Деятельность особых совещаний.
После поражения на Галицийском фронте весной 1915 г. катастрофа с производством вооружения и со снабжением им армии обнаружилась со всей силой. Стала ясна необходимость создания централизованных государственных органов, ответственных не только за распределение и снабжение армии всеми необходимыми предметами снаряжения и вооружения, но и за всю постановку промышленного производства. По инициативе военного министра Поливанова после шумных дебатов в Государственной Думе было решено образовать четыре Особых совещания: по обороне, топливу, перевозкам, продовольствию.
Главную роль среди них играло Особое совещание по обороне, призванное осуществлять высший надзор за деятельностью всех государственных и частных промышленных предприятий, снабжавших армию и флот; содействовать организации новых заводов, распределять заказы и контролировать их исполнение. Совещание имело право требовать от всех предприятий принятия военных заказов и представления ими всяких сведений, характеризующих их деятельность; производить осмотр предприятий и проверять торговые книги и документы, удостоверяющие количество наличного оборудования, материалов и изделий; назначать и смещать в случае надобности членов правлений, директоров и управляющих как казенных, так и частных заводов.
В каждое из совещаний должны были входить несколько членов Государственной думы и Государственного совета (в совещание по обороне входил председатель Думы), представители ведомств в преобладающем числе, небольшое число особо приглашаемых представителей общественных организаций. Всего около 40 человек — и почти все являлись представителями ведомств.
Во главе Совещаний стоял военный министр — как председатель Особого совещания по обороне. Ему было предоставлено право контролировать деятельность других особых совещаний. Он имел право приостанавливать все распоряжения председателей других особых совещаний. Председатель мог закрывать предприятия, не выполнявшие казенные заказы; требовать выполнения заказов казны ранее других; секвестировать частные предприятия и назначать для управления ими уполномоченных. В случае необходимости он мог устранять от службы и смещать директоров, управляющих, советы предприятий, работающих на оборону, назначать во главу предприятий новых лиц, регулировать заработную плату.
Представителями председателя особого совещания по обороне на местах являлись районные уполномоченные, действовавшие в крупных промышленных центрах. При районных уполномоченных были образованы заводские совещания, в состав которых входили представители ведомств военного, морского, торговли и промышленности, путей сообщения и земледелия, а также представители местных организаций. С помощью заводских совещаний Особое совещание по обороне должно было контролировать выполнение военных заказов на огромном количестве промышленных предприятий.
В 1916 г. под их контролем находилось 4872 предприятия. Процесс организационного оформления Особого совещания по обороне продолжался до начала 1916 г. В этот период были созданы следующие комиссии Совещания: подготовительная по общим вопросам; подготовительная по артиллерийским вопросам; наблюдательная; эвакуационная.
Были созданы также комиссии: реквизиционная, по пересмотру норм медицинского и санитарного снабжения армии, по учету и распределению иностранной валюты. Тогда же возникли: Комитет по делам металлургической промышленности, Русский заготовительный комитет в Америке, Русский правительственный комитет в Лондоне и Статистическое бюро при Особом совещании.
В июле 1916 г. была учреждена Подготовительная комиссия по авиационным вопросам, а затем Комиссия по обеспечению рабочей силой оборонных предприятий. Все дела и вопросы предварительно рассматривались и подготавливались в комиссиях и лишь утверждались Совещанием.
Что же касается самого совещания, то оно работало без общего плана, от одного частного вопроса к другому, часто без строгой последовательности и согласованности, ориентируясь на казенные и заграничные заказы, на секвестры частных заводов, а не на мобилизацию гражданской промышленности.
При таких условиях гражданская промышленность вынуждена была доставать необходимые материалы собственными силами и по чрезвычайно высоким ценам, что не могло рано или поздно не привести к спаду производства.
Другие особые совещания занимались разработкой и координацией мероприятий по продовольствию, топливу, перевозкам. Им предоставлялось право распределять заказы, устанавливать предельные цены, производить реквизиции. В каждую из этих организаций входили и чиновники, и представители Думы, Государственного совета.
Эти совещания имели несколько бюрократический, ведомственный характер, так как по существу являлись совещаниями при их председателях — министрах. Особое совещание по топливу, несмотря на широкие полномочия в борьбе с топливным кризисом, так и не сумело выйти в своей деятельности за пределы тех шаблонных приемов распределения топлива, которые практиковались ведомствами.
