Региональные землеустроительные комиссии

Столыпин поступал именно таким образом, проводя реформу через региональные "землеустроительные комиссии". Более того, учитывая специфику момента, нужно было бы отделить законодательство, которое бы регулировало ad hoc непосредственное проведение реформы от законодательства, которое описывает правоотношения после нее. Если уж мы вынуждены терпеть то, что государство само себя реформирует, то нужно хотя бы отделить тех, кто этим занимается, от тех, кто будет работать в новых условиях.

Ничего этого и близко нет. Напротив, мы сейчас являемся свидетелями появления нового бюрократического сверхмонстра в лице Государственного агентства по земельным ресурсам. Это агентство осуществляет реформу и оно же выступает основным действующим лицом со стороны государства в будущих земельных отношениях. Агентство также контролирует земельный кадастр и процесс аукционных торгов. Последнее достигается тем, что агентство устанавливает требования к обучению лицитаторов, выдает им документ, подтверждающий квалификацию, и требует обязательного регулярного (раз в три года) повышения квалификации. Как можно судить из закона, власть лицитатора над процессом аукциона достаточно велика. И потому, учитывая нашу многолетнюю практику, логично предположить, что такое трепетное внимание, оказываемое государством персоне лицитатора, объясняется не столько желанием предотвратить возможные злоупотребления, сколько желанием управлять ими.
Земля - крайне удобный объект для государственного паразитирования

Следующий важный момент - это многочисленные недомолвки в законе. Закон, собственно, имеет смысл и может приносить пользу потому, что он описывает некоторые правила. Когда же закон содержит ссылки на некие будущие правила, он перестает выполнять свою роль. Приведу примеры из закона о кадастре.

Вот те лазейки, которые сразу бросаются в глаза даже неспециалисту в тонкостях земельного вопроса. Закон предусматривает, что Кабинет министров устанавливает, как именно отображаются данные кадастра в интернете, он же устанавливает форму Поземельной книги, в которую заносятся данные о земельных участках, устанавливает порядок составления и утверждения требований к оформлению кадастровых планов земельных участков, порядок доступа нотариусов к кадастру и порядок пользования сведениями и документами кадастра.

Теперь давайте представим, с чем мы будем конкретно иметь дело, если нам придется продавать или покупать землю. А дело придется иметь именно с ситуациями, описание которых в законе отсутствует. Вместо них вам предлагают ссылки на несуществующие решения Кабмина. Если вспомнить перуанского экономиста Эрнандо де Сото и его "цену закона", то этот закон - классический пример того, как государство делает невозможной легальную деятельность огромного числа людей. Поскольку Кабмин волен бесконечно менять все перечисленные выше "требования", причем самым замысловатым образом, то издержки следования закону для большинства его пользователей перевешивают пре-имущества.

Понятно, что "общественное мнение" не ждет ничего хорошего от государства. Похоже, большинство считает, что земельная реформа проводится с целью, чтобы "богатые скупили всю землю". Автор был бы рад сказать, что реформа создает, наконец, условия для рынка земли и потому издержки от нее меньше, чем преимущества. Однако, увы, это не так. Нельзя также сказать, что законы о земельной реформе прямо направлены на то, чтобы отобрать подешевле землю у мелких и средних хозяев. В законах этого нет. Это есть на практике. А поскольку законы о реформе дают государству еще больше власти, то легко предположить, что этой практике будет легче следовать.

Собственно, как мы уже сказали, никакой реформы на самом деле нет. Если вспомнить о том, что земельная реформа началась чуть ли не в 1991 году и все это время была формой приспособления бюрократии к изменяющейся ситуации, то все становится на свои места.

Громкая реформа - это очередной шаг на этом пути. Поскольку она заранее искажает ценообразование и затрудняет вход на рынок для значительного числа потенциальных участников, то говорить о том, что она "создает рынок земли", было бы большим преувеличением. Эта реформа просто меняет некоторые параметры игры на том полулегальном рынке, который уже существует.

ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА: ВЗГЛЯД СКВОЗЬ ПРИЗМУ ЗАМЫСЛА

 

