Тема 5. Социальная политика государства

Основные составляющие государственной региональной экономической политики

4.1. Цели и задачи ГРЭП

4.2. Основные принципы реализации государственной региональной политики

4.3. Объекты и субъекты ГРЭП

4.1. Цели и задачи государственной региональной
экономической политики

При формировании любой политики нужно сформулировать цель и задачи, которые необходимо исполнить для того, чтобы цель была достигнута.

Вначале рассмотрим официальную точку зрения на то, что следует понимать в качестве целей и задач региональной политики. Указ Президента РФ №803 от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» сформулировал и определил развитие федеративных отношений на многие годы. Сохранение и укрепление единства и правового пространства России во многом зависит от успешного развития федерализма, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Основные положения официально провозглашенной региональной политики в Российской Федерации определяют следующие цели:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления[1].

Для рыночных условий особенно важно укрепление нормативно-законодательным путем равноправных бюджетных и налоговых отношений Федерации, регионов и муниципалитетов.

Преобразование российской государственности предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.

Задачи развития федеративных отношений включают в себя:

Ø защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности;

Ø децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов и повышение степени их ответственности перед населением;

Ø выравнивание реальных прав и компетенций субъектов;

Ø осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

Ø реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;

Ø четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов в решении вопросов, отнесенных к их ведению.

Президент РФ считает, что для укрепления Федерации в региональной политике необходимо:

1) осуществить децентрализацию власти путем закрепления за субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Эти меры будут способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, обеспечению стабильности развития и укреплению единства Российского государства;

2) обеспечить действие принципа равноправия субъектов между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов, соблюдения прав и интересов субъектов в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти[2].

При решении задач региональной политики государства необходимо использовать преимущества территорий для достижения наивысших результатов в развитии хозяйства субъектов Федерации, а также добиваться снижения дифференциации в развитии территорий и повышения уровня жизни социума.

Хаотичное развитие экономики большинства территориальных образований России на протяжении многих десятилетий, и особенно в 1990-е гг., объективно сформировало дифференциацию субъектов РФ. Ориентация на быструю отдачу вложенных инвестиций от добычи природных ископаемых в 1930-е гг. в отдельных городах (Норильск, Воркута и др.), в 1950-е гг. – в Поволжье, в 1970-е и последующие годы – в Сибири и на Севере, привели к тому, что места с наиболее благоприятными условиями проживания в России часто имеют и неудовлетворительное состояние основных фондов, и низкий уровень квалификации трудовых ресурсов. В переходный период примитивизация капиталистических условий хозяйствования привела к концентрации капитала в столице.

В 2000-е гг. одной из наиболее актуальных задач региональной политики являются меры по уменьшению или приостановлению дифференциации регионов по уровню развития, сглаживанию диспропорций в структуре национального хозяйства. Их реализация объективно базируется на территориальном разделении труда, при этом субъекты РФ должны иметь на своей территории определенный минимум производств для удовлетворения первоочередных потребностей населения и обеспечивать занятость как можно большего количества людей. Если же на территории имеется малорентабельное, но необходимое региону производство, то исполнительные структуры должны субсидировать функционирование таких отраслей и производств.

В современных условиях государственная селективная поддержка регионов включает, на наш взгляд, действия политического, правового, социального, экономического или иного характера, для того чтобы:

Ø стимулировать (в том числе ресурсно и дополнительными ассигнованиями) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

Ø активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения регионов (регулирование миграции);

Ø создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных источников роста (освоение природных ресурсов, создание особых экономических зон и т.п.);

Ø обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (содержание на территории объектов федерального значения, финансирование закрытых административно-территориальных образований, содержание курортов федерального значения и т.п.);

Ø формировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения (республики Северного Кавказа, Калининградская область, Приморский край, г. Санкт-Петербург);

Ø оперативно реагировать на образование зон бедствий (техногенных, стихийных, радиационного заражения и др.)[3].

Среди других подходов можно выделить предложения О. Пчелинцева о «нормативном образе» целей региональной политики государства, т.е. общее направление, которому она должна соответствовать на этапе перехода к устойчивому развитию[4].

В условиях глобального экономического кризиса в региональной политике могут появиться дополнительные задачи, поскольку угроза социальных волнений, вплоть до локальных катастроф, заставит органы власти забыть благоприятные условия «тучных» лет.

Традиционно ученые-регионалисты уделяют наибольшее внимание регулированию межрайонных различий. Но по существу речь идет о приложении механизма социального сравнения к уровням развития и уровням жизни различных социально-территориальных общностей, среднероссийского уровня. Результатом такого приложения является обычно требование выравнивания этих уровней. Однако в настоящее время трудно считать решенной даже задачу их измерения.