Твердые цены применялись не всегда и не на все виды топлива. Ввиду всё ухудшающего положения с топливом и особенно с каменным углем были выдвинуты проекты «общей реквизиции» угля, концентрации всех сделок с углем в руках государственной организации «Центроуголь», но все они вызвали ожесточенное сопротивление горнопромышленников. Только 1 августа 1917 г. была объявлена угольная государственная монополия, но фактически и она не была приведена в действие.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Третьим органом, созданным в рамках системы Особых совещаний, было Совещание по продовольствию. В «Положении об Особом совещании для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу» указывалось, что «Особое совещание есть высшее государственное установление. Никакое правительственное место или лицо не дает Особому совещанию предписаний и не может требовать от него отчета».
На первом заседании Особого совещания 31 августа 1915 г. А.В.Кривошеин в приветственном слове так определил задачи: «Важнейшая цель нашей работы — обеспечение своевременной заготовки и доставки продовольствия и фуража для армии. Цель эта должна быть достигнута во что бы то ни стало и ценою каких бы то ни было усилий и жертв, если только они понадобятся… Вторая общая задача совещания … это содействие к устранению чрезмерной дороговизны продуктов питания в наших столичных, городских и крупных торговых и промышленных центрах, снабжаемых привозными хлебами и другими продуктами».
А.Н.Наумов (министр земледелия) конкретизировал эти цели следующим дополнением: «Забота о продовольствии является коренной для нас».
Для решения поставленных задач широкие полномочия были предоставлены председателю Особого совещания по продовольствию — министру земледелия. Он руководил всем продовольственным делом страны вне театра военных действий, производил через своих уполномоченных, губернаторов и другие органы на местах закупку продовольствия и фуража для армии (всеми способами и безо всякого ограничения суммы), он мог регулировать торговлю и цены. Председатель также имел право применять общие и частные реквизиции скота, всякого рода продовольственных продуктов, фуража и семян и конфисковывать продовольственные продукты, распределяя их, назначал твердые цены, таксы и прочее. Председатель наделялся также правом по собственному усмотрению отменять все постановления местных властей в отношении правил торговли и снабжения городов.
Впоследствии, в рамках статьи 87 Основных законов, полномочия председателя Особого совещания были расширены, и ему было предоставлено право устанавливать в пределах империи или в отдельных ее районах, предельные цены на продажу продовольственных продуктов и фуража, обязательные для всех, в том числе и для располагающих особыми по сему предмету полномочиями.
Положением 27 ноября 1915 г. председателю Особого совещания было предоставлено право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия, т.е. формально к нему перешла высшая власть в области продовольствия — вне театра военных действий. В районе военных действий хлебными заготовками ведал Главноуполномоченный по закупке хлеба для армии (Хлебармия) — товарищ министра земледелия В.Г.Глинка.
Возглавляемая им организация существовала до Особого совещания. Кроме Хлебармии действовали также главноуполномоченный по закупке мяса, жиров, овощей и других продуктов (Заготосель), имевший свою канцелярию, и местные организации.
Таким образом, несмотря на формальное единство, фактически действовали в ведомстве продовольствия:
— Особое совещание по продовольствию во главе с председателем и исполнительным органом (Управление делами);
— Главноуполномоченный по закупке хлеба со своей канцелярией и целым рядом комиссий (Хлебармия);
— Главноуполномоченный по закупке мяса, жиров, овощей со своей канцелярией (Заготосель) и соответственными при них комиссиями.
В составе Особого совещания по продовольствию были образованы три комиссии:
— О снабжении армии и флота, а также сельского и городского населения хлебом и зерновым фуражом;
— О снабжении армии и флота и городского населения мясом, маслом и сеном;
— О мерах борьбы с дороговизною предметов первой необходимости.
Затем к ним были присоединены особая экономическая и статистическая комиссия и специальная комиссия для выработки мер, направленных к сокращению потребления населением мяса, и комиссия об учете скота.
Крупной частью аппарата Особого совещания было Центральное бюро по мукомолью. В области сахарного снабжения действовало Центральное бюро по объединению закупок сахара (Центросахар) в Киеве, образованные 20 января 1916 г.