Статьи - АПК

И. Буздалов Центральным звеном системы аграрных отношений, опосредуемых механизмом рынка, остаются земельные отношения. Сложившееся к настоящему времени в этой области экономическое, правовое и хозяйственное регулирование весьма запутанно. При решении любых проблем рыночного оборота земли (купля-продажа, аренда, ипотека), а также ее наследования, дарения и т. д. приходится сталкиваться с неупорядоченностью отношений земельной собственности, деформированностью механизма ее экономической реализации и крайним несовершенством соответствующего законодательства. Прежде всего речь идет о серьезных нарушениях фундаментального права частной собственности на землю, положенного в основу концепции, общего стратегического замысла начатой в 1990-е годы земельной реформы. Первым шагом в правовом обеспечении этого замысла стал Указ Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы" от 27 декабря 1991 г. При подготовке проекта указа, а также принятого 29 декабря того же года в развитие его положений постановления Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" группа разработчиков (в ее состав входил и автор этих строк) руководствовалась важнейшим принципом, следование которому позволило передовым странам поддерживать устойчивое, высокоэффективное развитие сельского хозяйства: земля принадлежит тем, кто живет и трудится на ней. В соответствии с ним в стране отменялась государственная монополия на землю, а занятые в сельском хозяйстве, включая работников социальной сферы, наделялись земельными участками, то есть должны были стать их собственниками. Для обеспечения эволюционного хода земельной реформы в качестве начальной меры указанным постановлением предусматривался раздел обобществленной в советское время земли между бывшими работниками колхозов и совхозов в форме условных долей с последующим выделением земельных участков в натуре и правом новых собственников организовать фермерское хозяйство, вступать в кооперативы, акционерные общества, товарищества и т. д., совершать сделки купли-продажи, аренды, залога, то есть осуществлять рыночный оборот сельскохозяйственных земель. Соответствующие процедуры были закреплены и конкретизированы в других многочисленных актах земельного и общего аграрного законодательства, включая Земельный кодекс РФ, закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и др. При этом неизменно подтверждался закрепленный в Конституции РФ приоритет частной собственности на землю, предполагающий действительное наделение тружеников села реальными земельными участками. В ожидании этого новые земельные собственники с пониманием отнеслись к формальному введению промежуточного этапа, на котором им предоставлялись земельные доли, надеясь в скором времени получить заветные земельные участки в натуре. В этом направлении наметились и реальные подвижки: около 260 тыс., то есть немногим более 2% из почти 12 млн. земельных "дольщиков", в 1995 г. стали собственниками 5% посевных площадей и производителями 6, 4% зерновых, 11, 6% технических культур, а также других видов сельскохозяйственной продукции. Но дальше процессы рыночного реформирования земельных отношений стали тормозиться, его первоначальные концептуальные положения оказались искажены или перечеркнуты. Хотя и было решено возвратить землю тем, кто ее непосредственно возделывает, это главное средство производства в сельском хозяйстве странным образом стало ускользать из крестьянских рук; на пути развития малого аграрного бизнеса возникла глухая стена. Декларированное в начале 1990-х годов право частной собственности на землю работников бывших колхозов и совхозов экономически реализовано лишь в незначительной степени: доли почти на 9/1() земель сельскохозяйственного назначения, как было обещано, не выделялись и юридически не закреплялись за ними в натуре. Вместо этого в массовом порядке осуществляются спекулятивные сделки с земельными участками, отмечаются также и другие злоупотребления в отношениях между их номинальными собственниками и партнерами по земельному обороту на региональном и местном уровнях. В процессе такого "оборота" формальные владельцы земли - физические лица лишаются реального права собственности на нее. В отсутствие беспристрастного закона о земле, содержащего единые, четкие и однозначные нормы ее рыночного оборота, земельными делами в основном стало заправлять разросшееся бюрократическое, нередко коррумпированное "землеустроительное" и прочее чиновничество. Вековые российские перипетии в землевладении и землепользовании, их правовом обеспечении, приводившие к половинчатости или провалу намечавшихся реформ, принято называть "земельным вопросом", который периодически поднимался и, как правило, не решался в пользу непосредственно труженика села. К реалиям сегодняшнего дня больше подходит понятие "земельный парадокс" в буквальном смысле слова (от греч. paradokos - "неожиданный", "странный"). Создание искусственных концептуальных, законодательных и особенно административно-бюрократических барьеров во всей системе аграрных отношений - одна из главных причин перманентного аграрного кризиса в стране. Причем кризиса не перепроизводства продовольствия, а его недостатка, дефицита, покрываемого масштабными закупками за рубежом. В период 2000-2007 гг. их объем возрос в три раза и достиг почти 24 млрд. долл. (составив половину потребляемых в стране продуктов питания). В то же время активизируются действия по ограничению или запрету рыночного оборота сельскохозяйственных земель. Многие законодатели, особенно "левого" толка и солидарные с ними управленцы, а также некоторые экономисты-аграрники игнорируют конституционное положение о приоритете частной собственности на землю. Не затрудняя себя серьезным научным анализом, они иногда ссылаются на "ленинское наследие" в этом вопросе, хотя сам Ленин, пока он не увлекся абстрактными схемами "общественных запашек", решительно выступал против всяких законов, земельных кодексов и разного рода псевдотеорий, запрещающих рыночный оборот земли. В противном случае, писал он, "крестьянин останется полу крепостным. Крестьянин должен получить полную свободу распоряжаться своей землей: отдавать и продавать кому хочет, никого не спрашивая" [1]. Правда, говоря словами С. Ю. Витте, "старьевщики" в вопросе о земельных отношениях критикуют якобы содержащуюся в концепции и стратегическом курсе аграрной реформы ориентацию на абсолютно "свободную", стихийно осуществляемую куплю-продажу земли, хотя хорошо известно, что совершенно свободного рынка земли в странах с рыночной экономикой нет. Везде он регулируется государством, но не административными ограничениями и запретами, а преимущественно четко прописанными в земельном законодательстве экономическими методами и инструментами в строгом соответствии с правом частной собственности на землю и принципами ее оборота в рыночном хозяйстве. В современной российской действительности, несмотря на признание этого права, возобладала тенденция к лишению все большего числа бывших работников колхозов и совхозов обещанных им в 1991 г. земельных участков. Под видом якобы продажи или сдачи в аренду, а на деле - путем своеобразной "бархатной реприватизации" или фактической экспроприации под патронажем чиновничества они переходят во владение гигантских холдингов и агрофирм. Подобный произвол характерен и для других аспектов земельных отношений, включая залог земли, который в результате занимает мизерную долю в ее рыночном обороте (около 0, 03% общей площади сделок с оборотом земель сельскохозяйственного назначения). Об изъянах земельного и общего аграрного законодательства За годы реформ высказывалось немало сомнений в профессионализме законодателей, нередко подражавших Фиофилакту Беневоленскому из знаменитой щедринской "Истории одного города", сочинявшему законы второго и даже третьего сорта вроде "Устава о добропорядочном пирогов печении". То они доверились исполнительной власти, приняв пресловутый Федеральный закон N 122, то вообще "недоглядели", проштамповав предложенный ею же закон N 131, давший муниципальным "самоуправленцам" новые права, вплоть до возможности превращения городов (например, г. Одинцово) в сельские поселения, то выдумывали популистские или просто жалкие подобия законов типа ныне действующего закона "О сельскохозяйственной кооперации" 1995 г. Этот закон хотя и завуалированно, но, по сути, возрождает чуждую подлинно кооперативным принципам форму хозяйства - колхоз, который с 2006 г. фактически исключен из статистического учета. В частности, закон устанавливает норму, согласно которой "сохраняющий свой статус" колхоз создается гражданами путем объединения их имущественных паевых взносов, денежных средств, земельных участков, земельных и имущественных долей и другого имущества, поступающего в паевой, или "неделимый", фонд кооператива. Тем самым частная собственность крестьян, в том числе на землю, фактически обобществляется и становится той же коллективной, то есть "совместно-ничейной" собственностью. Правда, формально право частной собственности члена колхоза на земельную долю, даже на земельный участок признается. Но решение о форме (денежной или натуральной) и размерах возвращения члену этого якобы кооператива принадлежавшего ему ранее имущества в виде его пая, включая земельный, с целью осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности при выходе из колхоза принимает общее собрание. Советская и несколько модернизированная современная практика создания псевдокооперативов в форме колхоза показала, как такие собрания проводятся и какие на них могут быть приняты решения, тем более если собрание считается правомочным при условии присутствия на нем всего 25% членов с принятием решений простым большинством голосов. Возникает вопрос: а нужно ли такой неудобоваримый, вводящий в заблуждение, рождающий кооперативных мутантов закон выполнять? Согласно его норме, размер операций с нечленами кооператива может достичь 50% общего их объема, что открывает широкие возможности для махинаций в отношении сельского населения (особенно людей, ведущих свое приусадебное семейное хозяйство). Мало изменил положение и принятый в 2002 г. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Таким образом, применению эффективного механизма реализации частной собственности на землю препятствует отсутствие последовательно прорыночного правового и адекватного ему экономического регулирования земельных отношений вообще и в области оборота сельскохозяйственных земель в частности. В отдельных субъектах Федерации (Башкортостан, Северная Осетия, Дагестан и т. д.) сельскохозяйственные земли остались в государственной собственности. Формально указанный федеральный закон в силу его приоритетности признается, но, например, в Республике Дагестан в соответствии с законом от 29.12.2003 г. право купли-продажи земли, как и возможность ее приватизации, отложены па 49 лет с момента его публикации, то есть до 2052 г. В ранее принятом, декларативном в своей основе Земельном кодексе РФ, других актах аграрного законодательства содержались многообещающие отсылки к упомянутому закону об обороте сельскохозяйственных земель. Безусловно, он содержит некоторые нормы, направленные на разрешение отдельных острых вопросов земельного рынка. Но оценить его в целом позитивно не представляется возможным, поскольку его принципиальные положения отдают приоритет не экономическому, а административно-чиновничьему регулированию, волевым решениям, ущемляющим права земельных собственников, прежде всего физических лиц, владельцев земли на бумаге в форме ее аморфных долей. На заседании круглого стола по земельно-ипотечному кредитованию, проведенного 27 февраля 2007 г. в Совете Федерации, федеральное агентство "Роснедвижимость" представило информационно-аналитический материал, согласно которому под благовидным предлогом концентрации земли у крупных эффективных собственников предлагается и дальше ущемлять это право, сократив количество оставшихся 8 млн. собственников земельных долей до 3 млн. Высказываются предложения, в том числе представителями аграрной экономической науки, вообще "передать землю народу", то есть провести новую национализацию земли с предоставлением ее сельхозпроизводителям в аренду [2]. А поскольку это означает на деле передачу земли не народу, а в распоряжение тех же чиновников, то последствия такой меры представить нетрудно. Аренда земли с их разрешения обеспечивает огромные возможности для