Классификация органов исполнительной власти
Содержание
| Введение | 2 |
| Глава 1. Система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. 1.1. Понятие и классификация органов исполнительной власти | 5 5 |
| 1.2. Проблемы развития системы исполнительной власти в Российской Федерации | 10 |
| 1.3. Правительство Российской Федерации как орган, возглавляющий исполнительную власть в Российской Федерации | 14 |
| Глава 2. Анализ правового статуса и полномочий федеральных органов исполнительной власти на примере Федерального архивного агентства. 2.1. Нормативно – правовое обеспечение организации деятельности Федерального архивного агентства. | 24 24 |
| 2.2. Организационная структура центрального аппарата и руководящие кадры Федерального архивного агентства. | 26 |
| 2.3. Результаты основной деятельности за 2010 – 2012 годы. | 34 |
| Заключение | 42 |
| Список принятых сокращений | 48 |
| Список использованных источников и литературы | 49 |
| Приложение №1 | 53 |
| Приложение № 2 | 54 |
| Приложение № 3 | 55 |
| Приложение № 4 | 56 |
| Приложение № 5 | 57 |
| Приложение № 6 | 58 |
| Приложение № 7 | 59 |
| Приложение № 8 | 60 |
| Приложение № 9 | 61 |
Введение
Управление является необходимым элементом нашей повседневной жизни. Появление управления неразрывно связано с развитием общества. Этапы развития общественных отношений отражают развитие управления. Не может существовать государства без власти, как и власти без государства. Одно из главнейших предназначений Конституции Российской Федерации состоит в организации системы органов государственной власти, через которую государство осуществляет свои функции. Эта система включает в себя не только органы, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.
|
|
|
Органы государственной власти - важнейшая часть этого механизма, выравнивающая, в первую очередь, организаторскую роль государства в обществе. Поэтому орган государственной власти имеет задачи и собственные полномочия, соответствующие функциям государства.
Интерес к проблеме сущности исполнительной власти возник достаточно давно. Вопросы взаимоотношений исполнительной власти и гражданского общества а также разновидности таких взаимоотношений, стали предметом изучения М.В. Ильина, Б.И. Коваля, А.И. Соловьёва. Возможности органов местного самоуправления в современном государстве исследует В. Любимова. Исследованию практических вопросов функционирования исполнительной власти современной России отчасти посвящены работы многих отечественных учёных. Особенности функционирования демократии в России изучают И.М. Клямкин, В. Согрин. А.В. Лукин занимается проблемой трансформации политической системы России, A.M. Салмин изучает проблему легитимности политической власти в России.
|
|
|
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что исполнительная власть является важным элементом в политической системе современных государств и во многом именно она определяет характер политического взаимодействия государственной власти, элит и общества внутри страны и модель поведения государства на внешнеполитической арене.
Ещё более важное место исполнительная власть занимает в трансформирующихся обществах, где происходит деконструкция старых политических институтов, установок и ценностей и создание новых. К таким государствам, безусловно, относится и Российская Федерация. В нашей стране органы исполнительной власти различных уровней оказывают значительное воздействие на процессы, протекающие в сфере политической и социально-экономической жизни общества. А по ключевым вопросам жизнедеятельности, среди которых: международные отношения, национальная безопасность, борьба с преступностью, предотвращение террористических угроз, социальная защита населения, во многих отношениях регулирование экономики и финансовой сферы - доминирующую роль в определении государственной политики занимают федеральные органы исполнительной власти. Таким образом, достижение ключевых целей государственного управления напрямую зависит от эффективной деятельности системы исполнительной власти и, прежде всего, федеральных органов исполнительной власти.
|
|
|
Цель дипломной работы – комплексное, всестороннее структурно-логическое исследование правового статуса и полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации после реформ 2008 года (на примере Федерального архивного агентства).
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть понятие, признаки и функции федерального органа исполнительной власти;
2. Исследовать виды и структуру федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации;
|
|
|
3. Определить место федеральных органов исполнительной власти в системе государственного управления;
4. Проанализировать правовой статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти на примере Федерального архивного агентства;
5. Рассмотреть имеющиеся на современном этапе развития, проблемы функционирования органов исполнительной власти на примере Федерального архивного агентства;
6. Систематизировать полученные знания.
Объектом исследования является деятельность исполнительной ветви власти в Российской Федерации на современном этапе.
Предметом исследования является изучение и анализ правового статуса и полномочий, а также определение места федеральных органов исполнительной власти в системе государственного управления на примере Федерального архивного агентства.
Хронологические рамки обусловлены наличием большого количества информации по теме данного исследования.
Цели и задачи исследования предопределили структуру данной работы.
Данная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка принятых сокращений, списка использованных источников и литературы, приложений.
Глава 1.
Система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации
1.1. Понятие и классификация органов исполнительной власти
Орган государства является самостоятельной структурной единицей в системе государственной власти. Он наделен государственно-властными полномочиями, которые необходимы для реализации функций определенной ветви государственной власти. Для того чтобы дать определение федерального органа исполнительной власти, необходимо выяснить, какие функции он исполняет в системе органов власти, каковы их основные черты и признаки.
Федеральные органы исполнительной власти в зависимости от организационно-правовой формы и их административно-правового статуса осуществляют несколько функций, одними из которых являются функции по:
а) Принятию нормативных правовых актов (издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц)[1];
б) Контролю и надзору (осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения)[2];
в) Управлению государственным имуществом (осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ)[3];
г) Оказанию государственных услуг (предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения, иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами).
Таким образом, из вышеперечисленных пунктов можно составить основное определение органа исполнительной власти:
Федеральный орган исполнительной власти - организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом, или другими нормативно-правовыми актами, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества[4].
В соответствии с действующим законодательством термины «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» используются как равнозначные. Органы исполнительной власти обладают административной правоспособностью и дееспособностью, которая возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением. Компетенция органов исполнительной власти, их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности находят свое выражение и закрепление в соответствующих законах, положениях и других нормативных актах.
Существуют различные основания для классификации органов исполнительной власти[5].
С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти подразделяются на два уровня:
- федеральный;
- субъектов федерации[6].
Этот признак обусловлен федеральным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность в пределах своей территории, т.е. части территории Российской Федерации. Существуют также межтерриториальные органы, деятельность которых может охватывать несколько субъектов (например, военные округа, пограничные округа и т.п.). По организационно-правовым формам на федеральном уровне различают:
1. Правительство РФ;
2. Министерство РФ;
3. Государственный комитет РФ;
4. Федеральная комиссия России;
5. Федеральная служба России;
6. Российское агентство;
7. Федеральный надзор России;
8. Управление делами Президента.
