Вопрос 3. Проблемы реформирования административного права Российской Федерации
На протяжении последнего десятилетия административное право стремительно развивается в трудах многих российских ученых-административистов. В 1995-2006 гг. было издано много учебной административно-правовой литературы. Профессора А.Б. Агапов, А.П. Алеxин, Д.Н. Баxраx, А.А. Демин, Ю.А. Дмитриев, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Ю.А. Тиxомиров, Н.Ю. Хаманева и другие ученые опубликовали учебники и учебные пособия по административному праву.
В качестве доктрины развития современного российского административного права можно считать совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине важное место должно занимать обеспечение законной организации и функционирования публичного управления в российском государстве, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его права и свободы, а обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).
Практически все административно-правовые институты, входящие как в общую, так и в особенную часть российского административного права требуют сейчас позитивного развития или необходимого реформирования. Однако в настоящее время доктрина административного права должна строится с учетом уже достигнутого в теории и «практике» административного права преимущественно потаким направления, как управленческий процесс, административные процедуры и административная юстиция (административное судопроизводство). Именно данные институты являются сегодня наиболее актуальными и спорными, именно они составляют основу административно-правового регулирования в новой системе экономических и политико-правовых отношений, складывающихся в правовом государстве.
|
|
|
Масштабность и многоплановость возможного реформирования административного права обусловлено многими причинами, главной из которых является необходимость распространения режима правовой государственности на главные отношения, которые регулируются административно-правовыми нормами. Принципы современного правового государства должны действовать и в системе административно-правовых отношений. Можно констатировать, что в настоящее время административное право России не в полной мере соответствует масштабам правового государства. Хотя, как известно, ст. 1 Конституции РФ устанавливает, что РФ есть демократическое федеративное правовое государство; многие конституционно-правовые положения доказывают данный тезис. Однако в сфере административно-правового регулирования демократические принципы правового государства не нашли необходимой институализации и правового действия.
|
|
|
Простейший анализ действующего законодательство РФ показывает, что современное российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и масштабам правового государства[61]: во-первых, в России до настоящего времени не принят ФЗ (или законы), который регламентировал бы порядок принятия административных актов и общие вопросы административных процедур[62]; во-вторых, не в полной мере созданы судебные процедуры, сформированные для рассмотрения административно-правовых споров, т.е. в России пока отсутствуют специализированные административные суды (или административные коллегии), которые профессионально рассматривали бы административные дела, т.е. споры, возникающие из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений. Кроме того, по многим другим показателям современное российское административное право не отвечает требованиям и стандартам правовой государственности.
|
|
|
Современное административное право - право, основанное на непременном учете общественных (публичных) интересов. Оно должно быть правом, обеспечивающим эти интересы; эта отрасль права предоставляет возможность для осуществления прав и свобод человека и гражданина, для достижения «общественного блага» (общественного благосостояния).
Процесс коренного изменения системы административно-правового регулирования – очень длительный процесс, зависящий, главным образом, от степени развития соответствующего административного законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и потребностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. Процесс формирования «нового» административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе административно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях[63].
Создание нового «базиса» административного права предполагает появление иных теоретических догм в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования. В связи с этим нужно формировать базисные условия для развития российского административного права. Очевидно, что современным целям и задачам правового государства должны соответствовать цели и задачи публичное управление. Новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Контрольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц; ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются с целью поддержания действия, в широком смысле, принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства.
|
|
|
В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, по определению его понятий и институтов, по выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры. Такой труд посилен только большому коллективу ученых, активно занимающихся разработкой проблем современного административного права.
По мнению ученых, в последние годы из-за нерешенности вопроса об объеме государственного управления и его регулирования, о путях построения исполнительного аппарата отрасль административного законодательства стала «рассыпаться»; развитие ее пошло неритмично, в нее включено слишком много законодательных и иных нормативных актов[64]. Ю.А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только через призму управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования»[65]. В другой работе, предлагая разделить административное право на подотрасли, он подчеркивает, что при определении его предмета и системы следовало бы отказать от традиционного деления административного права на общую и особенную части из-за их слабой нормативной структурированности; ведь как в прошлом, так и сегодня особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, т.е. в основу берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствовало созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием "правовой логики" ее построения и системного упорядочения. Таким образом, по мнению Ю.А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы[66].
