Референдум у зарубіжних країнах

Референдум є інститутом безпосередньої (прямої) демократії. Але ступінь його реального демократизму залежить від політич­ного режиму країни, від існуючих політичних обставин та умов,

Вибори і референдум у зарубіжних країнах

113

за яких референдум проводиться. Референдум – це голосування виборців з будь-якого важливого питання державного життя у країні. Питання, пов’язані з призначенням і проведенням рефе­рендуму, у багатьох країнах регулюються їх конституціями, зако­нами про вибори чи спеціальними законами про референдум.

Процедура референдуму дуже схожа на процедуру виборів: і у виборах, і у референдумі беруть участь виборці. Ці процедури мають також відмінності. По-перше, вони відрізняються за об’єк­том волевиявлення виборців. Під час виборів таким об’єктом є людина (кандидат у депутати чи на виборну посаду). При рефе­рендумі об’єктом волевиявлення є не людина (кандидат), а певне питання, з якого проводиться референдум, – конституція, поправ­ка до конституції, закон, законопроект, будь-яка проблема, що стосується міжнародного статусу відповідної держави, або внут­рішньополітична проблема. По-друге, процедури виборів і рефе­рендуму відрізняються за способом визначення результатів го­лосування. При виборах вони можуть визначатися як за мажори­тарною, так і за пропорційною системою, а при референдумі – тільки за мажоритарною.

Суб’єктами ініціативи проведення референдуму є глава дер­жави, парламент, уряд, органи місцевих влад (місцеві референду­ми). Ініціативу проведення референдуму можуть виявляти також і виборці. Необхідна їх кількість і вся процедура такої ініціативи встановлюються законом.

Види референдуму і його правові наслідки.Розрізняють: а) обов’язковий референдум; б) плебісцит; в) всенародне опиту­вання (консультативний референдум).

Обов’язковість референдуму означає, що відповідне питання життя країни може бути вирішено тільки шляхом проведення референдуму і ніяк інакше. Перелік таких питань установлює Конституція (наприклад, про зміну правового статусу особистості, форми правління, форми політико-правового устрою, принципів виборчої системи, в ряді країн з питання вступу держави в міжна­родні співтовариства тощо).

Плебісцит – це голосування виборців, але часто плебісцитом називають голосування з питання про політичну долю держави або території, на якій воно розташоване. Хоча в деяких країнах (Бразилія, Пакистан) плебісцитом називають будь-який обов’яз­ковий референдум.

114

Розділ 9

З юридичної точки зору різниці між обов’язковим референду­мом і плебісцитом немає. У обох випадках за підсумками голосу­вання настають обов’язкові для органів влади правові наслідки. Рішення мають вирішальний характер і не підлягають затвер­дженню будь-яким органом (наприклад у квітні 1993 року в Бра­зилії з ініціативи групи парламентарів-монархістів на референ­дум було винесене питання про форму правління. Абсолютна більшість громадян, що взяли участь у голосуванні, висловилася проти монархії, за збереження нині існуючої республіканської форми правління. Рішення мало остаточний характер).

Всенародне опитування (консультативний референдум) являє собою лише з’ясування думки виборців з будь-якого питання, яке буде предметом розгляду в парламенті. Парламент враховує дум­ку виборців (а може і не враховувати) при прийнятті закону.

Законодавство зарубіжних країн встановлює межі припусти­мого використання референдуму. На голосування виборців не можуть виноситься питання надзвичайного і невідкладного ха­рактеру, що вимагають спеціальних знань, а також такі, відповідь на які відома заздалегідь (наприклад, про зниження податків, підвищення заробітної плати тощо). Не можуть виноситися на ре­ферендум питання бюджету, амністії, кадрові питання, питання про заходи для забезпечення суспільного порядку, здоров’я і без­пеки населення.

Розділ 10 Форми правління

Поняття форми правління

Під формою правління розуміють структуру, правове стано­вище і співвідношення вищих органів державної влади. Сама по собі форма правління у такому розумінні не може дати вичерпної відповіді на те, як реально здійснюється політична влада у країні, які її методи, засоби і результати в цілому. Тому неодноразово робилися спроби поповнити поняття «форма правління» іншими елементами, наприклад розглядати відносини між органами вла­ди і населенням тощо. Взагалі, це сприяє виявленню сутності дер­жавного правління, однак відводить від вузького розуміння фор­ми правління і розкриває механізм державної влади. Отже, фор­му правління можна розуміти у вузькому смислі або тлумачити розширено.

Форма правління, що існує у конкретній державі, залежить від організації верховної державної влади, точніше, від визначення правового становища глави держави. Розбіжності між двома ос­новними формами правління, що властиві зарубіжним країнам, – монархією і республікою – визначаються тим, хто стоїть на чолі держави, – монархом або президентом. Демократизм або ре­акційність, агресивність або миролюбність, централізація або де­централізація, ступінь злиття правлячої партії з державним апа­ратом, політичний режим та інші чинники не мають прямої за­лежності від форми правління. Разом із тим, форма правління має істотне значення, оскільки впливає на структуру державного апа­рату і характер взаємовідносин між його окремими ланками.

Монархія

Монархія як форма правління характеризується тим, що вла­да глави держави (монарха) не вважається похідною від будь-якої іншої влади, органу чи виборців. Монарх править за власним пра­вом спорідненості чи спадщини, юридично безстроково і не несе відповідальності. Він передає у спадок не тільки свій пост, а й особ­ливий титул (короля, імператора, царя, султана тощо) і формаль-

116

Розділ 10

но вважається осередком усієї державної влади країни. Прерога­тива монарха пронизує всю державно-правову систему. Усе дер­жавне управління країни здійснюється від імені монарха. Порядок престолонаслідування визначається звичайно конституціями або конституційними чи органічними законами, які доповнюються звичаями. У кримінальному законодавстві монархічних країн пе­редбачені особливі склади злочинів, спрямованих проти особи монарха або його гідності.