По объему и характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:
а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер деятельности (президентуры, правительства, администрации субъектов Федерации);
б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение администрации);
в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают специальными вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (государственный комитет, федеральная комиссия, федеральный надзор).
Существуют также и органы смешанной компетенции, т.е. сочетающие признаки органов отраслевой и межотраслевой компетенции.
Классификация органов исполнительной власти проводится и по другим признакам:
- по порядку образования (избираемые, назначаемые);
- по источникам финансирования (видам бюджета);
- по порядку разрешения подведомственных вопросов (коллегиальные, единоначальные).
Коллегиальность позволяет наиболее квалифицированно решать сложные вопросы с учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти.
Таким образом, подводя итоги, можно сделать следующие выводы:
1. Исполнительная власть — в соответствии с теорией разделения властей ветвь власти, которая осуществляет функции управления на основе действующих законов и нормативных актов.
2. Исполнительная власть независима от законодательной власти, которая, тем не менее, считается главенствующей, первой властью.
3. Исполнительная власть принадлежит либо президенту — главе государства, и правительству (в т. н. президентских республиках), либо главе государства (в парламентских странах). Реальная роль главы государства в процессе осуществления полномочий исполнительной власти в парламентских странах сугубо номинальная. [7]
В современную эпоху, фактическое значение исполнительной власти выходит далеко за рамки, установленные теоретически, а также на практике, т.е. самими конституциями.
Исполнительная власть весьма активно способствует осуществлению полномочий законодательной властью, будучи главным источником законодательной инициативы и результативно влияя на законодательную деятельность парламента.[8]
1.2. Проблемы развития системы исполнительной власти в Российской Федерации
Современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы исполнительной власти, в осуществлении ее модернизации.
Во-первых, речь идет о двойственности (дуалистичности) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом РФ и Правительством РФ. При этом один из этих центров - Правительство РФ - осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой - Президент РФ - несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности Правительства РФ. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента РФ, Советом Безопасности и Правительством РФ. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным.
Другим негативным аспектом сложившейся ситуации, т.е. односторонней ориентации Правительства РФ на Президента РФ, является ослабление политической ответственности представительной власти в лице Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ за результаты проводимой экономической политики. Обе палаты российского парламента воспринимают Правительство РФ как некую внешнюю силу, с которой политически выгодно находиться в конфронтации, оказывая определенное давление и на Президента РФ, вынужденного поддерживать в лице Правительства РФ исполнительную власть как таковую[9].
В современных условиях надлежит, прежде всего, определиться в том, какой вариант президентуры предпочтительней для организации власти в России:
- президент, непосредственно осуществляющий руководство исполнительной властью, стоящий на вершине исполнительной вертикали;
- президент, выполняющий функцию координации в системе разделения властей.
Совместить эти два начала в деятельности главы государства чрезвычайно трудно. Естественное тяготение Главы государства к исполнительной власти постоянно будет отодвигать на второй план задачи координации деятельности государственных органов, составляющих различные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, во главу угла надо поставить одну из функций.
В настоящее время институт президента загружен чрезмерно большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно ограничивает функции Правительства. Изменение акцента деятельности позволит Главе государства в большей мере заниматься стратегическими вопросами государственной политики, функционирования системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов Федерации. Правительству РФ удастся концентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, руководстве звеньями исполнительной власти, координации и контроле их деятельности[10].
Следует подчеркнуть, что координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией Главы государства и всей системы государственного управления, и она приобретает ведущее значение в правовом государстве в рамках конституционно закрепленной системы разделения властей.
Выработка и реализация общенационального политического курса требуют не только политической воли главы государства, но и согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Без определения совместных целей и взаимного участия в их реализации они могут принимать решения, исключающие друг друга.
После вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993г. предпринимались неоднократные попытки реформирования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне. Однако в основном эти попытки сводились к упразднению одних, созданию других и изменению иерархической подчиненности министерств, образованию многочисленных комитетов и комиссий при Президенте РФ.
Проведенная работа по анализу формирования и функционирования федеральных органов исполнительной власти, практики их деятельности, разработка организационных мер по совершенствованию бездействующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне позволяет обосновать вывод о необходимости разработки специальной федеральной программы, предметом которой должно стать развитие системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Подобная программа по своему содержанию и форме должна находиться в рамках общей концепции проводимой в Российской Федерации административной реформы. Высказываются различные мнения о направленности возможной программы ее реализации. Следует остановиться на том подходе, который предусматривает следующие направления работы в рамках данной программы:
а) создание органа, специально ориентированного на исследование состояния государственного управления и совершенствование системы исполнительной власти;
б) разработка организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне;
в) организация работы по совершенствованию правового статуса обновленной системы органов исполнительной власти. Включение в Программу правовой реформы пакета актов первоочередной важности. Ряд проектов законов по данной проблематике уже предусмотрены программами работы Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ;
г) организация координационных механизмов по совершенствованию информационных процессов в системе исполнительной власти РФ, обеспечение информатизации этой «ветви» государственной власти;
е) меры по повышению эффективности организационных механизмов в деятельности органов исполнительной власти, по улучшению взаимодействия последней с другими ветвями государственной власти России;
ж) меры по комплексному обеспечению и постоянному управлению процессами развития системы исполнительной власти;
з) ориентация науки на проведение исследований тенденций развития и изменения природы государственной власти в условиях постиндустриального информационного общества.
1.3. Правительство Российской Федерации как орган, возглавляющий исполнительную власть в Российской Федерации
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[11].
Правовую основу его деятельности составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, а конкретно, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» принятый 17 декабря 1997г., а также федеральные законы и нормативные указы Президента РФ,
Деятельность Правительства направлена на осуществление в пределах своих полномочий:
1. организации исполнения Конституции, законов, указов Президента РФ, международных договоров России;
2. систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
3. принятие мер по устранению нарушений законодательства[12].
Правительство РФ – коллегиальный орган, состоящий из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров. Возможно включение в состав Правительства не только федеральных министров, но и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (например, на правах федерального министерства действует директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации).
Возглавляет Правительство Российской Федерации его Председатель. Он определяет направления деятельности Правительства и организует его работу, представляет Правительство внутри страны и в международных отношениях, подписывает акты Правительства, вносит Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Компетенция Правительства Российской Федерации – важнейший компонент его конституционно-правового статуса[13]. Компетенция данного органа – это круг вопросов его ведения, основных направлений деятельности (функций) и конкретных полномочий в различных сферах жизни общества.
