Виды законов и понятие законодательного процесса.

Тема 7 ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Понятие, функции и структура

Парламента в Российской Федерации

 

Законодательная власть и парламент органом законодательной власти РФ является Федеральное Собрание, называемое в Конституции РФ также парламентом. В субъектах РФ их законодательные органы называются по-разному (законодательное собрание, государственный совет, областная дума, собрание депутатов, парламент, совет народных депутатов — с 1999 г. в Алтайском крае, есть и национальные названия, например, народный хурал в Бурятии, Калмыкии). В целях удобства для дальнейшего изложения материала при характеристике законодательных органов субъектов РФ принят обобщающий термин — законодательное собрание. В муниципальных образованиях, как известно, органов законодательной власти нет. Их представительные органы принимают по вопросам местного значения другие правовые акты, называемые не законами, а обычно постановлениями, решениями (в отдельных зарубежных странах такие акты имеют название законов).

Законодательная власть — это право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать законы — нормативные правовые акты, имеющие после Конституции, а в мусульманских зарубежных странах — после Корана, высшую юридическую силу. Подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.) должны соответствовать законам, в противном случае они недействительны. По общему правилу, законы может издавать только парламент (исключения относятся, например, к абсолютным монархиям).

Парламент — это обобщенное название учреждения, занимающего Верховное место в государственной структуре. Развитие этого учреждения имеет многовековую историю. Первые парламенты (в Англии, Испании и др.) стали возникать еще в XII—XIII вв., но как современное учреждение оформились в Европе в борьбе с абсолютизмом лишь после буржуазных революций в XVIII—XIX вв. От слова «парламент»возникло производное понятие: парламентаризм, как особая система государственного управления (понимая термин «управление» в широком смысле), основанная на разделении властей и контроле парламента в отношении правительства!

Российский парламент — Федеральное Собрание (ст. 94 Конституции РФ) состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Федеральное Собрание пришло на смену Верховному Совету, существовавшему в условиях тоталитарного социализма и на смену действовавшему в годы «перестройки» двухступенчатому механизму — Съезду народных депутатов и избираемому им Верховному Совету. Ни в том, ни в другом случае эти органы не были или еще не могли стать подлинными парламентами. В условиях тоталитарного социализма Верховный Совет был по существу подчинен центральным органам правящей Коммунистической партии, а Съезд народных депутатов, действовавший во многом в соответствии с прежней, хотя и обновленной, Конституцией РСФСР, не смог создать необходимых традиций парламентаризма. Действующее в соответствии с Конституцией 1993 г. Федеральное Собрание тоже нуждается в совершенствовании, на нем сказываются недостатки этой Конституции, но оно, тем не менее, обладает уже многими чертами подлинного парламента — средоточия власти народа.

В тех субъектах РФ, многие из которых в настоящее время являются республиками в составе РФ, а ранее были автономными республиками в составе РСФСР, в условиях тоталитарного социализма существовали свои представительные органы, называвшиеся Верховными Советами. Они могли принимать законы по местным вопросам, но, как и Верховный Совет РСФСР, реальной власти не имели. Важнейшие вопросы решали не они, а обком КПСС (так назывался этот орган Коммунистической партии в автономных республиках). Опыт законодательно деятельности у них был невелик. Некоторые из современных республик в составе РФ были в условиях тоталитарного социализма автономными областями. У них, как и у краев, областей, городов федерального значения, Еврейской автономной области, автономных округов законодательных органов не было, их советы принимали постановления решения, но не законы. Лишь после крушения тоталитаризма в эти субъектах РФ созданы законодательные органы.

Функции Федерального Собрания и законодательных собраний субъектов Федерации.В системе государственного управления (оно пони мается в широком смысле этих слов) Федеральное Собрание выполняет следующие функции. Во-первых, это орган народного представительства. Федеральное Собрание представляет различные слои населения, политические партии и тем самым объединяет народ. Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию, принимает федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции,(которые выражают согласованную волю народа и обладают, после Конституции РФ, высшей юридической силой. В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. (Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», в чем сказались авторитаристские черты Конституции. Однако в этой же статье говорится, что он делает это в соответствии с Конституцией и федеральными законами. (Только парламент или одна из его палат утверждает государственный бюджет, дает согласие на введение чрезвычайного положения, участвует в решении вопросов, связанных со статусом субъектов Федерации. Парламент обсуждает основные проблемы различных сфер жизни общества и принимает соответствующие решения (законы, рекомендации, обращения к другим государствам). В-четвертых, Федеральное Собрание или его палаты формируют или участвуют в формировании, смещении или освобождении от должности других высших и центральных органов государства, должностных лиц. Парламент (Государственная Дума) дает (не дает) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда, Дума может принять решение об отставке Правительства, Федеральное Собрание может досрочно отрешить Президента РФ от должности (решение принимает Совет Федерации) и т.д. В-пятых, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти в области различных сфер государственного строительства, за исполнением государственного бюджета и т.д.

Аналогичные функции в пределах своей территории осуществляют представительные органы субъектов Федерации. Вместе с тем, «набор» полномочий для реализации этих функций и средства для их осуществления в разных субъектах РФ неодинаковы. В тех немногих из них, которые построены по схеме парламентарной республики, контрольные полномочия гораздо шире. Во многих других назначение министров (глав департаментов) требует согласия законодательного собрания (в некоторых из них такого согласия требует только назначение ведущих министров). Субъекты РФ участвуют в решении общефедеральных вопросов (утверждение поправок к Конституции РФ, право законодательной инициативы в отношении федеральных законов и др.).

 

 

Структура парламента в РФ.Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Обе палаты имеют собственную компетенцию, и ни одна из них не может вмешиваться в полномочия другой. Однако нельзя сказать, что палаты полностью равноправны: в конечном счете Государственная Дума может принять федеральный закон (но не конституционный и не закон о поправке к Конституции РФ) без согласия Совета Федерации. Совет Федерации этого сделать не может.

 Каждая палата имеет свою внутреннюю структуру,' которая детально рассматривается ниже. Во многих отношениях она совпадает (председатели палат, комиссии и т.д.), но есть и существенные различия. Например, в Совете Федерации нет такого важнейшего элемента внутри-парламентской деятельности, как партийные фракции.

Подавляющее большинство представительных органов субъектов Федерации однопалатные, в единичных есть две палаты (Кабардино-Балкария, Карелия, Саха (Якутия), иногда представительный орган «двухзвенный». В Тыве есть Великий Хурал — съезд представителей народа, который принимает важнейшие решения, и постоянно действующий законодательный орган — Верховный Хурал. В этих случаях палаты тоже не полностью равноправны, некоторые принципиальные решения принимает одна из них. Внутренняя структура палат законодательных собраний субъектов РФ аналогична структуре палат Федерального Собрания, но во многих из них партийных фракций нет.

Порядок формирования парламента.Палаты Федерального Собрания формируются по-разному: Государственная Дума — путем прямых выборов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. этими представителями были председатель законодательного органа субъекта РФ (если он был двухпалатным, представитель законодательного органа избирался на заседании обеих палат) и высшее должностное лицо (глава администрации субъекта, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, т.е. президент республики в составе РФ, губернатор области, края и др.). Законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г.¹ Закон 1995 г. отменен, а порядок формирования Совета Федерации изменен. Условия для кандидата в депутаты, порядок выборов Думы детально рассмотрены в главе об избирательной системе. Порядок формирования Совета Федерации рассматривается ниже.

 

 

Статус парламентария

 

Правовые основы статуса парламентария.Федеральное Собрание состоитиз граждан-парламентариев. В одной из палат они называются членами Совета Федерации, в другой — депутатами Государственной Думы. В законодательных собраниях субъектов Федерации принято название «депутат». С учетом особенностей законодательных собраний субъектов ко всем из них можно с известной долей условности применять термин «парламентарий».

Парламентарий во всех странах мира обладает особым статусом, связанным со сроком его полномочий как представителя народа, правами, необходимыми для осуществления его обязанностей, гарантиями Прав и т.д. Предусматриваются также определенные меры воздействия на депутата в целях должного осуществления им своих обязанностей.

Основы правового положения парламентариев Федерального Собрания регулируются Конституцией РФ (ст. 97, 98, отчасти ст. 109 и др.), а более детально — объемным Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции от 5 июля 1999 г.¹ В Совете Федерации действует также Временное положение об обеспечении деятельности членов Совета Федерации от 24 января 1996 г. Основы правового положения депутатов законодательных собраний субъектов Федерации регулируются их конституциями и уставами. Во многих субъектах Федерации действуют также законы, аналогичные федеральному, или подобные нормы включены в текст других законов. Несмотря на разные названия и разный порядок приобретения парламентского мандата (члены Совета Федерации — представители субъекта РФ, а депутат — избранный представитель народа), статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы являлись до 2000 г. в принципе аналогичными. В соответствии с федеральными законами 2000 г. (о них ниже) осуществлены важные изменения в отношении Совета Федерации и его членов. Но и сейчас члены обеих палат имеют равное право участвовать в законодательной деятельности, обладают некоторыми одинаковыми гарантиями. В то же время члены Совета Федерации и депутаты Думы различаются по осуществлению своих полномочий в законодательной коллегии (палате), ибо полномочия самих палат (Совета Федерации и Думы) неодинаковы.

Срок и условия осуществления полномочий парламентария. Депутат Государственной Думы избирается, как говорилось, на четыре года. Таковы же сроки полномочий депутатов в большинстве законодательных собраний субъектов РФ, в том числе и в случае ротации (есть и пятилетний срок). В случае ротации сокращенный срок устанавливается для половины депутатов лишь при первых выборах законодательного собрания. В дальнейшем все депутаты имеют полный срок полномочий. Срок полномочий представителей субъектов РФ в Совете Федерации неодинаков. Представители законодательного органа' субъекта РФ избираются этим органом на срок его полномочий (при двухпалатной структуре на срок полномочий соответствующей пала ты, которые поочередно избирают своего представителя в Совете Федерации на половину срока ее полномочий), а при ротации (периодическом долевом частичном обновлении законодательного органа или его палаты) — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается на срок полномочий того высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), который назначает этого представителя. Назначение нуждается в утверждении законодательным собранием субъекта Федерации (о порядке утверждения — ниже). Высшие должностные лица субъектов Федерации перестают быть членами Совета Федерации и, следовательно утрачивают парламентскую неприкосновенность. Она сохраняется лишь для тех, кто еще не назначил своего представителя в Совет Федерации, но по Закону 2000 г назначение должно быть завершено не позднее 1 января 2002 г. К этому же сроку должно быть завершено и избрание новых членов Совета Федерации от законодательных органов субъектов РФ. Таким образом, председатели законодательных органов субъектов РФ, которые ранее автоматически становились членами Совета Федерации и таким образом получали депутатскую неприкосновенность, утратят ее, если не будут избраны представителями в Совет Федерации от законодательного органа субъекта РФ.

Полномочия парламентария могут быть прекращены досрочно. Общими основаниями для всех парламентариев являются: 1) утрата гражданства РФ или приобретение иностранного гражданства. Избирательное законодательство не запрещает баллотироваться гражданам РФ, имеющим также иностранное гражданство (т.е. двойное или множественное), хотя об иностранном гражданстве необходимо сообщать; 2) вступление в законную силу обвинительного приговора суда; 3) признание недееспособным на основании решения суда; 4) признание судом безвестно отсутствующим или умершим; 5) смерть; 6) призыв парламентария на военную службу с его согласия.

Кроме того, полномочия члена Совета Федерации прекращаются в случаях прекращения полномочий органа государственной власти субъекта Федерации, представителем которого он был, освобождения его от этих обязанностей органом субъекта, избравшего (назначившего) его в Совет Федерации (например, отозван назначившим его губернатором, что делается только с согласия 2/3 депутатов законодательного органа субъекта РФ).