В этих условиях более точной формулой представляется не «выравнивание», а поддержание социально-экономического равновесия между «продвинутыми» зонами и регионами. По существу речь идет об увязке выравнивания с повышением эффективности. Сначала к системе регионов применяется известное правило оптимизации – «равная предельная производительность ресурсов по всем направлениям их использования». Затем, с учетом социальных ограничений, ищется такое распределение мобильных ресурсов по территории, при котором достигается максимум прироста капитала в масштабе всей страны при недопущении чрезмерных различий между отдельными регионами.

Для решения этой задачи может применяться формула, включающая:

Ø гарантирование равных для всего населения территории возможностей удовлетворения основных социальных потребностей;

Ø обеспечение дальнейшего роста благосостояния в зависимости от успехов данного региона в экономическом развитии;

Ø целевое ускорение социального развития регионов, решающих в данный период наиболее важные задачи.

Что касается первого пункта, то здесь главная проблема – четкое нормирование необходимых средств. Основой его должен стать общегосударственный комплексный социальный стандарт условий жизни – дифференцированная по регионам, формам расселения и этапам долгосрочной перспективы система нормативов, определяющих нижние пределы доступного разнообразия и качества общественных услуг. После того как этот стандарт реализован, дальнейшее повышение уровня жизни в регионах следует ставить в зависимость от роста эффективности их экономики.

В фундаменте данного подхода лежат определенные теоретические представления о том, что межрайонные различия в уровне жизни являются, при прочих равных условиях, следствием более глубоких различий в образе жизни. В этих условиях механическое перераспределение доходов между районами может не ослабить, а наоборот, усилить территориальное неравенство – подавить инициативу регионов-получателей, стать тяжелым финансовым бременем для регионов-доноров. Поэтому территориальная социальная политика должна ставить обшей целью не выравнивание потребления, а выравнивание трудовой активности – сближение региональных показателей занятости и производительности труда.

Отечественная ГРЭП в основном направлена на «поддержку» регионов, а не на их территориальное развитие. С 1994 г. в федеральном бюджете предусмотрены специальные статьи, формирующие особые фонды финансовой поддержки регионов. В 2007 г. это был Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ в сумме 260,4 млрд руб. (4,77% расходной части бюджета). В условиях экономического кризиса значительная помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям в 2009 г. оказывалась через государственную корпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Правительством РФ, как правило, в виде трансфертов выделяются денежные ресурсы на формирование бюджетов субъектов РФ в объеме 14–15% расходной части федерального бюджета. Практически каждый год в методику определения финансовой помощи территориям Министерство финансов РФ вносит дополнения и изменения, но главный принцип, лежащий в основе определения размера трансферта территории, состоит в следующем: любой субъект РФ должен получить бюджетных средств в годовом исчислении примерно в одинаковом объеме на душу населения, независимо от уровня развития и экономического потенциала территории, но с учетом его географического положения (и в какой-то мере с учетом местного уровня цен). Таким образом, сумма отчислений из ФФПР определяется по величине подушевых бюджетных доходов и численности населения субъекта Федерации с территориальной поправкой. У регионов-доноров денежные средства, которые превышают средние по стране размеры бюджетных ассигнований, изымаются и отдаются Центром территориям-реципиентам[5].

Конкретизация общих целей региональной политики требует учета территориальной специфики наличия огромной северной периферии (2/3 территории страны) при небольшом центральном ядре с развитой промышленностью и научно-образовательным потенциалом. Поэтому, по мнению ряда ученых, основными направлениями региональной политики в нашей стране должны стать: политика развития зоны Севера и политика реструктуризации старых промышленных районов. Но такой сырьевой и столичный подход, на наш взгляд, невозможен в условиях рынка и грядущего вступления России в ВТО.

Современная государственная региональная экономическая политика в основном исходит из целей формирования одинаковых условий и механизмов для всех территорий страны. Это приводит, на наш взгляд, к еще большей дифференциации развития субъектов РФ. Не видя возможности преодоления кризиса переходного периода при сохранении данной политики, часть субъектов Федерации путем политического давления приобретает особые финансово-налоговые условия и дополнительные бюджетные ассигнования (Санкт-Петербург, республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Дагестан, после 2005 г. – Чеченская Республика) или особый экономический статус (Калининградская область, Магаданская область, Республика Ингушетия). Этого также субъекты РФ добиваются путем принятия конкретных федеральных программ комплексного регионального развития (территории Дальнего Востока, Южного федерального округа).