Правительство существенно отличается от других органов исполнительной власти не только специфическим порядком образования, но и местом, занимаемым им в системе федеральных органов исполнительной власти, особым характером и объёмом компетенций, взаимоотношениями с Президентом и Федеральным Собранием[14].
Характеризуя самостоятельную роль Правительства, как органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации, одновременно следует учитывать особенности взаимоотношений Президента с Правительством. Президент активно участвует в осуществлении исполнительной власти, поскольку он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов исполнительной власти[15]. Поэтому вне конституционной модели взаимоотношений Президента с Правительством трудно представить компетенцию Правительства. Эта компетенция находит своё юридическое закрепление в соответствующих нормах Конституции, а также в предписаниях текущего законодательства – в федеральных законах, нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство Российской Федерации наделено довольно широкими полномочиями. Эти полномочия, в отличие от полномочий правительств многих зарубежных стран, определяются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
На определении объема полномочий федерального Правительства отражается федеративной устройство российского государства, так как в этих условиях проводится разделение компетенции между Российской федерацией (органами исполнительное власти) и ее субъектами (органами исполнительной власти субъектов). То есть, федеральное Правительство принимает решения по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.
Правительство Российской Федерации вправе делегировать осуществление части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, если они не отнесены законодательством к исключительным полномочиям правительства, а также, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, передавать им осуществление части своих полномочий или принимать осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации[16].
Правительство Российской Федерации и федеральные министерства, для осуществления своих полномочий, могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц[17]. Федеральное Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти[18]. Руководителей органов и организаций при федеральном Правительстве, утверждает членов коллегий федеральных органов исполнительной власти. В случае необходимости, федеральное Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные или иные органы при правительстве. Задачи и полномочия таких организаций и органов определяются федеральным Правительством при их создании.
В рамках общих полномочий, Правительство Российской Федерации в установленных пределах:
- организует реорганизацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;
- осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
- обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;
- формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
- реализует предоставленное ему право законодательной инициативы[19].
В сфере экономики, полномочия Правительства призваны быть достаточно широкими, в частности, это обусловлено наличием разработанных программ экономического, социального и экологического развития, составлением прогнозов экономического и социального развития[20].
Также в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство Российской Федерации:
- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
- представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
- разрабатывает и реализует налоговую политику.[21]
Следующий блок полномочий Правительства составляют вопросы, относящиеся к социально-культурной сфере. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения экологии. Осуществляя свои функции в названных и других отраслях социально-культурной сферы, Правительство, в соответствии с полномочиями в конкретных отраслях социально - культурного строительства, выполняет большой объем деятельности по руководству и управлению ими. Более конкретно полномочия Правительства определяются в соответствующем федеральном законодательстве об указанных отраслях. Например, в Основах законодательства РФ о культуре, законодательства РФ об охране здоровья граждан законодательства РФ о физической культуре и спорте и т.д.[22]
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
К числу полномочий Правительства Российской Федерации отнесено управление федеральной собственностью. Федеральная государственная собственность и управление ею находится в исключительном ведении Российской Федерации. К федеральной государственной собственности отнесены государственные промышленные предприятия. Предприятия топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи и т.д. В связи с этим для оперативного решения вопросов управления этими предприятиями в ведении Правительства находятся федеральные министерства и иные органы исполнительной власти.
Государственный комитет по управлению государственным имуществом (Госкомимущество РФ) осуществляет общее управление государственной собственностью.
Одной из основных групп полномочий Правительства Российской Федерации является осуществление мер по обеспечению обороны страны.
При характеристике компетенции Правительства Российской Федерации следует иметь в виду полномочия Президента в военной области. Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ. Назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ[23]. Принадлежащие Президенту названные и другие полномочия, как бы предопределяют характер компетенции Правительства, как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего многообразные функции и более конкретные полномочия в области обороны, определенные как в самой Конституции, так и в законодательстве по военно-оборонным вопросам. Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности. В том числе в области контрразведки и внешней разведки, а так же по организации нормального функционирования государственной границы[24].
Согласно Конституции, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по реализации внешней политики РФ. Правительство заключает межправительственные соглашения, принимает меры по выполнению международных договоров РФ. Однако основные направления внешней политики определяет Президент РФ. Он осуществляет внешнюю политику РФ, ведет переговоры и подписывает международные договоры, осуществляет ряд других важных полномочий. Президенту подведомственно Министерство иностранных дел РФ.
Необходимо выделить также компетенцию Правительства в области внешнеэкономической деятельности и таможенного дела. В пределах своей компетенции Правительство регулирует осуществление экспорта и импорта, выдачу лицензий на экспорт сырьевых ресурсов, устанавливает ставки таможенных пошлин. В ведении Правительства находятся Министерство внешних экономических связей и Государственный таможенный комитет. Федеральная служба по валютному и экспертному контролю – федеральные органы исполнительной власти, через которые Правительство реализует свои функции в сфере внешнеэкономической деятельности.
Одним из основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации является осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Признание и защита, равным образом, частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, предопределяют и полномочия Правительства по охране всех закрепленных в Конституции форм собственности.
Осуществлению конституционных прав и свобод человека, охране и укреплению законности служат не только соответствующие законы, но и правовые акты Правительства Российской Федерации в этой сфере. Кроме того, Правительство осуществляет многообразные нормативно - правовые и организационные мероприятия по борьбе с преступностью, в том числе с экономическими преступлениями, претворяя совместно с правоохранительными органами (судебными, прокурорскими, МВД, ФСБ и др.) предписания.
Следует иметь в виду, что Конституция не устанавливает и не должна определять исчерпывающий перечень полномочий Правительства. В большей степени, этот вопрос призван регулировать федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации. Поэтому предусмотрены иные полномочия Правительства, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.
Задачи Правительства РФ на современном этапе – ведущие направления в деятельности Правительства; в них выражается целевая нагрузка данного органа исполнительной власти и с ними напрямую связан предоставляемый Правительству объём государственных полномочий. Говоря по-другому, под современными задачами понимают и цели, которые ставит государство перед Правительством Российской Федерации, и основные направления его деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая задача Правительства имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, соответствующими методами. Задачи отражают содержание деятельности Правительства и в известной степени характеризуют его сущность[25].
Первая задача – это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической.
