Трансформация кадрового состава государственных гражданских служащих в постсоветской России: тенденции и перспективы
В.Б. Слатинов
В современной политико-управленческой науке утвердилось понимание того, что качество бюрократии представляет собой ключевой фактор, обеспечивающий определенный уровень административных способностей государства. Один из основателей концепта «состоятельности государства» Дж.П. Неттл, трактуя состоятельность как показатель силы или слабости государства, отмечал, что состоятельность может быть обнаружена в функциональных характеристиках аппарата государственного управления и других институтов, ответственных за применение закона.[1] Другой исследователь проблем эффективности государственного управления – Ф. Фукуяма выделял два аспекта государственности – сферу деятельности государственной власти и силу государственных институтов. Под последней он понимал «способность государства планировать и проводить политические курсы».[2] Очевидно, что наличие указанной способности находится в прямой зависимости от качественных характеристик государственной бюрократии.
Качественные характеристики аппарата государственной власти выступают как результат кадровой политики в публичном управлении. В этом контексте реализуется ее активная роль в процессе государственного управления. Состояние кадров, включая уровень профессионализма государственных служащих, напрямую детерминирует качество практик государственно-административного управления, возможность реализации политического курса и ключевых государственных решений.
|
|
|
Трансформация кадрового состава органов государственной власти испытывает на себе влияние изменений в политической системе, давление базовых управленческих практик политической элиты, при этом оказывая на состояние системы государственного управления и уровень способностей государства активное обратное влияние. Радикальные перемены, имевшие место в кадровом составе государственных служащих в постсоветской России, убедительно демонстрирую нам наличие указанных взаимосвязей и взаимозависимостей. Ключевые тенденции изменений в характеристиках кадрового состава аппарата государственного управления создают структуру политико-управленческих возможностей и ограничений для руководства страны к проведению определенного политического курса, включая «политику развития».
Специфика постсоветской политической трансформации применительно к сфере кадров публичного управления состояла, помимо прочего, в том, что постсоветской Россией был полностью унаследован прежний государственный аппарат, за исключением его партийной составляющей – государственные же органы и учреждения, а также их служащие были практически целиком инкорпорированы в новый формат системы государственного управления, которая сама при этом переживала болезненную трансформацию. На протяжении 1990-х годов консолидированная кадровая политика как стратегия формирования, развития и рационального использования кадров государственного аппарата, по сути, отсутствовала. Кадровые процессы в государственных органах регулировались в отсутствии официальной кадровой доктрины, в рамках несистемной и полной пробелов законодательной базы, а также находились под сильным давлением заинтересованных групп. Кроме того, деградация административного потенциала государства резко снизила привлекательность государственной службы как профессии, а рентоориентированное поведение политико-административной элиты в условиях господства неформальных институтов в служебных отношениях, придали кадровым процессам и отношениям в государственном аппарате нестабильный характер.
|
|
|
В начале 1990-х годов произошли массовые ротации и обновление государственного аппарата. Кадровый состав федеральных органов власти (без военизированных видов госслужбы) обновился более чем наполовину – 58,5%; региональных – почти на треть (30,8%). Большинство исследователей признают, что указанные обновление и ротации проводились «бессистемно, неоправданно быстрыми темпами, без учета возможных отрицательных последствий».[3] Выдвижение на работу в аппарат осуществлялось без соблюдения общепринятых на государственной службе процедур и требований, методом проб и ошибок, на основе политической ангажированности и преданности новым лидерам, в рамках политических компромиссов.. В результате на государственную службу пришло много людей, профессионально не подготовленных к исполнению государственных должностей. На протяжении первой половины 1990-х годов происходило старение чиновничества. Слабость государственных институтов, сочетающаяся с нежеланием политической элиты проводит глубокую административную реформу, привели к тому, что привлекательность государственной службы существенно снизилась (из-за невысокого статуса и низкого денежного содержания), а довольно масштабное обновление кадров государственного аппарата, которое произошло в первой половине 1990-х годов, осуществлялось стихийно, под влиянием ситуационных, конъюнктурных факторов.
|
|
|
На рубеже 1990-х и 2000-х годов политико-административная реформа была связана с переформатированием политического режима и фактическим «восстановлением государства», то есть реанимацией его базовых способностей к осуществлению функций публичного управления. Кадровые изменения, затронувшие государственный аппарат в конце 1990-х и самом начале 2000-х годов опирались на старую нормативно-правовую базу, однако, протекали в рамках другого ценностного контекста – публично обозначенного стремления к восстановлению государственных способностей, а также при наличии очевидной политической воли к изменению качественных характеристик государственной бюрократии. Кадровая ситуация в государственных органах стала постепенно меняться с момента системного кризиса 1998 года. К началу 2000-х годов сетования на непривлекательность госслужбы для молодежи и людей, находящихся в стадии трудовой зрелости, в значительной мере, устарели. Молодые люди и лица средних возрастов стабильно преобладали по всем группам должностей. Возрастной состав государственных чиновников в известной мере стабилизировался и внушал осторожный оптимизм: престижность государственной службы для молодежи стала определяться значимостью принадлежности к чиновному сословию с точки зрения распоряжения административными ресурсами и возможностями их многообразной конвертации в другие виды ресурсов. Для российских «яппи» в 2000-е годы стало очевидным, что карьера госчиновника является исключительно ликвидной с точки зрения социальных перспектив.
