Особенности современного этапа развития местного самоуправления.
Лекция 2
Муниципальное управление местное самоуправление.
Тема 2. Становление и развитие местного самоуправления в России
Уважаемые коллеги! В ходе лекции мы рассмотрим следующие вопросы:
Традиции самоуправления в различные исторические периоды. Община как самоуправляющаяся общность. Институты сословного самоуправления. Сельские общины. Городские коммуны. Самоуправление гильдий и цехов. ( Это история. Подробно рассмотрим на семинарах)
Особенности становления местного самоуправления в России. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы в России. (Это история. Подробно рассмотрим на семинарах)
Ликвидация земского и городского самоуправления в условиях становления советской государственности
Советский опыт организации деятельности местных Советов и их органов. В результате Октябрьской революции Городские Думы были заменены Советами, которые представляли действующие на местах органы государственной власти; идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, самостоятельность органов самоуправления, не соответствовала задачам Советского государства, которое по своей природе было государством централизованным.
После Октябрьской революции 1917 г., в 20 - е годы, сложился «особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием».
Следует отметить, что в первые годы Советской власти не существовало определенного, заранее выработанного плана устройства местного управления. Организация новой власти проходила по-разному, даже органы власти назывались по- разному. Так, главный лозунг Октябрьской революции «Вся власть Советам» в некоторых районах был истолкован как вся власть местам, что привело к образованию там самостоятельных республик со своими совнаркомами (например, Казанская, Калужская и т.д.), которые не были связаны между собой единым организационным центром.
В общей массе декретов и постановлений того времени хочется отметить Обращение «Об организации местного самоуправления» и Инструкцию «О правах и обязанностях Советов», подготовленные народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 года. Оба документа содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных властных учреждений, указывали на основные их черты. К моменту принятия первой Конституции РСФСР (июль 1918 г.) стала постепенно устанавливаться жесткая централизованная система, а местное самоуправление начало постепенно перерождаться в местное государственное управление. При этом Конституция 1918 г. (ст. 63) не ограничивала горсоветы и горисполкомы в организации любого количества необходимых им отделов и не давала указаний относительно необходимости той или иной их организации.
Необходимо отметить, что Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел «Организация советской власти на местах» был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы, закрепляющие порядок образования и деятельность городских Советов.
На VII Всероссийском съезде Советов, состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦИК и СНК РСФСР излагались основные вопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советами и что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Съезд принял ряд постановлений, которые усиливали единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения. Все заведующие отделами не назначались, а выбирались местными исполкомами. Съезд официально закрепил то, что уже фактически существовало в ряде губерний.
В.И. Ленин в своих работах «Государство и революция», «Удержат ли большевики государственную власть?», «Очередные задачи Советской власти» подчеркивал, что Советы должны руководствоваться такими принципами социалистического демократизма, как массовое привлечение трудящихся к управлению государством; неразрывное сочетание централизма с советским демократизмом, всемерная поддержка местного почина и инициативы; строгое соблюдение единой социалистической законности; коллективность руководства; гласность деятельности Советов; сосредоточение сил аппарата на проверке исполнения и работе с кадрами; экономичность административного аппарата; непримиримая борьба с бюрократизмом и волокитой.
Хотя эти положения о Советах нашли отражение и юридическое закрепление в актах о местных органах власти, в том числе и о городских Советах, однако на практике они часто расходились с формами их реализации.
Как писал известный ученый - государствовед А.И. Лепешкин, «по вопросу об отношении партии к Советам ленинизм исходил из того, что политическое руководство Коммунистической партии Советами - есть главное условие их успешной деятельности как революционных органов борьбы за диктатуру пролетариата в период до победы социалистической революции в России и как органов государственной власти трудящихся - после победы данной революции и установления Советской власти».
Органы местного самоуправления, созданные в XVIII в., постепенно превращались в органы государственной власти. Как указывает В.А. Пертцик, «в своих руках Советы (в центре и на местах) сосредоточивают не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление их через всех членов Советов в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством всем трудящимся населением».
Городские Советы были важным звеном местных органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного значения, но должны были «сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм - Республика Советов».
Кроме того довольно успешно укреплялась система «двойного подчинения». С одной стороны, городские Советы как органы государственной власти образовывали свой исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. По всем вопросам Советы контролировали деятельность исполнительных органов, могли отменять их решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения и службы исполкомов городских Советов.
С другой стороны, исполнительные комитеты городских Советов вместе с подчиненными ему отделами и управлениями входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительные комитеты практически организовывали выполнение решений и городского Совета, и вышестоящих государственных органов.
Одновременно подавляющая часть отделов и управлений городского Совета находилась также в двойном подчинении. По горизонтали отделы и управления подчинялись образовавшему их городскому Совету и его исполнительному комитету, а по вертикали - вышестоящему одноименному органу государственного управления. Задачи повышения роли местных, в том числе городских Советов требовали дальнейшего перевода на систему двойного подчинения целого ряда местных отраслевых органов.
Таким образом, система местных Советов, в том числе и городских Советов, созданная после революции, в ряде отношений была противоречива.