С данной задачей тесно взаимосвязана и обусловлена ею вторая важная задача – объединение, координация и практическое направление деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Взятые в совокупности, указанные задачи характеризуют в целом Правительство как орган, имеющий общую компетенцию; т.е. это такой исполнительный орган, который осуществляет руководство всеми остальными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, а также межотраслевую сферу.
Вопрос о задачах Правительства является ключевым в теории Правительства и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политическую значимость в организации деятельности Правительства.
Таким образом, подводя итоги рассмотрения материала первой главы, можно сказать, что исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями.
Разделение властей нельзя доводить до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, но это не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.
Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы системы единой государственной власти (или ее механизма).
Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция субъектов, реализующих исполнительную власть на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).
Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера.
Исполнительная власть представлена в государственно - властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[26].
Исполнительная власть, в соответствии с Конституцией РФ, организуется и осуществляется на началах федерализма - конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий[27].
Исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения[28]. Однако административное принуждение является лишь одним из средств в достижении целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.
В непосредственном распоряжении субъектов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти:
- финансы;
- средства коммуникации;
- армия и иные воинские формирования;
- полиция;
- службы внутренней и внешней безопасности;
- исправительно-трудовые учреждения и т.п.
В качестве основных проблем современной исполнительной власти в Российской Федерации, можно выделить следующие:
1.Двойственность (дуалистичность) системы исполнительной власти.
2.Ослабление политической и социальной ответственности.
3.Чрезмерная загруженность института президента делами в сфере исполнительной власти.
4.Отсутствие достаточной согласованности в действиях органов исполнительной и законодательной властей для обеспечения социальной, политической, экономической стабильности страны на всех уровнях.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, не смогла решить поставленные перед ней задачи по организации разделения властей в полной мере, а лишь частично «завуалировала» выпирающие недостатки системы.
Глава 2.
Анализ правового статуса и полномочий федеральных органов исполнительной власти на примере Федерального архивного агентства
2.1. Нормативно – правовое обеспечение организации деятельности Федерального архивного агентства
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом
от 17. 12.1997г. №2 «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.[29]
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Правительство Российской Федерации постановило, что Федеральное архивное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере архивного дела.[30]
Росархив[31] осуществляет свою деятельность непосредственно, и через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. [32]
Федеральное архивное агентство выстраивает свою деятельность не только на основании Конституции Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов Министерства культуры Российской Федерации, так как находится в его непосредственном подчинении[33], а также на основании внутренних регламентов, приказов, распоряжений и решений.
Одним из важнейших законодательных актов, регулирующих деятельность Росархива, является Федеральный закон от 22.10.2004 г. №125 «Об архивном деле в Российской Федерации». Этот закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.
Регламент Федерального архивного агентства устанавливает общие правила внутренней организации Росархива. Он был разработан на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а так же Положении о Федеральном архивном агентстве. В данном регламенте прописаны основные пункты организации деятельности, полномочия руководителей, а также формирование планов и показателей деятельности. Также этот документ устанавливает основные направления организации подготовки материалов для предоставления в Министерство финансов Российской Федерации и Счетную палату Российскую Федерации.
2.2. Организационная структура центрального аппарата и руководящие кадры Федерального архивного агентства
Возглавляет Федеральное архивное агентство руководитель[34], назначаемый на должность Председателем Правительства Российской Федерации, по представлению Министерства культуры Российской Федерации[35]. В его подчинении находятся два заместителя (количество заместителей устанавливает Правительство Российской Федерации), возглавляющие два управления, в непосредственном подчинении которых находятся 9 отделов.
Руководитель непосредственно курирует:
- Договорно-правовой отдел;
- Отдел государственной службы, кадров и наград;
- Отдел финансово-экономической работы и организации государственных закупок.
Возглавляет работу:
- Коллегии Росархива;
- Совета по архивному делу[36].
Каждое структурное подразделение выполняет важную функцию в обеспечении выполнения возложенных на Федеральное агентство задач.
Начнем с описания основных функций и задач отделов, непосредственно подчиненных руководителю.
Договорно – правовой отдел является структурным подразделением Федерального архивного агентства, в соответствии с приказом Росархива от 11.01.2010г. №1. В ведение отдела входят задачи по правому обеспечению деятельности Росархива, в том числе по вопросам осуществления взаимодействия, в пределах своей компетенции, с федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Отдел возглавляет начальник, назначаемый и освобождаемый от должности руководителем Росархива. Он руководит деятельностью и несет персональную ответственность за своевременное и качественное выполнение задач, а также вносит руководству Росархива предложения по совершенствованию работы отдела и представляет интересы агентства в государственных органах и других организациях по правовым вопросам. Свою деятельность отдел осуществляет в соответствии с планами работы агентства[37].
Решением задач по изучению и подготовке предложений по подбору и расстановке кадров аппарата Росархива, а также руководящих кадров федеральных государственных учреждений, подведомственных Росархиву, занимается второй подчиненный руководителю отдел – Отдел государственной службы и кадров. Данное структурное подразделение организует выполнение возложенных на него задач как непосредственно, так во взаимодействии с другими структурными подразделениями Росархива (например, с Коллегией и Аттестационной комиссией архивного агентства) отдел осуществляет свою деятельность на основе годовых планов агентства.
В подчинении Первого заместителя руководителя[38] находится Управление организации и обеспечения деятельности федеральных архив, которое ведает тремя отделами.
1. Отдел организационной, научно – методической работы и автоматизированных технологий.
Занимается подготовкой предложений и организационным обеспечением мер государственного регулирования в области архивного дела, а также изучением тенденций и закономерностей архивного дела на основе анализа его развития. На основании приказа Федерального архивного агентства от 26.01.2011 г. №10 данный отдел участвует совместно с Договорно – правовым отделом в подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам архивного дела, а так же регламентирующих деятельность федеральных государственных учреждений, подведомственных Росархиву.
2. Отдел финансово-экономической работы.[39]
В его основные функции входит организация государственных закупок, занимается планированием финансовых ресурсов на содержание аппарата Росархива и федеральных государственных учреждений, подведомственных агентству, обеспечением их финансирования. Его деятельность также регулируется Приказом Росархива №10. Руководитель федерального агентства непосредственно контролирует деятельность данного отдела.
3. Отдел комплектования и документационного обеспечения управления.[40]
Обеспечивает совместно с другими структурными подразделениями Росархива соблюдение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов в федеральных государственных архивах. В качестве основной функции, можно назвать организацию комплектования федеральных государственных архивов документами Архивного фонда Российской Федерации и другими архивными документами.