|
|
|
Материальное обеспечение чиновников по сравнению с работниками других бюджетных сфер росло опережающими темпами, особенно в провинции. Это также мотивировало на служебную карьеру молодых людей, закончивших вузы, либо работающих в низкооплачиваемых сферах (образование, наука) и имеющих высокую квалификацию. В структуре образования госслужащих во второй половине 1990-х и начале 2000-х годов произошли существенные изменения. Трансформация экономической и социальной систем и, соответственно, управленческих потребностей, а также сферы образования вкупе с кадровыми изменениями значительно преобразили палитру образовательной подготовки российских чиновников.
Трансформация ценностей и институтов кадровой политики, происходящие в рамках в период реализации двух программ реформирования государственной службы (2003-2013 годы), а также административной реформы, оказали существенное влияние на изменение характеристик кадрового состава аппарата государственных органов. Следует особо отметить, что «возвращение государства» с начала 2000-х годов обернулось быстрым ростов численности государственных служащих, в частности радикальная перестройка структуры федеральных органов исполнительной власти в 2004 году, привела к прогрессирующему увеличению государственной бюрократии. За 1999-2011 годы численность государственных гражданских служащих и лиц, замещающих государственные должности, увеличилась на 70 процентов – довольно примечательный показатель, характеризующий «усиление государства» и свидетельствующий, скорее, о его «расширении», нежели о качественном приращении государственных способностей. Прогрессирующий рост остановился только к 2009 году, а наступивший экономический кризис заставил перейти к сокращению персонала. Быстрый рост аппарата публичного управления в условиях «усиливающегося государства», повышения престижа государственной службы и закрепления новых кадровых процедур (конкурсы на вакантные должности, резерв, формируемый на конкурсной основе) привели к существенному омоложению кадров государственных служащих. В 2011 году 27 проц. государственных гражданских служащих имели возраст до 30 лет, еще 52 проц. – 30-49 лет - то есть почти 70 процентов государственных чиновников находились в молодом и среднем возрасте. Среднее значение возраста госслужащих составило 39 лет, в органах судебной власти прокуратуры – 37 лет (более «возрастными» оказались аппараты представительных органов – там средний возраст госслужащих составил 45 лет). О престижности государственной службы говорят данные об укомплектованности должностей – должности государственной гражданской службы укомплектованы в настоящий момент на 92 процента. Данные о стаже государственной службы указывают на существенное обновление кадров государственного аппарата в 2000-е годы. В значительной мере это обновление связано с ростом численности государственных гражданских служащих. Тем не менее, весьма примечательно, что 55,1 проц., то есть более половины государственных чиновников России, имели по состоянию на 2011 год стаж государственной службы менее 10 лет. Данные о профессиональном образовании государственных чиновников за 2011 год указывают на ряд кардинальных изменений - речь идет об уровне и характере образования, а также о соответствии лиц, замещающих должности публичной службы, квалификационным требованиям. Еще в начале 2000-х годов проблема несоответствия между уровнем профессионального образования и должностной позицией большой доли государственных служащих стояла весьма остро (в 1990-е годы ситуация была почти критическая). Данные 2011 года позволяют утверждать, что эта проблема в целом решена. Характерной чертой кадрового состава государственной службы конца 2000-х становится преобладание в нем лиц с гуманитарным, экономическим и управленческим образованием и радикальное сужение доли лиц, имеющих техническое образование.
Проанализированные агрегированные данные статистики не могут раскрыть нам детальный характер кадровых стратегий и особенности практик кадровой работы в государственном аппарате, однако, указывают на их явные позитивные эффекты. Совершенствование законодательства о государственной службе, особенно в части применения квалификационных требований, закрепление регулярных аттестаций и квалификационных экзаменов, использование инструментов конкурсного отбора, публикация данных о вакансиях и конкурсах и их аккумуляция на «Федеральном портале государственной службы и кадров» по всей России оказывают серьезное влияние на кадровые практики. Ценности меритократического отбора и открытости стали элементом кадровой стратегии в государственных органах, хотя и в ограниченном виде. В целом можно говорить, что реформирование государственной службы и трансформация кадровой политики в 2000-е годы прошли в режиме «частичных улучшений», однако, их влияние на кадровый состав государственных служащих, особенно на нижних и средних этажах служебной иерархии, по меньшей мере, в части обновления, омоложения, повышения образовательного уровня чиновников, очевидны. Другое дело, что протекционизм и клиентелизм в кадровой работе сохраняют сегодня доминирующую роль, особенно на верхних этажах государственно-служебной иерархии.
[1] См.: Мелешкина Е.Ю. Исследования государственной состоятельности: какие уроки можно извлечь? // Политическая наука. 2011. № 2. С. 12.
[2] См.: Фукуяма Ф. Сильное государство. М., 2007. С. 21.
[3] См.: Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. Под ред. С. Пирогова. М. 1996. С. 45.
Дата добавления: 2015-12-21; просмотров: 37; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!