Полномочия Президента Российской Федерации

ТЕМА 6 ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Некоторые стороны правового положения Президента РФ и глав субъектов Федерации (глав исполнительной власти, глав администрации субъектов РФ) являются сходными, хотя и осуществляются на разных уровнях государственной власти. Другие стороны, напротив, отличаются весьма существенно. С этим связана структура данной главы. В целях сокращения объема и сведения дублирования к минимуму, некоторые вопросы объединены, другие рассматриваются отдельно. Такой подход используется и в других главах при характеристике сходных органов государства.

Президент Российской Федерации, главы администрации

субъектов Российской Федерации в системе государственной власти

Президент РФ, главы субъектов РФ и ветви государственной власти.

Должность Президента в СССР была учреждена в 1990 г., в России — в 1991 г. Тогда же первым Президентом РФ был в первом туре избран Б.Н. Ельцин. Он был переизбран на второй срок в 1996 г. во втором туре и досрочно ушел в отставку 31 декабря 1999 г. Исполняющим обязанности Президента РФ стал, в соответствии с Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ В.В. Путин, который затем (26 марта 2000 г.) был в первом туре избран Президентом РФ.

Выше уже говорилось, что Президент РФ не входит в какую-либо из традиционных ветвей власти и занимает особое положение главы государства. Так же обстоит дело и с некоторыми президентами тех республик в составе РФ, где исполнительная власть по их конституциям принадлежит другому органу — правительству. В связи с этим в научной литературе обсуждается вопрос об особой президентской власти. В иных субъектах Федерации обычно правительства нет, а если оно есть, его возглавляет губернатор (есть иные названия глав субъектов РФ), и в этом случае губернатор относится к ветви исполнительной власти. Впрочем, на практике Президент РФ, которому непосредственно подчинены «силовые» министры, и президенты республик в составе РФ (в том числе тех субъектов, где есть правительства, возглавляемые премьер-министром) также осуществляют важнейшие полномочия исполнительной власти. В некоторых конституциях республик в составе РФ президент назван и главой государства, и главой исполнительной власти (подробнее об этом — ниже).

Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства, Президент РФ, например, подписывает или отклоняет законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилование). В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, однако, строго разграничить эти два качества почти невозможно.

Президент РФ осуществляет роль арбитра в отношении других органов государственной власти РФ и в отношениях Федерации с ее субъектами (согласительные процедуры), обеспечивает взаимодействие органов государственной власти, выполняет роль гаранта Конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране государственного суверенитета, независимости РФ и ее территориальной целостности.

Подобным является двухкачественное положение главы субъекта Федерации с учетом того, что речь идет о государстве или государственном образовании, являющемся составной частью РФ. Прежде всего это относится к тем республикам, где существует должность президента или главы государства (например, Республика Коми) и вместе с тем имеется правительство, возглавляемое премьер-министром. В конституциях Адыгеи, Бурятии, Кабардино-Балкарии и др. есть положения о праве вето президента, о возможности роспуска парламента, о роли президента республики как гаранта, о том, что он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов власти данной республики, о защите суверенитета, безопасности и территориальной целостности республики (например, Конституция Кабардино-Балкарии в редакции 1994 г.). Иногда говорится также о президенте как гаранте соблюдения международных договоров республики (Татарстан). Во многих республиках в составе РФ президент одновременно является по конституции главой государства и главой исполнительной власти (такая формулировка не употребляется по отношению к Президенту РФ).

В тех республиках в составе РФ, где должности президента нет (Дагестан, Карелия и др.), положение высшего должностного лица (председателя Государственного совета, Председателя Правительства, избираемого путем всеобщего голосования) является иным, хотя многие полномочия типичного главы государства сохраняются за главой субъекта Федерации и вэтих республиках.

В других субъектах Федерации — краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах существуют разные подходы к статусу главы субъекта РФ, в конституциях используется множество неодинаковых формулировок. Многие из них сочетают положения о главе субъекта РФ (обычно говорится: глава администрации, губернатор) и одновременно — о главе исполнительной власти. Такой глава субъекта Федерации одновременно возглавляет местное правительство, существующее отдельно как коллегиальный орган (Ставропольский край и др.). В других случаях губернатор характеризуется как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо (Ленинградская область), в Иркутской области — только как глава исполнительной власти. Такой губернатор отдельного правительства субъекта РФ обычно не создает, должностей министров не учреждает, а сам непосредственно руководит департаментами. Есть и такая система управления, когда правительство субъекта РФ создается, но «премьер-министра» нет, глава субъекта Федерации руководит правительством непосредственно. Существуют и другие характеристики положения главы субъекта РФ.

На практике Президент РФ, главы субъектов Федерации занимают центральное место в механизме государственной власти. Это может усиливать президентский авторитаризм, авторитаризм исполнительной власти. Некоторые главы субъектов Федерации стали почти «удельными князьями» в своих вотчинах. Они оказывают решающее влияние на обычно немногочисленный законодательный орган, пытаются подчинить себе суды и прокуратуру (а иногда и принимали указы о таком подчинении), поскольку в ряде случаев эти органы материально зависят от местных властей.