Фактически же, кроме столичных городов и областей, тюркских территорий Поволжья, серьезный экономический рост в реформенный период имеют только сырьевые регионы, прежде всего Тюменская область. Многие территории России ищут выход из кризисного состояния в ускорении своего развития путем формирования дополнительных экономических инструментов в хозяйственном механизме, включая создание особых зон, которые давали бы дополнительные инвестиции с учетом особенностей экономического и природного потенциалов регионов.

Все это свидетельствует, на наш взгляд, о слабости государственной региональной экономической политики, ее незавершенности и непоследовательности.

4.2. Основные принципы реализации государственной
региональной политики

Государственное территориальное развитие базируется на ряде основополагающих условий – принципов.

Важнейший принцип эффективного управления – предоставление государственной поддержки только в том случае, если территория не имеет достаточных прав и ресурсов, чтобы решить конкретную проблему без помощи федеральных властей. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает концентрацию общегосударственных ресурсов на ограниченном числе объектов регулирования, а с другой – предполагает полную открытость регионов в части их собственных возможностей. Это новое явление в отечественной экономике, поскольку в условиях директивного планирования приоритеты «поддержки» территорий определялись с учетом не экономических потребностей, а интересов Центра, и прежде всего оборонно-промышленного комплекса.

Следующий принцип – легитимность. Любые действия по государственному регулированию территориального развития должны исходить только из уже функционирующих федеральных законов. Не должно быть противоречий между федеральными и местными законами или специально принятыми нормативными актами[6].

Одними из принципов эффективного территориального регулирования являются региональная инициатива и региональное исполнение. Как правило, федеральные решения о конкретных мерах территориального развития должны инициироваться субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В этом случае Правительство выделяет дополнительные ресурсы, а регионы реализуют принятые решения.

При осуществлении государственного регулирования развития территорий следует исходить из конкретных целевых задач по улучшению функционирования социально-экономической сферы субъекта РФ. Реализуемые в этом направлении мероприятия должны иметь количественно достижимые параметры в соответствии с поставленной целью: рост объема ВВП (ВРП), объемов промышленного производства, сельского хозяйства, услуг, доходов, занятости, снижение инфляции и т.п. Выполнение данного условия возможно лишь при стабильном экономическом развитии. В Российской Федерации, где на протяжении 1991–1998 гг. каждый последующий год приносил снижение производства ВВП и уменьшение реальных экономических доходов населения, это было недостижимо, и только с 2000 г. наступили позитивные изменения, пока кризис не вызвал новый спад в 2009 г.

Важный принцип государственной поддержки территорий – ее адресный, селективный характер и предельно допустимая локализация. Помощь должна оказываться не субъекту Федерации в целом, а наиболее нуждающимся (отсталым, депрессивным, стагнационным и иным) территориям и конкретным поселениям.

Следующим принципом государственного регулирования является учет отдаленных и сопряженных результатов. Итог государственной селективной поддержки отдельного региона в виде периодических финансовых вливаний или разовой поддержки какого-то хозяйственного субъекта на общегосударственном уровне проявится небыстро и, как правило, в опосредованном виде. Надо отделять текущие и частные перемены от сущности отдаленных изменений, которые могут произойти после завершения воспроизводственного цикла и реализации всех региональных факторов.

Одним из условий государственной поддержки является адекватность реакции территорий, т.е. страна вправе рассчитывать, что действия по поддержке одного из регионов будут иметь равноценную реакцию объекта такой поддержки. Правительство может ожидать встречной инициативы по разрешению кризисной региональной ситуации, введению более жестких режимов экономии ресурсов, активизации использования всех собственных источников развития и т.п.

Важный принцип ГРЭП – приоритет государственных интересов при размещении производительных сил (промышленности, энергетики, производственной инфраструктуры). Реальная практика региональной политики в России в настоящее время состоит в том, что она в основном подчинена задачам преодоления отрицательных последствий мероприятий общегосударственной социально-экономической политики для конкретных республик (краев, областей), обосновываемых на федеральном уровне и зачастую не учитывающих их специфики. При этом собственно задачи региональной политики – рост уровня жизни населения и уменьшение территориальной дифференциации социально-экономического развития – отодвигаются на второй план.

При рассмотрении принципов межрегиональной политики необходимо также анализировать стратегии размещения производительных сил на территории России, которые создавались, к сожалению, только в 70-е – начале 80-х гг. с учетом территориальных пропорций и обосновывались с социальных позиций. Подобные стратегии развития регионов должны стать основой для развития промышленности и сельского хозяйства по всей стране и особенно на Дальнем Востоке.