Монархії є пережитками феодальної системи, але, незважаючи на це, вони зберігаються в багатьох державах. Найпоширенішою є така класифікація монархічних форм правління: абсолютні й об­межені (конституційні) монархії. Конституційні монархії, у свою чергу, розділяються на дуалістичні, парламентарні та виборні.

Абсолютна монархія є попередницею сучасної монархії. Вона була притаманна феодальному типу держави. За абсолютної мо­нархії (самодержавство, абсолютизм, необмежена монархія) вся повнота верховної влади зосереджується в руках монарха. Він одноособово видає закони, призначає і звільняє міністрів і т. ін. Для абсолютної монархії характерною є відсутність конститу­ційних актів, які обмежують повноваження монарха, будь-яких представницьких органів. На цей час абсолютна монархія зустрі­чається дуже рідко (існує у Саудівській Аравії та в Омані).

До недавнього часу в Омані не було навіть і подоби сучасного урядового апарату. Перший оманський уряд у складі чотирьох міністрів був створений лише у 1970 р. султаном Кабусом бен Саїдом після того, як він скинув з престолу свого батька. Внаслі­док реорганізації, здійсненої у 1974 р., кількість членів уряду знач­но зросла. Сам султан посів пости прем’єр-міністра, міністра обо­рони і міністра іноземних справ. Організація урядового апарату, виконуючого головним чином дорадчі й лише частково виконавчі функції, була спричинена необхідністю створення колегіальних органів влади після падіння найконсервативнішого режиму на Арабському Сході – правління султана Саїда бен Теймура.

Проте цей уряд залишається типовим для абсолютних мо­нархій: він формується султаном, діє під його безпосереднім ке­рівництвом.

У Саудівській Аравії діє більш розгалужений урядовий апа­рат. Як і в Омані, він має переважно династичний характер. Од-

Форми правління

117

нак уряд Саудівської Аравії наділений повноваженнями і компе­тенцією, що закріплені у законі, а Рада Міністрів – «верховен­ством з усіх питань виконання» і «з усіх адміністративних питань». Король призначає прем’єр-міністра і міністрів. Останні несуть відповідальність перед прем’єр-міністром, а він, своєю чергою, – перед королем. Рішення Ради Міністрів вважаються остаточни­ми, крім тих, які повинні бути затверджені королівським декре­том. Цього вимагають усі закони (у тому числі закон про бюд­жет), усі міжнародні угоди і всі договори про концесії. Інакше кажучи, вся законодавча влада тією мірою, якою вона входить до компетенції Ради Міністрів, зосереджена в руках короля.

Таким чином, очевидно, що в обох країнах у руках монархів зосереджена вся повнота законодавчої і виконавчої влади, а у ко­роля Саудівської Аравії – і вища релігійна влада. Отже, форму правління Оману слід характеризувати як абсолютну монархію, а форму правління Саудівської Аравії – як абсолютну теократич­ну монархію.

Як уже зазначалося, для конституційної монархії властивим є те, що повноваження монарха як глави держави обмежені кон­ституційними нормами. Залежно від ступеня такого обмеження розрізняють дуалістичну і парламентарну монархії.

Дуалістична монархія характеризується подвійністю (дуалізм) влади наслідного монарха і виборного представницького органу-парламенту. На цей час у класичному варіанті дуалістична мо­нархія практично ніде не збереглася, але її елементи є характер­ними для форми правління Кувейту, Катару, ОАЕ, Бахрейну, Марокко. За такою формою правління монарх юридично і фак­тично не залежить від парламенту у сфері виконавчої влади. Він призначає уряд, який несе відповідальність тільки перед ним. Парламент, наділений законодавчими повноваженнями, ніяк не впливає ні на формування уряду, ні на його склад або діяльність. Парламентської відповідальності уряду не існує. Законодавчі по­вноваження парламенту істотно обмежені монархом. Він реаль­но має право вето, право розпуску парламенту, право видавати надзвичайні укази, що мають силу закону. У Катарі, наприклад, емір видає закони після подання рекомендацій Консультативною радою і здійснює виконавчу владу через сприяння Ради Міністрів. Емір очолює уряд. Він призначає міністрів і звільняє їх. Усі

118

Розділ 10

міністри несуть колективну та індивідуальну відповідальність перед еміром. Консультативна рада «створюється, щоб вислов­лювати свою думку еміру і Раді Міністрів, допомагати їм викону­вати свої обов’язки» і «висловлює думку у вигляді рекомендацій». Консультативна рада обов’язково бере участь у законодавчому процесі шляхом обговорення всіх урядових законопроектів і за­кону про бюджет. Хоча міністри несуть відповідальність лише перед еміром, Консультативна рада наділена правом вимагати від Ради Міністрів пояснень з питань законодавства і політики. Од­нак, з іншого боку, рекомендації Консультативної ради не мають обов’язкової юридичної сили і враховуються главою держави да­леко не завжди. Якщо бути зовсім точним, то таку форму монархії можна охарактеризувати як проміжну між абсолютною і дуалі­стичною монархіями.