Должности вице-президента в РФ нет (упразднена в 1993 г.), но в некоторых субъектах Федерации такая должность существует. Правовой статус президента, главы субъекта РФ детально раскрывается ниже в системе прав, обязанностей и ответственности Президента РФ, главы субъекта Федерации.

Роль Президента РФ в системе управления государством.Исходным положением для определения роли Президента РФ в системе управления Российской Федерацией является положение ст. 80 Конституции РФ, которая устанавливает, что он является главой государства.

Как отмечалось, по Конституции РФ Президент РФ не входит ни в одну из традиционных ветвей государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную). Вместе с тем, он не стоит над другими ветвями власти, они не подконтрольны ему. Роль президентской власти — обеспечивать сбалансированное взаимодействие властей, осуществлять арбитраж путем согласительных процедур, систему сдержек и противовесов, субсидиарность деятельности ветвей власти.

Аналогичные формулировки о роли президента, другого главы субъекта РФ содержатся в конституциях и уставах субъекта РФ применительно к главе субъекта РФ.

В системе высших органов государства Президент РФ выполняет особые функции, которые не могут осуществлять другие органы. Во-первых, Президент РФ представляет российское государство внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны он имеет полномочных представителей в субъектах (их группах), семи федеральных округах, в важнейших органах государства (палатах парламента, конституционном суде, которые обеспечивают осуществление полномочий Президента). Он назначает в другие страны и международные организации дипломатических представителей, действующих от имени РФ. Во-вторых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, Президент следит за соблюдением Конституции, в том числе и при подписании законов, принятых парламентом. В-третьих, он — гарант прав и свобод человека и гражданина. Он является в частности последней инстанцией, куда может обратиться осужденный для помилования. В-четвертых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи, Президент действует в частности в качестве Верховного главнокомандующего, в случае угроз безопасности государства он вводит военное и чрезвычайное положение. В-пятых, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Право определять основные направления внешней и внутренней политики государства — излишне широкое полномочие Президента РФ. Правда, Президент должен делать это в соответствии с Конституцией и федеральными законами (ч. 3 ст. 80). В-шестых, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Для выполнения функций Президента при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Управление делами, несколько десятков различных советов (по местному самоуправлению, по делам казачества и т.д.). последние являются совещательными органами Президента РФ. Часть из них в 2000 г. упразднена.

Важнейший совещательный орган при Президенте РФ — Государственный совет, созданный Указом Президента от 1 сентября 2000 г.¹(бездействовавший Президентский совет упразднен). В соответствии с Положением о Государственном Совете, утвержденным этим же указом, председатель Совета — Президент РФ, члены — высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), занимающие места в нем по должности. Кроме того, Президент РФ может включить в состав Совета лиц, замещавших должности высших должностных лиц субъектов РФ два и более срока подряд. Для решения оперативных вопросов в составе Государственного совета формируется его президиум из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода. Основными задачами Государственного совета являются содействие реализации полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и ее субъектов; обсуждение вопросов, касающихся исполнения органами государственной власти Федерации и субъектов, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, законов Федерации, актов Президента РФ и Правительства РФ; обсуждение (по предложению Президента РФ) проектов федеральных законов и указов Президента, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального бюджета и информации Правительства РФ о ходе его исполнения; обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ, а по предложению президента РФ иных важных вопросов, имеющих важное государственное значение. Организационными вопросами ведает секретарь Государственного совета, который не входит в его состав. Заседания Совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца.

Как глава государства, Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91)². Против Президента нельзя возбудить уголовное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности), он не может быть принудительно доставлен в суд, например в качестве свидетеля, он не подлежит административной ответственности. Дисциплинарная ответственность вообще исключена, так как он в иерархии самое высшее должностное лицо. Президент не может быть задержан, подвергнут личному досмотру. Неприкосновенность не означает, однако, отсутствия всякой ответственности, о чем говорится ниже¹.

Выполнение функций Президента РФ требует соответствующего обеспечения, в том числе материального. Заработная плата Президента РФ составляла 12 тыс. руб., но представительские расходы в 10 раз больше. Необходимы расходы на телохранителей (до 2000 г. одновременно работали 44 телохранителя), на Администрацию Президента (2 тыс. чел.), Управление делами, обслуживание апартаментов главы государства (75 чел.) и т.д. В целом на исполнение функций Президента РФ расходуется около 55 млн. руб. в месяц².

Функции президентов республик в составе РФ, глав других субъектов РФ в чем-то аналогичны функциям Президента РФ. Дублируя формулировку Конституции РФ, некоторые конституции республик и уставы других субъектов РФ говорят об определении основных направлений политики субъекта РФ, о представительстве субъекта РФ, роли Президента субъекта РФ как гаранта и т.д. Нужно однако учитывать, что речь идет о составной части государства РФ.