Полномочия депутатов Государственной Думы прекращаются также в результате письменного заявления депутата о сложении своих полномочий; поступления депутата на государственную или муниципальную службу (так поступил, например, СВ. Кириенко, назначенный в 2000 г. полномочным представителем Президента РФ в Приволжском федеральном округе); вхождения депутата в состав органа управления коммерческой организации (так поступили несколько депутатов в 2000 г.), занятия предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, иной творческой деятельности; при роспуске Государственной Думы. Положения, прямо запрещающие депутату Государственной Думы коммерческую деятельность, впервые четко включены в Закон о статусе парламентария 1999 г., в Законе о статусе депутата 1994 г. их не было, хотя запрет заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, творческой, подразумевал это. Депутат может отказаться от мандата (например, Б.А. Березовский в 2000 г. отказался по причинам несогласия с политикой Думы и Президента РФ), хотя правильность отказа депутата от одномандатного округа подвергается сомнениям, так как он взял определенные обязательства перед избирателями. Во всех случаях соответствующая палата должна принять решение о прекращении полномочий парламентария. Прекращение происходит со дня, устанавливаемого решением (при роспуске Государственной Думы — с момента роспуска). Принятию решения предшествует иногда изучение вопроса соответствующей комиссией палаты.

Досрочного отзыва депутата Государственной Думы избирателями-гражданами не предусматривается. Российский парламентарий имеет свободный мандат (императивный мандат был присущ депутату в советские времена). Это соответствует традициям современного конституционного права. Однако в России эти традиции еще не сложились.

Определяющим фактором для депутатов по отношению к своим обязанностям еще не стало их самосознание. В круг выборных депутатов попадают лица, связанные с преступным миром, при свободном мандате у депутата в России иногда формируется преувеличенное представление о своей роли, в отношении свободы выбора и манеры поведения. Концепция свободного мандата предполагает высокую общую и парламентскую культуру обладателя этого мандата, хорошую подготовку к профессиональной парламентской деятельности. В демократических странах парламентарии «выращиваются» годами, а то и десятилетиями. Поэтому, при всей положительной оценке свободного мандата, важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д. Это поняли в некоторых субъектах Федерации и на уровне муниципальных образований, вводя возможность досрочного отзыва депутата (главы администрации). Выше уже говорилось, что в общегосударственном парламенте (особенно при смешанной избирательной системе) сделать это сложнее, но нужно работать над созданием таких возможностей, сочетая свободный мандат и повышение ответственности избранного представителя перед избирателями.

Не признается в России также возможность отзыва парламентария, избранного по партийному списку, выдвинувшим его избирательным объединением. Если члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы на день начала срока полномочий этих органов являются военнослужащими, работниками органов Министерства внутренних дел, прокуратуры, налоговой полиции, таможни, уголовно-исполнительной системы, они приостанавливают на срок полномочий Совета Федерации или Государственной Думы свою службу в этих учреждениях.

Формы деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могут осуществлять свои полномочия индивидуально (например, на встречах с гражданами, осуществляя право запроса и т.д.) и как члены коллегиального органа. Иначе говоря, это права, осуществляемые непосредственно в палате и вне ее. Основная часть деятельности парламентариев связана с коллегиальными формами работы. Они участвуют в заседаниях соответствующей палаты, в совместных заседаниях палат, когда совместные заседания предусмотрены Конституцией

(ч. 3 ст. 100), участвуют в работе комиссий и комитетов палат, согласительных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой, выполняют поручения палат и их органов. В коллегии парламентарии принимают законы и иные решения, формируют другие органы государства, осуществляют парламентский контроль (например, в «час вопросов» — правительственный час в Государственной Думе, но и Совет Федерации заслушивает выступления членов Правительства), участвуют в парламентских слушаниях и т.д.

На индивидуальной основе депутаты работают с избирателями (конечно, депутат может принять сразу группу избирателей или выступить на собрании избирателей, но в данном случае он действует в личном качестве депутата). Задавая вопросы на заседаниях палаты от себя лично, обращаясь с депутатскими запросами к органам исполнительной власти или по иному адресу, депутат стремится составить свое мнение, выяснить для себя определенные факты и т.д. Депутаты, избранные по одномандатным округам, поддерживают связь со своими округами, депутаты, избранные по федеральному округу (по списку), поддерживают связь с избирателями того субъекта Федерации, который определен им руководством их парламентской фракции, члены Совета Федерации — с населением своих субъектов Федерации.

Однако разделение коллегиальных и индивидуальных форм деятельности парламентариев во многих случаях имеет условный характер.

Основные права парламентария.Депутат имеет права как человек и гражданин, но помимо этого Конституция РФ, федеральные законы наделяют депутата дополнительными полномочиями как представителя народа. В законе, да и в учебной литературе эти права рассматриваются как гарантии депутатской деятельности. В своей основе это справедливо, ибо права, предоставленные депутату (например, то же право запроса или бесплатное пользование средствами связи), служат обеспечению его депутатской работы. Однако депутаты, к сожалению, не всегда используют свои права, свое положение только для депутатской деятельности.

Одним из важнейших прав депутата является право законодательной инициативы, т.е. право каждого депутата внести проект закона, который коллегия (палата) обязана рассмотреть. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить такие предложения о поправках к Конституции РФ или о пересмотре ее. Парламентарий вправе участвовать в заседаниях соответствующей палаты, а также ее комиссий и комитетов, включая согласительные комиссии. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе присутствовать на заседаниях каждой из палат Федерального Собрания. Парламентарию принадлежит право решающего голоса на пленарных заседаниях палат и комиссий, членами которых он является. Если он присутствует на заседаниях иной палаты или комиссии, ему может быть предоставлено только право совещательного голоса (право выступить со своим мнением). Право участвовать в заседаниях палат, комиссий, право голосовать, это личные права парламентария, они не могут быть передоверены. Члены обеих палат парламента имеют право инициировать парламентский запрос, а также направлять от своего имени запрос парламентария и депутатский вопрос (эти три формы предусмотрены упомянутым законом 1999 г. о статусе парламентария).

Парламентский запрос, принятый палатой по инициативе парламентариев, направляется от имени палаты в адреса, указанные в законе (Председателю и членам Правительства РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального Банка, Председателю Центральной избирательной комиссии, руководителям иных органов государственной власти РФ и субъектов Федерации, органам местного самоуправления). Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании палаты) или в письменной форме в течение 15 дней (возможен иной срок, установленный палатой). Письменный ответ оглашается на заседании палаты, копия его направляется всем членам палаты, от имени которых был внесен запрос. Возможен также простой запрос парламентария (членов любой палаты). Такой запрос направляется парламентарием самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Ответ должен быть дан в течение 30 дней или иной согласованный срок. Инициатор запроса вправе присутствовать на заседаниях соответствующих органов при рассмотрении его запроса, в том числе на закрытых заседаниях.

Вопрос парламентария связан с приглашением на заседание Совета Федерации или Государственной Думы Председателя Правительства, членов Правительства, широкого круга должностных лиц РФ, субъектов Федерации, местного самоуправления. Инициатива приглашения исходит от того или иного парламентария, который хочет поставить и обсудить определенный вопрос, но приглашение направляется от имени палаты. Эта форма сходна с «парламентским часом» (он тоже связан с вопросом парламентариев), но в первом случае могут быть приглашены не только члены или представители Правительства РФ, а гораздо более широкий круг лиц. Время приглашения должно быть согласовано заранее. Если приглашенное лицо не может прибыть на заседание палаты, то возможно согласовать новое время или приглашенное лицо может направить на заседание своего заместителя. Однако нельзя ограничиться письменным ответом.

От права официального запроса или вопроса следует отличать право члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы на непосредственное обращение в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения по вопросам, связанным с их деятельностью. В отличие от запроса, право обращения, скорее, предполагает выяснение ситуации, получения справочных материалов, консультирование. В случае обращения должностное лицо, руководитель общественного объединения должен безотлагательно дать ответ, а если необходимо подготовить дополнительные материалы — в течение 30 дней. В соответствии с законом о государственной тайне должны представляться и такие материалы.

Парламентарии имеют преимущественное право выступать по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации. Это относится ко всем организациями СМИ, которые полностью или частично финансируются из бюджетов РФ, субъекта Федерации или местного самоуправления, хотя в Законе о статусе парламентария 1999 г. об этом говорится не очень отчетливо. У них есть право на публикацию материалов, подготовленных по поручению органов палаты или ее внутренних органов.

Парламентарий имеет право на прием в первоочередном порядке должностными лицами. Статья 16 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы говорит также о безотлагательном приеме. Среди перечня должностных лиц — должностные лица РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Однако закон не распространяет это требование на руководителей общественных объединений.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы принадлежит право на получение всей официальной информации. Это право отличается от конституционного права гражданина на получение и распространение информации, ибо в данном случае оно, во-первых, относится к должностным лицам соответствующей палаты (они обязаны снабжать парламентария документами в порядке, установленном регламентами палат), а во-вторых, речь идет о широком круге документов, справочных материалов, официально распространяемых всеми государственными органами. В то же время парламентарий и сам вправе обращаться непосредственно к населению, в том числе информируя го по вопросам, которые депутату представляются важными. В соответствии с избирательным законодательством РФ депутат Государственной Думы вправе выступать бесплатно на канале государственной телерадиокомпании один раз в два месяца в течение семи минут.

Многие права депутата связаны с обеспечением их личной неприкосновенности, а также установлением социальных и материально-финансовых гарантий их деятельности. Статья 98 Конституции РФ предусматривает неприкосновенность парламентария, что обычно определяется как депутатский иммунитет. Члены Совета Федерации и Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Без согласия соответствующей палаты они не могут быть привлечены к уголовной ответственности, а также административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентария распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения. Вопрос о лишении парламентария неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой. На привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемое в судебном порядке, задержание, кроме случаев задержания на месте преступления, арест и обыск парламентария необходимо согласие Совета Федерации или Государственной Думы, что возможно после внесения в палату соответствующего представления Генерального прокурора. Палата должна рассмотреть такое представление в течение недели.

Конституционный Суд РФ в 1996 г истолковал эти положения закона как относящиеся к деятельности, вытекающей из статуса парламентария. Если же член парламента совершил действия, предполагаемые правонарушающими, в качестве частного лица, не надо запрашивать согласия палаты на проведение дознания или следствия. Однако по завершении дознания, следствия или производства по административным делам для передачи дела в суд согласие соответствующей палаты необходимо. В конечном счете палата оценивает, относятся или не относятся действия членов Совета Федерации и Государственной Думы к деятельности, связанной со статусом парламентария, она же может не допустить передачу дела в суд. Таким образом, палата оценивает фактические обстоятельства и презумпцию невиновности, т.е. принимает на себя функцию судебной власти. В дальнейшем парламентарии внесли изменения в Закон о статусе депутата 1994 г. Они запрещают любое уголовное или административное преследование депутатов иначе, как с согласия палаты. Дума за 7 лет лишь дважды давала согласие на привлечение к ответственности своих коллег (С. Мавроди, Н. Хачилаев). Эти положения вызывают критику в научной литературе, а в обществе нередки предложения о ликвидации самого депутатского, парламентского иммунитета.

В российском конституционном праве не употребляется термин депутатский, парламентский индемнитет (неответственность)¹. Тем не менее, в Законе о статусе парламентариев говорится, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанные мнения, позицию, выраженную при голосовании, другие действия, соответствующие статусу парламентария (например, за утвердительное голосование, которое впоследствии признано правонарушающим). Важно отметить, что такая ответственность невозможна и после истечения срока полномочий парламентария. Однако индемнитет не распространяется на случаи, когда со стороны парламентариев допущены публичные оскорбления, клевета, иные нарушения закона, но опять-таки если эти нарушения допущены при высказывании мнений в качестве члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, то возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия, начало производства дела по административному правонарушению возможны только в случае лишения парламентария неприкосновенности. Эти нормы тоже не отличаются четкостью. Кроме того, не разделены действия, совершаемые в палате и вне ее.

