Крушение режима Первой Республики и начало образования Второй Республики: борьба вокруг реформы конституции

Операция «Чистые руки» не только способствовала оздо­ровлению нравственного климата в стране, но и фактически положила конец Первой республике. Уступая давлению об­щественности, Конституционный суд принял 16 января 1993 г. следующее решение: если к апрелю того же года парламент не внесет изменений в избирательную систему, то вопрос о целесообразности пропорционального представительства бу­дет рассмотрен на всенародном референдуме. В апреле 1993 г. такой референдум состоялся, и свыше 80% итальянцев высказались за изменение избирательного закона, а также за ряд других реформ. (Так, свыше 90% участвовавших в референ­думе проголосовали за новую систему финансирования по­литических партий, что, по мнению авторов нового закона, поможет уберечь политиков от соблазна брать деньги у биз­несменов и мафии).

Парламент — в соответствии с итогами апрельского ре­ферендума — внес в начале августа 1993 г. существенные из­менения в действовавшую на протяжении всего послевоенно­го периода пропорциональную избирательную систему. Если раньше каждая партия получала парламентские мандаты соот­ветственно количеству голосов, которые отдавали избиратели ее партийным спискам по стране в целом, то новый закон пред­полагает (как в Великобритании) борьбу кандидатов за лич­ную победу в каждом отдельно взятом избирательном округе, т. е. избран будет тот, кто в конечном счете получит хотя бы на один голос больше, чем его соперники. Правда, 25% ман­датов в сенат и в палату депутатов должны все-таки предос­тавляться партиям по прежней схеме, но и тут мандаты полу­чат только те партии, которые преодолеют 4-процентный избирательный рубеж. Это означает, что мелкие группировки и организации отныне не могут быть представлены в высших органах государственной власти, что, по мнению законодате­лей, должно сделать Италию более управляемой страной.

Внеочередные выборы в парламент в 1994 и 1996 гг. про­ходили уже по новой избирательной системе.

Несколько ранее, в июне 1993 г., парламент принял закон об ограничении срока парламентской деятельности тремя со­зывами.

Государственная служба

В Италии существует хорошо налаженный и отрегулирован­ный государственный и административный аппарат, который функционирует, как правило, независимо от смены власти.

Хотя формально все, кто работает в государственном сек­торе, могли бы признаваться государственными служащими, на деле проводится довольно четкое размежевание между работниками государственных предприятий и служащими. Пра­вовое положение последних регулируется специальными нор­мативными актами. В частности, в конституции прямо сказа­но, что к государственным служащим относятся только те, кто работает в системе государственной администрации. Именно конституция и является основным актом, определяющим роль и место государственных служащих в системе административно-правовых институтов. Согласно конституции, государственные служащие находятся исключительно на службе народу.

В Италии (как, впрочем, и в других странах Запада) четко разграничивают политические и чиновничьи должности на госслужбе. Так, например, министры, вице-министры, их со­ветники — это посты политические и поэтому они подлежат смене вместе с правительством. Более низкие должности — это и есть собственно служащие, которые теоретически дол­жны быть аполитичными; их положение относительно ста­бильно, т. к. их увольняют только в случае серьезных про­ступков.

Таким образом, в Италии госслужба и политическая власть отделены друг от друга, хотя отбор чиновников самого высо­кого уровня осуществляется, разумеется, политической вла­стью. Правда, хотя в каждом конкретном ведомстве бюро­кратическая машина формально подчиняется министру, на практике она нередко играет самостоятельную роль, т. к. на пост министра обычно назначается политический деятель, а не специалист в той или иной области. Он не может прояв­лять самостоятельности без своих советников из аппарата, об­ладающих профессиональным мастерством и специальными знаниями. Иногда бюрократический аппарат даже подталки­вает деятельность министра в нужном ему направлении, ока­зывая огромное влияние на процесс принятия решений. Кроме того, бюрократия имеет возможность наполнять конкретным содержанием те законы, которые одобрены парламентом в са­мых общих чертах. В случае необходимости используются также различные отсрочки, ссылки на отсутствие порядка при­менения и другие методы проволочек.