Ограничения президентской власти. Широкие функции Президента предполагают необходимые ограничения. Без них президентская власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ограничения заложены в Конституции системой сдержек и противовесов, которая относится и к президентской власти. Во-первых, Президент РФ осуществляет свои функции в установленном Конституцией РФ порядке (ст. 80). Он действует в рамках Конституции и законов РФ. Во-вторых, деятельность Президента ограничена сроком. Установлен четырехлетний срок президентства с возможностью выборов еще на один срок. Президент РФ может быть и не избран на второй срок, если он выполнял свои функции, по мнению избирателей, не должным образом. В-третьих, акты Президента РФ имеют подзаконный характер. Они не должны противоречить законам, принятым парламентом. В-четвертых, акты Президента РФ могут быть обжалованы в Конституционный Суд, что имело место, и Суд признавал отдельные положения таких актов неконституционными, а это лишало их действия (например, по поводу указов, относящихся к Коммунистической партии). Наконец,

как отмечалось выше, Президент может быть отрешен от должности в порядке импичмента или иных процедур, рассматриваемых ниже.

Все эти принципиальные положения действуют и в отношении главы субъекта РФ.

Конституция РФ налагает на Президента определенные обязанности и устанавливает некоторые запреты. При формировании Правительства он обязан кандидатуру премьер-министра согласовывать с Государственной Думой. Президент назначает Председателя Правительства «с согласия Государственной Думы» (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). Установлен срок, в течение которого Президент РФ обязан подписать или возвратить в парламент со своими замечаниями закон (право вето), он обязан его обнародовать в определенный срок, если право вето преодолено. После избрания Президент должен принести присягу, без этого он не вступает в должность. Есть и другие процедурные обязанности Президента, связанные со сроками. Он должен назначить в течение 15 дней референдум, если Конституционный Суд установил, что все документы оформлены правильно, ежегодно обращаться с посланиями к парламенту и т.д. Президенту РФ запрещается любое совмещение должностей и мандатов. Он не может быть членом парламента и депутатом местного законодательного органа или органа самоуправления, его главой, не вправе заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, иной творческой. Он не может занимать должности в общественных объединениях, коммерческих организациях, заниматься предпринимательской деятельностью. На время президентства он приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических объединениях. Все эти положения вытекают из положений Конституции 1993 г., законов, принятых на ее основе, а также более раннего закона России о Президенте РФ 1991 г.

Аналогичными являются запреты и для глав субъектов Федерации в большинстве из них.

2. Выборы и вступление в должность Президента Российской Федерации, глав субъектов Российской Федерации

Выборы Президента РФ, глав субъектов РФ осуществляются в соответствии с общими принципами, рассмотренными выше. В данном параграфе речь идет лишь об особенностях выборов главы государства, республики в составе РФ, государственного образования РФ.

Президент РФ избирается в соответствии с федеральным законом о выборах Президента РФ от 31 декабря 1999 г.¹ В республиках в составе РФ, других субъектах Федерации действуют местные законы о выборах главы субъекта (Президента, губернатора, мэра в г. Москве), принятые после 1993 г. Выборы Президента РФ, подавляющего большинства глав субъектов РФ могут быть проведены только на альтернативной основе. Они откладываются, если будет выдвинут только один кандидат, их должно быть по крайней мере два. На практике на выборах Президента РФ было от 6 до 11 кандидатов. Однако в некоторых субъектах РФ (например, в Татарии) возможно голосование избирателей и по одной кандидатуре, но кандидат считается избранным, если наберет не менее 50% поданных и признанных действительными голосов. Как правило, Президент РФ, губернаторы субъектов РФ избираются на четыре года.

Условия для кандидата на должность Президента РФ и главы субъекта РФ в ряде случаев совпадают: гражданство РФ (а в республиках в составе РФ — также гражданство данной республики), обладание избирательными правами, повышенный возраст (обычно не менее 35 лет), постоянное проживание в РФ не менее 10 лет (такой же срок установлен в некоторых республиках). Одно и то же лицо в РФ и в подавляющем большинстве субъектов Федерации может быть избрано не более чем на два срока подряд. Согласно постановлению Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. принятие в этот период новой Конституции не дает оснований для нового исчисления президентского срока. Однако Закон от 8 февраля 2001 г. устанавливает исчисление срока пребывания в должности для высшего должностного лица субъекта РФ с 16 октября 1999 г. (с даты принятия прежнего закона об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти субъекта РФ), и теперь такое лицо может избираться практически на третий или даже четвертый срок подряд. Выборы Президента РФ и всех глав субъектов РФ являются прямыми: они избираются непосредственно гражданами.