злоупотреблений и коррупционных сделок, которые исключаются при частном владении землей и ее нормальном рыночном обороте. Как свидетельствует анализ рассмотренных и других законодательных актов о земле, создается противоречащая концепции земельной реформы, а в существенных моментах - и антиконституционная юридическая база для разного рода чиновничьих и монополистических манипуляций на рынке земли, обеспечивающая свободу действий гигантских земельных конгломератов. Они включают в свою структуру предприятия различных несельскохозяйственных направлений, а также сельскохозяйственные организации, фактически покупаемые земельными монополистами вместе с владельцами земельных долей за символическое вознаграждение или заманчивые обещания. В последние годы такие конгломераты получили развитие в разных регионах страны, особенно в Белгородской области, о чем часто с восторгом сообщают средства массовой информации и некоторые экономисты-аграрники, путающие гигантоманию с крупным производством, полагая, что именно такие объединения выведут отечественное сельское хозяйство из кризиса и будут способствовать возрождению деревни [3]. В социально-экономическом плане эти восторги представляются больше эмоциональными, а прогнозы - по меньшей мере сомнительными. Мировая практика уходит от латифундий, развивая фермерское товарное хозяйство с его нормальной "вертикальной" кооперацией. Кооперативные образования фермерских хозяйств увеличиваются в своих размерах до оптимально крупных, используют постоянных или временных наемных работников, включают кооперированных земледельцев в процессы рыночного предпринимательства. Мы же фактически начали движение в прямо противоположном направлении. В итоге наблюдается отход от извечного, определяющего саму сущность жизнедеятельности земледельца принципа - "землю тем, кто ее обрабатывает", или, иначе говоря, тем, кто ее приобрел и улучшает своим трудом. При нынешнем отсутствии на селе, особенно в глубинке, альтернативных источников заработка, крайне низкой осведомленности "владельцев" земельных долей о своих правах, продолжающемся старении жителей села и невозможности для пожилых селян сменить местожительство и привычный образ жизни, массовую сдачу этих долей, во многих случаях, по существу, "за шапку сухарей", в аренду или их продажу земельным монополистам за такую же "цену" можно рассматривать как кабальную сделку или грубое извращение указанного принципа. Дело, однако, не столько в низком уровне арендной платы или цены земельного участка, в частности закладываемого под ипотечный кредит, а в том, что на наших глазах происходят окончательное раскрестьянивание деревни и искусственное насаждение олигархических собственников земли на основе использования чрезвычайно благоприятной для них конъюнктуры на деформированном аграрном рынке, на котором нет должного контроля за нормальным рыночным оборотом земли. Все это будет иметь необратимые последствия не только для нынешних селян, но и для их потомков. Существенным концептуальным недостатком "рамочного", то есть содержащего общие нормы, Земельного кодекса, как и закона об обороте сельскохозяйственных земель, является то, что в этих и других правовых земельных актах не устанавливаются предельные, отвечающие критериям экономического оптимума размеры земельных участков в собственности физических и юридических лиц. Если мы действительно хотим создать земельное законодательство, экономически и социально ориентированное на крестьянские ценности и критерий эффективности, то в нем следовало бы установить границы максимальных размеров концентрации земли в индивидуальном или корпоративном владении. Сверх максимума расширение землевладения должно допускаться только за счет аренды и в определенных, экономически обоснованных пределах. Правда, есть страны, где предельные размеры землевладения и землепользования четко не установлены (Австралия, Канада, Сербия, Польша, Чехия и др.). Но там отсутствуют и условия для чрезмерной концентрации земли в одних руках и действуют другие, косвенные, экономические (прежде всего налоговые) ограничители. В этих странах, в отличие от России, создана эффективная система землеустройства. Парадоксы и изъяны земельного законодательства в России, противоречия в реальной практике земельных отношений вынуждают периодически его корректировать. В частности, в закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" с 2002 г. уже трижды вносились изменения и дополнения. Очередные поправки внесены в него Федеральным законом от 18 июля 2005 г., которым введен принцип преимущественного права собственника земельной доли в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственной организации (СХО) при продаже этой доли. Однако на деле "преимущественное" право ее приобретения для действующих и будущих фермеров трудно или невозможно реализовать. Нормы Гражданского и Земельного кодексов, закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Градостроительного, Лесного и Семейного кодексов, закона "О сельскохозяйственной кооперации", касающиеся земельных отношений, также во многом не согласованы и часто противоречивы. К тому же существуют не стыкующиеся между собой ведомственные приказы и инструкции, постановления местных администраций, органов местного самоуправления, а часто и обыкновенное "телефонное" право. В результате открывается широкий простор для принятия волевых или "удобных" (особенно для "регулирующих" земельные отношения чиновников) решений по земельным сделкам. В условиях нормальных рыночных отношений эффективный вид сделок с землей - ее залог. Но согласно информации о реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК", на начало 2007 г. по всей стране зафиксировано всего 65 сделок по залогу сельскохозяйственных земель. Причины этого кроются в том же земельном парадоксе. В соответствии с положениями Федерального закона "Об ипотеке (залоге) недвижимости" от 16.07.1998 г., предметом залога является только прошедший кадастровый учет земельный участок в натуре, причем собственник земельной доли должен сначала оформить право на него. Однако после внесения поправок в закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в 2005 г. возможность залога земельной доли вообще исчезла из правового поля. Залог земель, находящихся в собственности государственных СХО, не допускается. При этом в земельном законодательстве нет ограничений, относящихся к покупателям закладываемой земли. Если учесть еще схему и принципы страхования земельных участков, предусмотренные типовым договором залогодателя с залогодержателем, то Россельхозбанку и другим кредитным учреждениям на этом сегменте рыночного земельного оборота делать пока практически нечего. Формально фермер может приобрести земельную долю у одного из собственников земли СХО, минуя других собственников, а соответствующий земельный участок сдать затем в аренду, заложить, подарить и т. д. Однако последние могут оспорить эту сделку, как нарушающую их право собственности в общей долевой собственности. Окончательно запутывает процесс рыночного земельного оборота тот факт, что приведенная норма закона противоречит Гражданскому кодексу и, в сущности, Конституции РФ, поскольку нарушает принцип неприкосновенности права собственности. Таким образом, фермер, стремясь расширить, оптимизировать и рационально использовать свое землевладение, оказывается практически в безвыходном положении. Сейчас любой номинальный владелец земельной доли и даже собственник земельного участка в натуре не отважится искать социальную справедливость в органах судебной и исполнительной власти. В этом косвенное подтверждение отсутствия в стране "совокупного функционирующего порядка" как базовой основы проверенной в Германии и других развитых странах концепции социального рыночного хозяйства. Так, несмотря на то что в России вроде бы узаконили "дачную амнистию", многие из миллионов дачников и садоводов при оформлении соответствующих документов по-прежнему сталкиваются с произволом и поборами со стороны чиновников. Необходимость оптимизации размеров и структуры землевладения Как известно, в странах Европы основу сельского хозяйства и, что особенно важно, всего сельского развития составляют мелкие фермы. В Италии, например, 34/, всех собственников земли владеют земельными наделами (включая лесные угодья), не превышающими 5 га, а более 1/3 итальянских фермеров имеют участки земли площадью менее 1 га. Только 1, 6% землевладельцев в этой стране располагают земельными участками свыше 50 га. У них сосредоточено около 35% всех сельхозугодий, но они производят лишь ]/4 стоимости конечного продукта сельского хозяйства [4]. Таким образом, основную массу продукции в этой и ряде других стран с наибольшим эффектом производят мелкие фермы, функционирующие в рамках оптимально крупных кооперативных объединений. В тех странах ЕС, где фермы в среднем относительно крупнее, большинство тем не менее составляют семейные фермы, как правило не использующие наемных работников или привлекающие их в ограниченных масштабах. Так, в Дании насчитывается около 70 тыс. крестьянских хозяйств со средней площадью в 36 га (что, кстати, не препятствует совершению залоговых сделок с землей). Однако 85% из них, располагая современной машинной технологией, не используют наемный труд и полагаются лишь на семейную рабочую силу и преимущества подлинно кооперативных объединений этих хозяйств [5]. Прямая бюджетная поддержка мелких хозяйств сдерживает отток населения из сельской местности, предотвращает обезлюдение обширных регионов со сложными условиями проживания, в частности высокогорных сел. В Греции, например, благодаря такой целевой поддержке 62% занятых в сельскохозяйственном секторе успешно ведут хозяйство в отдаленных или неблагоприятных с точки зрения хозяйствования местностях. Она оправдана и тем, что на мелкие фермы зачастую приходится основная масса производимой в стране экологически чистой продукции. С точки зрения рационализации размеров и структуры землевладения по многим вопросам наше аграрное, в том числе земельное, законодательство идет вразрез с общими мирохозяйственными тенденциями. Так, в проекте закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" содержалось положение о том, что такие земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность или переданы в аренду гражданам, имеющим опыт ведения сельскохозяйственного производства или сельскохозяйственную профессиональную квалификацию. В окончательном тексте закона это положение исчезло. Отметим, что в ряде стран, наряду с предельными максимальными размерами сельскохозяйственного землевладения, установлены и минимальные его размеры, чтобы воспрепятствовать чрезмерному дроблению земли, затрудняющему ее рациональное использование и нормальный рыночный оборот. Ничего подобного в российском земельном законодательстве нет. В то же время во многих западных странах юридическим лицам запрещено приобретать землю, поэтому банки, получившие в залог фермерские участки, не могут стать их собственниками. У нас в этом вопросе ясность отсутствует. И уже наблюдаются случаи, когда сельхозпредприятия, передав землю коммерческим банкам под залог, даже при хорошем урожае, но, как правило, отсутствии возможности погасить задолженность кредитным организациям в условиях ценового диспаритета в АПК, ее теряют. У ряда крупных холдингов, легко и часто почти даром приобретающих землю сельскохозяйственного назначения, основной профиль производства нередко оказывается далеко не сельскохозяйственным. Поэтому такие земли переводятся в другую категорию, соответствующую профилю предприятий, входящих в холдинг, хотя по закону это недопустимо. Отметим чрезвычайно низкую продажную (а следовательно, и залоговую) цену сельскохозяйственных (за исключением пригородных) земель в России. В соответствии с утвержденной в 2001 г. методикой кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий, в Саратовской области они были оценены в среднем по 8 тыс. руб. за 1 га, а фактически продавались на торгах (конкурсах и аукционах) в 13 и более раз дешевле [6]. Средние размеры арендной платы за использование сельхозпредприятиями государственных и муниципальных земель в сельских населенных пунктах в том же году составили 100 руб. за 1 га [7]. Для сравнения: средняя стоимость земельных угодий в США равнялась в 2001 г. 2, 5 тыс. долл. за 1 га, пашни - 3, 5 тыс. долл. По данным за 2005 г., средняя цена 1 га пашни в Германии составляла 2300 