В качестве принципа региональной политики, на наш взгляд, может также рассматриваться непосредственное перераспределение государственных средств между субъектами Федерации.

Федеральное правительство с начала рыночных реформ выделяет часть средств федерального бюджета для финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации (раздел 11 функциональной классификации расходов федерального бюджета). В 2002 г. доля такой помощи составила 13,63% расходной части бюджета, в 2007 г. – 33,76%. Рост обусловлен появлением новой, четвертой части 11-го раздела, предусматривающей выделение средств государственным внебюджетным фондам. В расходах бюджета до 14,35% увеличилась доля других подразделов 11-го раздела: финансовая помощь бюджетам других уровней, фонды компенсаций, другие межбюджетные трансферты. Одновременно сократились средства Фонда софинансирования социальных расходов (с 0,96 до 0,65% расходной части бюджета в 2007 г.) и Федерального фонда финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации (с 7,57 до 7,1%).

До недавнего времени региональная политика федерального правительства во многом была ориентирована на решение текущих социальных проблем. Доля государственных капитальных вложений, поступающих в регионы на безвозвратной основе в рамках реализации целевых региональных программ и других мероприятий в области регионального развития, очень небольшая. В 2002 г. она составила только 0,25% расходной части бюджета, а в 2007 г. в виде Фонда регионального развития – 0,12%, но это, конечно, не все. Кризис 2008–2009 гг. заставил отказаться от данных подходов к осуществлению региональной политики.

Вместе с тем в соответствии с основополагающими принципами помощь следует оказывать регионам, которые находятся в наихудшем, кризисном положении. Но не все такие субъекты РФ имеют недостаточную налоговую базу. Поэтому в современной бюджетной политике, когда принимаются решения о выделении конкретных сумм, следует учитывать реальную ситуацию в регионах.

4.3. Объекты и субъекты государственной региональной
экономической политики

В широком смысле к объектам региональной политики относятся:

· территориальная (пространственная) структура государства;

· регионы (федеральные округа, субъекты Федерации, территории муниципальных образований);

· проблемы экономического, социального и экологического характера, имеющие важное значение как для регионов, так и для Федерации в целом.

Однако на практике объекты региональной политики трактуются более узко. В отечественной экономической литературе сложилась устойчивая традиция в качестве основного объекта региональной политики рассматривать регионы как элементы административно-территориальной структуры страны. В соответствии с Основными положениями региональной политики в Российской Федерации под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов[7].

Объектами региональной политики в федеративном государстве выступают субъекты Федерации, а местной политики – территории более низкого порядка – города, районы, села, деревни. Вместе с таким подходом в качестве объекта региональной политики рассматривается формирование и функционирование других территориальных образований, границы которых не совпадают с административно-территориальным делением страны – территориально-промышленных комплексов, агломераций городской и сельской местности и др.[8]

В силу особенностей действующей модели российского федерализма, глубокой экономической дифференциации российских регионов, а также общих трудностей переходного этапа механизм согласования позиций Федерации и ее субъектов, их взаимодействие в решении важнейших общегосударственных задач складываются достаточно сложно и противоречиво.

Субъекты ГРЭП – это структуры, которые осуществляют региональную экономическую политику. Их условно можно разделить на две группы:

- высшие государственные органы;

- органы исполнительной власти.

В Администрации Президента РФ в настоящее время региональная политика определяется следующими органами:

· Управление Администрации Президента РФ по внутренней политике, которое готовит в пределах своей компетенции, обобщает и представляет Президенту и руководителю Администрации Президента материалы об общественно-политической ситуации в стране, а также предложения по вопросам государственного строительства, федеративных отношений, местного самоуправления, региональной и информационной политики;

· Представительства Президента по федеральным округам (в регионах – главные федеральные инспектора).

Органы исполнительной власти формируются на конкретном уровне управления: К ним относятся:

§ федеральные (центральные) органы (министерства, агентства, службы). В Правительстве РФ с августа 2008 г. функционирует Департамент государственного управления, регионального развития и местного самоуправления. Высшим исполнительным органом в стране является Министерство регионального развития РФ, созданное в начале 1990-х гг. Оно неоднократно реорганизовывалось, закрывалось и вновь образовывалось. До 2008 г. министерство было, по сути, аналитической организацией, и только с указанного времени оно начинает активно влиять на осуществление региональной политики в стране;

§ региональные органы управления субъектами Федерации (республиканские министерства, краевые и областные управления, департаменты, комитеты и др.);

§ муниципальные органы управления (районные и городские комитеты, отделы и т.п.).

