Административная юстиция в структуре общего административного права.
В систему общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, все большее число ученых считают необходимым включить и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так называемыми полицейскими26, или административно-юрисдикционными, отношениями). К.С. Бельский подчеркивает, что общественные отношения в области административной юстиции входят в предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, связанными с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа государства) и обеспечивающими права гражданина путем отмены неправомерного акта управления. Главным в данных отношениях является административный иск — основа административного судопроизводства, которое по своей социальной значимости и масштабности сопоставимо с гражданским процессом27. К.С. Бельский, выделяя в современном административном праве три его подотрасли: управленческое право («администрация»), полицейское право («полиция») и право административной юстиции («юстиция»), — определяет административную юстицию как «особый процессуальный порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или полицейского акта28. В другой работе К.С. Вольский уточняет, что в плане материальных норм административная юстиция — это институт административного права, а в плане процессуальных норм — его подотрасль29.
|
|
|
3.6.3. Административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право. Административная юстиция — это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном); в данном случае государство обеспечивает выяснение истины по делу в установленном законом процессуальном порядке, оказывая «положительные услуги»30 конкретным лицам.
Вместе с тем и в системе исполнительной власти (управления) можно обнаружить все традиционные для принципа разделения властей функции: это и нормотворческая функция («административное нормотворчество»), и функция правосудия (разрешение органами управления многочисленных споров, дел об административных правонарушениях), и собственно функция управления (исполнение законов, выполнение «положительной» и административно-юрисдикционной деятельности).
|
|
|
Внутренняя логика и структураадминистративного права приводят к признанию необходимости включения в его предмет «административно-юстиционного права», т.е. совокупности правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности органов управления и процедуры осуществления судебного контроля за действиями и административными актами государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. К тому существует ряд очевидных предпосылок.
Во-первых, административное право имеет особый предмет изучения — управленческие отношения, деятельность органов исполнительной власти31. Одним из принципов организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления являются признание, соблюдение, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция призвана также осуществлять судебный контроль за функционированием исполнительной власти, реализуя принцип разделения властей', причем органы административной юстиции в некоторых государствах независимы и отделены как от исполнительной власти, так и от общих судов.
|
|
|
Во-вторых, гражданин РФ является одним из важнейших субъектов административного права, т.е. он обладает административно-правовым статусом и соответственно правами и свободами в области организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления. Граждане имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами; они могут обжаловать действия и решения органов публичной власти и их должностных лиц. Правовое государство обеспечивает возможность судебной защиты общества и отдельных граждан от действий публичного управления, чиновников, бюрократии2. Данная проблема имеет не только политологический и социологический (изучение мнения граждан о власти, государстве, государственных служащих, о возможных путях разрешения конфликтов граждан с чиновниками3), но и правовой аспект (защита прав и свобод граждан, установление процедуры административной деятельности государственных и муниципальных служащих). Следовательно, здесь и возникает необходимость установления судебного контроля за работой органов исполнительной власти.
В-третьих, в структуре административного права важнейшим правовым институтом является публичная служба, т.е. служба государственная и муниципальная. Именно государственные и муниципальные служащие, выполняющие на профессиональной основе задачи, функции и компетенцию органов государственного и муниципального управления, своими действиями и решениями могут причинить гражданам ущерб, нарушить их права и свободы.
|
|
|
В-четвертых, основной правовой формой управленческой деятельности является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного
' См.: Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах //ЖРП. 1997.№ 11. С. 132-133,
2 См.: ЗсЬа/ег 1.Е. ВчгокгаИхсЬс МасЬ(иш1 ()етокга1];,сЬс СсясНхсЬап: (КопСгоИс <1сг бйспИсЬеп У('г\\'а|1ип8 - ст ш1:сгп;11юпа1сг Усг§1ск-Ь). ОрЫсп. 1994. 5. 145—188.
3 Сы:. Комароиский В.С., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // ГиП. 1997, № 10. С. 5-15.
самоуправления, что дает основание В.В. Скитовичу определять административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера.
