тогда, когда цикл управления имеет четкие границы. Цикл управления социально-экономическим развитием можно разбить на два периода: период разработки программы социально-экономического развития и период реализации[16]. Этот подход позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Относительно просто и наглядно можно представить результаты деятельности по управлению. Этот подход можно использовать в небольших муниципальных образованиях, а также и при разработке программ по отдельным направлениям социально - экономического развития муниципального образования.
Второй подход используется в крупных муниципальных образованиях. Программа социально-экономического развития муниципального образования может быть сложной, поэтому процесс управления развитием рассматривается как два параллельных процесса управления: разработки программы и ее реализации[17]. Существуют две программы развития муниципального образования: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более длительную перспективу. Перспективная программа развития дорабатывается. Отдельные части этой программы развития используются для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период. Процесс управления социально-экономическим развитием в этом случае сложнее и требует более высокого уровня управления, и, прежде всего, применения современных методов работы с информацией.
Эффективное управление социально-экономическим развитием муниципального образования предполагает определение приоритетов, основных целей и задач муниципального управления. Конечная цель социально-экономического развития муниципальных образований - это создание качественной среды проживания людей. Качественная среда проживания людей предполагает возможность для людей найти работу и получать комплекс услуг для удовлетворения жизненных потребностей.
Принятые в мае 2014 г.[18] и в феврале 2015 г.[19] Федеральные законы, внесшие изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П[20], формируют правовую основу для преобразований в системе управления городскими округами.
Перемены производятся по усмотрению субъектов Федерации и затрагивают три основных направления: 1) введение двухуровневой организации власти в городском округе; 2) закрепление моделей замещения должности главы городского округа; 3) перераспределение полномочий между органами местного самоуправления городского округа и органами региональной государственной власти.
В рамках настоящего исследования и условиях двухуровневой организации муниципальной власти в г.о. Самара представляет интерес первое направление, рассмотрим его более подробно. На настоящий момент двухуровневость введена в трех городских округах (г. Челябинск, г. Самара, г. Махачкала) с исторически сложившимся внутригородским делением на районы в городе.
Помимо городских округов с делением на районы в городе двухуровневость оказывается вполне пригодной и для городских округов, укрупняемых либо возникающих в результате «преобразований» муниципальных районов. Признание объединяемых с городом населенных пунктов муниципальными образованиями позволяет возвратить утраченную ими самостоятельность, обеспечив одновременно совместное с городом развитие в едином социально-экономическом русле. На подобном применении двухуровневости настаивает и И.В. Бабичев, рассматривая ее в качестве инструмента муниципального строительства, позволяющего контролировать рост и развитие «ближней агломерации» - «короны» больших городских округов и развития муниципальной демократии на такой территории[21].
Однако на сегодняшний день вероятность подобного сценария развития событий не слишком велика. Во-первых, закрепленный Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 6.2 ст. 13) порядок присоединения поселений к городскому округу с внутригородским делением, обязывающий наделить такое поселение статусом внутригородского района, затрагивает вопросы присоединения к двухуровневым городским округам. Объединение поселения с городским округом без двухуровневого деления в таком порядке совершаться не может. Впрочем, для каких городских округов ни предназначался бы этот инструмент муниципального строительства, ключевым является вопрос о его эффективности. Двухуровневость вызвана «стремлением дополнительно гарантировать гражданам возможность непосредственного участия, при сохранении единства городского хозяйства, в решении наиболее тесно связанных с их повседневными нуждами вопросов местного значения и одновременно - создать механизм осуществления публичной власти на уровне городского округа с внутригородским делением, который позволял бы наиболее полным образом выражать общегородские интересы его жителей»[22].
Вместе с тем складывающаяся практика управления в действующих городских округах с внутригородским делением свидетельствует об обратном. Приближения власти к населению посредством формирования представительного органа внутригородского района оказывается недостаточно ни для демократизации системы городского управления, ни для повышения ее эффективности.