евро [8]. Рациональная общественная организация системы земельных отношений невозможна без оптимизации размеров хозяйствующих субъектов агробизнеса. В числе соответствующих теоретических и практических проблем особое место занимают вопросы преимуществ и устойчивости крупного и мелкого производства в аграрном секторе и вытекающие из них прикладные аспекты формирования его рациональной социальной и земельной структуры, эффективного управления и регулирования всего воспроизводственного процесса в сельском хозяйстве. В. И. Даль в своем знаменитом "Толковом словаре живого великорусского языка" разъяснил понятие "преимущества" как "превосходство", или "перевес по добрым (курсив мой. - И. Б.) качествам, по достоинству". Очевидно, для сельского товаропроизводителя самые "добрые качества" - высокая эффективность (экономическая, социальная и экологическая), а следовательно, и конкурентоспособность на агропродовольственном рынке. Но если крупное хозяйство не демонстрирует высокой эффективности, других лучших качеств и достоинств, не сохраняет, а загрязняет окружающую среду, если оно не оптимизировано по размерам землевладения для данной специализации и т. д., то вряд ли можно говорить о его преимуществах только потому, что оно крупное. С позиций классического определения понятия устойчивости она исторически приписывалась как раз мелкому, индивидуальному, семейному крестьянскому хозяйству. При бесспорности известных аргументов в пользу преимуществ крупного производства (оптимального по размерам землепользования и землевладения) следует особо подчеркнуть, что именно в мелком частном товарном хозяйстве органически сочетаются активная, творческая жизнедеятельность и гармония человека с природой. А в совокупности это важнейший признак преимуществ данной хозяйственной формы, определяющих ее статус надежного партнера по купле-продаже, залогу и другим сделкам с землей, что доказано многолетней мировой практикой культурных семейных крестьянских хозяйств. Указанным признаком обладает и их мелкая современная форма в России - сельские подворья (так называемые ЛПХ, на самом деле не личные, а семейные, причем далеко не подсобные по объему производства и доходам их владельцев, а составляющие особый уклад в социальной структуре аграрного сектора - приусадебных семейных хозяйств - ПСХ), благодаря труду членов которых существовали колхозы и функционируют многие нынешние СХО. Именно в силу своих качественных показателей мелкое по размерам землевладения семейное хозяйство, включая приусадебное, характеризуется высокой продуктивностью и эффективностью. Отечественная статистика никогда не приводила объективных данных о затратах труда в ПСХ. Тем не менее, опираясь на имеющиеся расчеты, можно заключить, что производительность труда здесь не ниже, чем на крупном сельскохозяйственном предприятии. За период с 2000 г. удельный вес валовой продукции крестьянского (фермерского) хозяйства (К(Ф)Х) в действующих ценах возрастал быстрее, чем площадь землевладения, что свидетельствует о достаточно устойчивом, интенсивном его функционировании. Фермерское, в частности хуторское, хозяйство объективно предполагает многочисленность ведущих его семей, а в нынешней критической демографической ситуации на селе это имеет особенно большое значение. Как показывает мировой опыт, распространение государственных предприятий в сельском хозяйстве как формы, менее эффективной вследствие отчуждения непосредственного работника от права собственности на землю, носит ограниченный характер. Однако "госхозы" приемлемы и необходимы в селекции, племенном и опытном деле, семеноводстве и т. д. Можно считать оптимальной, как и в странах ЦВЕ, 10-процентную долю государственной собственности в земельных угодьях России. Крупное обобществленное коллективное хозяйство не имеет преимуществ ни перед крупным частнопредпринимательским, ни перед индивидуальным крестьянским хозяйством. Во многом оно вообще не вписывается в систему цивилизованного земельного рынка. В своей массе и при прочих равных условиях эта форма, где земледелец отчужден от права собственности на землю, неизменно обладает, по определению А. В. Чаянова, наиболее слабой организаторской и предпринимательской волей [9]. К настоящему времени в стране уже в основном сложилась достаточно рациональная структура землевладения по формам хозяйства: 45% занимают сельскохозяйственные кооперативы и 22% - ООО. На СХО приходится 48% валовой продукции сельского хозяйства и 77% посевных площадей, а на хозяйства населения (ПСХ и К(Ф)Х) - соответственно 52 и 23%. Однако за внешним структурным благополучием кроются острейшие проблемы создания необходимых правовых, экономических и социальных условий для свободного, творческого и высокопроизводительного труда живущих и работающих на земле. "Защита земли равносильна защите государства" Если несколько перефразировать эти слова Д. И. Менделеева, хорошо знавшего нужды и проблемы сельского хозяйства, то можно сказать: защита земли и самого земледельца сейчас становится неотложной задачей земельной и всей агропродовольственной политики государства. Для ее решения нужно радикально улучшить правовую защиту не только земли, но и всего сельского хозяйства. Кроме того, сейчас крайне актуальна и его государственная экономическая защита с использованием протекционистских мер. Любому земледельцу должна быть обеспечена оптимальная норма рентабельности, что предполагает соблюдение эквивалентности товарно-денежного обмена, паритета цен. Только в этом случае отрасль может быть защищена от повышенных рисков и удастся обеспечить ее инвестиционную привлекательность. Такой макроэкономический подход к селу и всему сельскому развитию - основополагающий методологический принцип аграрной политики всех цивилизованных стран и в то же время решающая предпосылка высокопроизводительного сельскохозяйственного труда. Иное положение в России. Фактически сельское хозяйство перманентно убыточно. Посредники, переработчики и непосредственно государство изымают из него всю земельную ренту, почти весь чистый доход и примерно половину общественно необходимых затрат, что в расчете на товарную продукцию отрасли превышает 200 млрд. руб. в год. Поддержание рентабельности сельскохозяйственного производства на экономически обоснованном, подтвержденном многократными расчетами, уровне в 20-25%, в том числе за счет мер аграрного протекционизма и возврата селу несправедливо изъятой прибавочной стоимости, радикально изменит ситуацию и с ценой земли, и с ее арендой, залогом, повысит инвестиционную привлекательность сельского хозяйства, расширит возможности его интенсификации, усилит мотивацию труда его работников - первичных собственников земли. Государственная программа развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг., являясь с точки зрения аграрного протекционизма прогрессивным документом, пока "обещает" эту рентабельность на уровне 10%, акцентируя внимание на кредитовании села и обходя острые вопросы ценообразования в сельском хозяйстве. С учетом его скудной государственной инвестиционной поддержки это свидетельствует о том, что между декларациями о приоритетности сельского хозяйства и реальными мерами по ее правовому, экономическому и ресурсному обеспечению существует огромная дистанция. Чтобы преодолеть эту дистанцию, помимо указанных нужны дополнительные источники средств, которые в сумме позволили бы увеличить федеральный аграрный бюджет минимум до 300 млрд. руб. в год. В их числе можно назвать: 1) незаконно присваиваемую предпринимателями добывающих отраслей сверхприбыль в форме природной ренты; 2) прогрессивный подоходный налог, в том числе особые виды налога на предметы роскоши и "приватизационный" налог на приобретенные в 1990-е годы за бесценок любые объекты общенационального достояния (имеется в виду постепенная, необременительная по размерам компенсация в пользу общества); 3) выручку от продажи пригородных земель сельскохозяйственного назначения; 4) освобождение от налогов хозяйств с рентабельностью ниже критического минимума - 15%. При этом предполагается как строго селективная бюджетная поддержка с учетом эффективности производства, так и общая модернизация социальной и инженерной инфраструктуры села. Для функционирования земельного рынка необходимы обоснованные расчеты экономической оценки земли. Общая цена земли по кадастровой оценке в 72 субъектах Российской Федерации составляет ориентировочно 1, 7 трлн руб. Но важно располагать нормативными показателями такой оценки в зависимости от действительных различий качества земель по плодородию и местоположению, что ставит на повестку дня почти забытую проблему дифференциальной ренты. В общей теории земельной ренты есть много спорных моментов, а главное, отсутствуют объективные данные о различиях цены земли как капитализированной ренты, что еще сильнее деформирует механизм экономической реализации земельной собственности. Итак, неотложные меры по проведению земельной реформы в России, сформулированные в начале 1990-х годов на высшем политическом уровне, в принципиальных аспектах не реализованы. Ситуацию здесь можно охарактеризовать как провальную со всеми вытекающими негативными последствиями. Настоятельно необходимы серьезная корректировка земельной и всей государственной аграрной политики, возврат к первоначальному стратегическому курсу реформы, отвечающему мировым тенденциям развития земельных и всей системы аграрных отношений. Прежде всего надо на деле обеспечить приоритет частного землевладения наряду с устранением глубоких деформаций на рынке земли и агропродовольственном рынке страны в целом. Пока еще не удалось достигнуть главной цели земельной реформы - предоставить крестьянам реальное право частной собственности на земельные участки с отражением их в системе территориального землеустройства, которая сейчас характеризуется крайней неупорядоченностью, дороговизной проводимых работ и бюрократическими проволочками. В данной области нужны решительные меры по преодолению сложившегося положения и финансовому (в основном бюджетному) обеспечению соответствующей деятельности, на что, по имеющимся оценкам, потребуется примерно 18-20 млрд. руб. Необходимы не "латание дыр" в законодательстве, а радикальное обновление правовой базы земельных отношений, принятие нового единого Земельного кодекса или специального закона прямого действия о земле в сельском хозяйстве. В основу концепции соответствующего законодательства должны быть положены приоритет и реальное право собственности тружеников села на конкретный земельный участок, выделяемый по их желанию в натуре, что подтверждается соответствующим государственным свидетельством с осуществлением межевания участков и постановкой их на кадастровый учет. При этом следует признать незаконными все формы более чем сомнительных земельных сделок, заключенных в годы реформ и приведших к лишению миллионов крестьян земельных долей, а значит, приоритетного конституционного права частной собственности на реальный земельный надел. Но если обманутый земельный собственник не потребует возврата участка, адекватного своей земельной доле, то он вправе рассчитывать на получение его денежного эквивалента по цене не ниже среднерыночной. "Точечные" позитивные результаты национального проекта "Развитие АПК" еще не достаточны для вывода отечественного сельского хозяйства из глубокого кризиса. За два года реализации этого проекта, по данным Росстата, импорт продовольствия возрос в 1, 5 раза, а кредиторская задолженность СХО - в 1, 7 раза. Отметим здесь негативную роль Минфина и всего экономического блока правительства, в котором бытуют ложные представления о сельском хозяйстве как о "черной дыре". В сельской местности проживает почти 1/3 населения страны, но аграрная отрасль получает только 4% инвестиций в основной капитал и фактически лишена необходимых собственных накоплений. Исполнительная власть должна путем соответствующих законодательных инициатив привлечь упомянутые дополнительные (даже не затрагивающие средств Резервного фонда) финансовые источники для ликвидации социальной несправедливости в отношении тружеников села, угрожающей не только продовольственной, но и национальной безопасности страны. Конечно, можно и дальше уповать на импортные поставки продовольствия, поддерживая зарубежных фермеров ежегодными закупками их продукции на сумму около 600 млрд. руб., но тогда о России как о крупной аграрной державе придется надолго забыть.[1]