Именно к нему должны были направляться все требования по закупке сахара — как от центральных, так и от местных организаций. На местах еще имелись соляные комитеты.
На всех этих комиссиях лежала разработка порученных их ведению дел и представление по ним докладов Особому совещанию. Ведение делопроизводства во всех комиссиях Особого совещания возложено было на Управление делами Особого совещания.
В целях объединения и согласования деятельности учреждений, ведающих продовольственным делом, Особое совещание, признав, что деятельность органов, занимающихся этим делом, не должна приостанавливаться и им должно быть предоставлено безостановочное ведение текущих дел и исполнение возложенных на них обязанностей, оставляло за собой обязанность объединения и согласования всех мероприятий и оказания помощи в выполнении возложенных на них задач с применением особых полномочий. Созданные на местах институты уполномоченных были местными органами по продовольственному делу.
Уполномоченные председателя Особого совещания по продовольствию, 36 из которых (при общем числе 67) были губернаторы, могли на основании статьи 12 Положения об Особом совещании образовывать совещания из лиц, участие которых ими признавалось полезным.
В основном местными органами по продовольственному делу были три разряда уполномоченных: уполномоченные председателя Особого совещания по продовольственному делу, уполномоченные по закупке хлеба для армии (Хлебармия) и уполномоченные по закупке мяса, масла и овощей и т.п.
Для урегулирования спорных междуведомственных проблем 28 июня 1916 г. было дано «высочайшее указание» о необходимости «в целях дальнейшего успешного ведения войны и достижения окончательной победы» согласовать деятельность всех ведомств, в том числе и Особых совещаний «под руководством единой власти» председателя Совета министров.
Штюрмер как выше означенное должностное лицо получил право требовать от министров-председателей Особых совещаний и других чиновников информации и докладов о состоянии всех ведомств. Ему принадлежало право окончательного решения дел, он был единственным докладчиком царю по всем спорным вопросам.
При председателе Совета Министров, наделенном такими диктаторскими полномочиями, был создан надведомственный орган — Особое совещание министров для объединения всех мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла.
Столкнувшись с несогласованностью действий, Особое совещание министров приняло решение перейти к системе надведомственных «особых» чиновников, наделенных чрезвычайными полномочиями и способных протолкнуть то или иное мероприятие.
Но все эти меры не могли оздоровить экономику страны и вывести ее из хозяйственного хаоса. В конце декабря 1916 г. Особое совещание прекратило свое существование, так и не решив поставленных перед ним задач.
Осенью 1916 г. вокруг продовольственной проблемы возникла ожесточенная политическая агитация. Цены за год на все предметы значительно повысились вследствие усиленного выпуска бумажных денег и их постепенного обесценивания. В этих условиях «политические деятели сочли своей обязанностью» выступить в защиту потребителя. На повестку дня был поставлен вопрос о необходимости введения хлебной государственной монополии. Особенной остроты он достиг осенью 1916 г., когда не только Петроград, но и другие города сидели на голодном пайке.
Вследствие ухудшения продовольственного дела и политической агитации прения в особом совещании при министре очень затянулись, твердые цены были назначены с большим опозданием лишь 9 сентября, притом под влиянием агитации и ниже рыночных.
Но масштабы военных операций увеличивались, а вместе с ними росло число категорий населения и районов, обслуживаемых Министерством земледелия. Проходивший 25 и 30 августа 1916 г. Съезд уполномоченных поручил Управлению делами Особого совещания выработать новый проект организации продовольственного дела на основах широкого привлечения общественных сил. Проект, выработанный Управлением делами Особого совещания, был утвержден председателем и опубликован как «Постановление министра земледелия 10 октября 1916 г. № 57».
Он намечал создать целую организационную систему в деле продовольствия. По нему общее руководство всем делом заготовок и распределения продовольствия для армии и населения, как и прежде, должно было принадлежать министру земледелия, как председателю Особого совещания.
Общее руководство заготовительными операциями сохранялось за двумя уполномоченными Министерства земледелия (Хлебармия и Заготосель). Исполнительными органами оставались Управление делами Особого совещания и канцелярии обоих главноуполномоченных.