Экономическая политика осуществляется на всех уровнях территориальной иерархии общества – центральном, региональном, муниципальном (местном). На каждом из них формулируются свои цели, применяются специфичные инструменты, действуют отдельные субъекты экономической политики.

В экономической области деятельность федеральной и региональных властей должна обеспечивать:

Ø достижение экономически и социально оправданного уровня региональной комплексности, рационализации структуры хозяйства;

Ø повышение налогового потенциала региона как способ увеличения расходной части бюджета;

Ø поиск точек роста экономики, которые бы давали быстрый рост и валового регионального продукта, и налогов;

Ø формирование таких слоев общества, которые бы были заинтересованы в развитии территории и вкладывали в это свои капиталы;

Ø сохранение относительной стабильности в сфере занятости, создание новых рабочих мест в развивающихся отраслях, в потребительской сфере, нерыночной инфраструктуре;

Ø создание благоприятных условий для прихода в регион капитала из других субъектов РФ;

Ø формирование наилучших условий для прихода в регион иностранного капитала;

Ø уменьшение теневой экономики как условие наполнения и бюджета, и социальных фондов, прежде всего пенсионного;

Ø поиск новых отраслей специализации региона в переходный период к новому технологическому укладу;

Ø расширение внешнеэкономических связей со странами СНГ и дальнего зарубежья;

Ø оптимизация миграционных связей и расширения завоза иностранных работников для работы в регионе;

Ø сохранение и улучшение экологических благоприятных условий на своей территории;

Ø совершенствование экономического районирования страны.

Состояние экономики позволяет утверждать, что в настоящее время в России нет признаваемой большинством специалистов и практиков единой региональной политики. Она осуществляется различными официальными учреждениями, которые не координируют свою деятельность. К тому же они нестабильны в продолжительности своей деятельности.

При этом актуален вопрос о распределении компетенций: на каком именно уровне власти должны осуществляться те или иные функции регулирования экономики; что следует делать на уровне центрального правительства, а что – на местах в рамках местного самоуправления; и более того, до какой степени органам власти всех уровней вообще следует заниматься таким регулированием? Федеральные органы управления на уровне субъектов хозяйствования имеют минимальную эффективность в работе с точки зрения регионов, поскольку комплексное развитие территории (с соответствующим набором функций) не может быть целью и задачами их деятельности.

В настоящее время в мире наблюдаются следующие тенденции в данной сфере:

- во-первых, либерализация и дерегулирование, т.е. отказ государства от многих функций по регулированию экономики;

- во-вторых, децентрализация и деконцентрация – делегирование полномочий на низшие уровни в соответствии с принципом субсидиарности.

В целом мы согласны, что в результате осуществления в 1990-х гг. реформ системы власти в России роль государства в целом незначительно снизилась, но большая часть полномочий по регулированию экономики оказалась сосредоточенной на уровне не местного самоуправления, а субъектов Федерации и Центра[9].

В определенной степени этот механизм был усовершенствован созданием в 2000 г. Государственного совета как высшего совещательного (консультативного) органа при Президенте РФ. За прошедшие годы он стал одним из ключевых политических институтов страны как главная площадка согласования позиции Федерации и ее субъектов по наиболее значимым вопросам экономической и политической жизни, обсуждения и выработки стратегических направлений развития России.

Существование такого форума, как Государственный совет, важно для страны потому, что в сравнении с другими федеративными государствами для Российской Федерации характерно наличие значительного объема полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). В рамках данного круга полномочий необходимость постоянного взаимодействия по линии «федеральный центр – субъекты Федерации» вызывается к жизни уже не общими принципами федерализма, а практическими нуждами повседневного государственного управления[10].

Вопросы для самоконтроля

1. Какой правовой акт и когда определил цели и задачи региональной политики в РФ?

2. Перечислите цели региональной политики, которые установлены законодательно?

3. Что должна включать в себя государственная селективная поддержка регионов в современных условиях?

4. В чем суть регулирования межрайонных различий?

5. Назовите принципы, на которых базируется государственное территориальное развитие?

6. Как в широком и узком смысле определяются объекты ГРЭП?

7. Дайте понятие региона как основного объекта ГРЭП.

8. Перечислите субъекты ГРЭП. На какие группы они подразделяются?

9. Что должна дать экономике страны и населению деятельность федеральных и региональных органов власти?

10. Какие мировые тенденции отмечаются в настоящее время в сфере распределения компетенций между органами власти в федеральных государствах?