Дещо інший стан справ у Марокко. Глава держави – король. Вища законодавча влада належить виборному однопалатному пар­ламенту – палаті представників. Виконавча влада здійснюється Радою Міністрів, склад якої без будь-яких обмежень з боку Кон­ституції визначається королем. У цій моделі є низка рис, що на­ближають її за формою правління до парламентарної монархії. Це виявляється, насамперед, у принципі парламентської відповідаль­ності уряду. Цей принцип доповнюється правом палати представ­ників виносити резолюцію осуду Раді Міністрів. Проте, з іншого боку, уряд – відповідальний і перед королем, і в цьому виявляєть­ся ідея дуалізму, притаманна формі правління у Марокко.

Парламентарна монархія вперше виникла в Англії після рес­таврації королівської династії Стюартів наприкінці XVII ст. Че­рез значний проміжок часу вона дістала поширення в інших краї­нах. За наших часів згадана форма правління існує в Австралійсь­кому Союзі, Бельгії, Великобританії, Данії, Іспанії, Ліхтенштейні, Люксембурзі, Канаді, на Мальті, у Монако, Нідерландах, Норвегії, Швеції, Японії та в деяких інших державах. Загальні принципи, на яких грунтувалася парламентарна монархія, були чітко сфор­мульовані Ш. Монтеск’є на історичному досвіді Великобританії. Основним положенням є поділ на законодавчу і виконавчу вла­ди. Ці ідеї засновані в перших європейських конституціях Франції 1791 р. і Польщі 1791 р. У подальшому вони були сприйняті кон­ституціями інших держав, деякі з них діють і досі (наприклад Конституція Норвегії 1814 р.).

Форми правління

119

Якщо спробувати визначити парламентарну монархію в загаль­них рисах, то необхідно зазначити, що глава держави має спад­коємний титул, уряд формується парламентською більшістю і має довіру парламенту (нижньої палати). Особливого значення на­був інститут парламентської відповідальності уряду перед пар­ламентом. Спочатку він означав кримінальну відповідальність за посадові злочини. Це була особлива судова процедура (імпічмент), яка здійснювалася парламентом. Подібні положення про кримі­нальну відповідальність міністрів збереглися і в чинних консти­туціях Бельгії, Данії, Норвегії, Іспанії. Слід зазначити, що для механізму здійснення влади важливе значення мають не положен­ня про кримінальну відповідальність міністрів, а принцип парла­ментської відповідальності уряду (в повному складі) перед пар­ламентом. Даний принцип сформувався і реально став уперше за­стосовуватися також у Великобританії.

У практиці сучасних держав (парламентарних монархіях і рес­публіках) виявлення вотуму недовіри уряду парламентом трап­ляється рідко і буває пов’язаним з ініціативою самого уряду. Од­нак це не означає тотожності становища глави держави у парла­ментарній монархії і парламентарній республіці. Очевидним є те, що президент республіки обирається, а влада монарха передаєть­ся у спадок (історії та сучасності відомі й виборні монархії). Вла­да монарха не вважається похідною від будь-якої іншої влади чи виборного корпусу, що притаманне республіканській формі прав­ління. Монарх, на відміну від президента, має спадкоємний ти­тул, а також наділений зовнішніми атрибутами влади – трон, ман­тія, корона тощо. Збереження інституту монархії вказує на те, що феодальна форма пристосована до вимог сьогоднішнього дня і відображає історичні традиції у розвитку конкретних держав. Конституції багатьох країн з монархічними формами правління характеризують главу держави як «символ держави і єдності на­роду», «символ єдності і сталості» тощо. Ця обставина суттєво впливає на широкі верстви населення і вміло використовується правлячими колами. Пишні урочисті обряди за участі монарха дозволяють привернути увагу всієї нації, підкреслюють не тільки історичні традиції, а й культивують у людей ідеї про єдність на­роду і політичну неупередженість монарха. У реальній дійсності «нейтралітет» глави держави за будь-якої форми правління уяв­ляється надто умовним.

120

Розділ 10

Монарх як глава держави, на відміну від президента, не несе відповідальності за свої дії. Усунути його з посади практично не­можливо, однак історична практика знає випадки «добровільно­го» зречення престолу.

Таким чином, слід зазначити, що у кожній окремій країні пар­ламентарна монархія має свої особливості, характерні риси, які стосуються повноважень монарха, порядку формування уряду, розстановки політичних сил у парламенті тощо. Звернемося до деяких конкретних прикладів.

Після закінчення Першої світової війни в Європі було всього три держави з республіканською формою правління. Повоєнні революційні події в Європі привели до заміни монархій республі­ками у ряді країн. Але, незважаючи на це, у Північній Європі такі перетворення не відбулися. Під час проведення конституційних реформ вимоги про ліквідацію монархій не висувалися. Вивчаю­чи причини збереження даного феодального інституту за наших часів, багато авторів наголошують на пристосованості сучасних монархій до умов, що змінюються. Королівська влада фактично відмовилася від втручання у законодавчий процес, поступилася значною частиною своїх повноважень урядам. Тому, вирішуючи питання щодо форми правління, більшість висловлювалася на користь монархії. Приваблювала також і тривалість царювання монархів. У Швеції король Густав V правив 43 роки (1907–1950), у Норвегії Хокон VII – 52 роки (1905–1957), у Данії Кристіан X – 35 років (1912–1947), у Великобританії з лютого 1952 р. править королева Єлизавета II, в Іспанії з листопада 1975 р. – король Хуан Карлос І і т. ін. Ця обставина, як правило, зумовлювала відсутність криз спадкування. Монархи мають добру особисту репутацію, і це також не може не зацікавити.