Второй заместитель руководителя[41] Росархива курирует деятельность Управления организации архивного услуг[42], которое обеспечивает организацию документооборота не только внутри структурных подразделений, но и во всей организации в целом. Исполнением задач в данном подразделении занимается четыре отдела.
Первый, и, пожалуй, один из самых основных – Отдел обеспечения сохранности и государственного учета документов.
Данное структурное подразделение отвечает за обеспечение участия Росархива в разработке предложений по основным направлениям государственной политики в области организации хранения и учета документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, а также контроль за временным вывозом за пределы Российской Федерации документов Архивного фонда Российской Федерации.
Второй, не менее важный, отдел – Отдел организации информационных услуг[43]. Данное структурное подразделение можно назвать «слотом USB», как у компьютера, так как основными задачами этого отдела является организация информационного обеспечения граждан, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе документов Архивного фонда Российской Федерации. На основе поданного заявления Отдел выдает справку по тому или иному вопросы.
В качестве второй функции, можно назвать изучение, обобщение и распространение положительного отечественного и зарубежного опыта в области использования и публикации архивных документов, внедрение в практику работы федеральных государственных учреждений, подведомственных Росархиву, передовых форм и методов работы по профильным Отделу, направлениям деятельности.
Третий отдел, Отдел международных связей[44], отвечает за координацию деятельности федеральных государственных учреждений, подведомственных Росархиву на территории Российской Федерации, с органами иностранных государств по вопросам оказания организационно – методической помощи по профильным направлениям деятельности. Участвует:
- в экспертизе проектов договоров по международному сотрудничеству федеральных государственных учреждений, подведомственных Росархиву.
- в разработке основных направлений и тематики научно-исследовательской и методической работы, формировании плана - заказа на разработку научно-исследовательских проблем (тем); рассматривает и дает заключения на проекты координационных планов, методических программ, методических разработок по профильным Отделу направлениям деятельности; совместно с Отделом организационной и научно-методической работы организует их внедрение; организует работу по приемке результатов научно-исследовательских работ по профильным Отделу направлениям деятельности.[45]
Последним по списку, но одним из важнейших по значению, является Отдел с режимно – секретной частью[46]. Находясь под непосредственным контролем руководителя Росархива, данное структурное подразделение обеспечивает защиту государственной тайны в служебной деятельности агентства, в том числе, в организации и ведении секретного делопроизводства. Осуществляет организацию и выполнение в Росархиве мероприятий по защите государственной тайны в соответствии с установленными требованиями:
- взаимодействует с органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ФСБ России), Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по вопросам, касающимся защиты государственной тайны;
- разрабатывает проекты локальных нормативных актов Росархива по вопросам обеспечения режима секретности в аппарате Росархива и подведомственных ему федеральных государственных учреждениях;
- контролирует выполнение нормативных правовых актов и приказов руководства Росархива по защите государственной тайны.
В соответствии с Положением о Федеральном архивном агентстве, для рассмотрения важнейших вопросов деятельности Росархива, в агентстве образуется Коллегия, в составе руководителя (председателя коллегии), его заместителей (по должности), руководящих работников аппарата Росархива, руководителей федеральных архивов, а также руководящих работников других федеральных органов исполнительной власти, общественных объединений, деятелей науки и культуры.
Коллегия является совещательным органом и на своих заседаниях рассматривает вопросы, связанные с осуществлением Росархивом функций по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела, а также руководства подведомственными ему организациями, проверки исполнения решений Росархива, подбора и расстановки кадров, награждения, заслушивания отчетов структурных подразделений аппарата и руководителей подведомственных организаций. Коллегия работает по утвержденному ею плану, который составляется на полугодие. Предложения к плану представляются структурными подразделениями аппарата Росархива к 5 июня и 5 декабря секретарю коллегии, который осуществляет их сведение. Одновременно с проектом плана секретарь коллегии представляет членам коллегии для рассмотрения информацию о выполнении плана работы за истекшее полугодие. Внесение изменений в утвержденный план работы коллегии производится по указанию председателя коллегии на основании докладной записки руководителя структурного подразделения аппарата, ответственного за подготовку вопроса, согласованной с заместителем Руководителя Росархива, курирующим работу данного подразделения. Заседания коллегии проводятся, как правило, один раз в два месяца. Днем заседания является среда последней недели месяца. При необходимости проводятся внеочередные, расширенные и выездные заседания, а также совместные заседания с коллегиями других федеральных и региональных органов исполнительной власти, архивных органов стран СНГ, исполнительными органами общественных организаций.
Вторым совещательным органом является, образованный, в соответствии с п. 6.5. Положения о Федеральном архивном агентстве[47], Совет по архивному делу при Федеральном архивном агентстве. Создан Совет в целях рассмотрения наиболее актуальных вопросов развития архивного дела в Российской Федерации и подготовки предложений по их решению с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, Российского общества историков-архивистов.
В состав Совета, по должности, входят Руководитель Федерального архивного агентства (председатель), его заместители, директора федеральных государственных архивов, руководители уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, архивных служб федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, председатель и заместители председателя Российского общества историков - архивистов (по согласованию).
Осуществляет предварительное рассмотрение актуальных и принципиальных вопросов развития архивного дела, в том числе подготовки проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере архивного дела, а так же обсуждает вопросы разработки и реализации федеральных (межрегиональных, региональных) и ведомственных бюджетных программ в сфере архивного дела.
Постоянно действующим совещательным органом является Центральная экспертно-проверочная комиссия при Федеральном архивном агентстве. Осуществляет рассмотрение научно-методических вопросов, связанных с экспертизой ценности документов и включением их в состав Архивного фонда Российской Федерации, а также с определением в его составе особо ценных документов, в том числе уникальных документов. Решения ЦЭПК вступают в силу после утверждения протокола заседания ЦЭПК Руководителем Росархива.
Согласно Положению о Центральной экспертно-проверочной комиссии при Федеральном архивном агентстве[48] основными задачами ЦЭПК являются:
· определение концепции, принципов и критериев формирования Архивного фонда Российской Федерации, состава документов, относящихся к Архивному фонду Российской Федерации;
· рассмотрение вопросов формирования и оптимизации состава Архивного фонда Российской Федерации;
· рассмотрение и принятие решений по научно-методическим и практическим вопросам экспертизы ценности архивных документов и комплектования ими государственных и муниципальных архивов.
Осуществляет свою деятельность в соответствии с Регламентом работы ЦЭПК.
2.3. Результаты основной деятельности за 2010 – 2012 годы
В истекшем году архивисты России, в целом, обеспечили сохранение, пополнение и использование национальной памяти – документов Архивного фонда Российской Федерации.