Тема 5. Социальная политика государства

1. Сущность, цели и принципы социальной политики государства

2. Функциисоциальнойполитикигосударства

3. Модели социальной политики

4. Социальное страхование

5. Политика регулирования доходов

6. Политика занятости

1. Сущность, цели и принципы социальной политики государства

Под социальной политикой государства, подразумеваются, прежде всего, действия правительства, направленные на распределение и перераспределение доходов различных членов и групп общества. Так можно определить социальную политику в узком смысле слова. В широком смысле социальная политика - это одно из направлений макроэкономического регулирования, призванное обеспечить социальную стабильность общества и создать, насколько это возможно, одинаковые ―стартовые условия‖ для граждан страны.

Суть социальной политики государства заключается в поддержании отношений, как между социальными группами, так и внутри них, обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, создании социальных гарантий в формировании экономических стимулов для участия в общественном производстве. При этом надо отметить, что социальная политика государства, выступающая как составная часть мероприятий, проводимых государством в целях регулирования условий общественного производства в целом, тесно увязана с общеэкономической ситуацией в стране. Однако социальная политика не может рассматриваться как исключительно экономическая проблема Государственная социальная политика направлена на достижение следующих целей:

1. Обеспечение равных возможностей при реализации права на образование и долю в общественном благосостоянии путем справедливого распределения доходов и имущества (капитала).

2. Уменьшение нежелательных, обусловленных рынком, различий между богатыми и бедными при возникновении доходов и капитала.

3. Обеспечение большей свободы, справедливости, уважения достоинства человека, обеспечение развития личности, активного участия в общественной жизни и права на долю ответственности перед обществом.

4. Дальнейшее совершенствование общественно-политического инструментария и положений, регулирующих существующее устройство, в целях обеспечения основных социальных прав и расширения сети социального обеспечения.

Следует отметить, что возможности решения тех или иных задач социальной политики определяются ресурсами, которые могут направить государство на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от общего уровня экономического развития страны. Поэтому конкретные задачи социальной политики тесно связаны с экономическим развитием страны.

Социальная политика основана на системе принципов, выражающих характер требований к ее содержанию, формам и методам разработки и реализации:

· гуманизм, социальная справедливость; системность, непрерывность, преемственность; сбалансированность целей и возможностей реализации социальной политики (как по времени, так и по необходимым ресурсам);

· открытость (свободное выражение суждений всех групп и слоев общества по вопросам социальной политики – наличие «обратной связи» органов управления с массами);

· демократизм выработки и реализации социальной политики (открытое обсуждение проектов крупных социально-политических решений, всестороннее выявление общественного мнения по основным вопросам социальных преобразований);

· действенный контроль общества над реализацией социальной политики;

· адресность мер по социальной защите населения, усиление социальной помощи социально уязвимым и малообеспеченным группам населения.

Что касается направлений социальной политики, то здесь, как правило, принято выделять два относительно самостоятельных блока:

А) социальная политика в широком смысле, которая охватывает решения и мероприятия, затрагивающие все сферы жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, расширение и укрепление материальной базы, охрану и укрепление здоровья населения, его образование и культуру, создание системы гарантированных социальных условий для жизнедеятельности граждан;

Б) собственно социальная политика (ее элементами являются политика в области социальной защиты и ее конкретные виды: семейная политика, молодежная политика, политика по социальной защите пожилых людей и инвалидов).

2. Функции социальной политики государства

Социальная политика обладает рядом функций, которые, в конечном счете, определяют гуманистический характер государства, стремящегося через политически создаваемые общественные фонды поддержать состояние индивидов в том социальном статусе, который не был бы обременительным для него. К этим функциям можно отнести следующие функции:

1. компенсаторную, которая направлена на ликвидацию внешних сдерживающих условий, не дающих возможность индивиду быть деятельным участником существующих в обществе отношений;

2. элективную, которая направлена на определение обстоятельств и свойств самого индивида, позволяющих отнести его в разряд нуждающихся;

3. кумулятивная, накапливающая социальный потенциал государства, выражающийся в зависимости индивидов от социально-политической деятельности государства.

Все эти фун кции тем в большей степени представлены в социальной политике государства, чем в большей степени социальная политика находится в тесной зависимости от политики государства вообще.Содержание социальной политики, ее цели и задачи раскрываются в системе самостоятельных, но тесно связанных видов политической деятельности. Важнейшими из них являются:

выражение, защита, согласование интересов социальных групп и слоев общества, отдельных его членов;

оптимальное разрешение общественных противоречий в социальной сфере, осуществление «диалога» между гражданами и государством;

интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов, поддержание целостной общественной системы, стабильности и порядка;

прогностическая;

социальная защита населения;

управление социальными процессами и др.

С помощью функций обеспечивается главная задача социальной политики – гармонизация общественных отношений, осуществляется управление социальным развитием общества.

