Особенности гражданской правосубъектности УИС
В силу статьи 2 Гражданского кодекса РФ публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права. В соответствии со статьями 124 - 125 ГК РФ Россия, ее субъекты и муниципальные образования (публично-правовые образования) выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными их участниками. При этом, как правило, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач - региональных и местных, связанных имущественными отношениями .
Включение муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.
Этот принцип, зафиксированный в ст. 1 ГК, обязателен для всех субъектов гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (ст. 124 ГК) . Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо в гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета.
|
|
|
Однако, особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к особенностям их участия в гражданских правоотношениях. Нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК) , неприменимо к правосубъектности муниципальных образований. Это касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об учредительных документах, государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, решены вопросы ответственности по обязательствам (в сравнении пункта 1 статьи 56 со статьей 126 ГК).
|
|
|
Показательно и то, что нормы о правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований законодатель поместил не в главе 4 "Юридические лица", а в самостоятельной главе Гражданского Кодекса (гл. 5) , выделяя тем самым эту категорию лиц в самостоятельную группу субъектов гражданского права.
Надо сказать, что в юридической литературе существуют различные мнения относительно содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную, другие - как общую, третьи - специальную, четвертые - как целевую.
Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы .
Рассмотрим особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях на примере некоторых наиболее существенных отличительных сторон гражданской правосубъектности муниципальных образований.
|
|
|
Специальная правоспособность учереждений УИС
Правоспособность государства и иных публично-правовых образований не может быть признана общей (универсальной). Эти субъекты в условиях правового государства, действуя в сфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли, которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Их основное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции и других законах, и ограничивается гражданская правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называют специальной правоспособностью.
В связи с тем, что правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не вписывается в рамки обычных правоотношений, некоторые правоведы предлагают относить их к «юридическим лицам публичного права».
В российской литературе термин "юридическое лицо публичного права" впервые использовал, по-видимому, Г.Ф. Шершеневич, заявивший, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство - казна .
|
|
|
В России термин "юридическое лицо публичного права" не применяется в законодательстве. В соответствующих правовых актах лишь говорится, что некоммерческие организации, политические партии, те или иные общественные объединения, органы, учреждения государства и муниципальных образований являются юридическими лицами. В отношении государства, субъектов РФ, муниципальных образований термин «юридическое лицо» не используется.
Например, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23, принятом в связи с имущественной ответственностью по обязательствам и причинением вреда , государство, субъекты РФ, муниципальные образования названы публично-правовыми образованиями. Как отмечает В.Е Чиркин, постановление не называет их юридическими лицами, не употребляет термин «юридическое лицо публичного права», но несомненно, что, поскольку речь идет о публично-правовых образованиях, они являются субъектами публичного права .
Для муниципальных образований основанием для отнесения их к «юридическим лицам публичного права» является особое назначение в обществе - участие в решении задач социального или иного характера в целях достижения общего блага. Муниципальные образования, действующее в них местное самоуправление выполняют свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти. Это власть данного территориального публичного коллектива, составляющего часть народа Российской Федерации и часть населения субъекта РФ. Поэтому муниципальная публичная власть имеет частный характер. Она ограничена решением вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года [9, стр. 66]. Установление вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению производится посредством публичного, а не гражданского (частного) права.
Таким образом, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, муниципальные образования в качестве публично-правовых образований, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданскими и юридическими лицами, хотя сами юридическими лицами не являются. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица» .
Как пишет О.Е.Кутафин, в нынешних условиях все гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований при отсутствии специальных изъятий заключаются в соответствии с нормами о сделках с участием юридических лиц, чем и обеспечивается особая гражданская правосубъектность публично-правовых образований, не являющихся юридическими лицами.
При характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер. Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.
Являясь субъектами гражданского права, публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 125 ГК РФ, муниципальные публично-правовые образования в лице органов местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде .
Имеющиеся в правовом статусе публично-правовых образований противоречия отмечают многие авторы. Так, Д.В.Пятков высказывает мысль, что «неотъемлемыми признаками публично-правовых образований являются публичная власть, способность к подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти две юридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государстве как субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать тот факт - вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством. Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вынуждены решать каждый раз, как только они вступают в гражданские правоотношения» .