Вместе с тем, в некоторых субъектах Федерации конкретные Данные этих условий изменены или включены дополнительные условия:

1) как правило, понижен возраст до 30 лет (губернаторы Рязанской области, Корякского автономного округа и др.);

2) иногда установлен предельный возраст (не старше 60 лет в Республике Марий Эл, 65 лет в Башкирии);

3) срок проживания сформулирован в ряде случаев иначе: постоянное или преимущественно постоянное проживание на территории субъекта РФ (Рязанская область), просто проживание на территории субъекта РФ (Мурманская область) или вообще не указаны какие-либо условия, связанные с проживанием (Чукотский автономный округ, Саратовская область);

4) знание наряду с русским языка титульной нации, давшей имя субъекту РФ (Башкирия, Марий Эл и др.);

5) в некоторых субъектах РФ установлен пятилетний срок полномочий главы субъекта РФ (например, Калининградская область с 2000 г.);

6) наряду с президентом субъекта Федерации, губернатором и др. бывает должность вице-президента, вице-губернатора, вице-мэра, который избирается в паре с главой субъекта и является его заместителем. Должности вице-президента РФ не существует (она была до 1993 г.), и есть предложения о ее восстановлении;

7) в ряде субъектов РФ применяются выборы главы субъекта РФ в один тур без требования получить в этом туре абсолютное большинство голосов (более 50%). Так, в Приморском крае выборы в 1999 г. проходили в один тур, но победителю требовалось получить не менее 35% голосов избирателей (было 11 кандидатов, победил прежний глава администрации).

Порядок выдвижения кандидата на должность главы государства, главы администрации субъекта РФ является сходным. Кандидат на должность Президента РФ может быть выдвинут избирателями или избирательными объединениями (блоками), т.е. политическими партиями, политическими объединениями, зарегистрированными соответствующим образом. Аналогичные положения предусмотрены и при выдвижении кандидатов на должность глав большинства субъектов РФ. Если кандидат выдвигается непосредственно избирателями, то для официального выдвижения они должны создать инициативную группу численностью не менее 100 чел. (в субъектах Федерации эта численность может быть меньше). Группа регистрируется в соответствующей избирательной комиссии, она может выдвинуть только одного кандидата. При выдвижении кандидата избирательным объединением это осуществляется тайным голосованием на его съезде (конференции), при выдвижении кандидата блоком — на съезде (конференции) каждой из входящих в блок организаций. Избирательное объединение или блок могут выдвинуть только одного кандидата.

После выдвижения кандидата в его поддержку для его регистрации происходит сбор подписей избирателей. Кандидат на выборах Президента РФ должен собрать 1 млн. подписей (при досрочных выборах — половину). Для того чтобы кандидат на должность Президента РФ представлял население разных частей страны, число подписей от одного субъекта РФ не должно превышать 70 тыс. Это должны быть граждане, постоянно или преимущественно постоянно проживающие в данном субъекте. Если подписи собираются среди граждан РФ, проживающих за границей, их число также не должно превышать 70 тыс. В законах о выборах глав субъектов указаны меньшие цифры (разные в разных субъектах), нет оговорок о числе голосов в различных районах субъекта и о гражданах, проживающих за границей. Вместе с тем, взамен сбора подписей иногда предусмотрен избирательный залог, и довольно высокий (например, для губернатора Приморского края). Для кандидата на должность Президента РФ избирательный залог не предусмотрен.

Кандидат на должность Президента РФ обязан представить в Центральную избирательную комиссию сведения о своем имуществе и доходах, а также аналогичные данные о членах семьи за два года, предшествующие выборам. Подобные положения есть в некоторых субъектах РФ, но далеко не во всех. На досрочных выборах Президента РФ 2000 г. среди кандидатов наиболее состоятельными оказались В.В. Жириновский (10,4 млн. руб.) и У.М. Джабраилов (8,6 млн. руб.), самыми «бедными» — Е.В. Савостьянов — 179 тыс. и А.М. Тулеев — 201 тыс. руб. Самыми состоятельными были члены семьи кандидата К.А. Титова (сын кандидата — 25,7 млн. руб.).

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию России. Это значит, что от Владивостока до Калининграда все избиратели подают свой голос за какого-либо одного кандидата из баллотируемого списка кандидатов (иначе бюллетень недействителен). В субъекте РФ при выборах его главы (главы исполнительной власти) также создается единый избирательный округ субъекта.

Выборы признаются несостоявшимися, если в них участвовало менее половины избирателей, внесенных в списки для голосования. Избранным Президентом РФ признается кандидат, получивший абсолютное большинство, т.е. более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не получит по меньшей мере 50% + 1 голос, назначается повторное голосование по двум кандидатам, набравшим большинство голосов. В случае повторного голосования избранным считается кандидат, получивший относительное большинство по сравнению с другим кандидатом, при условии, что число голосов, поданных за победившего кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов (иначе получится, что и по кандидатуре победившего кандидата против подано большинство голосов). В условиях повторных выборов не действует норма о Необходимости участия в выборах более половины зарегистрированных избирателей (учитывается, что второй раз явка избирателей на голосование может быть ниже). В некоторых субъектах РФ, как отмечалось, есть и другой порядок признания кандидата избранным.