Сохранена и получила дальнейшее развитие система публичных архивов, т.е. архивов, финансируемых за счет средств налогоплательщиков. Эта система по-прежнему разделена на три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный.
Общие объемы архивных документов, по данным последней паспортизации по состоянию на 1 января 2010 г., с разбивкой по федеральным, региональным и муниципальным архивам, а также государственным музеям и библиотекам, организациям Российской академии наук и ведомственным архивам, которые по закону имеют право постоянно или депозитарно хранить документы, общий объем Архивного фонда России превышал 494 млн. ед. хр[49].
По состоянию на 1 января 2012г., в стране действовало почти 2,6 тыс. государственных и муниципальных архивов, содержащихся за счет бюджетных средств[50]. В этих архивах работает примерно 14,8 тыс. сотрудников. За работу архивов федерального уровня непосредственно отвечает Росархив.
Общие объемы бюджетной поддержки федеральных архивов в 2010–2012 гг. заметно увеличились[51]. Это было вызвано происходящей бюджетной реформой, реализацией Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
Как известно, федеральные архивы, распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2011 г. № 65-р, отнесены к числу казенных учреждений с сохранением основных целей их деятельности и предельной штатной численности. С 1 января 2012г. были закрыты внебюджетные счета федеральных архивов, все доходы от платных работ и услуг поступали непосредственно в федеральный бюджет. При этом, в ведении Росархива оставались организации научного и обслуживающего профиля, которые отнесены к типу бюджетных учреждений.
Федеральному примеру последовало большинство субъектов Российской Федерации, изменив тип региональных архивных учреждений на казенные. Что касается муниципальных архивов, то в подавляющем количестве – это структурные подразделения органов местного самоуправления, а их работники – муниципальные служащие.
Росархив подготовил и утвердил все нормативные документы, разработка которых была предусмотрена постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения». Среди них, в частности:
- новые редакции уставов подведомственных учреждений;
- ведомственный перечень государственных услуг (работ);
- первоначальные нормативы затрат на оказание услуг физическим и юридическим лицам;
- перечни недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепляемого за федеральными бюджетными учреждениями.
Федеральным бюджетным учреждениям установлены государственные задания (для казенных формирование государственного задания Федеральным архивом не планируется; эту задачу выполняют представляемые в Росархив на согласование планы работы архивов, к которым должны составляться – разумеется, с учетом норм выработки – обоснованные расчетные части, отражающие загруженность трудовых коллективов архивов).
Вступление в силу в полном объеме Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ[52] ставит в первоочередную повестку дня повышение эффективности работы и производительности труда архивистов. В этих целях, в 2012 году на основе расчетных частей к годовым планам федеральных архивов был проведен скрупулезный анализ их производственной загруженности и использования бюджета рабочего времени, выработаны рекомендации по устранению диспропорций в штатной обеспеченности тех или иных федеральных архивов. В условиях принятых Правительством России решений об ограничениях в наращивании численности работников бюджетного сектора, Росархив был вынужден искать внутренние резервы роста и поэтому все больше внимания уделялось вопросам экономики архивного дела. Кстати говоря, здесь не обойтись без помощи отраслевого НИИ документоведения и архивного дела, который в 2011 году на основании заключения Комиссии по оценке результативности деятельности научных организаций, выполняющих НИОКР[53] гражданского назначения, отнесен к научным организациям – лидерам.
Понятно также, что в современных условиях вопросы оплаты труда и социальной защищенности архивистов приобрели первостепенное значение. При формировании бюджета на 2012 и последующие годы эти вопросы стали главной заботой, поскольку с 2012 года возможности доплат руководителям и специалистам архивов из внебюджетных источников исчезли.
В 2012 г. бюджетный фонд оплаты труда заметно вырос, при расчете на штатную численность работников он позволяет обеспечить оплату труда в размере примерно 18 тыс. руб. в месяц, а при расчете на фактическую численность – более 24 тыс. руб. в месяц[54]. Конечно, для Москвы и Петербурга, где расположены основные федеральные архивы, это недостаточно. Но этот уровень оплаты соответствует среднему уровню оплаты труда в российской экономике на конец 2011 года, и он существенно больше, чем раньше.
Портал «Архивы России», на котором размещены официальный сайт Росархива[55] и другие архивные сайты, по итогам общественного мониторинга на предмет информационной открытости сохранил достойное 5-е место среди всех сайтов федеральных органов исполнительной власти. Число его уникальных посетителей осталось на прежнем высокое уровне, который был достигнут в 2010 г., в связи с размещением цифровых образцов документов по Катыни.
На портале размещена, и с января 2012 года стала доступна пользователям, первая часть открытого модуля Общероссийской базы данных о фондах, хранящихся в государственных и муниципальных архивах (так называемый Центральный фондовый каталог). Она дает возможность поиска информации о 73 тыс. фондах федеральных архивов. В 2013 г. к ней будут присоединены сведения о десятках тысяч фондов региональных архивов.
Получила согласование Минкомсвязи России специальная ведомственная программа информатизации, которая предусматривает комплекс мероприятий по расширению доступа к архивам, активизации роли Росархива в вопросах внедрения электронного документооборота.
В целях сокращения сроков и повышения качества исполнения социально-правовых запросов граждан (ежегодно федеральные архивы исполняют около 30 тыс. таких запросов) начата работа по созданию Справочно-информационного центра федеральных архивов на базе РГАНТД[56] в г. Москве. Место выбрано не случайно: оно рядом с расположением службы «одного окна» Главархива г. Москвы, чтобы посетителям, в случае необходимости, пришлось пройти лишь несколько десятков шагов.
Отдельно необходимо сказать о работе, где у Росархива нет достаточных полномочий, но которую фактически ему приходится выполнять. Это работа в сфере делопроизводства и электронного документооборота.
По поручению Правительства Российской Федерации при взаимодействии с Минкомсвязи России и Минэкономразвития России подготовлены и утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2011г. № 751[57] изменения в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, с учетом особенностей работы с электронными документами.
В целях выполнения распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011г. № 176-р[58] и методического обеспечения подготовки федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности, приказом Росархива от 29 апреля 2011г. № 32 утверждены соответствующие Методические рекомендации. Именно в отношении включенных в эти перечни документов с 1 января 2012г. осуществляется безбумажный документооборот.
Проведенный Росархивом с участием Минкомсвязи России и Минэкономразвития России мониторинг перехода федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот показывает, что определенная работа в этом направлении проведена. Большинство федеральных органов власти согласовали с Росархивом перечни документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов, и разработали ведомственные планы поэтапного перехода на безбумажный документооборот.