Особым совещанием по продовольствию были предусмотрены и другие меры: обязательная разверстка, которая привела к сокращению потребления мяса, посредством мясопустных дней (Закон 30 июня 1916 г.); все производство сахара было взято на учет (Постановление от 20 января 1916 г.). Общий же план разверстки сахара по губерниям производился в Управлении делами Особого совещания на основании погубернских норм потребления сахара. Нормы эти приняты были Особым совещанием на заседании 24 мая 1916 г. и предложены ЦБ к руководству при определении отпусков сахара в местностях.
Проводилось все это тремя инстанциями — Киевским сахарным бюро (Центросахар), Управлением делами Особого Совещания и Управлением неокладных сборов Министерства финансов с его акцизным аппаратом. Сама же система — монополия на сахар была введена только 14 сентября 1917 г.
Предпринятые меры, не принесшие положительных результатов, наметившийся кризис продовольственного дела принудил (законом 29 ноября 1917 г.) в осуществлении заготовок прибегнуть к принудительной раскладке по обязательным правительственным нарядам по губерниям, уездам, селениям, т.е. фактически близко к хлебной монополии, поставки хлеба в казну по твердой цене.
Эту акцию связывают с именем А.А.Риттиха, который в середине ноября 1916 г. становится министром земледелия. 29 ноября он решил прибегнуть к «разверстке хлебов между производящими губерниями».
Этим он решил, во-первых, предположительный размер хлебозаготовок (наряд) передать на усмотрение губернских и уездных управ, а на местах — волостным и сельским сходам; для низовых инстанций разверстка носила обязательный характер. Во-вторых, посредством разверстки А.А.Риттих хотел организовать снабжение хлебом не только армию, но и крупные промышленные районы, а также население местностей, куда продовольствие по ряду причин не завозилось. Общий размер задания определялся огромной цифрой — до 900 млн пудов. Но установленная для 21 производящей губернии разверстка в размере 506,5 млн пудов зерна губернскими совещаниями была снижена до 450,1 млн пудов (89%), уездные органы уменьшили ее до 321,2 млн (63%), но реально более 170 млн (33%) не обещали. Но и это обещание не было выполнено. К февралю 1917 г. реально было заготовлено около 102 млн пудов зерна.
Продовольственный вопрос сыграл не последнюю роль в гибели царского правительства. Количество хлеба, подлежавшего заготовке для населения вместе с потребностью армии, составляло до 16 400 тыс. тонн, т.е. ежемесячно в распоряжение уполномоченных должно было поступать 1476 тыс. тонн хлеба; между тем, по поступавшим от уполномоченных сведениям о ходе заготовок, процент месячного поступления составил в январе 1917 г. 73% плана (в январе 1916 г. — 94%), в феврале 1917 г. процент выполнения понизился до 57%, что подтолкнуло народ сначала к продовольственным беспорядкам, а затем к революции.
Особое совещание по перевозкам создавалось по общему типу всех иных подобных государственных органов. Его задачи определялись «Положением об Особом совещании для обсуждения и объединения мероприятий по перевозкам топлива и продовольственных и военных грузов».
По замыслу, это совещание должно было усилить плановость перевозок военных грузов, продовольствия и топлива; увеличить пропускную способность железных дорог; экономичность транспорта. Оно утверждало месячные планы перевозок и контролировало их выполнение, регулировало распределение подвижного состава, и намечало меры по усилению пропускной способности дорог.
И тем не менее в сентябре 1915 г. недогруз угля в Донецком бассейне составил 30 % общего назначения, в октябре — 33 %, в ноябре — 40 %, причем 90 % в сентябре и 95 % в октябре; это объяснялось неподачей вагонов.
Вследствие неподвоза железными дорогами топлива, руды для доменной плавки в 1915 г. (октябрь) остановилось 23 доменные печи, что составило более 1/3 наличных доменных печей.
К 1917 г. разруха на железных дорогах приняла катастрофический характер: перевозки неуклонно сокращались, недогруз угля и дров усиливался, ремонт состава и пути ухудшался, залежи грузов на станциях и в пути достигали огромных размеров.
Таким образом, несмотря на наличие в царской России в период первой мировой войны довольно широкой системы официально-казенных органов, выполнявших военно-хозяйственные функции, с первых же дней начала военных действий правительство было вынуждено прибегнуть к помощи «общественности».
Дата добавления: 2015-12-17; просмотров: 127; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!