Особа монарха законодавством відповідних країн визнається недоторканною і навіть священною. Окремі статті з цього приво­ду містяться у конституціях монархічних держав. Так, Конститу­ція Данії 1953 р. проголошує: «Король не несе відповідальності; його особа недоторканна» (§ 13). Конституція Князівства Ліхтен­штейн 1921 р. ухвалює: «Князь є главою держави... Особа його священна і недоторканна» (ст. 7); шведська форма правління 1974 р. декларує: «...король не може бути притягнутий до відповідальності за свої дії» (§ 7, гл. 5); аналогічне положення міститься в Консти-

Форми правління

121

туції Іспанії 1978 р.: «...особа короля недоторканна, і він не підля­гає відповідальності» (п. З ст. 56). Більше того, монарх не несе відповідальності й за свої власні акти, оскільки в більшості кон­ституційних монархій існує інститут контрасигнатури, який по­кладає відповідальність за подібні акти на посадову особу (наприк­лад главу уряду), яка своїм підписом скріпила цей документ. Один з англійських авторів зауважив: « Наслідний король – це унікаль­ний символ історії, спадкоємності, сталості та єдності народу. Народна спрага таїнства, кольору, пишності може бути задоволе­на королівським титулом. Монарх – це особистість і символ. Він робить владу та державу і зрозумілими, і таємничими. Президен­ти не роблять ні того, ні іншого». Звідси визначається роль мо­нарха у здійсненні ідеологічної функції держави.

Монархи не можуть брати шлюбу без згоди парламентів, а пре-столонаступники – без згоди монархів, а фактично, уряду, інак­ше вони позбавляються права на трон.

На утримання монарха і його двору, а також наступника пре­столу парламенти виділяють кошти за цивільним листом на весь час царювання. Крім того, вони визначають замки та інші володін­ня і власність, яка передається у власність монархові. Так, анг­лійська королівська сім’я – одна із найбагатших у світі, її члени – найбільші землевласники у Великобританії, і загальна вартість маєтків корони складає близько 1,2 млрд фунтів стерлінгів. До во­лодінь королівської сім’ї належать Букингемський палац у Лон­доні, Віндзорський замок у передмісті столиці, Балморальський замок і палац Холірудхаус у Шотландії, замок Сандрихем у графстві Норфолк, Кенсингтонський і Сент-Джеймський палаци, а також маєток Хайгроув у графстві Глостершир. Відомості про фінансову спроможність сім’ї Віндзорів тривалий час не розголошувалися. Крім того, значна частина володінь вважається власністю британсь­кої корони, а не королеви Єлизавети II чи її дітей. Відомо, проте, що вартість пакета акцій, який належить особисто королеві, скла­дає понад 350 млн фунтів стерлінгів. Річний прибуток Її Велич­ності перевищує 50 млн і складається з державної «пенсії» (7,9 млн), дивідендів, що виплачуються по акціях і цінних паперах (19 млн), а також виграшів від перемог королівських коней на бігах тощо.

Утримання «символу нації» коштує англійським платникам податків 170 тис. фунтів стерлінгів щоденно. У багатьох парла-

122

Розділ 10

ментарних монархіях глава уряду призначається актом монарха. Вибір глави уряду не є вільним, тому що існують правові норми, писані й неписані, що вказують на осіб, які можуть посісти цей пост. Як правило, це особа, яка користується довірою нижньої палати парламенту. Ситуація, коли жодна з партій не має абсо­лютної більшості місць у нижній палаті парламенту, є досить ха­рактерною для ряду європейських монархій, наприклад Данії, Норвегії, Нідерландів, Бельгії. У такій ситуації глава держави, перш ніж зробити свій вибір на користь певної особи, проводить серію консультацій з лідерами найбільш впливових політичних партій. Потім монарх пропонує кандидатуру на пост прем’єр-міністра, як зазначено у ст. 99 Конституції Іспанії. Аналогічне положення міститься у ст. 6 Конституції Японії.

Монархові належить право розпуску нижньої палати парла­менту. Однак це можливо, якщо ініціатива про розпуск парламен­ту виходить від уряду. Про це йдеться, наприклад, у ст. 115 Кон­ституції Іспанії. Конституції Бельгії, Нідерландів, Данії вказують на необхідність контрасигнації указів глав держав про розпуск парламенту.

Згадана форма правління свідчить: незважаючи на те, що мо­нарх не має змоги самостійно приймати рішення з державних справ, він все-таки відчутно впливає на цей процес. Маючи, як правило, значний досвід державної діяльності, добру особисту репутацію, монархи часто висловлюють свою думку, на яку звер­тають увагу. Таким чином, думка про те, що монарх не бере участі у цьому питанні, далеко не завжди відповідає дійсності.

У деяких державах, що входять до Співдружності націй, у тому числі Канаді, Новій Зеландії та Австралії, формально також збе­рігається монархічна форма правління, яка набула особливої фор­ми міждержавних відносин. У цих країнах функції глави держа­ви здійснює від імені британського монарха генерал-губернатор – посадова особа, яка призначається британським монархом на про­позицію уряду відповідних країн.

Виборна монархія.У деяких країнах, що мають систему ви­щих органів влади на зразок парламентарної монархії, посада гла­ви держави заміщується незвичним для монарха шляхом. Так, за Конституцією 1957 р. Малайзія являє собою рідкісний різновид конституційної монархії – виборну монархію. Глава Федерації Малайзії, якого офіційно називають Янг ді-Пертуан Агонг, дістав

Форми правління

123

владу не в порядку престолонаслідування, а завдяки обранню тер­міном на п’ять років. Глава держави обирається нечисленною ко­легією – Радою правителів, яка складається з правителів, що вхо­дять до федерації дев’яти монархічних держав. Чотири губерна­тори зі складу Ради в обранні Верховного правителя участь не беруть.