 

 

в Правительстве РФ в рамках очередного нацпроекта "Социальное развитие села" 2012 года, (теперь ее реализацию перенесли на 2013 год· Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. N 858 "О федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2013 года" (с изменениями и дополнениями) Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2013 года" - захотело привязать крестьянство к земле. у нас в России как упадок и разруха на селе, люди перестали заниматься сельским хозяйством, разводить скот, спиваются, разрушается инфраструктура, сокращается число школ, больниц потому что лечить скоро будет некого. Соответственно задумались, что бы такого сделать, что бы застимулировать крестьянина развиваться. А значит давайте раздадим ответственным крестьянам землю.

Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. N 858 "О федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2013 года" (с изменениями и дополнениями) Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2013 года"

Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

 

Для успешного решения стратегических задач по наращиванию экономического потенциала аграрного сектора и реализации приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса", а с 2008 года - Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 (далее - Госпрограмма), требуется системный подход, важнейшей частью которого является осуществление мер по повышению уровня и качества жизни на селе, преодолению дефицита специалистов и квалифицированных рабочих в сельском хозяйстве и других отраслях экономики села.

Сложившаяся на селе ситуация в социальной сфере препятствует формированию социально-экономических условий устойчивого развития агропромышленного комплекса.

За последние 15 лет в результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли, изменения организационно-экономического механизма развития социальной сферы и инженерной инфраструктуры села произошло снижение доступности для сельского населения образовательных, медицинских, культурных и торгово-бытовых услуг, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизнедеятельности.

В основной части сельского жилищного фонда нет элементарных коммунальных удобств. Водопроводом оборудовано 42 процента сельского жилищного фонда, центральным отоплением - 44 процента, канализацией - 32 процента, горячим водоснабжением - 20 процентов площади сельских жилых помещений.

Сеть участковых больниц сократилась на 1994 единицы (41 процент), фельдшерско-акушерских пунктов - на 3408 единиц (7 процентов). На 10 тыс. человек в сельской местности приходится 55 больничных коек, в городской - 133 койки, обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями в расчете на 10 тыс. жителей на селе в 2,3 раза ниже, чем в городе.

Сокращение инфраструктуры сельских учреждений здравоохранения обусловлено недостаточным инвестированием в развитие этой отрасли в 90-х годах и реструктуризацией в последние годы сети стационарного медицинского обслуживания.

Обеспеченность сельского населения врачами меньше в 4,7 раза, а средним медицинским персоналом - в 1,9 раза по сравнению с городским населением.

Сеть физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений сократилась на две трети, их единовременная пропускная способность составляет 10 - 15 процентов норматива. Занимаются физической культурой и спортом всего 3 - 5 процентов взрослого населения и 8 - 10 процентов учащейся молодежи, тогда как в экономически развитых странах этот показатель достигает 40 - 60 процентов.

Сеть дошкольных образовательных учреждений по сравнению с 1990 годом сократилась наполовину. Численность детей, посещающих дошкольные учреждения, снизилась с 56 до 38 процентов, тогда как в городе она составляет 66 процентов.

В результате оптимизации региональной системы образования количество школ и других сельских общеобразовательных учреждений сократилось на 6,6 тысяч. Если в начале 90-х годов на 1 тыс. сельских населенных пунктов приходилось 265 дошкольных учреждений и 315 школ, то в 2004 году соответственно - 292 учреждения и 144 школы.

В результате сокращения сети сельских общеобразовательных учреждений и недостаточной организации доставки к ним детей обострилась проблема доступности для сельского населения услуг образования.

Сеть сельских клубов и домов культуры сократилась на 26 процентов, библиотек - на 11 процентов, библиотечный фонд уменьшился на 71 млн. экземпляров (17 процентов). В расчете на 1 тыс. сельских населенных пунктов приходится 327 клубных учреждений против 410 в 1990 году.

В связи с увеличением торговых издержек и резким падением платежеспособного спроса сельского населения резко сократилась сеть организаций розничной торговли и общественного питания системы потребительской кооперации. Снизились объемы ее закупочной и производственной деятельности. В то же время частный бизнес в торгово-закупочной сфере на селе пока не получил должного развития. Практически ликвидирована система бытового обслуживания сельского населения.

Обострилась проблема электроснабжения сельских населенных пунктов. Большая часть воздушных электрических линий и трансформаторных подстанций, находящихся на балансе сельскохозяйственных организаций, отработала свой нормативный срок и требует замены, их дальнейшая эксплуатация опасна для жизни потребителей. Одна треть линий электропередачи, принадлежащих муниципальным образованиям, в результате сверхнормативной эксплуатации пришла в ветхое и технически непригодное состояние.

Потери электроэнергии из-за сверхнормативного износа электрических сетей возросли более чем на четверть, велика продолжительность перерывов в электроснабжении сельских объектов.

В сельской местности газифицировано 75 процентов площади жилых домов, но только две пятых этой площади газифицированы сетевым газом.

Централизованным водоснабжением обеспечено 45,2 тыс. сельских населенных пунктов (31,8 процента), канализацией - 6,4 тыс. (4,5 процента). Большинство систем водоснабжения не имеет необходимых сооружений и технологического оборудования для улучшения качества воды, 36 процентов протяженности уличной водопроводной сети нуждается в замене. В результате три четверти сельского населения вынуждены пользоваться водой, не соответствующей санитарным нормам.

Основная масса сельского населения живет в условиях ограниченного информационного поля или вообще находится в информационной изоляции. В одной трети сельских населенных пунктов телефонная связь отсутствует. Телефон в квартирах имеет только 27 процентов сельских семей, а среди горожан - 67 процентов. Нетелефонизированной остается почти половина организаций социальной сферы и торгово-бытового обслуживания.

В результате отсутствия дорог сдерживаются растущие потребности сельскохозяйственных товаропроизводителей, организация выездных форм социального обслуживания сельского населения, развитие торгово-бытового и других видов сервиса.

Из-за бездорожья и нехватки автобусного парка 64,3 тыс. сельских населенных пунктов остается без автобусного сообщения.

Ухудшается демографическая ситуация на селе. Естественная убыль сельского населения увеличилась с 30 тыс. человек в 1992 году до 793 тыс. человек на начало 2005 года. Коэффициент смертности в расчете на 1 тыс. сельского населения составляет 18 промилле, что на 18 процентов выше по сравнению с городом. Продолжительность жизни на селе на начало 2005 года по сравнению с 1990 годом снизилась на 4,1 года и составляет 63,8 года против 65,8 года в городе.

В период между двумя последними переписями населения российское село утратило 10,7 тыс. населенных пунктов. Число сельских населенных пунктов, не имеющих постоянных жителей, увеличилось на 40 процентов и достигло 13,1 тыс. против 9,4 тыс. в 1989 году, а их удельный вес повысился с 5,8 до 8,4 процента.

Неблагоприятная демографическая ситуация, вследствие которой прогрессирует сокращение численности сельского населения, в том числе и трудоспособной его части, усугубляет положение с трудовыми кадрами на селе.