Личные права и гарантии членов законодательных собраний субъектов Федерации в основном совпадают с теми, которыми обладают члены Федерального Собрания РФ, но они осуществляются на уровне субъекта и по отношению к органам государственной власти и местного самоуправления субъекта. Исключение составляет парламентский иммунитет. Первоначально почти все субъекты РФ включили его в свои конституции и уставы (он допускается и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями)², но в дальнейшем, не без влияния общественного мнения, которое увидело и осудило проникающих в законодательное собрание преступников с целью добиться иммунитета, депутаты некоторых законодательных органов (например, в 2000 г. — депутаты законодательного органа Ярославской области) по своей инициативе исключили из основных законов субъектов положения о своей неответственности. В конституционном праве многих стран доктринально принят тезис, что депутаты законодательных органов субъектов федерации иммунитета не имеют. Тем более его не имеют депутаты органов местного самоуправления, хотя в уставах некоторых муниципальных образований говорится об иммунитете (местном иммунитете, когда для задержания, ареста, суда в отношении депутата предусмотрены иные условия, чем по отношению к обычным гражданам, в том числе иногда согласие того представительного органа, в котором депутат состоит).

Социальные и трудовые права и гарантии парламентариев включают: 1) обязательное государственное страхование. Жизнь и здоровье парламентариев подлежат страхованию за счет федерального бюджета на сумму их годового денежного вознаграждения. При этом Закон 1999 г. снял прежнюю оговорку, что государственное страхование действует при «осуществлении депутатских полномочий». Теперь, видимо, оно имеет общий характер, независимо от условий парламентской деятельности; 2) трудовые права и их гарантии. Срок полномочий депутата Государственной Думы засчитывается в общий, непрерывный трудовой стаж и стаж работы по специальности, а срок полномочий депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации засчитывается в стаж федеральной государственной службы. Депутату Государственной Думы по окончании срока полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — равноценная (с его согласия) в другой организации. Супругу депутата, уволившемуся в связи с переездом депутата в Москву, также предоставляются трудовые гарантии (перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж и т.д.); 3) особая продолжительность ежегодного отпуска и его оплата (48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере двойного ежемесячного вознаграждения депутата Государственной Думы (отпуск члену Совета Федерации предоставляется по месту основной работы); 4) медицинское, санаторно-курортное, бытовое обеспечение на условиях, установленных для федерального министра, а также особая доплата к государственным пенсиям. Ее размер таков, что сумма пенсии и доплат должна составлять: при исполнении полномочий депутата от одного до трех лет — 55%, свыше трех лет — 75% ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы. На этих же условиях производится доплата к пенсиям лиц, бывших членами Совета Федерации.

В случае роспуска Государственной Думы депутат получает единовременное денежное пособие в размере его трех месячных окладов (с надбавками). Ему и членам семьи обеспечивается бесплатный проезд и провоз багажа к постоянному месту жительства.

Материально-финансовые, бытовые и организационные права и гарантии включают: 1) денежное вознаграждение депутата Государственной Думы и возмещение расходов, связанных с деятельностью депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. Депутат Государственной Думы получает ежемесячное денежное вознаграждение в размере денежного вознаграждения федерального министра (с доплатами за интенсивность труда и др.). Председатель Государственной Думы получает денежное вознаграждение, равное вознаграждению Председателя Правительства. Кроме того, членам Совета Федерации и Государственной Думы возмещаются дополнительные расходы, связанные с осуществлением их полномочий, в сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда (до 2000 г. всего немногим более 415 руб., в дальнейшем эта сумма увеличена в связи с ростом МРОТ). Кроме того, Председателю Совета Федерации, его заместителю, председателям комитетов (комиссий) Совета Федерации и их заместителям выплачиваются с этой же целью средства от 80 до 50% денежного вознаграждения Председателя Правительства, его заместителей, министра;

2) обеспечение жильем. В соответствии с Законом 1999 г. о статусе парламентария членам Совета Федерации и Государственной Думы, тем, кто не имеет в столице жилой площади, на период осуществления полномочий предлагается на выбор одно из следующих решений: квартира с мебелью и телефоном в депутатском жилом доме, имеющем статус общежития, или отдельный номер в гостинице разряда «Высший-А». Любое из этих помещений предоставляется члену Совета Федерации для его проживания, депутату Государственной Думы — для проживания его и членов семьи. Жилая площадь в месте постоянного проживания депутата Государственной Думы бронируется за ним на весь срок избрания в Государственной Думе (но до 2001 г. не для члена Совета Федерации, который постоянно жил и работал в субъекте Федерации). Член Совета Федерации и Государственной Думы обязаны освободить жилое помещение, предоставленное им в связи с обязанностями парламентария, в месячный срок со дня прекращения полномочий членов Совета Федерации или Государственной Думы;

3) служебное помещение в здании палаты парламента, бесплатное пользование правительственной и другими государственными, муниципальными и некоторыми иными (например, в гостиницах) средствами связи, всеми видами транспорта на территории РФ (кроме такси) Органы местного самоуправления на территории избирательного округа, субъекта Федерации (для депутатов, избранных по списку) также обязаны обеспечить депутата помещением, создать условия для приема избирателей;

4) парламентарий вправе иметь до пяти помощников, оплачиваемых за счет государства, и до 30, работающих на общественных началах¹. Помощник депутата действует по его поручениям, в том числе на местах — в масштабах округа или субъекта Федерации (в зависимости от характера избрания депутата). Он вправе пользоваться копировально-множительной, вычислительной, иной оргтехникой органов государственной власти и местного самоуправления на территории избирательного округа или субъекта Федерации, имеет право бесплатного проезда на городском транспорте и в транспорте пригородных сообщений в пределах избирательного округа или субъекта Федерации, пользуется залами для официальных лиц и делегаций, по поручению парламентария может беспрепятственно проходить в здания органов государственной власти, местного самоуправления, организаций.

Помощник парламентария, работающий по трудовому договору, рассматривается как государственный служащий категории «Б». Для оплаты труда помощников парламентарию выделяется общий месячный фонд оплаты их труда в размере 1,65 ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы. В пределах этого фонда парламентарий определяет вознаграждение каждого помощника.

Основные обязанности парламентария. Как говорилось, многие права парламентария становятся его обязанностями, ибо без реализации этих прав невозможно обеспечить работу парламента. К числу основных обязанностей относятся:

1) присутствие на заседаниях соответствующей палаты и комитета, комиссии. Заседание палаты не может быть начато, если нет необходимого кворума (в Государственной Думе 226 человек из 450). Кворум проверяется регистрацией депутатов. Она должна осуществляться лично, хотя это правило систематически нарушается. Голосование также должно осуществляться лично. Вместе с тем Конституционный Суд в постановлении от 20 июля 1999 г. установил, что в регламент палаты может быть включено положение, допускающее в исключительных случаях право из-за невозможности присутствия депутата передать свой голос другому депутату. Для заседания комитета, комиссии также необходим установленный кворум. В марте 1995 г. Государственная Дума лишила депутата СП. Мавроди месячного вознаграждения за систематическое неучастие в работе Думы¹;

2) работа на заседаниях палаты, в ее комитетах и комиссиях. Парламентарий избран для того, чтобы принимать и совершенствовать необходимые законы, осуществлять контроль в отношении исполнительной власти, вести в парламенте другую работу. Он должен делать свой вклад в деятельность парламента;

3) запрещение заниматься оплачиваемой работой, несовместимой со статусом парламентария, в том числе предпринимательской деятельностью. Разрешается лишь научная, преподавательская, творческая работа. В октябре 1995 г. Государственная Дума досрочно прекратила полномочия депутата СП. Мавроди «в связи с нарушением им условий осуществления депутатской деятельности»², поскольку он не прекратил занятия предпринимательской деятельностью;

4) постоянная связь депутатов Государственной Думы с избирателями своих округов или субъектов Федерации (депутаты, избранные по спискам и работающие по поручениям фракций в определенных субъектах). Члены Совета Федерации также обязаны поддерживать связь с гражданами, избирателями своих субъектов, или округов (последнее относится к председателям законодательных собраний субъектов, являющихся по должности членами Совета Федерации, если они, как местные депутаты, избраны по округу). Работая с избирателями, они обязаны принимать избирателей, осуществлять мероприятия, направленные на обеспечение их прав и законных интересов, рассматривать поступившие от них предложения и жалобы, изучать общественное мнение, вносить в случае необходимости предложения в государственные органы;

5) представление в Государственную Думу и Совет Федерации декларации о доходах и об изменении своего имущественного положения. Такая декларация представляется в парламент одновременно с представлением ее в орган налоговой инспекции;

6) соблюдение правил депутатской этики, поведение в стенах парламента и вне его в соответствии с высоким постом парламентария. Выступая в парламенте, его члены не вправе употреблять оскорбительные выражения, использовать заведомо ложную информацию, призывать к насильственным действиям. В случае нарушения этих правил председательствующий делает предупреждение, а в случае повторного нарушения лишает его права на выступление в течение всего дня заседания. В Государственной Думе имели место взаимные оскорбления, драки, вне ее стен — неэтичное поведение депутатов. В 2000 г. в Государственной Думе создана комиссия по депутатской этике.

 

Совет Федерации

Структура Совета Федерации. Первоначально Совет Федерации был избран в соответствии с Положением о выборах в Совет Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г Выборы проводились на основе всеобщего и прямого избирательного права по избирательным округам. Избирательными округами были субъекты Федерации. Избиратели каждого субъекта Федерации посылали двух представителей. Однако автономные округа, входившие в края, своего представительства не имели. Совет Федерации формировался на два года (как и Государственная Дума, избиравшаяся параллельно с ним) и имел временный, переходный характер.

Конституция 1993 г., а затем Закон 1995 г. установили иной порядок формирования Совета Федерации. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации. Закон 1995 г. предусмотрел, что это должны быть глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, занимающие место в Совете Федерации по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Федерации его представитель в Совете Федерации определялся совместным решением обеих палат. Всего в Совете Федерации должно было быть 178 человек, но Чеченская Республика не послала своих двух представителей. Закон от 5 августа 2000 г.' о порядке формирования Совета Федерации не изменил конституционные нормы (для этого, как говорилось, необходим закон о поправке к Конституции), но в рамках этих норм он установил иной порядок формирования этой палаты, отменив закон 1995 г.

Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ теперь избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа (если в нем применяется  ротация депутатов на срок однократного избрания депутата, т.е. обычно на 4—5 лет). Если законодательный орган двухпалатный, то такой представитель избирается поочередно от каждой палаты на срок ее полномочий. Кандидатура для такого избрания вносится председателем палаты, альтернативные кандидатуры могут быть внесены группой депутатов численностью не менее трети общего числа членов па-

латы.

Решение законодательного (представительного) органа об избрании представителя в Совет Федерации принимается тайным голосованием (в соответствии с регламентом данного органа) и оформляется постановлением (в двухпалатном органе — совместным постановлением обеих палат).

Вторым представителем субъекта РФ в Совете Федерации является теперь не высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) — президент, губернатор и т.д., а назначенный им представитель. Это назначение оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ. Такой акт в трехдневный срок передается в законодательный (представительный) орган субъекта и вступает в силу, если на заседании этого законодательного органа против назначения не проголосуют 2/3 от общего числа его депутатов. Таким образом, голоса воздержавшихся не считаются «против», для неутверждения указа (постановления) высшего должностного лица субъекта РФ о назначений своего представителя в Совет Федерации, необходимо активное число противников, составляющих две трети. Этим возможности неутверждения представителя губернатора (президента и т.д.) несколько ослабляются, но все же теперь законодательный орган субъекта участвует в назначении представителя исполнительной власти и большинством голосов в 2/3 может отклонить кандидатуру губернатора. На практике, однако, некоторые назначенные представители губернаторов являются жителями Москвы, а не субъекта Федерации, чем подрывается сама идея Совета Федерации как представителя регионов.

Кандидаты для избрания или назначения в Совет Федерации обязаны представить соответственно в законодательный орган субъекта РФ или высшему должностному лицу данного субъекта РФ сведения о размере и источниках дохода за год, предшествующим году избрания (назначения), а также сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, чтоизбрание (назначение).

