Категории и виды особо охраняемых территорий

ВВЕДЕНИЕ

 

Земли особо охраняемых природных территорий и объектов объявлены самостоятельной категорией земель (статья 7 ЗК РФ). Это означает, что данные земли имеют особое целевое назначение и обладают специфическим правовым режимом, что не может не влиять на решение различных вопросов, связанных с их использованием. Ранее земли данной категории выделялись в земельном законодательстве под названием «земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения». Земельный кодекс Российской Федерации сохранил эту категорию земель, изменив лишь ее название.

• эти земли имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;

• они изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота;

• для них установлен особый правовой режим.

При характеристике правового режима земель особо охраняе­мых территорий и их объектов необходимо иметь в виду, что он зависит от правового режима территорий, на которых они на­ходятся, или объектов, которые на них располагаются. В связи с этим отношения в сфере охраны и использования этих земель регулируются не только в ЗК РФ (глава XVII), но и в Федераль­ных законах «Об особо охраняемых природных территори­ях», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «О народных ху­дожественных промыслах» и в некоторых других законодатель­ных актах.

 

1 ОСОБЕННОСТИ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ В ДРУГУЮ КАТЕГОРИЮ

 

С принятием Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" существенно изменилось правовое регулирование отношений, касающихся изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов.

Ранее вопросы перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую определялись отдельными нормами, содержащимися в федеральных законах, посвященных конкретным видам особо охраняемых территорий и объектов.

Иначе говоря, правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую, отличалось бессистемностью и несогласованностью.

Теперь, с принятием специального законодательного акта, можно говорить о систематизации соответствующих норм.

В частности, унифицирована применяемая при регулировании рассматриваемых отношений терминология. Ранее в законодательстве шла речь не о переводе или изменении целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов, а об их изъятии.

Вместе с тем нельзя не заметить, что в отдельных случаях старый понятийный аппарат продолжает использоваться. Так, в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях", скажем, в отличие от Земельного кодекса Российской Федерации, продолжает употребляться понятие "изъятие земель". Учитывая это, в законодательных актах, которые еще не приведены в соответствие с комментируемым Федеральным законом, под изъятием земель следует понимать перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.

Земли особо охраняемых территорий и объектов объявлены самостоятельной категорией земель ст.7 Земельного кодекса Российской Федерации.

Это означает, что данные земли обладают специфическим правовым режимом, который не может не влиять на решение вопросов, связанных с их переводом в другую категорию.

Учитывая вышеназванную взаимосвязь, необходимо рассмотреть вопрос о составе земель этой категории и их правовом режиме.

В соответствии со ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий и объектов относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В составе земель особо охраняемых территорий и объектов в зависимости от их назначения выделяются:

земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

земли природоохранного назначения; земли рекреационного назначения; земли историко-культурного назначения; иные особо ценные земли.

Приведенный перечень видов земель особо охраняемых территорий и объектов не является исчерпывающим. Пункт 5 ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации разрешает Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие особо охраняемые объекты).

В состав земель особо охраняемых территорий и объектов, кроме того, могут входить прилегающие к особо охраняемым природным территориям охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (п.4 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации), а также зоны охраны объектов культурного наследия (п.4 ст.99 Земельного кодекса Российской Федерации).

В зависимости от типа особо охраняемых территорий или объектов в Земельном кодексе Российской Федерации земли соответствующих видов подразделяются на составные части (выделяются определенные группы земель).

К землям особо охраняемых природных территорий относятся:

земли государственных природных заповедников;

земли национальных парков;

земли природных парков;

земли государственных природных заказников;

земли памятников природы;

земли дендрологических парков;

земли ботанических садов;

земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

земли территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. К землям природоохранного назначения относятся: земли запретных и нерестоохранных полос;

земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий);

иные земли, выполняющие природоохранные функции.

К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, включая земли пригородных зон.

К землям историко-культурного назначения относятся:

земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

земли военных и гражданских захоронений.

К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

При анализе норм законодательства об особо охраняемых территориях и объектах выясняется, что уровень охраны различных земель таких территорий и объектов неодинаков.

Так, согласно п.3 ст.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Различный режим охраны устанавливается даже для земель, относящихся к одному виду, в частности к землям особо охраняемых природных территорий.

Например, существенное отличие режимов особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников друг от друга было отмечено Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении дела по заявлению Крейндлина М.Л. и ОМННО "Совет Гринпис" о признании недействующим Постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике" (решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2004г. N ГКПИ03-1225).