Комплекс накопившихся с 90-х годов производственных и социальных проблем вызывает интенсивный отток сельскохозяйственных работников. В результате недостаток профессиональных кадров в агропромышленном комплексе составляет 119,9 тыс. человек. Наиболее ощутим он в регионах, где функционируют современные интегрированные формы агробизнеса - агрофирмы, агрокомбинаты, агрохолдинги.

Ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. В 2004 году среди занятого в сельском хозяйстве населения профессиональное образование имели только 53 процента работников, а высшее - 13,6 процента.

Задачи государственной аграрной политики, определенные в Федеральном законе "О развитии сельского хозяйства" и Госпрограмме, предусматривают необходимость изменения и возрастания требований к качественным характеристикам и профессиональному составу сельскохозяйственных кадров.

Содействие решению задачи притока молодых специалистов в сельскую местность и закрепления их в аграрном секторе экономики предполагает необходимость формирования в сельской местности базовых условий социального комфорта, в том числе удовлетворения их первоочередной потребности в жилье.

Для обеспечения устойчивого социально-экономического развития сельских территорий и эффективного функционирования агропромышленного производства необходимо усилить государственную поддержку социального и инженерного обустройства населенных пунктов, расположенных в сельской местности, развития несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности, расширения рынка труда, развития процессов самоуправления и на этой основе повысить качество и активизацию человеческого потенциала.

Без значительной государственной поддержки в современных условиях муниципальные образования, расположенные в сельской местности, не в состоянии эффективно участвовать в социальных реформах и удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения.

Исходя из задач государственной аграрной политики на ближайший период и долгосрочную перспективу для преодоления критического положения в сфере социального развития села необходимо провести комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые предусматривается осуществлять в сельских поселениях или сельских поселениях и межселенных территориях, объединенных общей территорией в границах муниципального района, а также в сельских населенных пунктах и рабочих поселках, входящих в состав городских округов или городских поселений, на территории которых преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции (далее - сельская местность). Предполагается, что перечень таких сельских населенных пунктов на территории субъекта Российской Федерации будет определяться высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, необходимость разработки и реализации долгосрочной федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2013 года" (далее - Программа) обусловлена:

социально-политической остротой проблемы и ее общефедеральным значением;

потребностью формирования базовых условий социального комфорта для расширенного воспроизводства и закрепления на селе трудовых ресурсов, обеспечивающих эффективное решение стратегических задач агропромышленного комплекса, в том числе в рамках приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса";

необходимостью решения задачи по обеспечению устойчивого развития сельских территорий, определенной Госпрограммой;

межотраслевым и межведомственным характером проблемы, необходимостью привлечения к ее решению органов законодательной и исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, органов местного самоуправления, профсоюзных организаций агропромышленного комплекса и общественных объединений сельских жителей;

приоритетностью государственной поддержки развития социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сельской местности.

 

II. Основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы

 

Программа разработана для достижения следующих основных целей:

повышение уровня и качества жизни сельского населения на основе повышения уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства населенных пунктов, расположенных в сельской местности;

создание правовых, административных и экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию сельских территорий и реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

создание условий для улучшения социально-демографической ситуации в сельской местности, расширение рынка труда в сельской местности и обеспечение его привлекательности;

повышение престижности проживания в сельской местности.

Мероприятия Программы направлены на решение следующих основных задач:

улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, и обеспечение доступным жильем молодых семей и молодых специалистов на селе;

стимулирование привлечения и закрепления для работы в социальной сфере и других секторах сельской экономики выпускников высших учебных и средних профессиональных заведений, молодых специалистов;

улучшение состояния здоровья сельского населения путем повышения доступности и качества предоставления первичной медико-санитарной помощи, занятий физической культурой и спортом для предупреждения заболеваний и поддержания высокой работоспособности;

повышение роли физкультуры и спорта для профилактики правонарушений, преодоления распространения наркомании и алкоголизма;

повышение образовательного уровня учащихся сельских школ, приведение качества образования в соответствие с современными требованиями, обеспечивающими конкурентоспособность кадров на рынке труда;

активизация культурной деятельности на селе;

развитие и расширение информационно-консультационного и правового обслуживания сельского населения по вопросам ведения личного подсобного и домашнего хозяйства, развитие несельскохозяйственных видов деятельности;

повышение уровня и качества электро-, водо- и газоснабжения в сельской местности, обеспечение развития телефонной и телекоммуникационной связи в сельской местности;

расширение сети сельских автомобильных дорог с твердым покрытием и их благоустройство;

повышение уровня занятости сельского населения, сохранение и создание новых рабочих мест.

Поставленные в Программе задачи должны решаться путем формирования условий для самодостаточного развития сельских территорий, применения ресурсосберегающих подходов и технологий, создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата в сфере обустройства сельских территорий.

Для решения указанных задач предусматриваются:

предоставление приоритетной государственной поддержки для развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства населенных пунктов, расположенных в сельской местности, на федеральном, региональном и местном уровнях;

разработка и реализация эффективного экономического механизма, обеспечивающего содержание и эксплуатацию объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры села на уровне нормативных требований;

повышение эффективности использования материально-технических и кадровых ресурсов социальной сферы села путем формирования предприятий интегрированного типа, внедрения новых прогрессивных форм деятельности;

разработка и внедрение в сельском строительстве новых экономичных проектов жилых домов, жилищно-производственных и жилищно-сервисных комплексов, общественных зданий (в том числе многопрофильного использования), адаптированных к различным типам сельских поселений, их местоположению, демографической ситуации и другим условиям;

снижение стоимости сельского жилищного строительства путем внедрения новых конструктивных решений, отечественных строительных материалов и технологий, расширения применения комплектов деталей и домов, строительства жилья "под ключ", развития инжиниринговых услуг, снижения стоимости строительных материалов, применяемых в сельском строительстве;

создание условий для привлечения в социальную сферу села средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, других внебюджетных источников, а также для функционирования в сфере обслуживания сельского населения малых предпринимательских структур;

формирование правового и методического обеспечения социального развития села.

Предусматривается, что Программа будет осуществляться в 3 этапа.

На I этапе (2003 - 2005 годы) обеспечиваются совершенствование нормативно-правовой, организационно-управленческой и научно-методической базы социального развития села и создание условий, минимально необходимых для реализации социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации.

На II этапе (2006 - 2010 годы) предусматривается переход к формированию в сельской местности условий, обеспечивающих более высокие уровень и качество жизни.

На III этапе (2011 - 2013 годы) предполагается повышение уровня и качества жизни сельского населения, необходимых для улучшения демографической ситуации и формирования высокопрофессиональных трудовых кадров села в целях обеспечения устойчивого развития сельских территорий и выполнения мероприятий Госпрограммы по наращиванию объемов сельскохозяйственного производства.

Преимущественное развитие жилищной сферы, социальной и инженерной инфраструктуры в этот период должно будет осуществляться в сельской местности, в которой реализуются крупные инвестиционные проекты в сфере сельскохозяйственного производства.

На этом этапе одним из критериев распределения средств федерального бюджета, предусмотренных для реализации мероприятий Программы, будет являться наличие реализуемых или планируемых к реализации инвестиционных проектов развития сельскохозяйственного производства на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В реализации I этапа Программы (2003 - 2005 годы) приняли участие 76 субъектов Российской Федерации. Исходя из поставленных в Программе задач на федеральном уровне была сформирована необходимая нормативная правовая база. Субъектами Российской Федерации - участниками Программы осуществлены разработка и принятие региональных программ по социальному развитию села, позволившие конкретизировать задачи Программы применительно к потребностям сельских муниципальных образований.

В 2003 - 2005 годах на реализацию мероприятий Программы было выделено 50,1 млрд. рублей, из них:

средства федерального бюджета - 5,8 млрд. рублей;

средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 22,4 млрд. рублей;

внебюджетные средства - 21,9 млрд. рублей.

Исходя из ресурсных возможностей федерального бюджета основными приоритетными направлениями I этапа Программы (2003 - 2005 годы) были определены жилищное строительство, газификация, водоснабжение, развитие средств связи общего пользования и строительство автомобильных дорог в сельской местности.

Принцип софинансирования Программы за счет средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников обеспечил наибольшую результативность мероприятий Программы по этим направлениям.

Оказание государственной поддержки жилищного строительства в сельской местности осуществлялось в форме субсидий за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (70 процентов), предоставляемых сельским жителям, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

На эти цели за 3 года было выделено 15 млрд. рублей, из них 2 млрд. рублей - за счет средств федерального бюджета.

За счет всех источников финансирования введено 6039 тыс. кв. м жилья, что в 2,2 раза больше плановых заданий. Свыше 75 тыс. сельских семей смогли приобрести благоустроенное жилье.