Избранный Президент РФ, глава субъекта Федерации вступают в должность в момента принесения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей органов конституционного контроля, руководителей общественных объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называется инаугурация — введение в должность (для обозначения процедуры введения в должность и наделения полномочиями иногда в других странах употребляется также термин «инвеститура»). В ходе инаугурации Президент РФ передает преемнику орден «За заслуги перед Отечеством 1-й степени». Этот орден имеется в единственном числе и является символом высшей государственной власти. Вступление в должность Президента РФ происходит на 30-й день после официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов. В отношении Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой процедуры, которая проходит в московском Кремле. Хотя в менее торжественной обстановке, такая процедура бывает и в субъектах РФ.

Полномочия Президента РФ, главы субъекта РФ заканчиваются в день принесения присяги избранным Президентом РФ, главой субъекта (до этого, в более чем месячный промежуток времени от избрания до вступления в должность, избранный, но не вступивший в должность президент называется «избранный президент»). Если же Президент РФ временно прекращает исполнение своих полномочий (например, Б.Н. Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в отставку или смещается со своего поста, его полномочия немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обязанности Президента. Промежуточного срока в данном случае нет. Так было 31 декабря 1999 г. в связи с отставкой Б.Н. Ельцина. В соответствии с общими принципами российского конституционного права такой порядок применим в этих случаях и к главе субъекта Федерации.

Полномочия Президента Российской Федерации

Занимая особое место в государственном механизме, Президент РФ имеет широкие права, которые обеспечивают ему возможность выполнять свои функции в государственном механизме. Во многих случаях эти права — одновременно и обязанности. Такое соединение характеризует особенности понятия полномочия органа государства и должностного лица в конституционном или административном праве (других отраслях публичного права) в отличие, например, от гражданского права, где полномочие — это лишь право (обычно субъективное). Имея права, государственный орган обязан их осуществлять, действовать, управляя государством и обществом. Вместе с тем, не все права Президента РФ являются одновременно его обязанностями (он, например, может председательствовать, а может по своему желанию и не председательствовать на заседаниях Правительства РФ) и не все обязанности — одновременно правами. Некоторые из обязанностей имеют личный характер (например, предоставление сведений об имущественном положении при выдвижении кандидатуры).

Полномочия Президента РФ могут быть разделены на несколько групп: 1) полномочия в сфере правового статуса личности; 2) полномочия, связанные с федеративным устройством государства; 3) полномочия в отношениях с парламентом; 4) полномочия в отношениях с органами исполнительной власти; 5) полномочия в отношениях с органами судебной власти; 6) полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций; 7) полномочия в военной сфере; 8) полномочия в области внешней политики.

Полномочия Президента, связанные с правовым статусом личности, вытекают из его положения гаранта Конституции. Основы правового статуса личности определяются Конституцией и законами, и главная задача Президента в этой сфере — обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Это делается самыми различными методами вплоть до введения чрезвычайного положения на территории страны и в отдельных местностях при массовых нарушениях прав и свобод. Чрезвычайное положение на территориях некоторых субъектов Федерации в связи с нарушениями прав и свобод граждан (в основном, по причине межэтнических конфликтов) вводилось несколько раз на части территории Северной Осетии — Алании, Ингушетии и др.

Президент РФ принимает лиц в гражданство РФ, дает разрешения на выход из российского гражданства, предоставляет право убежища в России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он вправе смягчать наказания, предоставлять помилование (например, в 1997 г. он помиловал гражданина Макарова, осужденного на семь лет тюремного заключения за государственную измену в связи с его активной помощью органам расследования, в 2000 г. — американского гражданина Поупа, осужденного за шпионаж), присваивает высшие воинские и почетные звания РФ, награждает орденами и медалями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (например, в 1994 г. учредилорден Мужества, медаль Суворова и др., в 1998 г. орден Св. Андрея Первозванного), в 2000 г. орден Св. Георгия.

Положение о государственных наградах утверждено Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. Всего предусмотрено семь орденов различной степени, 13 медалей, 2 знака отличия и почетные звания (по различным специальностям, например, заслуженный врач, юрист, лесовод, агроном и т.д.). Вручение орденов и другие награждения Президент РФ осуществляет в торжественной обстановке, в особом зале Кремля по поручению Президента РФ государственные награды могут вручаться его представителями.