Во-первых, по официальной установке Советы должны были быть органами власти трудящихся. Иначе говоря, по составу и задачам предполагалось достаточная автономия деятельности этих органов. Не случайно в первые годы советской власти речь вели о местном советском самоуправлении.
На практике же провозглашение местных Советов органами государственной власти и включение их в вертикаль власти на практике привели к ограничению самостоятельности Советов и бюрократизации власти. Как отмечал политический деятель, специалист в области муниципального управления В.А. Руднев в статье «Земское и городское самоуправление в 1917 г.»: «Стремление не к социализму, а к сохранению власти, отнятой у народа, толкает народных комиссаров на уничтожение независимого местного самоуправления.
Во-вторых, довольно быстро исполнительные органы Советов возобладали над самими Советами. Ряд ученых того времени с горечью констатировал, что «Совдепия» быстро уступает место «Совисполкомии». Это повело к фактическому отстранению Советов от реальной власти и переконцентрации ее в исполкомы. А если учесть, что как и исполкомы, так и их отделы, управления находились в двойном подчинении, это еще больше привело к централизации власти и ограничению прав Советов, в т.ч. и городских Советов.
По Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 года, городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что «городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве».
Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права. Согласно ст. 64, гл. 13, раздел IV «правом избирать и быть избранными в Советы получили право пользоваться обоего пола граждане РСФСР, коим ко дню выборов исполнится 18 лет: а) В-третьих, Октябрьская революция и советская система срастила эти два понятия, создав единые и мощные органы массовой самоуправляющейся власти - Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». Однако в первые годы Советской власти еще наблюдалась незначительная тенденция по сохранению элементов местного самоуправления, выражающаяся в привлечении трудящихся к деятельности в местных Советах, что имело положительное значение. По существу Советы были органами, осуществившими в наиболее совершенном виде единство управления и самодеятельности широких рабочих и крестьянских масс.
В 1922 г. было принято Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа. Положение в общих чертах определяло компетенцию горсоветов: проведение в жизнь постановлений высших органов власти; принятие мер к поднятию города и поселка в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение вопросов, имеющих местное, городское или поселковое значение, а также объединение руководства деятельностью советских органов в пределах города и поселка; разрешение вопросов, связанных с охраной революционного порядка в городе; осуществление мероприятий в области здравоохранения и санитарного благоустройства и т.п.
В дальнейшем развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. В 30-40-е годы политическая доктрина исходила из несовместимости единой системы Советов депутатов трудящихся и местного самоуправления. Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось, «в сущности отбрасывалась сама идея самоуправления мест». Такое положение дел привело к тому, что вопросам местного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания в научной литературе.
В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).
Как писал А.И. Лепешкин, «все органы государственной власти в СССР, начиная от сельского Совета депутатов трудящихся и кончая Верховным Советом СССР - являются органами единой власти, все они связаны между собой единой волей, едиными целями в выполнении стоящих перед ними задач».
В 50-х годах XX века самоуправление рассматривалось как расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.
Интерес к территориальному самоуправлению проявился в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. В партийных документах и научной литературе вновь появилось понятие «местное самоуправление», периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.
Партия ставила перед Советами задачу преобразования их в органы коммунистического общественного самоуправления. Объединив в своем лице государственную власть и самоуправление народа, они постепенно должны были превратиться в негосударственные, общественные организации народных масс.
Были выделены некоторые черты, присущие городским Советам как органам государственной власти:
1. обладание государственно-властными полномочиями, т.е. городские Советы вправе издавать властные предписания, давать обязательные указания, выполнение которых в случае необходимости гарантируется силой государственного принуждения.
2. наличие собственной материальной и финансовой базы. С ее помощью и осуществляется материальное обеспечение выполнения властных велений городских Советов и их исполнительных органов;
3. наличие собственной компетенции.
Общественный характер городских Советов усиливался тем, что в еще большей мере укреплялось их взаимодействие с такими массовыми общественными организациями, как профессиональные союзы, коммунистический союз молодежи, кооперация, добровольные общества и объединения трудящихся. Это взаимодействие расширяет общественную основу городских Советов.
Как органы государственной власти городские Советы обладали государственно-властными полномочиями, «они являлись одновременно органами власти и органами управления».
При этом руководство КПСС оставалось важнейшим необходимым условием деятельности всех органов Советского государства, в том числе и Советов.
В Положениях о районных, городских и областных Советах, утвержденных в основном в течение 1957 - 1959 г.г.. вопрос о взаимоотношениях Советов с неподчиненными им предприятиями: организациями и учреждениями решался таким образом, что местные Советы не вправе были вмешиваться в оперативную деятельность указанных организаций и контролировать их производственную деятельность.
Исполнительные комитеты Советов были подчинены Совету, их образовавшему, и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, т.е. находились в «двойном подчинении». Итак, самоуправление не должно было противопоставляться развитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.
В 70-е годы вновь усилились централистские тенденции и о местном самоуправлении стали писать реже.
5 марта 1971 г. ЦК КПСС принял постановление «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся». В нем подчеркивалось, что районные и городские Советы - это узловое звено системы государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии.