Социальная политика призвана гарантировать населению минимальный доход; социально защищать население от болезней, инвалидности, безработицы, старости. При этом обеспечение государством минимальных условий жизни касается только тех, кто не может это сделать самостоятельно.

Социальная политика государства реализуется через механизм государственных программ социального обеспечения и системы социальных услуг.

Основными направлениями проведения социальной политики являются:

1) защита уровня жизни путем введения разных форм компенсации при повышении цен и проведение индексации;

2) обеспечение помощи самым бедным семьям;

3) выдача помощи на случай безработицы;

4) обеспечение политики социального страхования, установление минимальной заработной платы для работающих;

5) развитие образования, охрана здоровья, окружающей среды в основном за счет государства;

6) проведение активной политики, направленной на обеспечение квалификации.

3. Модели социальной политики

В силу того, что социальную защиту могут осуществлять и другие объединения людей кроме государства, социальная политика может быть реализованной либо через государственную, либо через негосударственную систему социальной защиты. Во втором случае обычно эта функция находится в руках профессиональных союзов. В связи с таким положением вещей выделяются две модели социальной политики, которые получают свою легитимацию в конституциях государств: либерально-консервативная модель; социал- демократическая модель. В научной литературе имеются другие представления о количестве моделей социальной политики, но эти количественные различия не имеют принципиального значения. Государство на основе социальной защиты, переданной в его компетенцию, создает систему социального обеспечения, состоящую из совокупности административных норм и учреждений, реализующих эти нормы в административном порядке.

Содержательной стороной системы социального обеспечения, которая поддерживается государством, является принцип обязательного государственного страхования. Обязательность страхования не всегда предполагает обязательность взносов со стороны застрахованного. Страховой фонд по некоторым видам государственного страхования может пополняться за счет государства или за счет работодателя.

Социальная политика государства не существует в отрыве от политики государства вообще, а так же от конкретных политик: от экономической, от налоговой; от бюджетной; от внешней и т.д. Сама социальная политика распадается на различные политики. От того, насколько развита социально-политическая деятельность государства, зависит внутреннее содержание его социальной политики. Социальная политика может вбирать в себя одни политики в одних странах и не вбирать их в себя в других странах. Для Германии и Дании характерен широкий охват социальной сферы государством, для США и Японии характерен меньший охват.

Показателем развитости системы социального обеспечения, а также типическим признаком моделей социальной политики являются социальные расходы. Под социальными расходами понимают объем финансирования социально-политической деятельности государства. Обычно в статистике фигурирует такой показатель в виде доли от валового внутреннего продукта страны. Сегодня имеются страны, где доля социальных расходов превышает 40% от ВВП, и есть страны, где социально-политическая деятельность государства не существует вообще.

Существенным в определении социальной политики того или иного государства являются источники финансирования социальных расходов. Источниками финансирования обычно бывают бюджетные и внебюджетные. Бюджетные источники пополняются за счет налогов, деятельности государства в экономической сфере, а так же за счет иных средств, поступающих в бюджет государства. Внебюджетные пополняются за счет взносов работодателей и наемных работников. В последнем случае пополнение может происходить как равными, так и неравными долями со стороны работодателей и наемных работников, а некоторые внебюджетные фонды пополняются только за счет работодателей. Наиболее развитая система социальной политики может быть представлена в следующей схеме структуры социальной политики датского государства. Таблица 1.

Основная структура социальной политики датского государства всеобщего благосостояния

Основные средства социальной политики	Носители социальной политики	Области социальной политики
налоги	государство	Несчастный случай, проф. Заболевания, болезни
Прожиточный минимум
Сборы с работодателей	Страхование от безработицы
Организации: региональные кассы по безработице
налоги	Круг обеспеченных: все члены профсоюза	безработица
Взносы	Пенсионное страхование, основная пенсия финансируется за счет налогов, дополнительная – за счет добровольных взносов	Возраст

С точки зрения функционирования экономической системы, социальная политика играет двойную роль: Во-первых, по мере экономического роста, накопления национального богатства создание благоприятных социальных условий для граждан становится главной целью экономической деятельности, и в этом смысле в социальной политике концентрируются цели экономического роста; все другие аспекты экономического развития начинают рассматриваться в качестве средства реализации социальной политики. Во-вторых, социальная политика является и фактором экономического роста. Если экономический рост не сопровождается ростом бла госостояния, то люди утрачивают стимулы к э ффективной экономической деятельности. Одновременно, чем выше достигнутая ступень экономического развития, тем выше требования к людям, обеспечивающим экономический рост, их знаниям, культуре, физическому и нравственному развитию. В свою очередь это требует дальнейшего раз вития социальной сферы.