Більшістю голосів члени Ради правителів обирають (у поряд­ку черговості) правителя однієї з монархічних держав главою федерації. Монарх може подати у відставку або бути усуненим з посади Радою правителів. Власне, він має звичайні повноважен­ня парламентарного монарха.

Таким чином, форма правління у Малайзії являє собою по­єднання монархічної та республіканської форм правління за оче­видної переваги першої.

Республіка

Республіка – це така форма правління, за якої всі вищі органи державної влади або обираються, або формуються загальнонаціо­нальною представницькою установою. Республіканська форма правління була відома як рабовласницькій, так і феодальній дер­жаві, однак найбільшого поширення вона зазнала за сучасних умов. Республіка як форма правління є найзручнішою і досконалою фор­мою здійснення державної влади. Практика державного будівниц­тва в зарубіжних країнах знає два основних види республіканської форми правління – президентську та парламентарну.

Президентська республіка.Історично республіканська фор­ма правління в зарубіжних країнах виникла, насамперед, у вигляді президентської республіки.

Теоретично президентська республіка будується за принципом жорсткого поділу влади. У конституціях відповідних країн існує чітке розмежування компетенції між вищими органами законо­давчої, виконавчої та судової влади. Вищі органи влади не тільки структурно відокремлені, а й мають значну самостійність щодо один одного.

Такий вид республіки характеризується, насамперед, тим, що в руках президента поєднані повноваження глави держави і гла­ви уряду. Існує і формальна відмінна ознака президентської рес­публіки – відсутність посади прем’єр-міністра. Глава держави

124

Розділ 10

обирається загальним прямим або непрямим голосуванням. Уряд призначається президентом і не несе відповідальності перед пар­ламентом. Президент не має права розпуску парламенту.

Уперше ця форма правління була встановлена в США відпо­відно до Конституції 1787 р. У подальшому північноамериканська форма правління була зразком для багатьох країн, але найбіль­шого поширення вона дістала у державах Латинської Америки (Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Гватемалі, Гондурасі, Домініканській Республіці, Колумбії, Мексиці, Парагваї, Еквадорі та ін.).

Система вищих органів США базується на принципі «стри­мувань і противаг», згідно з яким президент, Конгрес і Верхов­ний Суд наділяються такими повноваженнями, які дозволяють їм впливати один на одного.

У президентській республіці президент, як уже згадувалося, і глава уряду поєднані в одній особі. Він сам добирає членів уряду і звільняє їх з посади. Члени уряду не утворюють єдиного колегі­ального органу, не несуть солідарної відповідальності і діють, влас­не, індивідуально, здійснюючи вказівки глави держави.

Суттєвою ознакою, що характеризує президентську республі­ку, є незалежне становище президента і парламенту щодо один одного. Виконавча влада безроздільно зосереджена в руках уряду на чолі з президентом, а законодавча – в руках загальнонаціональ­ної представницької установи: їх влада здійснюється протягом визначеного терміну повноважень. Навіть якщо між ними немає спільної думки з питань внутрішньої і зовнішньої політики, вони вимушені діяти протягом усього терміну повноважень. Як прави­ло, така ситуація не призводить до будь-яких серйозних наслідків. Парламент позбавлений права вимагати відставки уряду, який, своєю чергою, не має права розпуску парламенту. Ця обставина позбавляє їх можливості шантажувати один одного. Отже, у пре­зидентській республіці за умов дотримання конституційної закон­ності уряд функціонує відносно стабільно, а парламент менш підданий впливу з боку виконавчої влади. У той самий час не слід розглядати ці відносини спрощено.

Так, на практиці президент, який не має законодавчої ініціа­тиви, звертається до парламенту з посланням або доручає своїм прибічникам внести білль, підготовлений адміністрацією для роз­гляду у Конгресі. Прийнятий палатами парламенту законопро­ект передається на підпис президенту. На цій стадії законодавчо-

Форми правління

125

го процесу глава держави може ефективно брати участь у процесі прийняття закону. Президент має право вето. Так, згідно з Кон­ституцією США (ст. II розд. 7) президент може у десятиденний термін повернути Конгресу текст законопроекту без свого підпи­су. До тексту додаються пояснення, які спонукали главу держави відхилити направлений йому законопроект. Якщо ця ситуація складається під час сесії, то Конгрес більшістю голосів у дві тре­тини (у кожній палаті) може уникнути цієї заборони. Якщо ж за­конопроект потрапив до президента в останні десять днів роботи сесії, він не повинен повертати його до Конгресу, супроводжую­чи відповідним обґрунтуванням свою відмову в підписі. Законо­проект залишається в «кишені» у президента, тобто йдеться про так зване «кишенькове вето».

Вето – дієва зброя в руках президента. Практика свідчить, що уникнути «відкладального вето» складно, а «кишенькового» – практично неможливо. Відсутність парламентської відповідаль­ності президента не означає, що його не можна усунути з посади і притягнути до відповідальності. Дострокове усунення президен­та з посади можливе лише у двох випадках: якщо він визнаний винним судом імпічменту або подав у відставку.

Імпічмент – особлива судова процедура, яка порушується і здійснюється стосовно осіб, які перебувають на службі США, у тому числі й Президента (ст. II розд. 4 Конституції). Рішення щодо притягнення глави держави до суду імпічменту виноситься пала­тою представників. Сенат виступає як суд, де і виноситься ви­правдувальний або звинувачувальний вердикт більшістю голосів у дві третини.