Созданные внутригородские районы с приближенным к населению представительным органом, достаточно сбалансированной системой представительства внутригородских районов в общегородском представительном органе (таблица 2) не обладают ни финансово-экономической, ни функциональной самостоятельностью. Власть внутригородского района как отдельного вида муниципального образования иллюзорна, полностью зависима от власти городского округа, а значит, и мало востребована населением.
Таблица 2 - Особенности формирования представительных органов
городского округа Самара с внутригородским делением
| Численность населения внутригородского района, тыс. чел. | Численность депутатов внутригородского района, чел. | Норма представительства депутатов внутригородского района в представительном органе городского округа, чел. | |
| Самара, всего Железнодорожный Кировский Красноглинский Куйбышевский Ленинский Октябрьский Промышленный Самарский Советский | 98 228 20 79 62 122 277 30 177 | 28 38 36 32 24 26 40 26 34 | 41 (36) 4 8 3 3 2 2 9 2 6 |
Непросто решается во внутригородских районах и вопрос их финансовой самостоятельности (самодостаточности), определяемой прежде всего как и для любого субъекта публичной власти, наличием налоговых источников бюджетных доходов.
Федеральное бюджетное законодательство закрепляет за городским округом право на получение местных налогов, установленных общегородским представительным органом, за внутригородским районом - право на получение местных налогов, установленных районным представительным органом (ч. 1 ст. 61.3, ч. 1 ст. 61.4 БК РФ[23]). При этом полномочия внутригородского района по установлению, равно как и введению в действие и прекращению действия местных налогов (ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») между городским округом и внутригородскими районами, разграничивает субъект Федерации. Законом Самарской области от 06.12.2017 № 116-ГД «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»[24] эти полномочия закреплены за представительными органами г.о. Самара с внутригородским делением.
Достаточно сложно в г.о. Самара решается и вопрос о компетенции. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создает довольно зыбкую почву для функциональной самостоятельности внутригородского района. В силу предоставленного субъектам Федерации права на разграничение вопросов местного значения внутригородского района (ч. ч. 1, 3 п. 1.1 ст. 16.1), а также вопросов местного значения городского округа, переданных последним внутригородскому району (ч. 2, ч. 3 п. 1 ст. 16.1), объем компетенции района напрямую зависит от региона и отчасти городского округа.
Для сосредоточения у себя нитей управления г.о. Самара сохранил за собой «верховное право» решения вопросов местного значения, закрепив за внутригородскими районами лишь отдельные конкретные полномочия по ним. Так в ст. 6 Закона Самарской области от 06.07.2015 № 74-ГД «О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов» в «органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия... за исключением полномочий, предусмотренных для внутригородского района»[25]. Однако это удалось лишь в отношении отдельных вопросов местного значения. При передаче тех полномочий, которые город считает необходимым сохранить за собой, но их конкретная реализация более эффективна на уровне внутригородского района придется использовать тяжеловесный для системы отношений «городской округ - внутригородской район» механизм делегирования полномочий с городского на районный уровень.
Таким образом, согласно законодательству городской округ с внутригородским делением является городским округом, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Внутригородской район - это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.
Если с учетом отмеченных выше проблем будут предприняты дополнительные меры на федеральном, региональном и местном уровнях по совершенствованию правовой основы местного самоуправления и практики реализации нового типа муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением, можно будет констатировать на деле проведение муниципальной реформы в современной России применительно к крупным городам.
3. Методы оценки и мониторинга социально-экономической
эффективности управления муниципалитетом
В условиях кризиса российской экономики потребности социально-экономического развития муниципального образования определяют необходимость постановки целей этого развития. При этом следует выделить две группы целей:
1. Цели выхода муниципального образования из существующего состояния, которые заключаются в стабилизации и создании предпосылок для экономического развития;
2. Цели развития, ориентированные на количественные и качественные изменения в муниципальном образовании в экономической и социальной сферах.