За 3 года введено в действие 22,69 тыс. км распределительных газовых сетей (в 2,3 раза больше плановых заданий), газифицировано 286,5 тыс. квартир (при плановом задании 122 тыс. квартир), введена в действие 51 газонаполнительная станция.

Размер средств федерального бюджета в общем размере средств, направленных на финансирование указанных мероприятий, составил 12,9 процента.

Реализация мероприятий Программы, связанных с развитием телекоммуникационных сетей в сельской местности, обеспечила прирост емкостей телефонной сети на 722,5 тыс. номеров (114 процентов).

Финансирование этих мероприятий Программы в основном осуществлялось за счет средств внебюджетных источников (92 процента).

Значительно расширилась сеть бытового обслуживания за счет открытия 3014 новых организаций и 5593 пунктов приема заказов на бытовые услуги. Сеть торговли и общественного питания в сельской местности пополнилась 668 новыми организациями. Введено в эксплуатацию 566 объектов переработки по оказанию населению производственных услуг.

Вместе с тем за 2003 - 2005 годы из-за дефицита средств бюджетов субъектов Российской Федерации не удалось в полном объеме реализовать отдельные мероприятия Программы, в том числе по развитию сети организаций социальной сферы села, строительство которых осуществлялось преимущественно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Не все регионы смогли разработать механизм замещения выбывающих источников финансирования инвестиционных проектов за счет привлечения средств внебюджетных источников.

В 2003 - 2005 годах были введены в действие новые объекты социальной сферы, в том числе общеобразовательные школы на 51,8 тыс. мест, детские дошкольные учреждения на 3,65 тыс. мест, районные и участковые больницы на 4,8 тыс. коек, амбулаторно-поликлинические учреждения на 5,7 тыс. посещений в смену, 130 фельдшерско-акушерских пунктов, 146 спортивных сооружений, а также клубные учреждения на 18,9 тыс. мест.

В 17 сельских районах открылись информационно-консультационные центры.

Причиной недовыполнения заданий по введению в действие объектов водоснабжения является несвоевременное и не в полном объеме выполнение отдельными субъектами Российской Федерации обязательств по софинансированию указанных мероприятий.

Так, было введено в действие 2,9 тыс. км локальных водопроводов, 42,14 тыс. куб. м станций водоподготовки и систем водоотведения, 40 водоохранных зон.

Приведение в нормативное техническое состояние ведомственных автомобильных дорог, связывающих сельские населенные пункты, осуществлялось в рамках федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848, государственным заказчиком которой является Федеральное дорожное агентство. На эти цели за 2003 - 2005 годы за счет средств федерального бюджета было выделено 2,6 млрд. рублей. Объем софинансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на эти цели составил 12 млрд. рублей. В сельской местности было построено 1905,5 км автомобильных дорог общего пользования и приведено в нормативное техническое состояние 3611,6 км ведомственных автомобильных дорог.

 

Основные целевые индикаторы и показатели Программы

-

сокращение темпов снижения численности сельского населения до 0,019 процента к концу 2013 года;

 

 

ввод и приобретение 12848,85 тыс. кв. м жилья для граждан, проживающих в сельской местности, в том числе 4892,89 тыс. кв. м жилья для молодых семей и молодых специалистов;

 

 

введение в действие общеобразовательных учреждений на 195,85 тыс. мест, дошкольных образовательных учреждений на 11,985 тыс. мест, открытие 1392 фельдшерско-акушерских пунктов, клубных учреждений на 41,27 тыс. мест, 1589 организаций по оказанию населению услуг производственной деятельности (использующих мельницы, маслобойки, крупорушки и т.д.);

 

 

открытие 1393 филиалов детско-юношеских спортивных школ при сельских общеобразовательных учреждениях, 1376 организаций розничной торговли и общественного питания, 7087 специализированных организаций бытового обслуживания, 169 информационно-консультационных центров;

 

 

газификация 432444 домов (квартир);

 

 

повышение уровня газификации домов (квартир) сетевым газом до 53,8 процента;

 

 

повышение уровня обеспеченности сельского населения питьевой водой до 56,2 процента;

 

 

введение в действие 985,55 тыс. номеров телефонной сети;

 

 

введение в действие 5234,43 км автомобильных дорог;

 

 

централизованное водоснабжение 23570 домов (квартир)

Сроки и этапы реализации Программы

-

2003 - 2013 годы:

I этап - 2003 - 2005 годы;

II этап - 2006 - 2010 годы;

III этап - 2011 - 2013 годы

Основные мероприятия Программы

-

мероприятия Программы сгруппированы по следующим направлениям:

обеспечение жильем, образование, здравоохранение, культура, торгово-бытовое обслуживание, информационно-консультационное обеспечение сельского населения, электрификация, газификация, водоснабжение, телекоммуникационная связь, дорожное строительство.

 

 

Реализация мероприятий Программы обеспечит:

улучшение жилищных условий сельского населения, в том числе молодых семей и молодых специалистов;

 

 

улучшение состояния здоровья сельского населения путем повышения доступности и качества предоставления первичной медико-санитарной помощи;

 

 

сохранение и развитие базы для занятий физической культурой и спортом в целях формирования здорового образа жизни сельского населения, профилактики правонарушений, наркомании и алкоголизма;

 

 

повышение образовательного уровня учащихся общеобразовательных учреждений в сельской местности, приведение качества образования в соответствие с современными требованиями;

 

 

активизацию культурно-досуговой деятельности в сельской местности;

 

 

развитие и расширение информационно-консультационного обслуживания сельского населения;

 

 

повышение уровня и качества электро-, водо- и газоснабжения населенных пунктов, расположенных в сельской местности, обеспечение их телефонной и телекоммуникационной связью;

 

 

расширение сети автомобильных дорог в сельской местности и их благоустройство;

 

 

повышение уровня занятости сельского населения на основе сохранения и создания рабочих мест

Исполнители основных мероприятий Программы

-

определяются на конкурсной основе в установленном законодательством Российской Федерации порядке

Объемы и источники финансирования Программы

-

общий объем финансирования I этапа Программы (2003 - 2005 годы) составляет 52,9 млрд. рублей, в том числе:

 

 

средства федерального бюджета - 5,5 млрд. рублей;

 

 

средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 23,1 млрд. рублей;

 

 

средства внебюджетных источников - 24,3 млрд. рублей;

 

 

общий объем финансирования II этапа Программы (2006 - 2010 годы) составляет 143 млрд. рублей, в том числе:

 

 

средства федерального бюджета - 34,9 млрд. рублей;

 

 

средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 59,4 млрд. рублей;

 

 

средства внебюджетных источников - 48,7 млрд. рублей;

 

 

общий объем финансирования III этапа Программы (2011 - 2013 годы) составляет 79,4 млрд. рублей, в том числе:

 

 

средства федерального бюджета - 23,2 млрд. рублей;

 

 

средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 33,5 млрд. рублей;

 

 

средства внебюджетных источников - 22,7 млрд. рублей

Ожидаемые результаты реализации Программы и показатели ее социально-экономической эффективности

-

реализация Программы позволит:

улучшить жилищные условия более 207,5 тыс. сельских семей, в том числе 86,2 тыс. молодых семей и молодых специалистов;

 

 

повысить уровень газификации домов (квартир) сетевым газом до 53,8 процента;

 

 

улучшить снабжение сельских потребителей электроэнергией;

 

 

довести долю обучающихся в благоустроенных общеобразовательных учреждениях в первую смену до 90 процентов;

 

 

повысить уровень обеспеченности детскими дошкольными учреждениями до 40 - 45 процентов;

 

 

расширить сеть фельдшерско-акушерских пунктов на 1392 единицы;

 

 

повысить уровень обеспеченности клубными учреждениями до 191 места на 1 тыс. человек;

 

 

улучшить информационно-консультационное обслуживание сельского населения;

 

 

привлечь к регулярным занятиям физической культурой и спортом 35 процентов учащейся сельской молодежи и 22 процента населения, работающего в сельской местности;

 

 

расширить сеть комплексных организаций торгово-бытового обслуживания;

 

 

повысить уровень обеспеченности сельского населения питьевой водой до 56,2 процента;

 

 

обеспечить введение 0,98 млн. телефонных номеров;

 

 

привести в нормативное техническое состояние 13,8 тыс. км ведомственных автомобильных дорог, связывающих сельские населенные пункты, и ввести в действие 5,2 тыс. км автомобильных дорог общего пользования, связывающих сельские населенные пункты

В этом году правительство Российской Федерации планирует внести ряд поправок в земельное законодательство. Собственники строительных объектов, которые еще не завершены, смогут приобрести участки земли, на которых идет возведение их зданий, без необходимости в торгах. Это право будет закреплено несколькими измененными правовыми документами РФ, а также непосредственно поправками в Земельном кодексе.