Различия между указанными правовыми режимами состоят, в частности, в следующем.

На территориях национальных парков законодательно запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

В то же время режим особой охраны на территориях природных заказников определяется не нормами закона, а положениями о них, которые утверждаются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников Закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.

Таким образом, земли национальных парков имеют более высокий уровень особой охраны по сравнению с землями природных заказников. Земельные участки в границах национального парка, в отличие от вышеназванных земель, изъяты из оборота и не подлежат приватизации (п.4 ст.27 и п.6 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, если изъятие земель национальных природных парков запрещено (п.28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993г. N 769, которое в установленном порядке утратившим силу не признано), то в отношении природных заказников в законодательстве соответствующая норма отсутствует.

Следует также обратить внимание, что в отличие от национальных парков государственные природные заказники даже могут быть ликвидированы (упразднены) (см., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996г. N 562 и распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 февраля 1994г. N 164-р).

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются.

Например, правовой режим земель особо охраняемых природных территорий зависит от правового режима особо охраняемых природных территорий, а правовой режим земель историко-культурного назначения — от правового режима объектов культурного наследия.

В связи с этим для понимания и оценки правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, в том числе в части сохранения их целевого назначения, необходимо учитывать требования федеральных законов об особо охраняемых природных территориях, объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и т.д.

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов обуславливает необходимость обеспечения сохранения находящихся на них природных и иных объектов. Важной предпосылкой для этого является соблюдение целевого назначения земель и запрет использования их для иных целей.

Неслучайно в п.6 ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных названным Кодексом, федеральными законами.

Норма о возможности установления федеральным законом запрета или ограничения перевода земель, содержащаяся в ст.4 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", прежде всего применима к землям особо охраняемых территорий и объектов.

В данной норме реализуется один из важнейших постулатов земельного права.

Земельный кодекс Российской Федерации (подп.6 п.1 ст.1) в качестве одного из основных принципов земельного законодательства установил приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

В соответствии с названным принципом перевод одних земель и земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий запрещается, а других — существенно ограничивается.

В ряде случаев федеральными законами установлен прямой запрет на перевод земель особо охраняемых территорий и объектов и земельных участков в составе указанных земель в другую категорию.

Так, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации запрещается перевод в другую категорию следующих видов земель особо охраняемых территорий и объектов: земель особо охраняемых природных территорий (п.3 ст.95); земель историко-культурного назначения (п.2 ст.99).

В некоторых случаях запрет изменения целевого назначения предусмотрен и в других федеральных законах.

В Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" (п.2 ст.6) запрещается изъятие земельных участков, которые включаются в государственные природные заповедники.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (п.4 ст.58) запрещается изъятие земель природно-заповедного фонда (в настоящее время эти земли выделяются в земельном законодательстве под названием "земли особо охраняемых природных территорий"), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Анализ вышеприведенного законодательства показывает, что допустимость изменения целевого назначения определяется по видам земель особо охраняемых территорий и объектов.

Полный запрет перевода земель в другую категорию установлен только для видов земель особо охраняемых территорий и объектов, определенных в ст.ст.95 и 99 Земельного кодекса Российской Федерации.

Для тех видов земель особо охраняемых территорий и объектов, которые указаны в ст.ст.97, 98 и 100 Земельного кодекса Российской Федерации, изменение целевого назначения допустимо при соблюдении оснований и условий их перевода в другую категорию, указанных в ст.10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Следует отметить, что в одном случае Федеральный закон допускает возможность изменения целевого назначения земель из состава земель особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии со ст.12 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" допускается изъятие земельных участков, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд. При этом лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.

На сегодняшний день эта норма является единственным исключением из правила о запрете изменения целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий (п.3 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации).

Единственным основанием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является невозможность их использования по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения.

Применять данную норму необходимо с учетом того факта, что она может относиться лишь к трем видам земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно: землям природоохранного назначения; землям рекреационного назначения; особо ценным землям.

Ответ на вопрос, что следует понимать под особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным особо ценным значением, можно найти в ст.ст.97, 98 и 100 Земельного кодекса Российской Федерации.

Научная, историко-культурная и иная особая ценность особо ценных земель определяется наличием на них типичных или редких ландшафтов, культурных ландшафтов, сообществ растительных и животных организмов и т.д.

Утрата указанных объектов либо невозможность осуществления научной деятельности свидетельствуют о том, что особо ценные земли утратили свое особое научное, историко-культурное и иное особо ценное значение.