Действительно, нормы административного и административно-процессуального законодательства в настоящее время можно обнаружить в различных отраслях права. Это также дает возможность формировать специальные подотрасли административного права, которые можно было бы включить в построенную на принципиально новой основе Особенную часть административного права.
Констатируя, что развитие административного права идет под влиянием факторов в сфере государственного управления, некоторые ученые видят в этом значительное повышение в новых условиях роли Общей части административного права; вместе с тем они указывают и на изменения, происходящие в Особенной части административного права при наличии самостоятельных дисциплин финансового, налогового, инвестиционного, информационного, экологического, муниципального права[67]. И.Л. Бачило отмечает, что предметные отрасли или подотрасли права (образовательного, предпринимательского, земельного и т.д.) нуждаются в глубокой проработке с точки зрения взаимодействия административного права с гражданским. Автор констатирует, что административное право должно оформить свой статус в качестве одной из основ формирования и развития публичного права[68].
Итак, необходимость разделения административного права на Общее и Особенное является очевидной; оно и ранее делилось таким образом. В административно-правовой литературе отмечается спорность предлагавшейся в 1940 - 1990 гг. системы административного права, а также указывается на отсутствие ее оптимальной системы и в настоящее время[69]. Подчеркивается также, что оценка развития Особенной части административного права требует новых подходов[70], которая традиционно включала правовые методы управления в разных сферах и отраслях. Обосновывается это тем, что в настоящее время эти сферы и отрасли приобретают свойства «самоорганизации», а управление становится одним из элементов развития. Более того, предлагается даже отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Данного мнения придерживается Ю.А. Тихомиров, считающий целесообразным разбить отрасль административного права на следующие подотрасли: а) органы исполнительной власти; б) государственная служба; в) административно-правовые режимы; г) административный процесс; д) Законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з) правовое регулирование нормативов[71].
В настоящее время следует говорить о другом подходе к разделению административного права. В Общем административном праве целесообразно сгруппировать правовые нормы, которые одинаково действуют во всех сферах организации и функционирования управления. Поэтому в самом общем виде Общее административное право можно представить следующим образом:
1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений;
2) субъекты управленческих действий;
3) структура и содержание государственного управления;
4) управленческий процесс (т.е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и государством; предпосылки для заключения административного договора; правовые последствия недействительности административных договоров);
5) административное принуждение;
6) административно-юрисдикционный процесс;
7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц;
8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским правом);
9) контроль и надзор в сфере государственного управления.
Общая часть административного права объединяет те правила (нормы), принципы, понятия и правовые институты, которые применимы ко всем областям административного права; иными словами она регулирует типичное, сравнимое, общее в системе управления. В отличие от гражданского и уголовного права, Общая часть которых кодифицирована (Гражданский и Уголовный кодексы РФ), административное право не имеет такого документа. Поэтому в отсутствие такого важнейшего нормативного правового документа, как Административно-процессуальный кодекс, в котором бы правовым путем регламентировалось издание правовых актов управления, заключение административных договоров, совершение других процедурных действий административно-правового характера, едва ли можно говорить о целостности правового регулирования общих управленческих отношений.
Особенная часть современного российского административного права претерпевает значительные изменения; она наполняется новым правовым содержанием в результате развития административного законодательства. В опубликованных в последние годы учебниках по административному праву несмотря не некоторые (впрочем, непринципиальные) различия в подходах к определению структуры Особенной его части авторы одинаково подходят к рассмотрению общих вопросов относительно структуры Особенной части этого учебного курса.