Вместе с тем, 22 федеральных органа исполнительной власти не утвердили такие перечни; а 28 федеральных органов не представили в Росархив доклады об утверждении ведомственных планов поэтапного перехода на безбумажный документооборот. Подавляющая часть ведомств не обеспечила должностных лиц электронными подписями.
Кроме того, многие федеральные органы власти не смогли провести работу по созданию (модернизации) систем электронного документооборота.
Сжатые сроки исполнения ряда позиций распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. № 176-р, не учли установленные нормативными правовыми актами процедуры, связанные с разработкой и модернизацией информационных систем (это подготовка технического задания, проведение торгов, заключение государственного контракта, монтаж и налаживание оборудования, проведение опытной эксплуатации разработанной или модернизированной СЭД, ее аттестация по требованиям безопасности, развертывание удостоверяющих центров и их аккредитация, обеспечение должностных лиц средствами электронной подписи и т.д.).
Действующие в федеральных органах исполнительной власти системы электронного документооборота имеют разнотипные программно-аппаратные платформы и технические решения («Дело», «DocVision (DigitalDesign)», «Documentum», «Босс-Референт», АСУ «Делопроизводство», «КОДАХ», АСД «ЛанДокс», АС «УКИД», Open-Text и др.), зачастую несовместимые друг с другом. Некоторые федеральные органы исполнительной власти вообще не имеют систем электронного документооборота или имеют системы ненадлежащего качества и нуждаются в значительных финансовых средствах на их модернизацию. Планируемые расходы на создание, развитие и эксплуатацию ведомственных СЭД на 2013 год – 724 млн. руб., на 2014 год – 574 млн. руб. Средняя стоимость создания СЭД для одного ведомства составляет порядка 17 млн. руб. (от 5 до 30 млн. руб.). Кроме того, на доработку и развитие СЭД ежегодно в среднем ведомства закладывают порядка 5 млн. руб. Переход федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при их внутренней деятельности далеко не завершен и при сохранении нынешнего положения дел будет, как минимум, продолжен в будущем 2013 г.
Дальнейшие перспективы перехода федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот, как представляется, зависят от способности государства реализовать комплексный, системный подход в решении вышеназванной проблемы.
Минкомсвязь России, в настоящее время, проводит работы по созданию прототипа сервиса электронного документооборота по модели «Программное обеспечение как услуга» (SaaS) на базе национальной платформы распределенной обработки данных. По предварительной оценке, бюджетные расходы на такой сервис, включая стоимость инфраструктуры как услуги, обеспечения информационной безопасности, консультационной поддержки, хранения данных и каналов передачи данных, будут иметь существенную экономию. К тому же ведомствам не придется тратить средства на разработку и модернизацию собственных СЭД. При этом за реализацию технологической политики внедрения такой СЭД готова отвечать Минкомсвязь России, а за методологию – нет. Считают, что это должно делать ведомство, ответственное за делопроизводство и архивы.
Развитие информационных технологий, хранение и обработка оцифрованных материалов, приём электронных документов и главное – обеспечение их сохранности требует совершенно нового типа архивиста, хорошо владеющего информационными технологиями, умеющего обращаться с современной компьютерной техникой. Поэтому внедрение современных технологий обязательно должно сопровождаться обучением сотрудников. Необходимо как повышение компьютерной грамотности всех архивистов, так и целевое обучение работе с внедряемыми программными комплексами.
Очень важно не забывать о средствах обеспечения безопасности документов и баз данных, защите от проникновения через Интернет, от несанкционированных действия пользователей читального зала, просто от ошибок сотрудников. Нельзя забывать, что электронные технологии, обеспечивая удобство работы, поиск и быстрый доступ, в то же время существенно повышают риск утраты больших массивов данных.
И, наконец, последнее, по порядку, но не по значению. Информатизация – дело чрезвычайно затратное. Для перехода архивов к современным технологиям нужны значительные инвестиции в оборудование, оснащение рабочих мест архивистов современной компьютерной техникой, создание локальных сетей с широкополосным выходом в Интернет, серверной инфраструктуры для работы с базами данных и электронными документами, образами документов.
Таким образом, подводя итоги рассмотрения материала второй главы, мы можем отметить, что Федеральное архивное агентство России (Федеральная архивная служба России, Росархив) — федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Министерства культуры РФ. Осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела.
Основными задачами данного ведомства являются:
1. оказание государственных услуг в области архивного дела;
2. государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации, ведение Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации;
3. обеспечение соблюдения правил комплектования, хранения, учета и использования архивных документов.
Существование данного органа исполнительной власти подразумевает наличие у него определенных полномочий и обязанностей, но, внимательно изучив материалы, мы пришли к выводу, что Росархив наделен весьма незначительными полномочиями, но, несмотря на это, вынужден решать глобальные проблемы.
Заключение
В настоящее время в Российской Федерации существует и функционирует сложная система исполнительной власти. Нельзя забывать о том, что, прежде всего, она является подсистемой государственной власти, ее ветвью в структуре разделения власти, как единого целого организационно - правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, виды и формы органов исполнительной власти.
Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы. Он имеет сложное структурное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы, как специального института государственной власти.
Проведенное в данной дипломной работе исследование, а также анализ имеющихся источников, дают возможность в заключении сделать следующие выводы:
Исполнительная власть - вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую возложена организационно - управленческая, исполнительно распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.
Правительство Российской Федерации, фактически являясь высшим органом исполнительной власти в государстве, призвано обеспечивать слаженное функционирование всех структурных единиц системы исполнительной власти.
От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально-экономических преобразований и наше движение вперед.
Важнейшая роль Правительства Российской Федерации, как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, заключается в организации исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров РФ, осуществлении систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятии мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Иными словами, Правительство Российской Федерации, в частности, и исполнительная власть, в целом, обеспечивают соблюдение режима законности в государстве.
На Правительство Российской Федерации возложено также тяжелое бремя решения насущных проблем государства:
1. планирование бюджета,
2. вопросы, связанные со сбором налогов,
3. выплата пособий и пенсий и многие другие жизненно важные для страны вопросы.
От того, насколько будут эффективны действия Правительства по решению этих проблем, зависит благополучие населения.
В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность Правительства за проведение социально–экономических преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства.
Резюмируя сказанное, можно по настоящему оценить роль и место Правительства РФ, как высшего органа исполнительной власти в осуществлении государственной власти в Российской Федерации. Естественно с принятием Конституции РФ 1993 года статус Правительства существенно вырос, по сравнению с тем, каким он был раньше.