Члены Совета Федерации, действующие в настоящее время, продолжают выполнять свои обязанности до 1 января 2002 г. До этого срока должен быть завершен новый порядок формирования Совета 1 Федерации в соответствии с законом 2000 г. (должно быть проведено.' переизбрание и назначение).                                                           

Назначенные члены Совета Федерации (как и избранные) пользуются всеми правами члена парламента (в том числе депутатской неприкосновенностью), тогда как высшие должностные лица, перестающие быть членами Совета Федерации, ее утрачивают.

Внутренняя структура Совета Федерации, порядок его работы регулируется его Регламентом, принятым в 1996 г. (в дальнейшем было принято девять поправок, последняя в 1999 г.), а также другими решениями Совета Федерации. Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его четырех заместителей (кандидатуры заместителей предлагаются Председателем). Председатель и заместители должны быть представителями разных субъектов Федерации. Они могут быть освобождены от этих должностей решением Совета Федерации, принятым большинством голосов от общего (конституционного) состава палаты, т.е. исходя из ее численности в 178 человек. За семь лет (до 2001 г.) в верхней палате состояли только две женщины.

Председатель Совета Федерации созывает заседания Совета по предложению Президента, Правительства, субъекта РФ, комитета Совета Федерации, группы членов численностью не менее одной пятой от общего числа, представляет на заседание Совета Федерации проект повестки дня, руководит заседаниями Совета Федерации, направляет в соответствующие комитеты Совета Федерации законы, принятые Государственной Думой, направляет Президенту РФ для подписания и обнародования законы, принятые Государственной Думой, после их одобрения Советом Федерации, ведает внутренними делами Совета Федерации, представляет Совет Федерации во взаимоотношениях с другими органами, субъектами РФ, общественными объединениями, парламентами зарубежных государств. Заместители замещают Председателя Совета Федерации во время его отсутствия, а также выполняют другие обязанности в соответствии с распределением обязанностей между Председателем Совета Федерации и между ними.

Внутренними органами Совета Федерации являются Совет палаты, комитеты и комиссии. Совет палаты (создан в 1999 г.) — постоянно действующий коллегиальный орган палаты. Он образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации. В его состав входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов  Совета Федерации и комиссии Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам. Совет Федерации образуют 11 комитетов (по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, по вопросам безопасности и обороны, по вопросам социальной политики, по делам Севера и малочисленных народов и др.), в большинство из них входит 12—14 членов Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации обязан состоять в каком-либо комитете. Число комитетов время от времени незначительно изменяется, уточняются их названия. Комитеты предварительно изучают законопроекты, дают по ним заключения, разрабатывают законопроекты, организуют парламентские слушания. Председатель, заместители председателя комитета избирался на заседании комитета большинством голосов от общего числа ленов комитета. Заседания комитетов должны проводиться не реже одного раза в месяц. Комитет может создавать подкомитеты.

Совет Федерации создает также постоянные и временные комиссии. настоящее время (с 1997 г.) существует одна комиссия — по регламенту и парламентским процедурам. Она занимается контролем за соблюдением регламента, вырабатывает рекомендации по его совершенствованию. Временные комиссии создаются для решения отдельной задачи или на срок. Такими комиссиями являются согласительные (при разногласиях с Государственной Думой по законопроекту). Создавались также временные комиссии по вопросам стратегии государственного строительства, по вопросам молодежной политики и др. Комитеты, комиссии могут создавать рабочие группы, привлекать экспертов, вправе направлять письменные обращения к членам правительства, запрашивать у них информацию и документы для своей деятельности.

В Совете Федерации нет партийных фракций. Существует Аппарат Совета Федерации. Его задачи: информационно-аналитическое, документационное, организационное, финансово-хозяйственное обеспечение Совета Федерации, его органов, членов Совета Федерации, правовое и организационное обеспечение согласительных процедур для разрешения разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом, обеспечение межпарламентских связей. Информационным, экспертным, организационным обеспечением деятельности Совета Федерации занимаются также другие учреждения и предприятия, например, парламентская библиотека, Парламентский центр, Приемная Совета Федерации, издательство Федерального Собрания и др.

Полномочия Совета Федерации.Полномочия Совета Федерации установлены прежде всего ст. 102 Конституции РФ, а также некоторыми

 

другими статьями Конституции и иными нормативными актами. Поскольку Совет Федерации — составная часть Федерального Собрания, главной задачей которого является законодательная деятельность, одно из главных полномочий Совета Федерации — участие в законодательной деятельности. Статья 105 Конституции РФ устанавливает, что принятые Государственной Думой федеральные законы направляются в Совет Федерации, который их либо одобряет, либо отклоняет. Совет Федерации может не согласиться с любым законом, принятым Государственной Думой. Но у последней по большинству законов (кроме федеральных конституционных и законов о поправках к Конституции) есть возможность преодолеть такое несогласие большинством в 2/3 голосов. Из сопоставления ст. 105 и 106 вытекает, что некоторые законы, принятые Думой, могут не передаваться в Совет Федерации на одобрение, но законы по некоторым вопросам должны подвергаться обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Это законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Однако отказ Совета Федерации одобрить их также может быть преодолен 2/3 голосов общего состава Думы.

Другие полномочия Совета Федерации:

1) Утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос рассматривается после взаимного согласия субъектов, которые представляют в Совет Федерации соглашение, утвержденное их законодательными органами, и карту местности. На заседании заслушиваются доклады представителей субъектов, затем заключение комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. Постановление Совета Федерации (утвердительное или отрицательное) принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации. Утвердительным, например, было постановление о передаче Сокольского района из состава Ивановской в Нижегородскую область. Отрицательных решений не было.

2) Утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения. Если чрезвычайное положение вводится на всей территории субъекта, вместе с указом Президента РФ в Совет Федерации направляется документ о согласии органов государственной власти субъекта на введение чрезвычайного положения (это вытекает из Закона 1991 г о чрезвычайном положении, но на практике не применялось). При обнародовании указа Президент обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации в течение не более двух суток, а указ должен быть рассмотрен не более, чем в 72 часа с момента его представления в палату. Заключение на текст указа дают Комитет Совета Федерации по безопасности и обороне (головной) и Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. Указов о военном положении не было. Указы о введении чрезвычайного положения утверждались, но были случаи, когда они не собирали большинства, голосов от общего состава Совета Федерации и не утверждались (Указ от 4 февраля 1995 г. о введении чрезвычайного положения на части территории Северной Осетии и Ингушетии).

3) Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами РФ. Согласно закону 1995 г. решение о направлении за пределы РФ военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) — Правительством РФ. Президент принимает решение о направлении воинских формирований на основе постановления Совета Федерации. Совет Федерации давал такое согласие в 1994 г. (выделение воинского контингента в состав сил ООН в бывшую Югославию численностью 300 чел.), в 1997 г. (1400 чел. в Боснию и Герцеговину, 3000 чел. по поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта), в 1999 г. (3616 чел. в Косово) и др.

4) Назначение выборов Президента РФ. Совет Федерации должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ. Срок от времени назначения до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев. При досрочном прекращении полномочий Президента РФ Совет Федерации назначает досрочные выборы (не позднее чем через три месяца), что и имело место в результате отставки Б.Н. Ельцина 31 декабря 1999 г. (выборы были назначены на 26 марта 2000 г.). Во всех случаях, если Совет Федерации не назначит выборы, их назначает Центральная избирательная комиссия.

5) Отрешение Президента РФ от должности. Это постановление принимается 2/3 голосов Совета Федерации после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда. Совет Федерации на своем заседании принимает решение о направлении этих документов в Конституционный Суд, а затем принимает решение. Подробнее эта процедура рассматривалась в иной главе.

6) Назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г. и Регламентом Совета Федерации последний назначает председателя, его заместителей и членов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Что же касается Конституционного Суда, то Совет Федерации назначает только членов, а Председателя, его заместителей и судью-секретаря Конституционный Суд избирает сам тайным голосованием из состава назначенных судей. Совет Федерации назначает также часть судей Экономического Суда СНГ. Кандидатуры для назначения судебных органов представляет Совету Федерации Президент РФ или по его поручению полномочный представитель Президента РФ в палате. Назначение происходит путем тайного голосования в палате. Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если оно не будет получено, Президент РФ представляет новые кандидатуры, но на практике он представлял одну и ту же кандидатуру несколько раз (на должность судьи Конституционного Суда). В результате в 1996 г. в Регламент было включено новое положение: при отклонении кандидатуры Совет Федерации образует группу из своих членов для проведения консультаций с Президентом. Судьи Конституционного Суда РФ после назначения приводятся к присяге (остальные — нет).

6) Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. Кандидатура представляется Президентом РФ (по его поручению). При тайном голосовании для назначения необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации, в ином случае должна быть представлена новая кандидатура (Президент РФ назначал и.о. Генерального прокурора и неоднократно представлял его на утверждение, но безуспешно). В 1999 г. Президент РФ временно отстранил Генерального прокурора от исполнения обязанностей, но Совет Федерации, трижды рассматривая представление Президента РФ об освобождении Генерального прокурора от должности, не принял такого решения (принял при представлении в четвертый раз в 2000 г.). В соответствии с Федеральным законом о прокуратуре (в редакции 1999 г.) Совет Федерации также назначает и освобождает от должности заместителей Генерального прокурора.

7) Назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Председатель и шесть аудиторов (всего их 12) назначаются на 6-летний срок. Председатель Счетной палаты должен иметь опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Он и его заместители 5 не могут быть в родственных отношениях с Президентом РФ, председателями Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства и должностных лиц. Порядок назначения аналогичен Председатель Счетной палаты, его заместители, аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности голосами 2/3 общего состава Совета Федерации (половина аудиторов, назначаемых Государственной Думой, освобождается досрочно ею в таком же порядке). Остальные случаи досрочного освобождения связаны с достижением 65-летнего возраста, признания судом невменяемым.

Счетная палата ежеквартально представляет Совету Федерации отчет о ходе исполнения федерального бюджета (это же делается по отношению к Государственной Думе), общие отчеты о работе, отчеты о результатах проверок. Совет Федерации, обсуждая эти отчеты, констатировал, что Правительство недостаточно реагирует на материалы проверок Счетной палаты, а аппарат Счетной палаты иногда используется для лоббирования частными группами и некоторыми фракциями в Государственной Думе.

8) Ратификация и денонсация международных договоров и международная деятельность. Законы о ратификации международных договоров, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они рассматриваются и принимаются по общей процедуре. Совет Федерации рассматривает различные вопросы внешней политики, принимает заявления и обращения (правда, в меньшем количестве, чем Государственная Дума). С соответствующими комитетами и комиссиями Совета Федерации согласовывается назначение дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Вопросы международного сотрудничества решаются обычно по согласованию с Государственной Думой

9) Назначение на должность и освобождение от должности части членов (5 из 15 человек) Центральной избирательной комиссии. Эти лица назначаются на срок из числа кандидатур, предлагаемых законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Эта процедура является довольно сложной. Сначала комитет Совета Федерации по делам Федерации, федеративному договору и региональной политике формирует списки кандидатов по группам субъектов (по зонам). В 1999 г. было пять зон, по каждой из них предлагалось несколько кандидатов: Северо-Запад — 7, Центр — 12, Юг — 5, Урал и Западная Сибирь — 8, Восточная Сибирь и Дальний Восток — 6. Возможно обсуждение кандидатур. Затем следует тайное голосование: один этап, если по данной зоне предложена одна кандидатура, два этапа — если есть две или несколько кандидатур. При множественности кандидатов первый тур — это рейтинговое голосование. Оно имеет целью установить очередность кандидатур для голосования. На втором этапе решается вопрос о назначении, но на данном этапе возможны несколько туров, когда выбывают кандидаты, собравшие меньшинство голосов (для назначения нужно большинство от общего состава Совета Федерации). Голосование по каждой кандидатуре производится отдельно. Если не будут получены голоса, необходимые для утверждения всех пяти кандидатов, предлагаются новые кандидатуры. Прежние кандидатуры вторично не рассматриваются (в 1995 г. Совет Федерации прямо отверг такую попытку). Досрочное освобождение членов ЦИК от должности происходит тайным голосованием. Необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации.