Государственные служащие делятся на постоянных (или кадровых), которых в общем числе служащих примерно три четверти, и непостоянных (или служащих по соглашению), составляющих четверть всего персонала работников госаппа­рата. Все кадровые служащие, т. е. чиновники, делятся на пять составов: администраторы, специалисты, исполнительский, вспомогательный и специальный составы.

К администраторам относятся руководящие чиновники с административными функциями. К числу специалистов при­надлежит целый ряд самых различных служащих: научные работники, инженерно-технический состав, эксперты, пере­водчики, землеустроители, консультанты, библиотечные слу­жащие, бухгалтеры и т. д. В исполнительский состав входят помощники, делопроизводители, инспекторы, хозяйственные, складские и т. п. служащие. К вспомогательному составу при­надлежат регистраторы, техники, охранники, мелкие служа­щие по поручению. В специальный состав включены неко­торые категории периферийных служащих трех министерств — внутренних дел, финансов и казначейства: начальники спец­служб, инспектора, надзиратели, ревизоры и т. д.

Кадровые служащие получают классные чины. В целом для служащих установлено восемь уровней профессиональной ква­лификации. Для занятия должностей, соответствующих пятому или шестому уровням, необходим диплом о среднем обра­зовании. Для седьмого и восьмого уровней требуется, как минимум, диплом о высшем образовании. Кроме того, для ра­ботников руководящего звена предусмотрено еще три уров­ня — первый, средний и высший.

Конституцией закреплено равное право граждан обоего пола на одинаковых уровнях поступать на государственную службу и занимать выборные должности. Конституция допус­кает, однако, ограничение права принадлежности к полити­ческим партиям для судей, кадровых военных действитель­ной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатов и консульских представителей за границей.

Замещение должностей государственных служащих проис­ходит или путем назначения по усмотрению администрации, или в результате конкурсов, на которых изучаются докумен­ты кандидатов, проводятся собеседования и нередко экзамены. Как и во многих других странах, в Италии ведомства само­стоятельно проводят набор своих служащих. В министерствах, например, для каждого экзамена создаются свои экзаменаци­онные комиссии.

Конкурсные экзамены, приспособленные к программам соответствующих факультетов университета, проводятся пись­менно и устно. Письменные применяются большей частью к административному и исполнительскому составам, а устные — к специалистам. Почти по всем основным составам чинов­ников большая часть экзаменов падает на правовые науки.

В каждом министерстве функционирует так называемый Административный совет, состоящий из начальников управ­лений министерства и возглавляемый статс-секретарем или министром. Эта коллегия, созываемая не реже одного раза в месяц, решает вопросы о кадрах и структуре штатов по уп­равлениям, принимает решения по конкурсному отбору на вакантные должности (обычно решается вопрос о выборе од­ного из трех первых, прошедших по конкурсу). Решения при­нимаются большинством голосов. И еще одна задача стоит перед Административными советами министерств — развитие инициативы сотрудников данного ведомства. С этой целью лицам, вносящим рационализаторские предложения, выдаются по постановлению совета так называемые стимулирующие премии.

В законе о государственной службе от 29 марта 1983 г. на­званы следующие «непременные качества», которыми должен обладать любой государственный чиновник: верность нации, осуществление своих функций беспристрастно и исключительно в общих интересах, соблюдение служебной тайны и подчинен­ности. К служащим и их руководителям, пренебрегающим сво­ими обязанностями, могут применяться различные дисципли­нарные санкции. В то же время служащие имеют право на сохранение своего рабочего места, на продвижение по службе.

Для определения зарплаты по должности в бюджетных уч­реждениях действует очень подробная тарификация, в связи с чем в системе государственного управления Италии насчиты­вается 60 тарифных разрядов (в частном секторе все тарифные колебания укладываются в пределах дюжины). В основе тари­фикации лежит совокупность целого ряда условий: потребность в специальных знаниях, необходимость длительного совершен­ствования на данной работе, государственная важность поста, степень его ответственности и т. д. С учетом выслуги лет слу­жащим каждые два года увеличиваются дополнительные вып­латы, начиная с 8%, а затем на 2,5% (в результате в течение 16 лет зарплата увеличивается на 64%). Пенсия за выслугу лет выплачивается после достижения 60-летнего возраста и не дол­жна превышать 72% последнего заработка.