В-пятых, государство в лице своих органов и должностных лиц (субъектов административной юрисдикции) прибегает к принуждению в тех случаях, когда на физических или юридических лиц налагаются административные взыскания либо к ним применяются меры пресечения или предупреждения. Поэтому административная юстиция может стать важным правовым средством, способным ликвидировать негативные последствия административной юрисдикционной деятельности государственных органов и должностных лиц.
В-шестых, административная юстиция неразрывно связана и с такой частью административного права, как административный процесс, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения возникающих в сфере управления споров или индивидуальных конкретных дел. Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделить в структуреадминистративного права такую самостоятельную подотрасль, как административный процесс, в которую составной частью должен войти институт административной юстиции.
Проблема административной юстиции, будучи по характеру комплексной и многоотраслевой, имеет не только материально-правовые аспекты, касающиеся пределов действия в данном институте норм различных отраслей материального права (например, конституционного, административного, гражданского, финансового), но и процессуально-правовые аспекты, связанные с анализом применяемых административной юстицией процессуальных форм, а также со сравнением их с традиционными видами юридического процесса (например, с гражданским или арбитражным).
3.6.4. Следует также коснуться вопроса взаимосвязи административной юстиции с функционированием органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих, действия и решения которых также могут причинить ущерб гражданам, нарушить их права, свободы и законные интересы. В ст. 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. в качестве одного из принципов муниципальной службы указывается приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Ответственность муниципального служащего за исполнение должностных полномочий и соблюдение прав и свобод граждан регулируется по образцу ответственности государственного служащего, однако с добавлением некоторых новых моментов в части оснований ответственности и ее мер.
Местное самоуправление является предметом муниципального права. Вместе с тем реформа общего административного права затрагивает и проблему муниципального управления, и прежде всего вопрос об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих за незаконные действия и административные акты. Поэтому административная юстиция как административно-правовой институт в равной мере распространяется и на отношения, которые регламентируются муниципальным правом; в большей мере это относится к деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Однако едва ли возможно однозначно отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти — не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную.
1. Местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление — это осуществление власти, полученной от народа посредством особых процедур.
2. Местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне.
3. Термин «местное самоуправление» складывается из понятий «управление» и «местное», указывая таким образом на его управленческую сущность.
4. Местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление.
5. Муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т.е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления.
6. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности.
7. Правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом.
8. В сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т.е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений.
9. Органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны.
10. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Мы поддерживаем мнение Г. В. Атаманчука о том, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему влияющих на управление организационных связей; следовательно, данная структура вводит в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующих в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия.
Права и свободы гражданина осуществляются прежде всего на уровне местного управления, т.е. там, где он проживает и реализует свой административно-правовой статус. Принцип соблюдения прав и в учебной административно-правовой литературе указывается на необходимость учета потенциала органов местного самоуправления практически во всех отраслях и сферах государственного управления. Авторами учебников в Особенной части административного нрава рассматриваются, например, следующие вопросы: местное самоуправление и промышленность, сельское хозяйство, охрана природных ресурсов, торговля, финансы, налоги, внешнеэкономическая деятельность, образование, культура, наука, здравоохранение свобод человека и гражданина в деятельносги органов местного самоуправления обусловлен установленным в Конституции РФ положением о том, что эти права и свободы определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к правовым актам управления вообще: законность, издание в пределах компетенции соответствующего органа или полномочий должностного лица, соблюдение формы и порядка издания и т.д. Правовые акты управления, изданные органами местного самоуправления и их должностными лицами, не должны нарушать прав и свобод граждан. Незаконные акты управления муниципальных органов и их должностных лиц могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.
Законодательство о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, т.е. определяет неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, неисполнение либо ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность. К таким субъектам законодательство относит: 1) население муниципального образования (вследствие утраты доверия населения), 2) государство (вследствие нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования); 3) физические или юридические лица (вследствие совершения органами или должностными лицами местного самоуправления действий (принятия решений), нарушаю-' щих права и свободы граждан, а также причиняющих им имущественный или иной ущерб). В последнем случае должностные лица могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд: например, признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц; обязанность возмещения ущерба, причиненного физическим или юридическим лицам административными актами.
Дата добавления: 2016-01-03; просмотров: 30; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!