На муниципальном уровне основой для оценки результатов деятельности органов местного самоуправления следует считать позитивное изменение качества жизни населения. Это обусловлено тем, что основной целью местного самоуправления является решение вопросов непосредственной жизнедеятельности населения, т.е. формирование и развитие комфортной среды для жизни, включая оказание качественных социальных услуг (как публичных, так и частных). Невозможно использовать структурные элементы властных функций, такие как административные процедуры и действия, в качестве критериев оценки достижения промежуточных и конечных результатов деятельности органов местного самоуправления, поскольку они могут быть слабо связаны с результатами для населения. Именно существенное изменение качества жизни населения может служить показателем результативности административной реформы на муниципальном уровне.
Понятие «качество жизни населения» в трактовке различных научных школ предусматривает иерархическую систему факторов, критериев и показателей, всесторонне характеризующих уровень экономического развития, материального, медико-экологического и культурно-духовного благосостояния населения[26]. Эта взаимосвязанная система подвержена влиянию факторов внешней среды, включающих инфраструктуру, институциональную среду и инвестиционный климат того или иного территориального сообщества, в частности муниципального района, которые во многом определяют оценку качества жизни с точки зрения его населения (рисунок 2).
| Факторы развития муниципального образования |
| Качество жизни населения муниципального образования |
| Факторы производства |
| Уровень доходов населения |
| Труд |
| Капитал |
| Земля |
| Предприн. способности |
| Информация |
| Заработ. плата |
| Проценты |
| Рента |
| Прибыль |
| Др. доходы |
Рисунок 2 - Факторная модель управления качеством жизни населения
в муниципальном образовании
Финансово-экономический фактор является определяющим в процессе развития местного самоуправления. Большинство муниципальных образований в настоящее время пребывают в кризисе, наблюдается деградация поселений, органы местного самоуправления находятся под постоянно усиливающимся давлением, вызванным необходимостью разработки долгосрочных и среднесрочных программ развития, стратегических планов, которые отражали бы цели, основанные на многолетних исследованиях. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления следует использовать комплексные планы и программы развития на всех уровнях своей организации, для того чтобы разрабатывать цели, улучшать политику и управлять инициативами. Приобретение навыков стратегического управления призвано помочь администрации муниципального образования в управлении с позиции получения результатов и в обеспечении коммуникацией со всеми стейкхолдерами программ развития.
Для оценки социально-экономической эффективности управления муниципальным образованием следует использовать сбалансированную систему показателей (далее - ССП).
Основной стратегической целью развития муниципального образования является улучшение качества жизни населения путем модернизации экономики, формирования целостной городской среды и развития социальной сферы.
Главная цель задает три направления деятельности:
1) создание благополучного общества и развитой социальной сферы;
2) модернизация экономики и привлечение инвестиций;
3) формирование целостной городской среды и надёжной инфраструктуры[27].
Основная цель применения ССП - обеспечение равновесия между различными показателями, помогающими определить успешность управления развитием муниципального образования. При ССП необходимо выявить избыточные параметры, которые требуется исключить. К их числу могут относиться показатели, не связанные с критическими факторами развития. Органы местного самоуправления используют огромное число показателей, которые не отражают сути управления развитием муниципального образования[28].
Различные управления и отделы администрации муниципального образования используют специфические отраслевые показатели. Их количество может быть довольно большим. Разнообразны показатели в таких сферах, как организация управления, экономика и финансы, агропромышленный комплекс, здравоохранение, образование, культура, малый и средний бизнес, градостроительная деятельность, благоустройство, дорожное хозяйство, социальная политика. Для оценки социально-экономической эффективности следует предложить следующие показатели (таблица 3).