10) Обращение в Конституционный Суд возможно с запросами: о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов; не вступивших в силу международных договоров; о толковании Конституции РФ; в связи с процедурой импичмента Президенту РФ. В большинстве случаев такие запросы должны делаться от имени Совета Федерации, в ряде случаев — от имени его руководителей, представителей хотя бы одного субъекта Федерации, 10 членов, пятой части членов Совета Федерации.

Порядок деятельности Совета Федерации.Поскольку Совет Федерации бессрочно действующий орган (его состав обновляется в том или ином субъекте автоматически и частично по мере назначения новых представителей субъектов РФ), то в данном случае нет понятия первого заседания после избрания с его особыми процедурами, как это бывает в Государственной Думе. Понятия очередных и внеочередных заседаний Совета Федерации существуют (первые созываются в соответствии с заранее принимаемым планом работы). Основная работа Совета Федерации проходит в форме пленарных заседаний, заседаний комитетов и комиссий. Совет Федерации заседает в своей резиденции в Москве, но могут проводиться выездные заседания (в 1998 г. проводилось заседание в Санкт-Петербурге). Вне своей резиденции Совет Федерации работает также во время совместных заседаний с Государственной Думой и для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений глав иностранных государств (ст. 100 Конституции РФ), которые проводятся в Кремле.

Заседания Совета Федерации проводятся в период с 16 сентября по 15 июля; До принятия законов 2000 г. члены Совета Федерации приезжали на несколько дней в Москву, теперь они работают в Совете Федерации на постоянной основе. Заседания правомочны в присутствии более половины его членов (проводится регистрация и перед голосованием может проводиться дополнительная регистрация). Ранее обычно проводилось одно пленарное заседание в месяц, реже — два, после принятия законов 2000 г. заседания проводятся гораздо чаще. Заседания Совета Федерации — открытые. На них вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, члены Правительства, но другие лица — по приглашению. Решение о закрытом заседании принимается большинством присутствующих членов Совета Федерации, но не менее, чем 40 голосами (дополнение к Регламенту в 1999 г.). Для каждого заседания Председатель Совета Федерации заранее формирует повестку дня по предложениям исполнительных комиссий, группы членов Совета Федерации (не менее 10 чел.), двумя представителями одного субъекта Федерации, полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации. В повестку дня без обсуждения и голосования вносятся обязательные вопросы (об обращениях Президента РФ, о проектах законов, принятых Государственной Думой, о повторном рассмотрении законов, отклоненных Президентом РФ, об ответах членов Правительства РФ на вопросы членов Совета Федерации («правительственный час») и др.). Могут быть включены и другие вопросы. Все они включаются в повестку дня при представлении правового акта, предлагаемого к принятию Советом Федерации.

Обсуждением руководит Председатель Совета Федерации. Он не вправе комментировать выступления членов Совета Федерации, при открытом голосовании он голосует последним. Работа ведется на русском языке, но по заявлению, сделанному заранее, можно выступать на языках народов РФ (делается перевод на русский язык).(На заседаниях возможны следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, возможны предложения, справки, информация, заявление, обращение. Регламент устанавливает продолжительность каждого из этих видов выступлений (в диапазоне от 3 до 30 минут). Палата может заранее определить общее время для обсуждения какого-либо вопроса и закончить его в назначенный час. Право внеочередного выступления предоставляется Президенту РФ, его полномочному представителю в Совете Федерации, Председателю Правительства, председателям высших судебных органов, Генеральному прокурор Выступающие должны придерживаться этики дискуссии. Нельзя выступать без разрешения председательствующего, отклоняться от темы, употреблять грубые выражения, призывать к насильственным действиям. В случае нарушений председательствующий делает предупреждение, а при повторении — отключает микрофон. Члены Совета Федерации вправе распространять на заседании материалы, подписанные ими и относящиеся к обсуждаемым вопросам.

Особыми формами деятельности Совета Федерации являются правительственный час и парламентские слушания Конституционный закон о Правительстве РФ 1997 г. предусмотрел обязанность членов Правительства по приглашению палат парламента присутствовать на их заседаниях и отвечать на поставленные вопросы в порядке, предусмотренном регламентами палат (ст. 38). Это повысило дисциплинированность представителей исполнительной власти, поскольку до принятия указанной нормы министры иногда считали, что в РФ палаты парламента не имеют права контроля.

В 1998 г. Совет Федерации включил в Регламент особую главу о порядке подготовки и проведения правительственного часа на заседании Совета Федерации.. Он проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации в 16 час. Могут быть приглашены не более двух членов Правительства РФ. Вопросы к ним подаются в письменном виде не позднее, чем за 10 дней до проведения правительственного часа. Приглашение члену Правительства направляется не позднее чем за пять дней до проведения заседания. Как говорилось, в случае невозможности прибыть на заседание член Правительства информирует об этом, дает письменный ответ или направляет своего заместителя. При признании письменного ответа неудовлетворительным, палата может повторить приглашение. Инициатор вопроса может задать дополнительные вопросы или выступить в течение пяти минут.

По итогам ответов Совет Федерации может принять постановление, обращение (в том числе в форме выписки из протокола) к Президенту РФ, Правительству РФ, дать поручение Счетной палате и т.д. Может быть принято решение о принятии сообщения члена Правительства к сведению, но Совет Федерации не может принимать решения о вотуме доверия или недоверия Правительству или членам Правительства. Ежегодно в рамках правительственного часа рассматриваются около 10 вопросов, в большинстве о проблемах экономического • и социального развития страны.

Парламентские слушания имеют своей целью привлечь внимание палаты, а иногда и общественности страны к определенным проблемам, содействовать выработке позиции палаты по этим вопросам. Парламентские слушания проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, его заместителей, комитетов, группы членов Совета Федерации не менее 10 человек. Организационное проведение слушания возлагается на соответствующий комитет. Члены Совета Федерации, средства массовой информации оповещаются о предстоящих слушаниях не позднее, чем за 12 дней. Утверждаются список приглашенных лиц, члены Совета Федерации; полномочный представитель Президента РФ вправе присутствовать на всех слушаниях, в том числе закрытых (например, касающихся вопросов государственной тайны).

Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего (обычно заместитель Председателя Совета Федерации или председатель комитета Совета Федерации), затем выступает представитель комитета, ответственного за проведение слушаний, или приглашенное для доклада лицо (30 минут), после чего слово для выступления имеют члены Совета Федерации, приглашенные лица. Могут быть заданы вопросы докладчику, приглашенным экспертам. По результатам слушаний может быть принято заключение, рекомендация, обращение. Они считаются одобренными, если приняты большинством членов Совета Федерации, участвовавших в слушаниях (приглашенные не голосуют). Обязательного характера эти решения не имеют. Ежегодно проводится около 15 парламентских слушаний.

Комитеты Совета Федерации проводят также «круглые столы», конференции, семинары по актуальным вопросам.

 Совет Федерации имеет свой Аппарат. В его составе отделы (хозяйственный и др.), службы (например, пресс-служба). Аппарат обеспечивает повседневную деятельность палаты.

Принятие решений Совета Федерации осуществляется путем открытого или тайного голосования. Открытое голосование бывает поименным (каждый член Совета Федерации публично на заседании заявляет, за какое предложение он голосует или подписывается под именными бюллетенями), путем подписных листов (ставится подпись под определенным предложением, это делается вне заседания Совета Федерации), путем поднятия руки. Открытое голосование возможно с использованием электронной системы (с распечаткой итогов). Тайное голосование осуществляется бюллетенями. По существу обсуждаемых вопросов решение считается принятым, если за него голосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. По некоторым вопросам (поправки к Конституции, отрешение Президента от должности и др.) требуется квалифицированное большинство (2/3 или иное) голосов. По процедурным вопросам (в том числе о выборе способа голосования) решение принимается голосами более половины членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, но не менее 46 (с 1999 г.). Голосование может быть также количественным, рейтинговым, альтернативным. Количественное представляет собой выбор варианта: «за», «против», «воздержался». Рейтинговое проводится одновременно по нескольким вопросам (кандидатурам), и результаты их сопоставляются, проходит вариант, собравший больше голосов. Альтернативное голосование — выбор лишь одного варианта из предложенных решений.

В Регламенте 1996 г. не используется понятие «чтений» законопроекта, но на деле используется обсуждение и голосование в два чтения. Первое чтение завершается отклонением законопроекта, его принятием в целом, направлением его для доработки в соответствующий комитет, послечего его принимают в целом (второе чтение).

Решения Совета Федерации имеют форму постановлений (например, постановление об одобрении или отклонении закона). По вопросам внутренней организации они с 1999 г. могут оформляться также выписками из протоколов заседаний палаты.

 

 

Государственная Дума

 

Внутренняя структура.Структура и порядок деятельности Государственной Думы определяются Регламентом 1998 г. (с многими измене ниями в 1998 и 1999 гг.); Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Как говорилось, половина из них избирается по одномандатным избирательным округам, половина — по спискам избирательных объединений (блоков, партий).

Руководит деятельностью Думы ее Председатель. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы могут выдвигать депутатские объединения (партийные фракции, депутатские группы), а также депутаты. Кандидатуры обсуждаются, но все, кроме взявших самоотвод, включаются в список для голосования. Для избрания необходимо более половины голосов от общего числа депутатов (т.е. по крайней мере 225 + 1). Если такое большинство не получено, проводится второй тур, достаточно относительного (простого) большинства. Председателя замещают и помогают ему в работе заместители. Их число определяет сама Дума (а не Регламент) и оно все увеличивается: было 5, затем 7, с 2000 г. — 9 (в их числе все лидеры депутатских объединений: фракций и депутатских групп). Кандидаты на должность заместителей Председателя Государственной Думы выдвигаются депутатскими объединениями, депутатами, но затем проходит их обсуждение во фракциях, в Совете Думы в целях составления общего списка кандидатов, который затем утверждается обычно открытым голосованием. На практике все вопросы замещения в Думе руководящих должностей (включая председателей комитетов и др.) решаются «пакетным соглашением» между фракциями и депутатскими группами. Идет межпартийный торг, и посты согласовываются заранее, а затем это утверждается открытым голосованием (кстати, это дает возможность видеть, как стороны выполняют «пакетные соглашения»). В 2000 г. четыре фракции организовали бойкот заседаний Думы (не участвовали в заседаниях полторы недели), протестуя против распределения руководящих постов в Думе¹.

 Председатель Государственной Думы ведет заседания Думы, ведает вопросами ее внутреннего распорядка, организует работу Совета Государственной Думы, осуществляет общее руководство Аппаратом Государственной Думы, в том числе с согласия Совета Государственной Думы назначает его Руководителя и Управляющего делами. Он представляет палату во взаимоотношениях с другими органами государства (Советом Федерации, Президентом РФ и т.д.), с общественными объединениями, с парламентами и руководителями иностранных государств и международных организаций. Он участвует в согласительных процедурах, осуществляет действия, связанные с законодательным процессом (направляет законопроекты в депутатские объединения и комитеты палат, направляет в Совет Федерации и Президенту РФ принятые Думой законы и т.д.), делает доклады Думе о деятельности палаты за год и о плане законопроектных работ. Он издает распоряжения и подписывает поручения (например, комитетам). Государственная Дума вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя Государственной Думы.

Среди заместителей Председателя Государственной Думы выделяется первый заместитель. Он замещает Председателя Думы в период его отсутствия без издания специального распоряжения об этом, планирует организацию законопроектной работы, ведает международными отношениями. Между другими заместителями распределены иные обязанности (координация федерального и регионального законодательства, взаимодействие с Конституционным Судом и Генеральной прокуратурой, с общественными объединениями и т.д.). Кроме того, каждый из заместителей курирует определенную группу комитетов Государственной Думы.