В Особенную часть административного права целесообразно объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности. Такому критерию соответствуют, например, строительное право (в настоящее время в этой сфере действует множество административно-правовых законодательных актов), дорожное право (эта отрасль только формируется в России), предпринимательское право (его административно-правовая часть, т.е. административно-хозяйственное право), социальное право, школьное (образовательное) право, полицейское право, служебное право и т.д. Конечно, окончательному формированию нового Особенного административного права, т.е. выделению практически самостоятельных правовых отраслей (подотраслей административного права) должна предшествовать интенсивная и тщательная практическая деятельность как законодателей, так и ученых. Длительное время может потребоваться для принятия специальных законодательных актов, регламентирующих отношения в соответствующих сферах публичного управления. На сегодняшний день в отдельных законодательных актах более или менее урегулированы лишь некоторые области Особенной части[72] административного права, например:
1. Муниципальное право[73].
2. Милицейское или полицейское[74] право.
3. Строительное право. Под строительным правом следует понимать систему правовых норм, которые применяются в области планирования и проведения строительства. Градостроительный кодекс РФ (Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г.)[75] регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Градостроительный кодекс РФ регламентирует важнейшие отношения в области строительного дела.
4. Социальное право, уходящее своими корнями в социальное законодательство и содержащее правовые нормы последнего (федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в РФ», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ» от 7 августа 2000 г., Положение о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения:Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 933 и т.д.). Формирующаяся наука социального права призвана совершенствовать социальное законодательство; в перспективе предстоит решение задачи по кодификации социального законодательства, т.е. сведению его в Социальный кодекс РФ.
5. Образовательное право (Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. в ред. ФЗ от 13 января 1996 г., ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г., другие законодательные и иные нормативные правовые акты). На возможность оформления образовательного законодательства и образовательного права в самостоятельную отрасль правовой системы не раз указывалось в литературе последних лет[76]. Вместе с тем отмечается, что образовательное право является комплексной отраслью, включающей в себя нормы разных отраслей права: конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и других. Данные нормы не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами правового регулирования, т.е. все они регулируют единые образовательные отношения. Сами образовательные отношения с 1992 г. регулируются образовательным законодательством, выделившимся изадминистративного законодательства[77]. Таким образом, образовательное право - комплексная отрасль публичного права, изучающая нормы образовательного законодательства, которая может стать структурной частью Особенного административного права.
6. Служебное право[78]. Служебное право - это право государственной службы или, точнее говоря, право публичной службы (государственной и муниципальной службы). Эта подотрасль административного права регулирует публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу организации и функционирования публичной службы, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе[79] происходит достаточно быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права[80].
7. Информационное право[81]. В научной литературе существуют различные точки зрения относительно принадлежности формируемой в течение последних лет отрасли (или подотрасли) права (и в то же время отрасли законодательства) - информационного права. Думается, что до того момента, когда большинство ученых признает информационное право отраслью (или подотраслью) российского права, пройдет еще много-много времени. Сегодня же можно говорить не только о различных подходах к определению информационного права, но и к его главным вопросам, составляющим его сущность: информационное право: понятие, роль и место в системе права РФ; объективные основания для формирования информационного права; предмет и методы информационного права; взаимодействие с другими отраслями права; основные институты информационного права; источники информационного права; система информационного законодательства; классификация нормативно-правовых источников по предметам правового регулирования; информационное право как научная и учебная дисциплина; современные проблемы становления и развития российского информационного права; основные модели информационного права зарубежных стран: сравнительно-правовые аспекты. По предмету правового регулирования информационное право во многом относится к административному праву; хотя многие нормы этой отрасли (или подотрасли) права входят в систему иных отраслей права (например, конституционного права).
Рассмотренная структура Особенной части административного права, очевидно, будет включать в себя и другие подотрасли[82] (отрасли права). Новая система административного права в целом будет направлена на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления, повышение качества управленческого труда, проведение целесообразной специализации учебного процесса в юридических учебных заведениях и повышение его эффективности.
Дата добавления: 2018-04-04; просмотров: 1266; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!