Президент є главою політичної партії, яка перемогла на пре­зидентських виборах, керівником уряду США, у зв’язку з чим зай­має становище, яке уможливлює його вплив на громадську дум­ку і тим самим на курс законодавчої політики Конгресу США.

Президент наділений і судовою владою. До повноважень, на­даних йому конституцією, належить призначення важливих по­садових осіб: федеральних суддів, включаючи суддів Верховного Суду, що має бути ствердженим у Сенаті. Друге, досить вагоме, право, яким наділений президент, – це право повного або умов­ного помилування будь-якої особи, звинувачуваної у порушенні федерального закону (за винятком випадків імпічменту). Право

126

Розділ 10

помилування охоплює право зменшення термінів ув’язнення і розмірів штрафів.

Відповідно до Конституції президент є федеральною посадо­вою особою, яка несе головну відповідальність за відносини США із зарубіжними державами. Він призначає послів, посланників і консулів, кандидатури яких підлягають затвердженню у Сенаті, приймає іноземних послів та інших офіційних осіб. Разом із Дер­жавним секретарем він здійснює керівництво всіма офіційними контактами з іноземними урядами. Президент може особисто бра­ти участь у зустрічах на вищому рівні, які провадяться з метою безпосередніх консультацій між главами держав. Так, президент Томас Вільсон очолював американську делегацію на Паризькій конференції наприкінці Першої світової війни; президент Франк­лін Рузвельт брав участь у конференціях з главами союзних урядів на судні, а також у Криму, в Азії та Африці під час Другої світової війни; президенти Гаррі Трумен, Дуайт Ейзенхауер, Джон Кен-неді, Ліндон Джонсон, Річард Ніксон, Джералд Форд, Рональд Рейган, Білл Клінтон – зустрічалися з державними діячами зару­біжних країн з метою обговорення питань послаблення міжнарод­ної напруженості та скорочення гонки озброєнь. Перше місце у США серед співпрацівників президента посідає віце-президент. Проте це не означає, що він є його найближчим соратником і по­мічником. Іноді цей пост посідає один із суперників президента в боротьбі всередині партії за висунення кандидата на цей пост, що сприяє згуртованості партійних лав. У цілому віце-президент може відігравати активну роль у випадку вступу на посаду прези­дента, якщо сам президент залишив посаду до закінчення термі­ну повноважень. Так сталося в США у 1945 р. (Г. Трумен), 1963 (Л. Джонсон) та 1974 р. (Д. Форд).

У багатьох президентських республіках Латинської Америки застосовується система прямих виборів президента. Обрання гла­ви держави прямим голосуванням часто використовується як до­каз на користь установлення сильної президентської влади, тому що у цьому разі свій мандат він одержує «прямо від народу». Внас­лідок цього багато президентських республік у Латинській Аме­риці часто називають «суперпрезидентськими», тим самим підкрес­люючи їх відмінності від класичної форми правління у США.

Але історична практика свідчить про те, що пост глави держа­ви у таких країнах частіше заміщався не шляхом виборів, а в ре-

Форми правління

127

зультаті державних переворотів. За 150 років незалежного існу­вання латиноамериканських республік у них відбулося 535 дер­жавних переворотів. Крім того, прямі вибори президента, незва­жаючи на їх зовнішній демократизм, створюють інколи певні передумови для появи авторитарних тенденцій у здійсненні президентом своєї влади. Президент, який вважається обраним безпосередньо населенням, може не тільки протиставити себе Конгресу, а й поставити його іноді у залежне від себе становище. Цьому значною мірою сприяє велике коло прерогатив, які має пре­зидент.

Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності, президент, як прави­ло, є також головнокомандуючим збройними силами республіки, що у сукупності з його правом оголошувати в країні надзвичайне або осадне становище перетворює його, власне, на «суддю останньої інстанції, на верховного арбітра у державі». Широкі повноваження у сфері законодавства, значна у низці країн залежність судових органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади – усе це сприяє ще більшій концентрації влади в руках президента. Часто він очолює і найвпливовішу партію у державі.

Президент має право відкривати й закривати чергові сесії Кон­гресу, скликати Конгрес на надзвичайні сесії, припиняти чергові сесії, коли палати не доходять загальної згоди. Крім того, глава держави наділений широкими законодавчими повноваженнями. Так, президенту належить виключне право внесення бюджетних законопроектів, законопроектів з питань судової системи, держав­ної служби тощо, а також право видання декретів, що мають силу закону, з допомогою яких регулюються найважливіші сфери соці­ально-економічного та політичного життя країни (Конституція Бразилії 1969 р.).

Право вето президента у республіках Латинської Америки ширше за право вето президента США, оскільки президенти в цих країнах уповноважені відхиляти законопроекти як у цілому, так і в будь-яких їх частинах. Останнє, тобто вибіркове, вето Консти­туцією США не передбачене. Шляхом одного або навіть двох по­вернень законопроекту Конгресу президент може домогтися вне­сення у текст вигідних для нього змін.

Глава держави може втручатися і в межі законодавчої компе­тенції Конгресу. Цьому значною мірою сприяє поширена практи-

128

Розділ 10

ка делегованого законодавства. Контролювати практику прези­дентського делегованого законодавства складно, тому що глава держави часто поступається своїм правом іншим, нижчим орга­нам виконавчої влади. У результаті такої субделегації нормотвор-чістю займаються члени уряду, глави міністерств, керівники різних відомств. Їхня діяльність навіть формально не підпадає під контроль Конгресу.