Внутренним коллегиальным организационно-руководящим органом Государственной Думы является Совет Государственной Думы. Он создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В состав Совета Государственной Думы входят с правом решающего голоса Председатель Государственной Думы и руководители депутатских объединений, т.е. он формируется по партийно-политическому принципу. Заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы участвуют в работе палаты с правом совещательного голоса. Председательствует на заседаниях Председатель Государственной Думы (его заместитель, получающий в этом случае право решающего голоса). В заседаниях могут участвовать полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, субъекты права законодательной инициативы, если обсуждается их проект.

Совет Государственной Думы формирует программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию, календарь рассмотрения вопросов на текущий месяц по шести тематическим блокам (государственное строительство и конституционные права граждан, экономическая политика, социальная политика и др.). Он же формирует проект порядка работы на очередное заседание. Совет Государственной Думы созывает внеочередные заседания Палаты (по требованию Президента РФ, по предложению Председателя Государственной Думы и пятой части депутатов), назначает тот или иной комитет Государственной Думы ответственным за рассмотрение определенного законопроекта, направляет материалы по законопроектам Президенту РФ, в Правительство РФ, по решению Совета Государственной Думы проводятся парламентские слушания.

Совет Государственной Думы принимает решения на заседаниях. Они оформляются в виде выписок из протокола, подписываются Председателем Государственной Думы. В течение года проводится 60—70 заседаний Совета Государственной Думы.

Депутаты внутри Государственной Думы группируются в депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Первые объединяют депутатов, баллотировавшихся на выборах от тех или иных партий, политических объединений, политических движений. Вторые объединяют депутатов, выдвигавшихся в личном качестве («независимых»); выдвигавшихся партиями, которые не прошли 5%-ный заградительный барьер, и не имеют своих фракций, но немногие депутаты от этих партий избраны по одномандатным округам; депутатов, не вошедших в свои фракции, а примкнувших к другим, непартийным группировкам (запрета на это Регламент не содержит). Фракции образуют все избирательные объединения (партии), прошедшие в Думу, т.е. преодолевшие 5%-ный барьер вместе с членами этих партий, прошедших по одномандатным округам. Для того чтобы образовать депутатскую группу, необходимо, чтобы ее численность была не менее 5 депутатов. Фракции и депутатские группы подлежат регистрации Думе и пользуются равными правами. В Государственной Думе 995—1999 гг. были четыре фракции и три депутатские группы, в Думе, избранной в 1999 г. (1999—2003 гг.), — шесть фракций и три группы (Регионы России — Союз независимых демократов, группа «Народный депутат». Агропромышленная депутатская группа). Каждый депутат может состоять только в одном депутатском объединении. Он может выйти из него или быть исключенным большинством голосов. И те, и другие случаи имели место (обычно при несогласии с политикой фракции, группы).

Депутатские фракции и группы создаются для формирования и выражения мнения соответствующих партий, групп депутатов-единомышленников по обсуждаемым вопросам, вырабатываются общая стратегия и тактика, обеспечивается координация работы депутатов. Депутатские объединения способствуют укреплению парламентской

(дисциплины. Вместе с тем, фракционная дисциплина нивелирует поведение депутатов. В некоторых фракциях депутаты полностью действуют по команде руководителей фракций (иногда это лидер партии, иногда другой партийный руководитель).

(Депутатские объединения (и фракции, и группы) пользуются в Думе определенными организационными преимуществами. Они вправе выдвигать свои кандидатуры на должности Председателя Думы, его заместителей, председателей комитетов, иметь своего представителя в Совете Думы, участвовать на основе пропорционального представительства в формировании состава комитетов и комиссий, пользуются преимущественным правом вносить предложения в повестку дня, имеют преимущественное право получать слово для выступления от имени депутатского объединения, в том числе при рассмотрении вопроса о недоверии правительству, при рассмотрении кандидатов на должности, назначаемые Думой, после принятия решения вправе выступать от имени объединения по мотивам голосования (до трех минут); получают слово для выступления от имени объединения во время «часа заявлений» по пятницам и т.д. У них есть свое помещение в Думе, свой аппарат (оплачиваемый за счет средств Думы). Один день работы Государственной Думы в неделю отводится для работы депутатов в комиссиях, комитетах, фракциях и депутатских группах. В настоящее время в Думе, избранной в 1999 г., наибольшей по численности фракцией является «Единство», второе место у КПРФ.

Внутренними органами Государственной Думы являются, далее, комитеты и комиссии. В 2000 г. в Думе было 28 комитетов и 17 постоянно действующих комиссий¹. В их числе комитеты: по законодательству; по труду, социальной политике и делам ветеранов; по охране здоровья; по обороне; по безопасности; по аграрным вопросам; по международным делам и др. Комитеты образуются решением палаты, их число все увеличивается. Они создаются на срок, не превышающий срока полномочий Думы, на основе, как правило, пропорционального представительства депутатских объединений. Число членов комитета должно, как правило, быть не менее 12 и не более 35 (на деле, в Думе 1995— 1999 гг. были комитеты, состоявшие из 8, 9, 10 членов, и комитет, насчитывавший 45 человек, такая же ситуация в Думе, избранной в 1999 г.). Нередко это объясняется не столько разным объемом работы, сколько нежеланием работать в «непрестижных комитетах» и стремлением записаться в комитеты, ведающие финансами (например, в комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам). Хотя каждый депутат (как и член Совета Федерации), кроме Председателя Государственной Думы и его заместителей, обязан состоять в каком-либо комитете, в 1999 г. было 16 депутатов, не состоящих в комитетах.

Комитеты предварительно рассматривают законопроекты и готовят их к заседанию Государственной Думы, дают заключения по законопроектам, проектам постановлений Думы, в соответствии с решениями палаты готовят запросы в Конституционный Суд, организуют парламентские слушания, семинары, «круглые столы», имеют право вносить на заседание Совета Думы предложения по проекту работы Думы. Права законодательной инициативы они не имеют. Заседание комитета, комиссии правомочно, когда на нем присутствует большинство общего числа членов. Решение принимается большинством присутствующих.

Комитеты проводят открытые и закрытые заседания. Чрезвычайные заседания созываются по требованию четвертой части членов комитета.

Комитеты создают свои подкомитеты, как вспомогательные органы. Обычно каждый комитет создает несколько подкомитетов по отдельным вопросам своего профиля работы.

Государственная Дума создает мандатную комиссию, комиссию по этике (создана в 1998 г.) и др. Мандатная комиссия, комиссия по этике и некоторые другие комиссии являются постоянными. В отличие от комитетов они занимаются не законодательной работой, а другими вопросами. Временные комиссии создаются для изучения каких-либо вопросов, для проверки фактов и т.д. Временной была в 1998—1999 гг.комиссия по выдвижению обвинения при процедуре импичмента против Президента РФ. В среднем за год создается около 50 комиссий (например, по проверке состояния золотого запаса РФ, по Черноморскому флоту, по проверке сведений, содержащихся в обращении жителей г. Шахты Ростовской области, по поддержке народной инициативы вхождения Республики Армения в состав Союза (до создания Союзного государства) Белоруссии и России).

Полномочия Государственной Думы. Компетенция Государственной Думы определена Конституцией РФ, некоторыми актами текущего законодательства. К ее полномочиям относятся:

1) принятие законов. Это главное полномочие Государственной Думы. Свои важнейшие решения она, как правило, облекает в форму законов. О законодательном процессе говорится в следующем параграфе;

2) финансовые полномочия. К их числу относятся: ежегодное утверждение государственного бюджета (в отличие от иных законов он принимается в четырех чтениях), единого социального фонда, федеральные налоги и сборы, финансовые законы, в том числе закон о минимальном размере оплаты труда, и др. Проект бюджета может быть представлен только Правительством РФ. Особенности процедуры принятия бюджета рассматриваются в следующем параграфе. Государственная Дума утверждает ежегодно отчет Правительства об исполнении государственного бюджета. Принимались также законы об изменении государственного бюджета в ходе его выполнения из-за возникших кризисных условий;

3) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Государственная Дума должна рассмотреть кандидатуру в течение семи дней со дня внесения ее Президентом РФ или его полномочным представителем в Государственную Думу. Претендент на эту

' должность должен явиться в Думу и ответить на вопросы депутатов (не более 30 мин.). Затем представители фракций и депутатских групп (но не любые депутаты) высказываются «за» или «против» кандидатуры. Решение о даче согласия принимается тайным голосованием или открытым голосованием, если за это выскажется большинство депутатов (последняя норма действует с 1998 г.). Если кандидат будет отклонен Думой, Президент в течение недели представляет вторую кандидатуру, а если и эта будет отклонена — третью (также в течение недели). После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в нее. Конституционный Суд в постановлении 1998 г. указал, что можно трижды представлять не обязатель-

 

но новые кандидатуры, а одну и ту же кандидатуру. Однако, как представляется, такие поступки будут свидетельствовать или о желании Президента РФ оказать давление на Думу (что и было осуществлено при троекратном представлении кандидатуры СВ. Кириенко в 1998 г., утвержденной в третий раз), либо о нежелании Президента РФ с немсотрудничать и добиться ее роспуска. За полтора года (1998—1999 г Президент РФ заменил шесть премьер-министров;

4) решение вопроса о доверии (недоверии) Правительству. Вопрос о доверии ставит само Правительство. Если решение о доверии не принимается (не получает большинства голосов от общего состава Думы), ставится другое предложение — о недоверии. Если и оно не принимается (не получает такого же большинства), вопрос с обсуждения снимается. Правительство остается.

Вопрос о недоверии ставится не по инициативе Правительства (как вопрос о доверии), а по инициативе Думы: группы депутатов численностью не менееодной пятой от общего числа (т.е. 90 человек). Вопрос о недоверии рассматривается Думой в течение недели после его внесения. Председатель Правительства (его заместитель) может выступить в Думе в связи с постановкой вопроса о недоверии, задаются вопросы, происходит обсуждение (преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений). Постановление о недоверии Правительству может быть принято открытым или тайным голосованием большинством голосов от общего числа членов палаты. В случае выражения недоверия Президент РФ может уволить Правительство в отставку, а может не делать этого. Если в течение трех последующих месяцев будет вынесен второй вотум недоверия, Президент РФ обязан либо уволить Правительство в отставку, либо распустить Думу. Случаев выражения двукратного недоверия не было.

Вопрос о доверии или недоверии относится только к Правительству в целом. Он не может быть поставлен в отношении отдельных министров, хотя Государственная Дума принимала постановления, рекомендующие Президенту РФ уволить некоторых министров (он этого не делал). На практике постановление о недоверии Правительству РФ было выражено один раз — в 1995 г. (Председатель Правительства В.С. Черномырдин). В ответ Правительство РФ поставило в Думе вопрос о доверии. Отказ в нем мог повлечь роспуск Государственной Думы. Этот вопрос не голосовался. Был достигнут компромисс: если второй раз вопрос о вотуме недоверия по предварительным подсчетам не наберет необходимого числа голосов, Правительство РФ отзывает из Думы свое предложение о доверии. Так и произошло;

5) назначение на должности и освобождение от должностей некоторых высших должностных лиц (Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека), членов Центральной избирательной комиссии. Кандидатура Председателя Центрального банка (Банка России) представляется Президентом РФ. Назначение в соответствии с законом о Банке 1995 г. (с изменениями) производится на четыре года. Кандидатура предварительно рассматривается в комитете Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Кандидат выступает с программой работы, задаются вопросы, происходит обсуждение (преимущественное право на выступления имеют представители депутатских объединений), кандидат утверждается большинством голосов от общего числа (способ голосования определяется Думой при завершении обсуждения). Государственная Дума может освободить председателя Центрального банка лишь по представлению Президента и в указанных законом случаях (например, состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных обязанностей, что удостоверено заключением государственной медицинской комиссии; приговор суда, вступивший в законную силу; нарушение федеральных законов, связанных с деятельностью Банка). Решение принимается большинством голосов от общего состава Думы. Кроме того, в соответствии с законом о Центральном банке Государственная Дума назначает на 4 года 12 членов Совета директоров Банка, избирает двух представителей в состав Национального банковского совета при Центральном банке и назначает по представлению Председателя Центрального банка еще шесть членов в этот Совет (некоторые лица входят в него по должности, например, министр финансов). Председатель Центрального банка дважды в год выступает в Думе с докладом о деятельности Банка, Государственная Дума рассматривает и утверждает годовой отчет Банка, принимает постановления по поводу представляемых Банком основных направлений кредитно-денежной политики на год, раз в год назначает аудиторскую фирму для проверки деятельности Банка.