Более того, автор книги говорит, что так как «публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правоспособности этих образований», что наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица, что публично-правовые образования (в том числе их органы) по своему статусу приравниваются к статусу юридических лиц. Правда, в других местах своей книги автор все же указывает, что некоторые органы публично-правового образования являются юридическими лицами, а другие - не являются и не могут являться .
В целях разрешения указанного противоречия О.Е.Кутафин предполагает, что выбор формы проявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого публично-правового образования, а зависит от существа правоотношений, в которые оно вступает. 1.5Заключение
Итак, мной была предпринята попытка на основе анализа действующего законодательства, с использованием научных работ, статей, комментариев законодательства, примеров из судебной практики, охарактеризовать гражданскую правосубъектность муниципальных образований.
Основные выводы:
- Эффективное развитие местного самоуправления невозможно представить без формирования и поддержания материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований, вследствие чего осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Такое участие необходимо как самим муниципальным образованиям, так и иным участникам гражданских правоотношений (например, при формировании и размещении муниципального заказа).
- Муниципальные образования относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных, общественных целей в масштабе муниципального образования. В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.
- Муниципальные образования выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными их участниками. При этом, как правило, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Однако особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к особенностям их участия в гражданских правоотношениях.
- В связи с тем, что правоспособность муниципальных образований не вписывается в рамки обычных правоотношений, некоторые правоведы предлагают относить их к «юридическим лицам публичного права».
- При характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер
-Правосубъектность муниципальных образований проявляется через создаваемые ими органы, которые являются одновременно их представителями и самостоятельными субъектами гражданского права.
- В соответствии с законодательством о местном самоуправлении от имени муниципального образования могут выступать и должностные лица.
- Перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, законодательно ограничен.
- В целях осуществления правосубъектности муниципальных образований, то есть реализации их полномочий, необходимы финансовые ресурсы, которые образуются в форме местного бюджета. Проблема состоит в том, что нормативы поступлений доходов не могут обеспечить все потребности муниципального образования.
- В сфере ответственности, одной из сторон которой является муниципальное образование, в большинстве случаев к публично-правовым образованиям не могут быть применены общие правила, установленные для других участников гражданских правоотношений.
Тема работы является очень обширной и охватывает различные стороны правоотношений, в которые вступают публично-правовые образования. В работе не были рассмотрены такие стороны правосубъектности муниципальных образований, как проблемы реорганизации и ликвидации органов местного самоуправления при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, принципы приватизации муниципального имущества, проблемы налогообложения муниципального имущества, особенности проявления гражданской правосубъектности муниципальных образований как муниципальных заказчиков, особенности способов приобретения и отказа от собственности и т.д.
Таким образом, действующим законодательством заложена основа гражданской правосубъектности муниципальных образований. Однако имеется еще множество коллизий законодательства, которые требуют разрешения в целях конкретизации роли муниципальных образований, других публично-правовых образований, в гражданских правоотношениях.
Правовой основой деятельности муниципальных образований и их органов являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и т.д. Текстуальный анализ государственно-правовых и гражданско-правовых актов свидетельствует о том, что между ними существуют противоречия.
С учетом вышеизложенного очевидно, что неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления.
Следует выделить такую проблему: само понятие "муниципальное образование" требует определенности. Отсутствие достаточной теоретической разработанности этого понятия создает серьезные трудности в системе отношений муниципального образования и его органов, между органами местного самоуправления, между органами муниципального образования и физическими и юридическими лицами.
Гражданский кодекс не содержит определения муниципального образования. Как и в Конституции РФ, муниципальные образования рассматриваются в одном ряду с Российской Федерацией и представлены как один из уровней публичной власти. Для нас ясно, что муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение или другая (иная) территория (см. ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 2 и 124 ГК РФ). Это территория, в пределах которой население осуществляет местное самоуправление. То есть муниципальное образование является политико-территориальной организацией населения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает только типы муниципальных образований, но не содержит его определения .