Рекреационное и иное особо ценное значение земель рекреационного назначения определяется возможностью их использования для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

Утрата такой возможности означает, что земли утратили свое особое рекреационное и иное особо ценное значение.

Например, вследствие химического, радиоактивного и иного загрязнения земель рекреационного назначения может произойти не только утрата их рекреационного назначения, но даже возникнуть опасность для жизни и здоровья людей в случае их нахождения на таких землях.

Природоохранное и иное особо ценное значение земель природоохранного назначения обуславливается их экологическими функциями (охрана водных биологических ресурсов, лесов и т.д.).

Невозможность выполнения экологических функций ведет к утрате природоохранного и иного особо ценного значения земель природоохранного назначения.

В частности, с изменением путей миграции либо прекращением существования популяции водных биологических ресурсов, в отношении которой была установлена нерестоохранная полоса, отпадает необходимость существования такой полосы. В этом случае можно говорить об утрате землями, находящимися в пределах нерестоохранной полосы, их природоохранного значения.

Как было отмечено выше, изменение целевого назначения земель допустимо лишь при соблюдении условий их перевода в другую категорию, указанных в ст.10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В связи с этим необходимо иметь в виду, что вопрос о возможности (или невозможности) перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую решается с учетом требований, установленных Градостроительным кодексом РФ и другими федеральными законами.

Согласно подп.3 ст.4 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую" основанием для отказа в таком переводе является установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории.

Требования к составу и содержанию документов территориального планирования и документации по планировке территории, а также к порядку их подготовки, согласования, утверждения и реализации установлены гл. 3 и 5 Градостроительного кодекса РФ.

Следует также обратить внимание на то, что согласно ч.4 ст.9 Градостроительного кодекса РФ, которая вступает в силу с 1 января 2008г., не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Кроме того, обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является наличие положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз.

Под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст.1 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях (ст.10 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

В настоящее время специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004г. N 401).

Порядок проведения экологической экспертизы установлен Федеральным законом "Об экологической экспертизе".

Что касается иных экспертиз, то наличие их положительного заключения является обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию только в случаях, предусмотренных федеральными законами. В настоящее время федеральные законы не содержат таких

требований.

 

Категории и виды особо охраняемых территорий

  

Согласно пункту 5 статьи 94 ЗК РФ Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции и органам местного самоуправления разрешается устанав­ливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняе­мые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие особо охраняемые объекты).

В состав земель особо охраняемых территорий и объектов также могут входить прилегающие к особо охраняемым природным территориям охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (пункт 4 статьи 95 ЗК РФ), а также зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 статьи 99 ЗК РФ). Данные территориальные зоны выделяются при проведении зонирования территорий одновременно с формированием особо охраняемых территорий или объектов. Кроме того, в соответствии с частью 3.1 статьи 5 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» к землям особо охраняемых территорий могут относиться земельные участки, образующие туристскорекреационную особую экономическую зону.

В статье 94 ЗК РФ содержатся общие требования, применимые ко всем землям особо охраняемых территорий и объектов. В рамках этих общих требований устанавливаются особенности правового режима отдельных видов земель указанной категории. Требования к отдельным видам земель особо охраняемых территорий и объектов содержатся в статьях 95-100 ЗК РФ, а также в некоторых федеральных законах. В рамках этих требований устанавливаются особенности правового режима земель, на которые подразделяются земли соответствующих видов.

Землями особо охраняемых природных территорий следует считать земли, расположенные на территориях (в границах) государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, па­мятников природы, дендрологических парков, ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Необходимо учитывать, что правовой режим земель, из которых состоят земли определенных видов особо охраняемых территорий и объектов, определяется не столько в ЗК РФ, сколько в специальных федеральных законах. Ведущая роль специальных федеральных законов объясняется тем, что они определяют правовой режим особо охраняемых территорий и объектов, который составляет единство с правовым режимом земель этих территорий и объектов.

В настоящее время особенности правового режима каждого вида земель, входящих в состав земель особо охраняемых природных территорий, устанавливаются в статье 95 ЗК РФ, в Федеральных законах «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «О территориях традиционного при­родопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а также в нормативных правовых актах, принятых в развитие положений названных федеральных законов. К таким актам относятся По­ложение о государственных природных заповедниках, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.1991 № 48, Положение о национальных природных пар­ках Российской Федерации, утвержденное Постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 10.08.1993 № 769, Общее положение о государственных природных заказниках общерес­публиканского (федерального) значения в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 25.01.1993 № 14, Положение о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации, утвержденное приказом Минпри­роды России от 25.01.1993 № 15.