Социальное страхование

Практика проведения социальной политики в развитых странах выработана несколько направлений в ее реализации. К ним относятся: социальное страхование; социальную защиту работников, политику в области заработной платы; социальные меры на рынке труда; жилищную политику.

Социальное страхование - наиболее важная часть политики государства в социальной сфере. В процессе производства работники могут потерять (по ряду объективных причин, например, из-за травмы) возможность продолжать работу. При этом они лишаются источника дохода. Для решения возникшей в этом случае проблемы существует две возможности. Первая - выплата определенной суммы за причиненный ущерб. Однако единовременное пособие не дает ему возможности существовать длительное время. Следовательно, предпочтительнее второй путь: социальное страхование.

Необходимо правильно понимать смысл, значение социального страхования - как основного механизма социальной защиты работников в условиях рыночной экономики. Именно на этой основе социальное страхование может стать реальной базой достижения социальной стабильности и согласия. Все это свидетельствует о необходимости восстановления страхового характера данного вида социальной защиты. В зависимости от соблюдения принципов страхования и обеспечения им адекватных источников финансирования можно выделить 3 модели организации социального страхования:

1. В первой модели страховые начала не развиты. Размер выдаваемых социальных пособий и выплачиваемых пенсий зависит от ряда второстепенных внешних факторов, от служебного положения. Недостаток денежных средств покрывается учредителями. Подобная система способна обеспечить лишь невысокие уровни защиты и может существовать только в условиях бездефицитного государственного бюджета. Рыночным условиям хозяйствования, как правило, свойственен дефицит государственного бюджета, а значит, велика вероятность того, что государство не сможет выполнить своих обязательств.

2. Отличительная черта второй модели - страхуемые и страхователи делают взносы, однако расчеты с ними не учитывают степени вероятности наступления того или иного страхового события, т.е. социального риска. Страхование фактически осуществляется в пользу третьих лиц, и накопление финансовых средств никак не связано с ростом обязательств.

3. Третья модель строится, исходя из страхования социальных рисков. Величина накопленных средств в каждый конкретный момент времени соответствует взятым страхователями обязательствам. Выплаты не могут превышать установленного соотношения между выдаваемыми пособиями и поступлениями. Эта модель социального страхования обычно предусматривает способы покрытия дефицита средств путем образования запасных фондов, перестрахования рисков и т.д.. Такая форма организации социального страхования достаточно гибка: не возникает технических трудностей, как при объединении нескольких видов страхования, так и при их разделении, при выходе из фондов страхования группы участников или при привлечении новых.

Система социального страхования строится на определенных принципах. Во-первых, оно имеет законодеятельную основу. Во-вторых, оно обязательно для лиц, работающих в условиях риска (впрочем, страхование может осуществляться и на добровольной основе). В-третьих, система социального страхования предусматривает участие государства в финансировании соответствующих выплат. Делятся это либо в форме снижения выплачиваемых самими работниками сумм, либо за счет повышения предлагаемых государством пособий. В-четвертых, система социального страхования ориентируется на помощь, прежде всего слабым в экономическом отношении членам общества.

Практи ка определила несколько форм социального страхования. Во многи х цивилизованных странах применяются следую щие : страхование от несчастного случая, болезни, в связи с родами и уходом за ребенком, по инвалидности, в случае потери работы, пенсионное страхование.

Важнейшим направлением политики пенсионного страхования является осуществление концепции ―динамической пенсии‖: приведение пенсий в соответствии с уровнем заработной платы работающего населения. Тем самым удастся воспрепятствовать обесценению (вследствие инфляции) средств, которые были накоплены работником, путем регулярных отчислений.

В обязанности государства входит обеспечение функционально - способной системы институтов страхования на случай болезни. Например, обеспечение в случае заболевания почти для 90% граждан ФРГ гарантируется путем установленной законом системы страхования на случай болезни. Около 10% граждан застрахованы частным образом. Заболевший во время болезни дохода не теряет. Работодателей закон обязывает продолжать выплату заработной платы в течение шести последующих недель.

Возможные несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания охватываются системой страхования от несчастных случаев. Здесь речь идет о различного рода переплетениях, распределении и правах застрахованных. Большие затраты на финансирование последствий несчастных случаев на производстве являются важной причиной интенсификации государственной политики защиты работополучателей. Необходимо, чтобы финансирование осуществлялось на 100% за счет взносов предприятий или работодателей, т.к. в соответствии с принципом причинности вопрос о начислении издержек (затрат), связанных с последствиями несчастных случаев, будет отнесен к предприятиям.

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 216; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!