Втілюючи у життя закони, прийняті парламентом відповідної країни, президент повинен забезпечити «їх точне виконання» (ст. 80, п. І Конституції Мексики 1917 р.). З цією метою він видає різні акти, які на практиці не тільки «сприяють» реалізації законів, а й нерідко змінюють сенс і значення окремих положень чинних законів.

Наведені положення свідчать про те, що сильна президентсь­ка влада, досить широкі повноваження глави держави у галузі законодавства деякою мірою обмежують функції загальнонаціо­нальної представницької установи навіть за умов режиму демо­кратії. У той самий час не слід вважати, що парламенти повністю втратили своє значення як нормотворчі органи. Дарма що прези­дент має широкі повноваження, йому в цілому ряді випадків до­водиться зважати на позицію парламенту.

Парламентарна республіка.За такої форми правління на чолі держави стоїть виборна посадова особа. Уряд формується і діє за умови, що має підтримку, тобто довіру нижньої палати парламенту (або обох його палат). Уперше подібна форма правління з’явила­ся у Франції у 70-х роках XIX ст. Розбіжності у Національних зборах, відсутність єдності в питаннях державного будівництва у той період призвели до появи «тимчасової» республіки, побудо­ваної на зразок конституційної монархії. «Тимчасова» парламен­тарна республіка, що встановилася у Франції, виявилася досить довговічною. У подальшому схожа форма правління була вста­новлена у багатьох зарубіжних державах. На даний час така фор­ма правління існує в Італії, Німеччині, Греції, Угорщині, Словакії, Чехії, Індії, Ізраїлі, Лівані, Туреччині, Гайані, Тринідаді і Тобаго та деяких інших державах.

Характерною особливістю парламентарної республіки є про­голошення принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність. Формальною ознакою даної форми правління є наявність посади прем’єр-міністра. Звідси «дуалізм виконавчої влади», тобто поділ її на без­відповідального главу держави та відповідальний перед парламен-

Форми правління

129

том уряд на чолі з прем’єром. Головним засобом впливу парла­менту на відповідальний перед ним уряд є вотум недовіри, який призводить до відставки міністрів. У свою чергу, за парламентом визнається право на достроковий розпуск нижньої палати парла­менту. Іншою особливістю є те, що уряд формується парламен­тарним шляхом з числа лідерів партії, яка перемогла на парла­ментських виборах, тобто яка має більшість у нижній палаті. Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний ха­рактер. Вибір глави держави, як раніше згадувалося, відзначаєть­ся результатом парламентських виборів. Тому правління у пар­ламентарній республіці носить партійний характер.

Глава держави у парламентарній республіці може обиратися по-різному, найчастіше – парламентським шляхом. Так, у Греції та в Італії президент обирається парламентом, у Німеччині – Федеральними зборами у складі всіх членів Бундестагу і такої самої кількості делегатів ландтагів, тобто парламентів земель. В Австрії глава держави обирається безпосередньо виборцями за ма­жоритарною системою абсолютної більшості. Якщо жоден з кан­дидатів не набирає потрібної більшості у першому турі, то на дру­гий тур допускаються кандидати тільки двох партій, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі. Тому найхарактерні­шою ознакою парламентарної республіки є політична відпові­дальність уряду перед парламентом. Це положення закріплене конституціями, законами чи звичаями всіх парламентарних рес­публік. З огляду на те, що міністри несуть солідарну відпові­дальність, дії окремого міністра розцінюються як вияв загальної політики уряду. Осудження діяльності окремого міністра може бути розцінене як вияв вотуму недовіри всьому уряду.

Положення про вотум недовіри викладені в конституціях різних держав неоднаково. В Італії, наприклад, конституція закріплює прин­ципи політичної відповідальності уряду перед обома палатами пар­ламенту (ст. 94 Конституції 1947 р.). Кожна палата виявляє довіру або недовіру шляхом прийняття мотивованої резолюції. Питання щодо резолюції недовіри може бути поставлене на обговорення тільки тоді, коли вона підписана не менш як десятою частиною членів палати і з моменту її прийняття пройшло не менш як три дні.

У Німеччині уряд несе відповідальність тільки перед Бундес­тагом, тобто нижньою палатою парламенту. Стаття 67 Основного Закону ФРН визначає, що виявити недовіру федеральному канц­леру можна лише за умови, що бундестаг обере йому спадкоємця.

130

Розділ 10

Конституція Греції 1975 р. (зі змінами у 1985 р.) передбачає, що вотум недовіри може бути виявлений на підставі резолюції осуду уряду. Резолюція підписується не менш як шостою частиною депутатів, і її обговорення розпочинається не раніше, ніж через два дні після її винесення. Рішення приймається абсолютною більшістю голосів присутніх парламентаріїв, що має складати не менш як дві п’ятих облікового складу депутатів (ст. 84).

Президент у парламентарній республіці є носієм офіційної політичної доктрини і не є активним керівником держави. Він не наділений надзвичайними повноваженнями, не може видавати нормативні акти, рівнозначні законам, і тому серйозного впливу на процес прийняття важливих політичних рішень не справляє. У більшості парламентарних республік існує інститут контрасиг-натури. Нормативний акт президента набуває юридичної сили тоді, коли він підписаний міністром, з відомства якого видається, або прем’єр-міністром. Президент може висловлювати свою дум­ку щодо виданого акта, проте вирішального голосу не має. Ця об­ставина певною мірою пояснює принцип політичної безвідпові­дальності глави держави, якого можна притягнути до криміналь­ної відповідальності тільки у разі вчинення тяжкого злочину.