Необходимо не только создать особую категорию юридического лица публичного права и выработать для него общее понятие. За общей постановкой проблемы могут потеряться конкретные практически значимые решения. За общими характеристиками юридического лица публичного права не должны исчезнуть индивидуальные особенности прежде всего функционального характера.
Правовая конструкция ГК РФ направлена на реализацию конституционной модели местного самоуправления, в основе которой - интересы муниципального образования, т.е. интересы населения муниципального образования. Муниципальное образование - единый субъект правоотношений. Органы местного самоуправления - это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений - муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования.
Изменение целевой установки, изменение мотивации деятельности, связанной с возможностью работать не на интерес населения, неприемлемо для органов местного самоуправления. Таким образом, интересы населения являются пределом правосубъектности муниципального образования.
Эти пределы должны, с одной стороны, способствовать обеспечению равных условий в хозяйственной деятельности (а не в ее ограничении или даже полном запрете), а с другой - препятствовать возможным нарушениям, порождаемым использованием властных функций .
Муниципальное образование, как и семья, - ячейка общества. В связи с этим стоит подумать об уравновешивании интересов муниципальных образований и частных лиц. В свое время представители Союза российских городов отмечали, что «многое в отношениях между государственной властью и самоуправлением встанет на место, если, скажем, относиться к городу как к семье, защищать его права как права частного лица, и главное - надо уравновешивать интересы».
Местное самоуправление как форма реализации власти на территории муниципального образования, является самой приближенной к населению властью. Поэтому очень важно, чтоб и муниципальные образования, и созданные ими органы местного самоуправления, могли беспрепятственно участвовать как во властных взаимоотношениях, так и в гражданско-правовых. Это будет стимулировать развитие местной власти, укрепление ее авторитета на местах и, как следствие, улучшение жизни людей на территории муниципального образования.
Литература
1. О приватизации жилищного фонда в РФ: Закон РФ от 15 мая 2001.№ 54-ФЗ // Рос. газ. 2001. 31 мая. С. 3.
2. О приведении законодательных актов в соответствие с ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц: Федеральный закон от 21 апреля 2002. № 31-ФЗ // Рос. газ. 26 марта. С. 10-12.
3. О государственной регистрации юридических лиц: Федеральный закон от 08 августа 2001. № 129-ФЗ // Рос. газ. 2001. 12 авг. С. 37-38.
4. О производственных кооперативах: Федеральный закон от 08 мая 1996. №41-ФЗ//СЗРФ. 1996. №20. Ст. 2321.
5. О товариществах собственников жилья: Федеральный закон от 15 июня 1996. № 72-ФЗ // Рос. газ. 1996. 26 июня.
6. О несостоятельности (банкротстве): Федеральный закон от 08 января 1998. № 6-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 222.
7. О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций: Федеральный закон от 21 февраля 1999 № 40-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097; 2001. № 33. Ст. 3419; Рос. газ. 2001. 23 июня; Рос. газ. 2000. 5 янв.
8. Об обществах с ограниченной ответственностью: Федеральный закон от 08.02.98. № 14-ФЗ // Рос. газ. 1998. 17 фев.
9. Об акционерных обществах: Федеральный закон от 26 декабря 1995 //СЗРФ. 1996. №1. Ст. 1.
10. Об обществах с ограниченной ответственностью: Федеральный закон от 8 февраля 1998. // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
11. О некоммерческих организациях: Закон РФ от 12 января 1996 // Рос. газ. 1996. 24 янв.; СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. № 28. Ст. 3473.
12. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках: Закон РСФСР от 22 марта 1991 // Ведомости РФ.1991. № 16. Ст. 499: СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2066. СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 124.
13. О потребительской кооперации в РФ: Закон РФ от 19 июня 1992.
14. Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1788; СЗ РФ. 2000. № 18. Ст. 1910.
15. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях: Закон РФ от 8 декабря 1995 // Рос. газ. 1996. 20 января.
16. О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров: Закон РФ от 23 сентября 1992 // Ведомости РФ.1992. № 42. Ст. 2322.
Дата добавления: 2021-12-10; просмотров: 37; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!