Полномочия Президента РФ, связанные с федеративным устройством государства, вытекают из его функции по охране государственной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодействия органов государственной власти. Особое значение эти полномочия приобрели в условиях сепаратистских акций в 90-х гг. прежнего руководства одного из субъектов РФ — Чеченской Республики, а затем — массовых террористических действий, которые осуществлялись созданными на территории этой республики незаконными вооруженными формированиями. Руководители Чечни заявили о выходе Чечни из РФ, что противоречит ст. 5 Конституции РФ, а вооруженные террористические формирования в 1999 г. напали на другой субъект РФ (Дагестан) и осуществили взрывы многоэтажных жилых домов в Москве, Волгодонске и других городах. В результате погибли более 300 человек мирных жителей. До этого Президент РФ, используя свои полномочия, вел переговоры с руководством Чечни. Им и по его поручению были подписаны несколько соглашений с чеченским руководством, но последнее нарушило их путем прямого попустительства, а затем и участия в массовых террористических операциях. Решительные меры против террористов были использованы в 1999 г., после их нападения на Дагестан. В качестве Верховного главнокомандующего Президент РФ применил Вооруженные Силы для восстановления конституционного порядка на территории Чечни.

Обеспечивая целостность Федерации и взаимодействие органов государственной власти (а органы субъектов Федерации также являются органами их государственной власти), Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85). В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на разрешение соответствующего суда. Президент применял эту форму разрешения разногласий между отдельными республиками, принимал делегацию Чечни, в 1996 г. уре-

гулировал разногласия между органами законодательной и исполнительной власти Вологодской, Тульской обл. и других субъектов Федерации. В 1994 г. он выступил с инициативой Договора об общественном согласии (его подписали более 800 участников — представители партий, субъектов Федерации и т.д., но Договор не был осуществлен).

Президент в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. Такие представители назначались в том числе в субъекты Федерации или в группы субъектов (один полномочный представитель для нескольких субъектов), а с 2000 г. — в семь федеральных округов (об этом говорилось выше). Они не обладают исполнительно-распорядительными полномочиями по отношению к законодательным или исполнительным органам субъектов Федерации, но имели место факты, когда Президент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего представителя властными полномочиями (в 1998 г. в Приморском крае). С 1998 г. полномочные представители Президента в субъектах РФ (группе субъектов) возглавляли региональную коллегию федеральных органов исполнительной власти. Коллегия была совещательным органом при полномочном представителе Президента в субъекте РФ. Как отмечалось, в федеральных округах (с 2000 г.) некоторые ведомства РФ также создают свои территориальные органы, при полномочном представителе Президента РФ в этих округах (его часто называют в печати неофициально генерал-губернатором) создаются совещательные и координирующие органы (советы и др.). В связи с этим Коллегии в отдельных субъектах РФ упраздняются, представители Президента РФ в них не назначаются. В соответствии с Указом Президента от 30 января 2001 г. полномочные представители Президента РФ подчиняются руководителю Администрации Президента РФ.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом. Президент РФ неоднократно приостанавливал действие указов президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), постановления главы администрации Ненецкого автономного округа, губернатора Курской области, администрации Воронежской области, много актов подобного рода были приостановлены Президентом РФ в 2000 г. Своим Указом от 17 января 1995 г. Президент РФ определил, что Указ Президента Чувашской Республики о защите Военнослужащих, являющихся гражданами этой республики, не подлежит применению, так как этот вопрос относится к исключительному ведению Российской Федерации. Нужно иметь в виду, что право Президента РФ приостанавливать акты президентов Республик и глав администрации других субъектов относится и к актам исполнительной власти в сфере исключительной компетенции субъекта Федерации, если такие акты нарушают права человека и гражданина, противоречат федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации.

Президент имеет право воздействовать на отклоняющееся поведение субъектов Федерации, их должностных лиц. В частности, Президент РФ объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности (в связи с избирательными кампаниями). В соответствии со ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством РФ обеспечивает «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ». Следовательно, он вправе и обязан пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией. Правда, это право выражено в общей формулировке. О конкретных мерах федерального принуждения в отношении субъектов РФ сказано выше.

Полномочия Президента РФ в отношениях с парламентом (законодательной властью) связаны с тем, что Президент является необходимым участником законодательного процесса, без промульгации им законов (см. ниже) законодательный процесс не может быть завершен. Президент обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены (например, отдельный депутат Государственной Думы или член Совета Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).

Президент подписывает закон. Эта процедура не сводится к техническому действию постановки подписи на бумаге. Она обычно определяется как промульгация: подписание, санкционирование и распоряжение исполнительным органам выполнять закон. Президент вправе не подписать закон и возвратить его в парламент (право отлагательного вето в соответствии со ст. 107 Конституции). Он вправе это сделать не только по причине содержания закона (например, он находит его противоречащим Конституции), но, как постановил Конституционный Суд РФ, также, если нарушен установленный порядок его принятия. Однако это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов Государственной Думы кем-либо «по головам» — недостаточное доказательство. Президентское вето применяется часто. По тому или иному основанию до 2000 г. Президент РФ в некоторые годы возвращал в парламент десятки законов. Вето президента, как отмечалось выше, может быть преодолено парламентом путем повторного принятия закона, но квалифицированным большинством голосов. Преодолеть вето Президента РФ удается сравнительно редко. Как постановил Конституционный Суд 22 апреля 1996 г., Президент РФ обязан подписать закон, если его вето преодолено (а такой отказ имел место). Дело может и не дойти до применения президентского вето, если до принятия Закона используются, как это часто бывает, согласительные процедуры, и они приводят к общему мнению. Для взаимодействия с палатами Парламента, а также Конституционным Судом Президент РФ назначает в эти органы своих полномочных представителей. Президент обращается к парламенту с ежегодными посланиями. Имели место и другие послания тематического характера (например, в 1996 г. о национальной безопасности РФ).