Змішані форми правління

В історії розвитку деяких зарубіжних країн, а також у практиці сучасного державного будівництва зустрічаються такі форми прав­ління, які поєднують у собі елементи як президентських, так і пар­ламентарних республік. У низці країн Східної Європи та Латинсь­кої Америки періодично виникали подібні форми правління. Цьо­му варіанту змішаної форми правління притаманні дві основні ознаки. По-перше, існування поста глави уряду поряд з посадою президента; по-друге, визначений ступінь відповідальності Ради Міністрів перед законодавчим органом, наприклад у Перу з 1933 р. аж до державного перевороту 1968 року. Але різновиди цієї форми правління у певних країнах виявлялися по-різному.

Відповідно до Конституції Перу 1933 р. поряд з президентом у структурі виконавчої влади існував і такий орган, як голова Ради Міністрів. Він призначався президентом після консультації з ліде­рами політичних партій, які мали більше місць у парламенті. Гла­ва уряду мав певні повноваження, які у країнах Латинської Аме­рики зосереджені в руках президента або, як у США, здійсню-

Форми правління

131

ються главою держави за згодою з Сенатом. Так, призначати і звільняти членів уряду президент міг лише за згодою з головою Ради Міністрів. Сформувавши Раду Міністрів, президент не міг у подальшому здійснювати будь-які зміни в її складі, без згоди на це глави уряду. Рада Міністрів, а не президент, призначала на вищі посади в армії і на флоті, скликала Конгрес на надзвичайні сесії, розробляла бюджет, укладала міжнародні договори тощо. Харак­терною рисою форми правління Перу було подвійне становище уряду стосовно глави держави і Конгресу. Рада Міністрів несла політичну відповідальність як перед президентом, так і перед пар­ламентом. Отже, посада президента у цій країні була не настільки значущою, як в інших країнах.

Ще один приклад з історії державного будівництва країн Аме­риканського континенту. У Панамі за Конституцією 1972 р. існу­вала змішана форма правління, властивістю якої було особливе становище уряду в системі державних органів. Основною фігу­рою в державному механізмі був не президент, а глава уряду. Він мав великі повноваження відповідно до ст. 227 Конституції 1972 р. Найважливішим було право командувати Збройними Силами, призначати і звільняти членів уряду, призначати командирів різних родів військ, присвоювати офіцерські звання, призначати за згодою з урядом суддів Верховного Суду, Генерального проку­рора, укладати міжнародні договори тощо. Особливістю форми правління в Перу була наявність двох державних органів, які здійснювали законодавчі функції. За конституцією нормотвор-чість належала до компетенції парламенту і національної законо­давчої ради у складі глави уряду, президента, віце-президента, голови Національних зборів, міністрів і членів законодавчої комісії. Отже, президент посідав не основне місце у структурі органів державної влади Перу.

Найтиповішим прикладом змішаної форми правління, що існує за сучасних умов, є Франція. За Конституцією 1958 р. Централь­ною фігурою в системі вищих органів державної влади є президент. Він наділений дуже великими повноваженнями і обирається з 1962 р. шляхом прямих виборів. Уряд формується президентом і несе перед ним політичну відповідальність. Парламент фактично поз­бавлений можливості контролювати уряд. Це положення закріп­лене у ст. 23 Конституції 1958 р.: «Функції члена уряду несумісні з парламентським мандатом, з будь-якою посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру, з будь-якою дер-

132

Розділ 10

жавною службою...». Президент головує у Раді Міністрів, а прем’єр-міністр, який виконує підготовчу роботу – у Раді Кабінету. Поряд з повноваженнями, властивими главі президентської республіки, президент наділений і правами президента парламентської держа­ви. Так, президент має право розпуску парламенту і фактично пе­ревершує главу держави у президентській республіці. Наведені положення дозволяють зробити висновок про деякі найхарак­терніші ознаки президентської республіки. Для напівпрезидентсь-кої республіки типовим є обрання президента загальним голосу­ванням; наділення глави держави власними прерогативами; неза­лежність президента від уряду; наявність відповідального перед парламентом уряду на чолі з прем’єр-міністром.

В Європі існують держави, які можуть бути віднесені до парла­ментарних республік досить умовно. Так, в Австрії, Ісландії, Ірландії на практиці глави держав не виконують багатьох своїх повнова­жень, наданих їм конституціями. У Португалії і Фінляндії урядова влада реально зосереджена в руках як президента, так і прем’єр-міністра. Аналогічне положення існує в Болгарії, Польщі, Румунії.

Досить своєрідна форма правління склалася в Швейцарії. Функції глави держави тут здійснює колегіальний орган – Феде­ральна рада. До її складу входять сім членів, які обираються тер­міном на чотири роки Федеральними зборами (парламентом) і виконують одночасно функції глави держави та уряду. Керує ро­ботою Федеральної ради президент, який обирається на один рік з-поміж членів ради Федеральними зборами. Отже, функції гла­ви держави виконує Федеральна рада на чолі з президентом.

Виникнення змішаних форм правління часто пов’язують з праг­ненням послабити сильну президентську владу, перешкодити вста­новленню режиму особистої влади. Деякі автори вказують на спро­би відмовитися від президентської форми правління і здійснити перехід до парламентарної республіки. Певною мірою можна пого­дитися з наведеними доказами, однак слід нагадати, що удавання до змішаної форми правління скоріше пояснюється прагненням правлячих кіл одночасно використати у своїх цілях різні сторони як президентської, так і парламентської форми правління.

Історичний досвід свідчить про поступову трансформацію змішаних форм правління в одну з чітко встановлених держав­них форм.

Розділ 11 Парламент

---

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 890; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!