Напомним, что ранее подобная норма уже существовала, однако ее срок истекал в начала 2012 года, что и привело к необходимости поправок. Новые изменения предусматривают продление сроков для переоформления земель, в случае если на них расположена еще строящаяся недвижимость. Для многих собственников продление этой процедуры на дополнительный год станет отличной возможностью сделать то, что они не успели в ушедшем 2011 году.

Стоимость оформления земельных участков так же была отражена в поправках к законодательству. Как и раньше цену земли будет определять администрациями субъектов федерации. Основным фактором, который будет влиять на размер необходимой выплаты, станет численность жителей населенного пункта, на территории которого расположен выкупаемый земельный участок. Кроме того ставка земельного налога станет базой для подсчета цены земельного участка.

В дополнение ко всему по новым правкам Правительство Российской Федерации оставляет за собой право устанавливать специальные условия использования на некоторые участки земли.

Согласно нововведениям некоторые земельные участки из лесного фонда смогут взять в аренду на краткий срок как юридические, так и физические лица. Эта возможность будет предоставляться при единственном условии, что земельные участки, сданные в аренду на три года, не будут проходить кадастровый учет.

12 декабря 2011 года главой Российской Федерации был подписан нормативно-правовой документ, в котором указаны все нововведения в земельном кодексе.

Со следующего года собственники объектов незавершенного строительства также смогут без проведения торгов выкупить земельные участки, на которых те построены. Подобное право будет предоставлено собственникам в связи с принятием поправок в ряд нормативно-правовых документов Российской Федерации, а также Земельный кодекс.

Подобная норма действовала и ранее, но со следующего года срок, отведенный для переоформления земельных участков, должен быть закончиться. Между тем решено было продлить сроки для переоформления муниципальных и государственных земель, на которых имеются незавершенные объекты. Для тех, кто не успел ранее осуществить эту процедуру, отведен дополнительный год.

При этом, как отмечается в поправках, без торгов на текущий момент собственники зданий могут оформить землю по ценам, установленным администрациями субъектов федерации. В тоже время при установлении цены основной аспект, который учитывается, это численность жителей конкретного населенного пункта, где расположен земельный участок. Базой для расчета стоимости является размер ставки земельного налога.

Еще одним изменением действующего земельного законодательства станет право федеральных властей, а, в частности, Правительства Российской Федерации устанавливать на некоторые земельные участки специальные, особые условия их использования. Кроме этого физические и юридические лица в рамках нововведений смогут получить в пользование на краткий срок земельные участки из земельного лесного фонда. Возможность иметь в пользование лесной участок на три года предоставляется гражданам и организациям при условии, что земля не будет проходить кадастровый учет.

Статья главного научного сотрудника Всероссийского института аграрных проблем и информатики, доктора экономических наук Натальи Ивановны Шагайда.

 

В обществе сформировано устойчивое мнение, что земельная реформа в России завершена.

 

Однако нарушение монополии государственной собственности на землю, введение платности ее использования - обязательные, но лишь первые шаги. Реформа может считаться законченной, когда созданы механизмы, позволяющие ресурсу - земле - с низкими транзакционными издержками перераспределяться между собственниками и пользователями в условиях обеспечения общественного интереса.

А здесь сразу возникают вопросы, на которые нужно ответить, прежде чем оценивать полноценность оборота сельскохозяйственных земель.

Главный - сформулирован ли общественный интерес в отношении сельскохозяйственных земель? На него можно ответить декларативно, заглядывая в Конституцию Российской Федерации и Земельный Кодекс: земли, в первую очередь, сельскохозяйственные угодья, являются национальным достоянием и подлежат особой охране, цели использования их ограничены, а перевод в другие категории земель - затруднен. На этот вопрос можно ответить,

и сверяясь с собственным житейским опытом: на сельскохозяйственной земле растут дома, сельскохозяйственные организации могут легко остаться без земли, которую вчера обрабатывали. В тех местах, где нет спроса на землю ни для сельскохозяйственных целей, ни для иных - она заброшена, не действуют государственные программы поддержки консервации земель. Так что общественный интерес, выражающийся в защите и разумном использовании ценного природного ресурса, того, что дает еду и занятость для сельского населения, не очень проглядывается.

Во-вторых, для оборота земель нужно, как минимум, иметь объект оборота. Это - земельный участок. Как сказано в Земельном Кодексе, границы у него должны быть "определены в соответствии с федеральными законами". Но границы участков сельскохозяйственных земель, которые сформированы до введения в действие современного законодательства, практически, всегда им не соответствуют. Так что объект еще только нужно сформировать. Не будем напоминать, сколько это стоит.

В-третьих, для сделки с участком нужны документы, подтверждающие права собственности на него. Большая часть документов выдана до 1998 года. В 1998 году функции по ведению реестров прав на участки переданы от земельных комитетов учреждениям юстиции. Только передача функций не сопровождалась передачей информации о правах. Собственник может, теоретически, на основании старых документов заключить сделку. Регистрация сделки или переход права на участок к другому лицу потребует регистрации ранее возникшего права, а это - непростого сбора целого комплекта документов, которые сопровождали формирование участка 17-19 лет назад. То есть, для совершения сделки, ранее выданных документов недостаточно.

Влияние на оборот сельскохозяйственных земель ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" сильно преувеличено. Увы. На оборот в значительно большей мере влияют законодательные и нормативные акты, которые регулируют землеустройство, постановку на кадастровый учет и регистрацию прав и сделок с землей. А эти акты не учитывают особый состав собственников участка сельскохозяйственных угодий (в стране несколько десятков тысяч участков, каждый из которых находится в собственности сотен граждан), особенностей формирования участков (в состав одного участка как объекта кадастрового учета входят десятки-сотня обособленных на местности полей и участков разных видов угодий). Они ориентированы на городских жителей, у которых в распоряжении есть отделы Роснедвижимости, Росрегисрации, кадастровые палаты, районные администрации, землеустроители, нотариусы. Собственники и пользователи сельскохозяйственных угодий могут находиться от них за сотни километров. Без многократных посещений этих организаций не обходится ни одна сделка с участком. В результате любой этап земельного оборота идет с колоссальными затратами, если идет.

Резюмируя, можно сказать, что общественный интерес в отношении сельскохозяйственных земель требуется сформулировать и обеспечить механизм его реализации, нужно также адаптировать существующие механизмы земельного оборота к такому специфическому объекту, как участок сельскохозяйственных угодий, учитывая местоположение, особенности формирования, состав собственников, состояние границ и учета прав. Создавая институты земельного оборота, нужно рассматривать участок сельскохозяйственных земель не просто как объект недвижимости, а как особый объект недвижимости, на котором строится сельскохозяйственная деятельность со всеми своими ее многообразными функциями.

Еще и года не прошло как функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель переданы Министерству сельского хозяйства РФ. Передача МСХ РФ функций воспринимается с надеждой. Во-первых, там сильны позиции в части контроля плодородия земель, формирования и реализации политики по его поддержанию. Сегодня система организации агрохимического обслуживания сельского хозяйства, которая охватывала все земли сельскохозяйственных предприятий (контроль за уровнем плодородия, выработка рекомендаций, проведение работ по внесению средств химизации) вспоминается как сказка. Элементы этой системы предстоит восстановить, и есть понимание как это сделать. Во-вторых, МСХ РФ столкнулось с валом жалоб, обращений сельскохозяйственных организаций и граждан, ставших жертвами превратностей земельного оборота. Специалисты МСХ РФ поневоле вошли в курс этих проблем, а это многого стоит.

Иногда говорят о том, что выхватывание блока по сельскохозяйственным землям повредит делу. Это кажется преждевременным выводом, поскольку до передачи функций МСХ РФ земельная политика строилась по общим принципам. Эти общие принципы и будут разрабатываться там, где и раньше. Есть надежда, что МСХ РФ не допустит того, что при их разработке будут игнорироваться особенности сельскохозяйственных земель. МСХ РФ - более сильный партнер для Роснедвижимости, Росрегистрации, Минюста, Минэкономразвития, чем разрозненные сельхозпроизводители, собственники сельскохозяйственной земли, которые были до этого только потерпевшими. Есть надежда, что они со временем станут уважающими себя участниками земельного оборота.

Работа только начинается: образован департамент земельной политики, имущественных отношений и госсобственности, усилен кадровый потенциал, идет тяжелая работа над поправками в целый блок законодательных актов, которые должны снизить уровень ограничений земельного оборота. Кажется целесообразным, чтобы МСХ РФ наладило не только мониторинг состояния сельскохозяйственных земель, но и мониторинг земельного оборота. Это необходимо, чтобы оперативно выявлять проблемы и своевременно на них реагировать. А то слишком больно обошлись земельным собственникам и сельхозпроизводителям эти годы.

[1] Экономический портал

---

Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 593; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!