Государственными природными заповедниками являются природоохранные, научно-исследовательские и эколого-просветительские учреждения, имеющие цель сохранить и изучить естественный ход природных процессов и явлений, генетический фонд растительного и животного мира, отдельные виды и сообщества растений и живот-ных,типичныеиуникалъныеэкологическиесистемыЛетосударствен­ные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг, имеют статус биосферных заповед­ников. Национальные парки - это природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. К природным паркам относятся природоохранные рекреа­ционные учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную эко­логическую и эстетическую ценность, и предназначены для использо­вания в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Государственными природными заказниками являются террито­рии (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержа­ния экологического баланса. Памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эсте­тическом отношениях природные комплексы, а также объекты есте­ственного и искусственного происхождения.

Дендрологическими парками и ботаническими садами счита­ются природоохранные учреждения, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности.

Территориями традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации признаются территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традицион­ного образа жизни этими народами.

ЗК РФ (статья 96) особо выделяет такую самостоятельную груп­пу земель особо охраняемых природных территорий, как земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Лечебно-оздоровительной местностью называется территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курортом считается освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и со­оружениями, включая объекты инфраструктуры. Поскольку лечебно-оздоровительные местности и курорты предназначены для лечения, профилактики заболевании и для отдыха, соответ­ствующие земли имеют прежде всего оздоровительное и рекреа­ционное назначение.

К землям природоохранного назначения, согласно статье 97 ЗК РФ, относятся:

• земли запретных и нерестоохранных полос;

• земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лес­ным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охра­няемых территорий);

• иные земли, выполняющие природоохранные функции.

 

2.1 Особенности использования земель особо охраняемых территорий

 

Особенности правового режима каждой группы земель, вхо­дящих в состав земель природоохранного назначения, уста­навливаются в статье 97 ЗК РФ, Лесном кодексе, Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и других федеральных законах, где содержатся нормы об особо охраняемых территори­ях и объектах, имеющих природоохранное (экологическое) зна­чение. К данному виду земель особо охраняемых территорий отнесены земли, выполняющие природоохранные функции. Нерестоохранные полосы устанавливаются в целях охраны не­рестилищ, т. е. мест размножения рыб, которые, как правило, относятся к особо охраняемым либо ценным в хозяйственном отношении рыбам. Возможность выделения защитных участков в указанных целях предусмотрена, в частности, статьей 22 Феде­рального закона «О животном мире», статьями 48, 49 Федераль­ного закона «О рыболовстве и сохранении водных биологиче­ских ресурсов».

К землям, занятым защитными лесами, в соответствии с ЛК РФ следует относить земли, на которых произрастают леса, выполня­ющие функции защиты природных и иных объектов и призванные обеспечить сохранение средообразующих, водоохранных, за­щитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов (леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьево­го и хозяйственно-бытового водоснабжения, защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей обще­го пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, на­ходящихся в собственности субъектов Российской Федерации, зеленые зоны, лесопарки; городские леса, леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно­санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов), а также ценные леса (государственные защитные лесные полосы, противоэрозионные леса, леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зо­нах, степях, горах, леса, имеющие научное или историческое значение, орехово-промысловые зоны, лесные плодовые насаж­дения, ленточные боры).

Кроме того, в состав земель природоохранного назначения могут быть включены земли территорий традиционного при­родопользования коренных малочисленных народов, которые могут образовываться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных наро­дов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных мало­численных народах.

Такие территории могут быть выделены для осуществления традиционного природопользования народов, которые вклю­чены в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный Постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 24.03.2000 № 255.

К землям рекреационного назначения, согласно статье 98 ЗК РФ,

относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной дея­тельности граждан, включая земли пригородных зон. Особенности правового режима каждой группы земель, входящих в состав зе­мель рекреационного назначения, устанавливаются в статье 98 ЗК РФ, а также в Градостроительном и Лесном кодексах Россий­ской Федерации, Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и иных законодательных актах, где содержатся нормы об особо охраняемых территориях и объектах, имеющих рекреационное значение.

Исходя из традиционного понимания рекреации, земли рекреа­ционного назначения предназначены для использования в целях отдыха. Упоминание наряду с организацией отдыха таких его форм, как туризм, физкультурно-оздоровительная и спортив­ная деятельность, может вызвать вопросы о целевом назначении данного вида земель, поскольку в соответствии с Федеральными законами «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» туризм и деятельность в области физической куль­туры и спорта могут осуществляться не только в рекреационных целях.