В соответствии с законом о Счетной палате 1994 г. Государственная Дума по рекомендации комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам на шесть лет назначает Председателя Счетной палаты и половину ее аудиторов. Порядок назначения и освобождения аналогичен предыдущим случаям. Согласие на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности Председателя Счетной палаты и ее аудиторов дается Государственной Думой большинством голосов от общего состава. Государственная Дума, как и Совет Федерации, дает поручения Счетной палате, рассматривает ее отчеты.

Государственная Дума назначает на пять лет (но не более, чем на два срока) и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека. О статусе Уполномоченного сказано выше. Порядок его назначения сходен с порядком назначения других должностных лиц Думой. Обычно предлагается несколько кандидатур. Сначала проводится рейтинговое открытое голосование, и на его основе в бюллетень для тайного голосования включаются кандидаты, набравшие не менее двух третей от общего числа. Получить такое большинство трудно. Несколько лет страна была без Уполномоченного по правам человека. Назначение и освобождение от должности происходит большинством голосов от общего числа. Назначение имело место дважды (1994 и 1998), досрочное смещение — один раз (1995). Уполномоченный использует разные формы контроля за соблюдением прав человека от имени Думы, но иногда осуществляет и проверку законов, принятых Думой. В 1999 г. он направил в Думу заключение о том, что некоторые статьи закона о свободе совести и религиозных объединениях не соответствуют международно-правовым обязательствам России по вопросу о правах человека.

Уполномоченный по правам человека обладает неприкосновенностью. Вопрос о лишении его неприкосновенности решается на заседании Государственной Думы.

Государственная Дума назначает также пять членов Центральной избирательной комиссии (остальных назначает Президент РФ и Совет Федерации) сроком на четыре года. Процедура обсуждения аналогична предыдущим, голосование — открытое. Если предложено более пяти кандидатур, сначала проводится рейтинговое голосование. Назначенными считаются первые пять кандидатов, которые набрали более половины от общего числа голосов депутатов Думы. Такое же большинство необходимо и для освобождения от должности;

6) объявление амнистии. Это полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших уголовное (реже — административное) правонарушение, замена наказания более мягким, снятие судимости с отбывших наказание. Государственная Дума объявляла амнистию своими постановлениями около десяти раз;

7) выдвижение обвинения против Президента РФ для его отрешения от должности. Предложение о выдвижении обвинения может быть внесено не менее чем третьей частью депутатов (150 человек). Оно должно содержать конкретные указания на признаки преступления. Далее избирается специальная комиссия (15 членов), ее председателя избирает Государственная Дума путем открытого голосования. Члены комиссии избираются общим списком по представлению депутатских объединений (они должны быть представлены в комиссии пропорционально). Специальная комиссия проверяет обоснованность обвинения (истребует материалы, приглашает на свои заседания различных лиц, привлекает экспертов и т.д.) и формулирует обвинение. Затем представитель Комиссии делает доклад на заседании Государственной Думы. Решение о выдвижении обвинения должно быть принято Думой 2/3 голосов. В мае 1999 г. обвинение было выдвинуто против Президента РФ Б.Н. Ельцина, но ни один из пяти пунктов не получил 2/3 голосов;

8) внешнеполитические полномочия. Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы в связи с обращениями Президента РФ, докладами Правительства, по инициативе комитетов пала- ты, по собственной инициативе. Она принимает огромное количество обращений и заявлений, выражающих позицию Думы по различным международным вопросам, по вопросам внешней политики РФ. Эти заявления не всегда идут в унисон с позицией Президента РФ (во всяком случае, до 2000 г.);

9) обращение в Конституционный Суд. Государственная Дума от своего имени или по крайней мере пятая часть депутатов вправе обращаться с запросами в Конституционный Суд о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Правительства, нормативных актов субъектов РФ и некоторых других правовых документов.

Порядок деятельности Государственной Думы. Государственная Дума собирается на свое первое заседание на тридцатый день после избрания (Президент РФ может созвать ее раньше, но этого не было). Кворум для заседаний — более половины депутатов (т.е. 226). Первое заседание вновь избранной Думы открывает старейший по возрасту депутат. После избрания Председателя Думы и его заместителей они поочередно ведут заседания. На первом заседании открытым голосованием избирается счетная комиссия, а также ряд временных технических органов (по контролю за электронной системой голосования, секретариат и др.).

Заседания палаты открыты, они освещаются средствами массовой информации. Решение о закрытом заседании принимается большинством голосов от общего числа. На открытых и закрытых заседаниях могут присутствовать Президент РФ, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, члены Совета Федерации, члены Правительства и др. Статс-секретари (заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти), представляющие свои министерства и ведомства, могут присутствовать на открытых заседаниях, а на закрытых — по специальным пропускам. На заседаниях ведутся протоколы и стенограммы, при открытом заседании они публикуются.   ".

Важное значение для работы Думы имеет понятие сессии. Государственная Дума собирается, как правило, на две сессии: весеннюю (12 января — 20 июня) и осеннюю (1 сентября — 25 декабря). В совокупности это составляет более девяти месяцев рабочего времени. В случае необходимости Дума после консультации с лидерами фракций принимает решение о продлении сессии или созыве сессии досрочно. Такие решения принимались неоднократно (в том числе в 2000 г.). Сессия складывается из разных форм деятельности палаты пленарных заседаний, заседаний Совета Государственной Думы, заседаний комитетов и комиссий, работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и депутатских группах, а также с избирателями. Все эти мероприятия расписаны парламентом по дням недели, существует график. Заседания палаты (пленарные заседания) проходят по средам и пятницам (возможно назначение дополнительного или внеочередного заседания). Совет Думы собирается по вторникам и четвергам. Комитеты и комиссии заседают по понедельникам и четвергам, для работы депутатов с избирателями предназначаются первая и вторая неделя каждого месяца и т.д. Решением Думы этот распорядок может быть изменен. Дума работает активно. Например, за первое полугодие 2000 г. она провела 40 пленарных заседаний и 38 парламентских слушаний. Депутаты рассмотрели 258 законопроектов, приняли свыше 100 постановлений (в основном по общественно-политическим вопросам). Ратифицировано (совместно с Советом Федерации) 28 международных договоров.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих. Оно правомочно, если присутствует большинство от конституционного числа (т.е. от 450). Регистрация повторяется после каждого перерыва и обязательно проводится перед голосованием. Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с тремя документами: 1) принятым Советом Думы и заранее разосланным депутатам планом законопроектной работы на период сессии; 2) календарем рассмотрения вопросов на месяц (его принимает тоже Совет Думы); 3) порядком работы (повесткой дня) очередного заседания. Его утверждает Дума в начале заседания большинством голосов от общего числа депутатов. Заседания начинаются с регистрации присутствующих, которую проводит председательствующий (обычно — электронными карточками депутатов). Первоочередному рассмотрению на заседании подлежат вопросы, включенные в повестку дня, но не рассмотренные на предыдущем заседании; послания Президента РФ; законопроекты, внесенные Президентом РФ или Правительством РФ в качестве срочных: проекты федеральных законов о бюджете и бюджетной системе, о доверии Правительству и др.

Заседания палаты проводятся в утренние часы с 10 до 14 часов, в вечерние — с 16 до 18 часов. Их ведет председательствующий (Председатель Думы или один из его заместителей). Он предоставляет слово по вопросам порядка (повестки) дня в соответствии с очередностью зарегистрированных заявок, вне порядка дня — только по процедурным вопросам и по порядку ведения заседания. Он ставит на голосование каждое предложение депутатов в порядке поступления, проводит голосование и оглашает его результаты.

Депутат может выступать на заседании с трибуны, от микрофона, установленного в зале, или от микрофона со своего рабочего места. Если в своем выступлении депутат нарушает депутатскую этику (допускает оскорбления, призывает к незаконным действиям и т.д.), председательствующий предупреждает его, при повторении лишает его слова в течение всего дня заседания (на практике — дает команду отключить микрофон), а Дума может лишить слова на месяц большинством голосов от общего состава. Такая практика, хотя редко, имела место.

Помимо обсуждения законопроектов, порядка дня на заседаниях Думы осуществляются другие мероприятия, о которых говорилось выше: вопросы и запросы депутатов, парламентские вопросы (от имени палаты), правительственный час¹, рассматривается вопрос о доверии и недоверии правительству, есть час заявлений депутатов, парламентские слушания и др. Депутат должен носить в Думе рабочую одежду (были случаи нарушения этого правила, даже появления в «маскарадной» одежде, но мер против этого не предусмотрено).

О порядке голосования, о его видах (рейтинговом, количественном и др.) сказано выше.

Как отмечалось, особое время на сессии отводится работе депутата с избирателями своего избирательного округа или того субъекта Федерации, к которому прикреплен депутат, избранный по списку избирательного объединения. Депутат изучает поступившие к нему жалобы и заявления, отвечает на письма, принимает меры по защите прав и законных интересов избирателей, ведет прием либо в Приемной Государственной Думы, либо на месте (в округе, в городе субъекта Федерации).

 

Законодательный процесс

 

Виды законов и понятие законодательного процесса.

 Существуют виды законов Российской Федерации: федеральные законы (обыкновенные законы), федеральные конституционные законы и законы поправках к Конституции РФ. Обыкновенные законы принимаются по широкому кругу вопросов, содержание двух других видов законов видно из их названий. Все три вида законов принимаются неодинаковым большинством голосов и по разным процедурам, которые объединяются термином «законодательный процесс».

Принято считать, и это верно, что закон — нормативный акт обще го действия. В некоторых зарубежных странах такие законы называю «публичными». Вместе с тем, бывают «частные» законы, относящиеся к отдельным лицам или объектам. В практике Думы имели место законы частного характера: в 1995 г. о материальном, жилищном и медицинском обслуживании вдовы депутата Селюнина¹, в 1999, 2000 гг. принимались законы о конкретных участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тасеевское месторождение золота, Штокмановское газоконденсатное месторождение и др.²). Таким образом, хотя в России не принято разделение законов на публичные и частные, как в англосаксонском праве (последние в России отрицаются в связи с утверждением, что парламент не может заниматься исполнительно-распорядительной деятельностью), на практике проблемы возникают.

Законодательный процесс — это система действий в парламенте завершающаяся принятием или отклонением закона. Принятие закон; и законодательный процесс состоит из шести стадий: 1) законодательная инициатива; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению в Думе 3) обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты \ на пленарном заседании Думы; 4) принятие (или отклонение) закон; Думой; 5) рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) Сове том Федерации; 6) промульгация (подписание, санкционирование \ обнародование закона Президентом РФ) или отклонение закона главой государства. Если Совет Федерации не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии: 1) создание и работа согласительной комиссии палат (наиболее обостренными были заседания согласительной комиссии палат летом 2000 г. по вопросу об изменении порядка формирования Совета Федерации); 2) повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если не согласилась). Примером является преодоление вето Совета Федерации более чем 2/3 голосов Думы 19 июля 2000 г. по вопросу о праве Президента РФ смещать с должности глав исполнительной власти субъектов Федерации при определенных условиях. Стадии рассмотрения в Совете Федерации может не быть, если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному рассмотрению в нем (ст. 106 Конституции) или если в течение 14 дней законопроект не был рассмотрен в Совете Федерации (Конституционный Суд истолковал эту норму так: 14 дней исчисляются не с момента поступления закона из Думы в Совет Федерации, а с момента начала рассмотрения его в Совете Федерации).