По существу руководство Правительством РФ и, соответственно, исполнительной властью, осуществляется Президентом РФ, поскольку сам Президент РФ представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ, а также оказывает влияние на подбор кандидатур других членов Правительства.
Но не бывает ничего идеального. Так и с нашим государством. Прописанные Конституцией нормы не всегда добросовестно соблюдаются, а в некоторых случаях откровенно игнорируются. Наличие несогласованности в действиях законодательной и других властей ведет к появлению законов, которые не соответствуют специфике функционирования, в частности органов исполнительной власти, а также ведут к разногласиям с конституционными нормами.
В качестве разрешения сложившейся ситуации можно предложить наладить межведомственные коммуникации, с помощью которых возникающие разногласия будут сразу выявлены и нейтрализованы без серьезных потерь.
Одной из основных проблем современной системы исполнительной власти в Российской Федерации можно также назвать разделение полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ, при котором Правительство РФ осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а Президент РФ несет политическую ответственность за экономические результаты. «За свои поступки нужно отвечать» - фраза, давно ставшая аксиомой жизни современного общества, однако этого не наблюдается в действиях высшего органа исполнительной власти. Решением этой проблемы может стать лишь изменение законодательной основы его деятельности, где будут четко прописаны функции, полномочия и обязанности.
В рамках данной дипломной работы автором была проанализирована деятельность Федерального архивного агентства, как органа, деятельность которого меньше всего освящается в средствах массовой информации.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 290 (ред. от 08.08.2009), Федеральное архивное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в области архивного дела.[59]
Федеральное архивное агентство находится в ведении Министерства культуры Российской Федерации. В своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства культуры Российской Федерации.
Федеральное архивное агентство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями.
Основными задачами Федерального архивного агентства являются:
· оказание государственных услуг в области архивного дела;
· государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации, ведение Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации;
· обеспечение соблюдения правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов.
Федеральному архивному агентству непосредственно подчиняются 15 федеральных государственных архивов, Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) и одна обслуживающая организация[60].
Федеральное архивное агентство организует координацию деятельности научно - методических советов архивных учреждений федеральных округов, а также вправе оказывать методическую помощь органам управления архивным делом субъектов Российской Федерации, государственным и муниципальным архивам.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, архивное дело находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов, независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства, регулируются Федеральным законом от 22 октября 2004 г. «Об архивном деле в Российской Федерации».
Нормативно-методической основой деятельности архивов (за исключением архивов организаций и частных лиц) являются Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденные приказом Министерством культуры России от 18.01.2007 г. и зарегистрированные Министерством юстиции России 6 марта 2007 г.
Фундаментальная проблема состоит в том, что в Российской Федерации, в настоящее время, сложилось положение, при котором в стране отсутствует орган, наделенный функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере делопроизводства и документооборота. Подчиненное Министерству культуры Российской Федерации Федеральное архивное агентство обладает в этой сфере относительно небольшими полномочиями, связанными, в основном, с согласованием ведомственных инструкций по делопроизводству[61]. Мировая практика показывает, что в тех странах, где достигнут существенный прогресс в деле внедрения электронного документооборота, соответствующие структуры обладают значительно более широкими полномочиями. Очевидно, что назрела необходимость наделить Федеральное архивное агентство функциями по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере делопроизводства, документооборота и архивного дела, возможно, подчинив его напрямую Правительству Российской Федерации.
Таким образом, подводя итог, мы можем сказать, что цель дипломной работы, поставленная нами во введении, достигнута – мы провели комплексное, всестороннее структурно - логическое исследование правового статуса и полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации после реформ 2008 года (на примере Федерального архивного агентства), предприняли попытку выявления существующих проблем в данной сфере и предложили возможные пути решения. Определенные нами во введении задачи, в ходе работы были решены.
Список принятых сокращений
1. РФ – Российская Федерация
2. ФЗ РФ – Федеральный закон РФ
3. ФКЗ РФ – Федеральный конституционный закон РФ
4. Росархив – Федеральное архивное агентство
5. МЭДО - Межведомственный электронный документооборот
6. СЭД - Система электронного документооборота
7. ЦОД – Центр обработки данных
8. НИОКР-Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы
9. РГАНТД – Российский государственный архив научно-технической документации
Список использованных источников и литературы
ОПУБЛИКОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ
Государственные документы
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г. //Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, №4, ст. 445.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, №51, ст. 5712
3. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства РФ, 15.03.2004, №11, ст. 945.
4. Указ Президента Российской Федерации от 22.06.2010 №773 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» //Собрание законодательства РФ, 28.06.2010, №26, ст. 3331.
5. Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 №177 «По вопросам Федерального архивного агентства»// Собрание законодательства РФ, 12.04.2004, №15, ст. 1470.
6. Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011г. №590// Собрание законодательства РФ, 01.08.2011, №31, ст. 4758.
НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ДОКУМЕНТЫ
1. Положение о Федеральном архивном агентстве. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004г. № 290// «Собрание законодательства РФ», 21.06.2004, №25, ст.2572.
2. Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 23 января 2012г. №25 «Об утверждении Административного регламента Федерального архивного агентства по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»// Российская газета, №105, 11.05.2012.
НЕОПУБЛИКОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Доклад Руководителя Федерального архивного агентства, доктора исторических наук А.Н. Артизова на расширенном заседании коллегии Росархива. - Москва, 14.11.2012г.
2. Диссертация Волкова В.Г. на тему: «Проблемы развития исполнительной власти в Российской Федерации» Академия управления МВД. - Москва, 2010г.
3. Диссертация Пчелинцева И.В. на тему: «Теоретико-правовые основы развития современного российского федерализма». - Москва, 2012г.
ИНТЕРНЕТ – РЕСУРСЫ
1. Официальный сайт Федерального архивного агентства - http://www.archives.ru/
2. Интернет - портал Правительства Российской Федерации -http://www.government.ru/
ЛИТЕРАТУРА
1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2010.
2. Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М., 2011.
3. Исполнительная власть: организация и взаимодействие./ Отв. ред. Ю.А Тихомиров. - М., 2011.
4. Кулешов А.А. Полномочия федеральных органов исполнительной власти. - М., 2006.
5. Попов Л.Л. Административное право России. - М., 2010.
6. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. - М., 2010.
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение №1
Классификация органов исполнительной власти
Основание: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2010.
Приложение №2
Функции, деятельность, полномочия и обязанности Правительства РФ
Основание: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2010.
Приложение №3
Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 678; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!