В развитие данного постановления ЦК КПСС 19 марта 1971 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и «Об основных правах и обязанностях городских и районных Советов депутатов трудящихся» и утверждены примерные Положения о названных Советах, на основе которых во всех союзных республиках были приняты законы о районных и о городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся.
В данных законах более подчеркивалась государственная суть Советов, провозглашался принцип полноты прав и самостоятельности соответствующих Советов в руководстве делами районного, городского значения. Районный, городской, районный в городе Совет решал в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, руководил на своей территории государственным, хозяйственным, социально-.культурным строительством, утверждал народнохозяйственный план и бюджет соответствующей административно-территориальной единицы, осуществлял руководство подчиненными органами управления, предприятиями, учреждениями, организациями, обеспечивал соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействовал усилению обороноспособности страны. На своей территории Совет олицетворял власть государства, поэтому его деятельность не ограничивалась только решением местных вопросов, он выполнял решения партии, осуществлял государственные мероприятия.
В Законах закреплялся принцип верховенства Совета в управлении жизнью и развитием района, города, городского района.
Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 года. В государственно - правовой науке обозначились три точки зрения на данную проблему.
Отрицал самоуправленческие качества Советов А.И. Лукьянов. При этом он указывал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено еще в ходе разработки первой Советской Конституции. Отдельные авторы считали, что представительные учреждения на местах - это органы сугубо территориального общественного самоуправления.
Наконец, третья точка зрения, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что эта точка зрения наиболее верна для трактовки природы местных органов власти того времени; в ее пользу говорят многие факторы: функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствуют о принадлежности местных Советов к системе государственной власти. С другой стороны, нельзя не признать, что местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправления, например: в части выборов в представительные органы на местах, привлечения общественности к их работе.
По Конституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства, стали именоваться не «Советами депутатов трудящихся», а «Советами народных депутатов», что должно было знаменовать укрепление их социальной базы, расширение роли в условиях общенародного государства.
Ни Конституция СССР 1977 г., ни конституции союзных республик не определяли компетенцию местных Советов, они лишь перечислялся круг вопросов их деятельности.
Подводя некоторые итоги можно сделать выводы о том, что после Октябрьской революции органы местного самоуправления постепенно были преобразованы в государственные органы - Советы. Они стали частью единой государственной власти и не рассматривались как «особая власть», отделенная от центральных органов. В пределах своего ведения Советы являлись высшими органами власти на соответствующей территории. Они не ограничивались решением местных вопросов, а являясь частью единой системы, выполняли решения партии, осуществляли государственные мероприятия.
В 80-е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации низшего звена власти. Был взят курс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.
После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления, о нем заговорили вновь. В Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.
Закон СССР 1990 г. определял местное (территориальное) самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно - территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.
В Законе было провозглашено право граждан на непосредственное решение важнейших вопросов местного значения, право избирать органы местного самоуправления, принимать решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик (ст.5).
Закон ввел понятие коммунальной собственности как экономической базы местного самоуправления. Она служила также источником получения доходов и удовлетворения социально-экономических потребностей территории. Новшества коснулись и финансовой основы местного самоуправления. Финансовые ресурсы состояли из бюджетных и внебюджетных средств местных Советов, а также средств иных органов территориального самоуправления; подоходный налог с населения в полном объеме должен был поступать в местные бюджеты первичного уровня. Советы могли свободно распоряжаться финансовыми средствами.
Подводя некоторые итоги, хотелось бы отметить, что хотя Закон от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». оставил неурегулированным ряд вопросов, тем не менее он сыграл важнейшую роль в становлении местного самоуправления в нашей стране.
Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Разработка и обсуждение новой концепции местного самоуправления в России в период конституционных реформ (1993-1995 гг.). Значение Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в реализации конституционных принципов местного самоуправления.
Особенности современного этапа развития местного самоуправления.
Направление развития местного самоуправления предопределяется теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении.
Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи: а) укрепляет основы народовластия; б) способствует реализации принципов федерализма; в) содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов; г) стабилизирует политические отношения в государстве; д) содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.
Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно данному указу целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена: · на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; · на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.
Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:
· единства целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики; · комплексный подход к реализации государственной политики; · взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики; · преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
«Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, — гласит Европейская Хартия местного самоуправления, — обеспечивает эффективное, и, одновременно, приближенное к гражданину управление».
Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей.
В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности».
Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой «при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям».
Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов, — констатируется в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., — требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов Федерации эффективной системы контроля.
Наряду с формированием правовой основы местного самоуправления (это следующая лекция) , закреплением его правовых гарантий, разграничением финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Актуальная редакция закона 131-ФЗ от 20.07.2020 с изменениями, вступившими в силу с 31.07.2020
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
(Только перечислим главы и не будем забывать о редакции 2020 года)
· Глава 1. Общие положения
· Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления
· Глава 3. Вопросы местного значения
· Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
· Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
· Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
· Глава 7. Муниципальные правовые акты
· Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления
· Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество
· Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
· Глава 11. Особенности организации местного самоуправления
Дата добавления: 2022-12-03; просмотров: 50; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!