Таблица 3 - Сбалансированная система показателей оценки эффективности социально-экономического развития
| Направление деятельности | Наименование показателя оценки |
| 1. Создание благополучного общества и развитой социальной сферы | 1.1. Сохранение и укрепление здоровья населения, формирование здорового образа жизни; 1.2. Создание благоприятных условий для образования, развития способностей и самореализации молодёжи; 1.3. Развитие досуговой сферы, сохранение и развитие культуры и искусства; 1.4. Повышение уровня безопасности |
| 2. Модернизация экономики и привлечение инвестиций | 2.1. Формирование благоприятного хозяйственного климата и увеличение объёмов привлекаемых инвестиций; 2.2. Расширение масштабов экономики и поддержка развития предпринимательства; 2.3. Стимулирование инновационной активности предприятий города, содействие модернизации и технологическому обновлению экономики; 2.4. Увеличение бюджета города и повышение эффективности его использования; 2.5. Повышение эффективности использования муниципальной собственности |
| 3. Формирование целостной городской среды и надёжной инфраструктуры | 3.1. Модернизация и повышение надёжности основных систем жизнеобеспечения города; 3.2. Повышение качества городской среды; 3.3. Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения |
Количество показателей может варьироваться в зависимости от целей управления социально-экономическими процессами в муниципальном образовании, все показатели имеют количественное выражение. Помимо указанных показателей могут быть включены показатели, предусматривающие проведение самостоятельных исследований (социологические опросы, анкетирование). Полученные в результате сбора, обработки, а также самостоятельной разработки показатели дифференцируются по направлениям оценки эффективности управления развитием муниципальных образований.
Таким образом, применение ССП определяет самостоятельность муниципального органа в выборе способов достижения поставленных целей в пределах полномочий и финансовой обеспеченности. С другой стороны, ССП показывает стремление переноса в деятельность местного самоуправления эффективных мер стимулирования на основе анализа достигнутых результатов и определения приоритетных направлений развития муниципального образования.
Заключение
Таким образом, главная цель органов власти в муниципальном управлении состоит в повышении качества жизни людей на территории муниципального образования. Качество жизни определяется с помощью системы показателей, которые характеризуют различные стороны жизни людей: безопасность, состояние окружающей среды, продолжительность жизни, обеспеченность жильем, материальное благосостояние и т.д. Важно обеспечить качественную среду проживания людей, которая означает для жителей возможность иметь работу и максимально удовлетворять свои жизненные потребности. Для этого в муниципальном образовании необходимо обеспечить функционирование местных предприятий, а также эффективное использование местных ресурсов.
Основой социального развития муниципального образования является его экономическая деятельность. Управление экономическими процессами и получение доходов выступает как одна из основных задач местного самоуправления. В процессе экономического развития муниципального образования необходимо обеспечить взаимодействие интересов государства, местного сообщества и бизнеса. Интерес государства заключается в создании условий для успешного социально - экономического развития муниципального образования, эффективном регулировании социально - экономических процессов.
Устойчивое социально-экономическое развития муниципального образования невозможно без решения проблем его территории. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены принципы местного самоуправления, разграничены компетенции различных уровней власти, определены вопросы местного значения, совместного ведения, передачи полномочий с федерального на местный уровень. Муниципальные образования получили право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными финансами. Вместе с тем, многие муниципальные образования не смогли в полной мере воспользоваться открывшимися возможностями. Муниципальные образования не могут сформировать бюджет за счет собственных доходов. На практике реализуется концепция минимального бюджета муниципального образования, которые обеспечивают минимальные социальные стандарты. Муниципальным образованиям, особенно на уровне внутригородских районов городского округа, очень сложно изменить отраслевую структуру экономики, сформировавшуюся в условиях плановой экономики. В экономике идет постоянная борьба за инвестиции, которые составляют экономическую основу развития муниципальных образований, обеспечивающих им налоговые поступления и занятость населения. Создание режима наибольшего благоприятствования для инвесторов муниципальным образованиям часто не по силам. Быстро изменяется экономическая среда в направлении международной интернационализации, растет конкуренция за инвестиции между муниципальными территориями.
Основные выводы проведенной научно-исследовательской работы автора содержаться в статье на тему «Особенности управления муниципальным образованием в современных условиях (на примере городского округа Самара)».
Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 873; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!