Президент назначает дату очередных выборов в Государственную Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конституцией случаях (при отказе Правительству в доверии, при двойном вотуме недоверия). При этом он вправе выбирать альтернативу: распустить Думу или уволить Правительство в отставку. При роспуске Думы он обязан назначить дату новых выборов. Президент не вправе распускать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать Думу при выдвижении ею обвинения против Президента РФ (с момента официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы). Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного

положения.

Президент назначает референдум, но не вправе инициировать его (он назначается, как говорилось, если будут собраны подписи 2 млн.граждан).

По Конституции РФ Президент имеет обширные полномочия по отношению к исполнительной власти. Прежде всего, Президент формирует Правительство. Он представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства (премьер-министра, хотя этот термин в Конституции не употребляется) и после получения согласия назначает председателя Правительства, а затем и его членов (заместителей Председателя, министров). Как говорилось, согласия Думы на назначение членов Правительства не требуется, но в Конституции сказано, что заместителей премьер-министра и министров Президент назначает на должности и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства. На практике назначенный премьер иногда ведет длительные переговоры с Президентом по этому вопросу и его предложения о составе Правительства Президент учитывает не всегда. Это относится и к освобождению от должности заместителей премьер-министра и федеральных министров. До 1998 г. Председатель Правительства занимал эту должность в течение нескольких лет, но в 1998—1999 гг. в условиях обострившегося экономического и финансового кризиса сменились шесть председателей Правительства. Для освобождения от должности Председателя Правительства согласие Государственной Думы не требуется. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, но делает это крайне редко. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (что не требуется при избрании нового состава Государственной Думы) и формируется вновь (так было в 1996 и 2000 гг.).

Структуру Правительства определяет Президент (после консультаций с назначенным им Премьер-министром). В Конституции и в Федеральном конституционном законе о Правительстве 1997 г. перечень министерств не устанавливается, названы только некоторые министерства. Поэтому при формировании нового Правительства РФ Президент каждый раз издает указ о структуре федеральных органов исполнительной власти, где названо Правительство, перечислены федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные федеральные органы исполнительной власти (главное управление федеральных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте, Управление делами Президента). В настоящее время действует структура, утвержденная Указом Президента от 17 мая 2000 г.¹ Кроме такого указа, Президент издает указы о назначении конкретных лиц Председателем Правительства, его членами, руководителями других федеральных органов исполнительной власти. Непосредственно Президенту (а не главе Правительства РФ) подчинены некоторые «силовые» министры (обороны, внутренних дел и др.), а также некоторые другие министры (иностранных дел, юстиции и др.), руководители иных ведомств (например, ФСБ), он руководит их деятельностью.

Президент назначает также некоторых других высших должностных лиц, в том числе высшее командование Вооруженных Сил РФ. Он назначает третью часть состава Центральной избирательной комиссии. Особую роль играет Администрация Президента и назначаемый им глава Администрации. Администрация обеспечивает выполнение постановлений и распоряжений Президента РФ, его повседневную деятельность. В составе Администрации множество отделов и управлений, в том числе Референтура Президента РФ, которая, в частности, участвует в подготовке проектов ежегодных посланий Президента парламенту, проектов иных документов программного характера, проектов публичных выступлений Президента. Во многих случаях Администрация Президента подменяла деятельность Правительства.

Президент вправе в любое время отправить в отставку Председателя Правительства, его заместителей, министров, что он неоднократно делал (иногда это было сюрпризом для самого Премьер-министра). В случае отставки прежний состав Правительства выполняет свои обязанности до формирования нового.

Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти ограничены. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначает федеральных судей (мировых судей назначают высшие органы субъектов Федерации), вправе обращаться в суд по определенным вопросам, связанным с государственной деятельностью (обращение в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижением согласия при осуществлении согласительных процедур и др.).

Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора и вносит предложение о его освобождении от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генерального прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет Федерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановление принял уже в 2000 г.

Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями связаны с введением военного и чрезвычайного положения. В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент издает указ о введении военного положения. Военное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий элементы военного управления и ограничение определенных прав и свобод граждан (ст. 19 Федерального закона «Об обороне»). Органы государственной власти и местного самоуправления Могут быть наделены полномочиями, обеспечивающими выполнение задач, связанных с военным положением, могут быть созданы специальные органы военного управления, власть которых распространяется и на гражданских лиц. Все органы и должностные лица обязаны оказывать содействие военному командованию для обороны, обеспечения безопасности и порядка. Чрезвычайное положение вводится Президентом в связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийными бедствиями и катастрофами. В условиях чрезвычайного положения обычно действуют прежние органы государственной власти и местного самоуправления, которые наделяются дополнительными полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть полномочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются преимущественно политические права граждан (запрещаются массовые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводятся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспортных средств, а иногда — личный досмотр, лица, подстрекающие к общественным беспорядкам, могут быть выдворены из данной местности, иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены трудовая повинность, распределение предметов первой необходимости и др.). Однако Конституция РФ в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает, что многие права и свободы не подлежат ограничениям даже в условиях чрезвычайного положения. Видимо, эту норму до определенной степени по аналогии можно распространить и на военное положение. Запрещаются отступления от статей Конституции, провозглашающих право на жизнь, свободу совести, неприкосновенность частной жизни, свободу предпринимательской деятельности, свободу совести и др.

Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов о военном и чрезвычайном положении. Ни один из них пока что не принят. О военном положении отдельного закона нет (есть различные нормы, относящиеся к этому, в других актах). Чрезвычайное положение регулируется законом о нем, принятым в 1991 г. (это не конституционный, а обыкновенный закон).

При введении военного и чрезвычайного положения Президент РФ немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Как говорилось, чрезвычайное положение вводилось в отдельных местностях на юге России, фактов введения военного положения не было. Указ Президента о введении военного или чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. При неутверждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля 1995 г., когда Совет Федерации отказал Президенту в утверждении указа о продлении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее Действовавший указ).

Полномочия Президента РФ в военной сфере и области внешней политики обширны. Эти две сферы традиционно относятся к полномочиям главы государства.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. Непосредственно ему (а не председателю Правительства) подчиняется министр обороны, а также некоторые другие руководители министерств и ведомств, имеющие в своем распоряжении войска (министр внутренних дел, директор Федеральной службы безопасности, министр по чрезвычайным ситуациям и др.). Президент утверждает военную доктрину РФ по обеспечению военной безопасности страны (утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г., текст ее не является секретным, он опубликован)¹, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (в соответствии с положениями о казачьих воинских формированиях он назначает или утверждает также их войсковых атаманов).

При принятии решений по вопросам безопасности страны и внешней политики важную роль играет совещательный орган при Президенте — Совет Безопасности (он занимается также и принципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологической безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности является Президент. В составе Совета есть назначенные им постоянные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько ведущих министров, председатели палат парламента, а с 2000 г. — также семь представителей Президента РФ в федеральных округах. В Совете Безопасности созданы межведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти.

Президент осуществляет руководство внешней политикой государства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры (вестипереговоры и подписывать договоры могут также лица и главы делегаций по уполномочию Президента), подписывает ратификационные грамоты (после принятия законов парламентом о ратификации международных договоров), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (эти грамоты адресуются главой одного государства главе другого государства). После консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания (обычно это Комитет по иностранным делам) Президент назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. В Государственной Думе созданы три комитета, которые занимаются различными аспектами внешнеполитических вопросов. Президент может обратиться к любому из них. Мнение комитета не является решающим.

Временное исполнение обязанностей Президента РФ.Временно исполнять некоторые обязанности Президента РФ может председатель Правительства. Как постановил Конституционный Суд РФ 6 июля 1999 г., это может иметь место, во-первых, когда Президент РФ возлагает определенные полномочия на Председателя Правительства. Так было, например, во время операции на сердце Президента Б.Н. Ельцина с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. до 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г. Начало и завершение временного исполнения обязанностей было оформлено изданием указов Президента. Во-вторых, это возможно по объективно сложившимся обстоятельствам (внезапная смерть, непреодолимая невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья). Такой практики нет, но ясно, что в этих случаях издание указов лицом, занимающим должность Президента РФ, невозможно или вряд ли возможно. От указанных двух случаев нужно отличать исполнение полномочий Президента РФ Председателем Правительства РФ в случае ухода Президента РФ в отставку. В этом случае председатель Правительства становится исполняющим обязанности Президента РФ до выборов нового Президента. Такая практика, как говорилось, есть.

Полномочия глав субъектов Федерации во многом аналогичны полномочиям Президента РФ, но они осуществляются в иных масштабах. Вместе с тем, многими полномочиями главы субъектов РФ не обладают и не могут обладать. Они не обладают полномочиями, связанными с правовым статусом личности (принимать в гражданство, предоставлять помилование и др.), хотя в некоторых республиках в составе РФ установлены свои знаки отличия. Нет у них полномочий, аналогичных полномочиям Президента РФ, в области федеративных отношений, обороны, внешней политики и т.д. Сказанное относится также к ответственности глав субъектов Федерации, к существующим в отношении их запретам. Эти вопросы детально рассматриваются в особом параграфе.

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 200; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!