Государственный служащий не вправе получать другие до­ходы, кроме зарплаты в данном учреждении. Это не распро­страняется на акции, которые в силу их безымянное край­не трудно контролировать. Совместительство, как правило, не разрешается (исключение делается для преподавателей уни­верситетов, научных работников, врачей и представителей не­которых других специальностей).

При совете министров создан специальный департамент государственной деятельности, который ведет реестр служащих государственных и международных организаций, координи­рует управленческую деятельность и контролирует ее эффек­тивность. Этот департамент также выявляет потребность в кад­рах для государственной службы и планирует их подбор. Что касается местных органов власти, то большинство служащих низового звена попадает в них непосредственно после окон­чания средней школы, но уже с самого начала работы они проходят подготовку, ориентированную на практическую де­ятельность. Как правило, руководящие кадры выдвигаются из числа тех, кто начинал свою карьеру в местных органах управ­ления.

Общепринятые нормы по подготовке управленческого ап­парата в Италии только складываются. Большинство высших функционеров готовят университеты, в особенности — юридические факультеты. Кадровое пополнение обеспечивают так­же ведущие высшие учебные заведения и научные институты, подчиненные тем или иным министерствам. Вообще каждая ведомственная администрация, как уже указывалось, стремится готовить собственные кадры: обычно те, кого специально го­товят к работе в административном аппарате, получают ста­тус стажеров государственной службы.

Хотя для занятия большинства должностей обычно доста­точно университетского диплома, после своего назначения чиновник должен пройти профессиональную подготовку. С этой целью в ряде вузов в последние годы возникли факуль­теты послеуниверситетской подготовки управленческого пер­сонала. Кроме того, совершенствование кадров государствен­ного аппарата, повышение их профессиональной квалифика­ции осуществляется на курсах, организуемых Высшей школой государственного управления, созданной в 1962 г. Являясь глав­ным центром подготовки и переподготовки кадров государ­ственного управленческого аппарата, она координирует работу отраслевых школ и курсов, а также организует прикладные исследования в области управления. Обучение в Высшей шко­ле государственного управления длится обычно 2—3 года. Главные предметы — политические и административные нау­ки. В учебе чиновников, пришедших с практической работы, большое место занимает изучение зарубежного опыта, озна­комление с управленческими проблемами и методами их ре­шения с помощью последних достижений научно-техниче­ского прогресса.

Часто чиновники экономических управленческих структур совершенствуют свои знания в общенациональных государ­ственно-частных центрах переподготовки хозяйственных кад­ров. Таким центром является, например, основанный в 1952 г. в Турине Институт послеуниверситетской подготовки органи­заторов производства — ИПСОА. Это крупный учебный и исследовательский комплекс по проблемам управления про­изводством. Диплом ИПСОА или получаемая после учебы уче­ная степень открывают широкую дорогу для занятия высо­ких постов в государственном аппарате.

Проводившиеся в Италии специальные расследования об­наружили дефекты в организации работы чиновников орга­нов управления. Последовавшие санкции не могли, разуме­ется, кардинальным образом изменить положение. Поэтому в общественном мнении Италии утвердилось убеждение в не­обходимости перестройки всего государственного аппарата, придания ему большей эффективности и демократичности.

 

~Глава 6 СТРАНЫ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ

(Финляндия, Дания, Швеция)

Страны Северной Европы представляют собой единый культурно-исторический регион. В историческом развитии государственного управления и государственной службы стра­ны этого региона прошли сходные этапы. Наблюдалось и прямое взаимовлияние: так, становление системы государ­ственного управления и государственной службы в Швеции оказало сильное влияние на аналогичный процесс в Фин­ляндии. Это связано не только с тем, что в XVII—XVIII ве­ках Финляндия входила в состав Швеции и восприняла швед­ские традиции в области права и управления; многие со­временные реформы в области права, государственного управления и государственной службы также идут по «швед­ской модели». При всех сохраняющихся различиях и свое­образии североевропейские страны составляют в сфере управ­ления единую группу, для которой характерно наличие силь­ного парламента, развитых традиций местной демократии и тщательно проработанных взаимоотношений государства и муниципалитетов. Общей для этих стран является также тенденция к увеличению роли местного самоуправления по принципу: то, что можно решить на местном уровне, долж­но решаться на местах.

ФИНЛЯНДИЯ

---

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 227; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!