Дополнительные две стадии появляются в законодательном процессе и при использовании Президентом РФ права вето: 1) принятие предложений Президента Думой и принятие закона в новой редакции; 2) преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом в этом случае.

Таким образом, в разных ситуациях число и характер стадий законодательного процесса могут быть неодинаковыми.

Законодательная инициатива. Это право внести законопроект (письменный текст), которому соответствует обязанность парламента его рассмотреть (при рассмотрении можно сразу отвергнуть). Такое право имеют только субъекты законодательной инициативы (предложения других лиц и органов можно представить или переслать в Федеральное Собрание, но это не влечет обязанности их рассмотреть). Законодательный процесс начинается с момента внесения законопроекта. Законопроект вносится в Государственную Думу (Совет Федерации, если желает предложить законопроект, тоже вносит его в Думу), он обсуждается и принимается Думой. Только после этого он поступает в Совет Федерации.

Субъектами права законодательной инициативы являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Эти органы и лица имеют право законодательной инициативы в широком объеме (исключая законопроекты о поправках к Конституции). Час тичную законодательную инициативу (по вопросам их ведения) имею Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Регламент Государственной Думы 1998 г. (ст. 104) устанавливав что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов.

При внесении законопроекта в Думу должны быть представлены:пояснительная записка; текст законопроекта; перечень актов федерального законодательства, которые утрачивают силу или должны быт изменены в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (если закон потребует затрат); заключение Правительства РФ (если вносятся законопроекты по вопросам налогов, государственных займов и другие законопроекты финансового характера). На практике на такое заключение законопроект направляет Сове Государственной Думы Кроме того, Правительство (в соответствии конституционным законом о Правительстве 1997 г.) может направлять в парламент поправки и официальные отзывы на законопроекты, которые подлежат обязательному оглашению на заседаниях палат.

Законопроект, внесенный в Государственную Думу, регистрируется в Аппарате Думы. На него заводится регистрационная электронная карта, на которой фиксируется все его дальнейшее движение. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в комитет по профилю законопроекта. Если проект не соответствует установленным требованиям, он возвращается инициатору.

Подготовка законопроекта к рассмотрению. Совет Государственной Думы назначает ответственный за законопроект комитет и включает проект в программу работ (на сессию или в календарь на месяц). Одно временно законопроект направляется в комитеты и комиссии Государственной Думы, в депутатские объединения, Президенту РФ, в Сове Федерации, в Правительство (при необходимости — в Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд), а если законопроект относится к предметам совместного ведения Федерации и субъектов — в законодательные органы субъектов. Если поступают альтернативные проекты по одному и тому же вопросу (а это бывает часто иногда до 13 проектов), они предварительно изучаются в комиссиях за основу принимается один, остальные используются в качестве по правок, дополнений.

Ответственный за проект комитет направляет его в различные государственные органы, другие организации для отзывов, а также на экспертизу в Правовое управление Аппарата Государственной Думы

Оно готовит заключение. После этого подготовленный для первого чтения в Государственной Думе проект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение на пленарном заседании. Одновременно он рассылается Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, инициатору законопроекта.

Обсуждение законопроекта. Обсуждение законопроекта происходит на пленарном заседании и в соответствующей комиссии (комиссиях). На пленарном заседании обычно бывает три чтения (некоторые из них могут быть соединены), при обсуждении проекта государственного бюджета — четыре.

В первом чтении на пленарном заседании обсуждается концепция законопроекта, его актуальности, практической значимости, дается оценка его соответствия Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта (депутата, представителя соответствующего органа и др.). Затем следует содоклад представителя ответственного комитета. Далее по решению Думы возможны ответы на вопросы, затем следуют выступления (предложения, замечания) депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства РФ в Государственной Думе, других лиц, приглашенных на обсуждение. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять законопроект в первом чтении И продолжать работу над ним (прежде всего, что делает инициатор и ответственный комитет, учитывающие замечания), может сразу принять его как закон, а может отвергнуть. В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Дума также может принять решение о проведении всенародного обсуждения закона, принятого в первом чтении.

• Второе чтение. Для второго чтения ответственный комитет вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: рекомендуемых к принятию, к отклонению, и поправки, по которым комитетом не принято решений. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит правовую и лингвистическую экспертизу и готовит заключение. Материалы представляются в Совет Государственной Думы, он назначает второе чтение. Материалы рассылаются тому же кругу лиц, что и при первом чтении.

На втором чтении сначала обсуждаются поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, затем — к отклонению, наконец, таблица поправок, в отношении которых комитет не принял решения. Если возникает дискуссия, обсуждается каждая поправка. После голосования по поправкам голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если он принят с поправками, то над ним продолжается работа по устранению противоречий, установление взаимосвязи статей, редакционная правка. Если проект не получил большинства голосов, — он не считается отклоненным, а возвращается на доработку в комитет.

Третье чтение. Оно назначается Советом Государственной Думы для принятия законопроекта в качестве закона. Предварительно текст направляется тем же органам и лицам, что и при подготовке первого и второго чтений. В ходе третьего чтения не допускается обсуждение закона в целом, его статей, внесение поправок. Возможны редакционные уточнения. В третьем чтении закон принимается в целом. В исключительных случаях может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.

Государственная Дума может провести три «чтения» в один день, если предлагается бесспорный и срочный законопроект. Так были приняты поправки к закону о военной службе. Используется этот способ и законодательными собраниями субъектов РФ. В 2000 г. Московская городская дума сразу отменила закон о сборе с розничных торговцев, так как уже несколько месяцев назад этот сбор вошел в другой налог. Вместе с тем, как говорилось, по некоторым законопроектам используется четыре чтения (бюджет).

Рассмотрение закона в Совете Федерации. Государственная Дума все принятые ею законы направляет в Совет Федерации. Некоторые из них подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (согласно ст. 106 Конституции РФ это законы по вопросам федерального бюджета и некоторым другим финансовым вопросам, международных договоров, государственной границы, войны и мира). Другие законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они могут им рассматриваться, а могут не рассматриваться. Но если по истечении 14 дней после их получения в Совете Федерации он не приступил к их рассмотрению, такие законы считаются принятыми окончательно Государственной Думой и могут быть направлены ею после истечения 14 дней на подпись Президенту РФ. Такие факты имели место (например, с первой частью Налогового кодекса в 1994 г.).

Поступивший из Государственной Думы закон вместе со стенограммой и другими материалами направляется членам Совета Федерации, а также назначенному руководством Совета Федерации ответственному комитету. Члены Совета Федерации организуют обсуждение закона, принятого Государственной Думой, в субъектах Федерации и, если есть замечания, передают их в ответственный комитет. Комитет их изучает и указывает в заключении, подлежит ли закон обязательному рассмотрению, в Совете Федерации. Если закон подлежит обязательному рассмотрению, ответственный комитет принимает решение: рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить закон. В случае, если закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет принимает решение: одобрить закон и невносить его на рассмотрение палаты; рекомендовать Совету Федерации не выносить его на заседание (Председатель Совета Федерации этого и не делает) или рекомендовать вынести на заседание.

В случае, если принимается решение рекомендовать одобрение закона Советом Федерации или рассмотреть его назаседании Совета Федерации, процедура во многом аналогична той, что имеет место вГосударственной Думе, хотя есть и существенные отличия. Сначала назаседании Совета Федерации выступает докладчик ответственного комитета, затем происходит обсуждение и голосование. Для одобрения необходимо большинство голосов общего числа членовСовета Федерации. В противном случае закон считается отклоненным. Принятый Советом Федерации закон в этом случаенаправляется Президенту РФдля подписания.

Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральныхзаконов Советом Федерации.При отклонении федерального закона Советом Федерации у Государственной Думы естьнесколько возможностей: 1) принять вторично закон в прежней редакции, но требуется 2/3 голосов; 2) принять закон с изменениями, предложенными Советом Федерации (нужно учесть всеизменения), а затемзакон принимается Советом Федерации; 3) принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации простым большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных началах (из равного числапредставителей Государственной Думы и Совета Федерации), в ее состав могутвходить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы для преодоления разногласий по спорным положениям закона. Решения комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Государственной Думы и Совета Федерации открытым голосованием. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения, имеющиеся разногласия, предложения по их преодолению, невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии. В 2000 г. имел место отказ подписать такой протокол той частью согласительной комиссии, которая представляла Думу. Государственная Дума при повторном рассмотрении закона рассматривает только предложения комиссии (и никакие другие), может их принять, отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/3 голосов. Так в 2000 г. был принят один из законов, отклоненный Советом Федерации. Таким образом Дума может все-таки одна, без Совета Федерации, преодолев его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Думы принять закон никогда не может.

Промульгация закона. Принятый парламентом закон (в том числе только Государственной Думой, например, при преодолении вето Совета Федерации), направляется Президенту РФ для опубликования (т.е. официального издания в печатном тексте) и обнародования (в других средствах массовой информации). Президент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). Если подпишет, то в соответствии с федеральным законом о порядке опубликования и вступления в силу законов 1994 г. в течение семи дней закон должен быть опубликован, неопубликованные законы применению не подлежат. Если Президент отклоняет закон, в силу вступают другие правила.

 Анализ фактов отклонения Президентом законов свидетельствует о самых разных мотивах отклонения. Иногда их называют более 200. В их числе: противоречие закона (его отдельных положений) Конституции РФ, другим ранее принятым законам (без изменения их), общепринятым нормам международного права, нарушение технологии принятия закона, несогласие с теми или иными положениями закона, внутренняя противоречивость закона и т.д. Отклонению закона Президентом РФ предшествует тщательное изучение закона в Государственно-правовом управлении Администрации Президента, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов.

Если закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие последствия: 1) президентское вето преодолевается 2/3 голосов в каждой палате; если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не принят; 2) палаты принимают предложения Президента РФ, и тогда закон принимается простым большинством голосов и идет на подпись Президенту РФ; 3) палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, он идет на подпись к Президенту, который решает: согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его; 4) если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложений президента, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный

Особенности принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ. Федеральный конституционный закон (это 15 законов по вопросам, указанным в Конституции РФ) принимается парламентом по той же процедуре, что и обыкновенный федеральный закон, но особого рода квалифицированным большинством: для его принятия необходимо 2/3 голосов в Думе и 3/4 голосов от общего числа в Совете Федерации. Помимо его содержания, особенность федерального конституционного закона в том, что он не может быть подвергнут президентскому вето (он уже как будто его преодолел, так как принят 2/3 и более голосов). Однако факты отказа подписывать такие законы были, Президент РФ возвращал конституционные законы в палаты «без рассмотрения», ссылаясь на нарушение процедуры. Конфликт иногда затягивался на несколько месяцев (например, при принятии Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г), но в конечном счете Президент подписывал такие законы без вторичного принятия в парламенте.

Особая процедура принятия характерна для законов о поправках к Конституции РФ и о пересмотре Конституции. Предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ могут вносить только Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 части членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Поправки возможны только к главам 3—8, в главы 1, 2, 9 они вноситься не могут. Поправки принимаются в порядке, установленном для федеральных конституционных законов (2/3 голосов Думы, 3/4 — Совета Федерации). После этого текст поправки публикуется для всеобщего сведения и направляется в законодательные органы для его рассмотрения в течение года. Результаты рассмотрения подводит Совет Федерации. Закон о поправке к Конституции РФ считается принятым, если его одобрят 2/3 субъектов Федерации. Поправки к Конституции не принимались.

Изменения глав 1, 2, 9 возможны только в результате общего пересмотра конституции, что осуществляется специально избранным Конституционным Собранием, а не парламентом (палаты или члены парламента, как указано выше, лишь находятся в числе субъектов, которые могут возбудить этот процесс). Проект новой Конституции, разработанный Собранием, может быть принят им 2/3 голосов или вынесен на референдум. Закон о Конституционном Собрании не при

Парламент РФ принимает в год несколько десятков разных законов (иногда эточастные поправки). В 2000 г. принято 59 законов, в тол числе три федеральных конституционных закона.

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 249; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!