Представляется, что туризм и деятельность в области физической культуры и спорта, не связанные с отдыхом, не должны осуществляться на землях рекреационного на­значения. Положения указанных федеральных законов сле­дует учитывать при применении норм о землях рекреацион­ного назначения.

В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кем­пинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические стан­ции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тро­пы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Отдельным видом земель рекреационного назначения счита­ются земли пригородных зеленых зон, которые относятся к зем­лям зеленых зон, выделяемых в составе пригородных зон. Со­гласно пункту 5 статьи 86 ЗК РФ они выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Хозяй­ственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вред­ное) воздействие на окружающую среду, в них запрещается.

Следует иметь в виду, что земли рекреационного назначения могут относиться не только к землям особо охраняемых тер­риторий, но и к землям других категорий - землям населен­ных пунктов, землям лесного фонда и др.

Так, в ГСК РФ говорится о территориальных зонах рекреаци­онного назначения, в состав которых могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранили­щами, пляжами, а также в границах иных территорий, исполь­зуемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физи­ческой культурой и спортом.

В связи с этим необходимо учитывать, что земельным зако­нодательством установлен приоритет рекреационного назна­чения соответствующих земель: согласно пункту 5 статьи 98 ЗК РФ деятельность, не соответствующая целевому назначе­нию земель рекреационного назначения, не допускается.

К землям историко-культурного назначения, согласно статье 99 ЗК РФ, относятся:

• земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

• земли достопримечательных мест, в том числе мест бытова­ния исторических промыслов, производств и ремесел;

• земли военных и гражданских захоронений.

Особенности правового режима каждой группы земель, входя­щих в состав земель историко-культурного назначения, уста­навливаются в Федеральных законах «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Россий­ской Федерации», «О народных художественных промыслах» и других законодательных актах, где содержатся нормы об осо­бо охраняемых территориях и объектах, имеющих историко-культурное значение. Объектами культурного наследия (памят­никами истории и культуры) народов Российской Федерации являются объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антро­пологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

В свою очередь, объекты культурного наследия в Федераль­ном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» подраз­деляются на памятники, ансамбли и достопримечательные ме­ста. Памятниками являются отдельные постройки, здания и со­оружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колоколь ни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, паго­ды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументаль­ного искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой сле­ды существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (объекты археологического наследия).

Ансамбли представляют собой четко локализуемые на историче­ски сложившихся территориях группы изолированных или объ­единенных памятников, строений и сооружений фортификаци­онного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том чис­ле фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи.

Достопримечательными местами считаются творения, создан­ные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыс­лов; центры исторических поселений или фрагменты градостро­ительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Россий­ской Федерации, историческими (в том числе военными) собы­тиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культур­ные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Учитывая требования вышеназванных законодательных актов, к землям первой категории земель историко-культурного назна­чения следует относить лишь те земли, которые заняты памят­никами и ансамблями. Земли достопримечательных мест обра­зуют самостоятельную категорию земель историко-культурного назначения. В соответствии со статьей 5 Федерального зако­на «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» земельные участ­ки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов куль­турного наследия (памятников истории и культуры) народов

Российской Федерации, а также в границах территорий вы­явленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного насле­дия в его исторической среде на сопряженной с ним территории предусматривается установление зон охраны объектов культур­ного наследия: охранной зоны (территории, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается осо­бый режим использования земель, ограничивающий хозяйствен­ную деятельность и запрещающий строительство, за исключени­ем применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия), зоны регулирования за­стройки и хозяйственной деятельности (территории, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограни­чивающий строительство и хозяйственную деятельность, опре­деляются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений) и зоны охраняемого природного ландшафта (тер­ритории, в пределах которой устанавливается режим использова­ния земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природ­ного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурно­го наследия) (статья 34 указанного Закона).

Что касается выделения земель военных и гражданских за­хоронений, то в данном случае очевидна несогласованность между ЗК РФ и нормами других федеральных законов.

ЗК РФ не учитывает того, что в соответствии с Федеральным за­коном «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» захоронения могут быть отнесены к любому виду объектов культурного наследия (памятникам, ансамблям или достопримечательным местам). Кроме того, применяемая в ЗК РФ терминология уже не употре­бляется в других федеральных законах. Согласно Федеральному закону «О погребении и похоронном деле» к объектам, имею­щим культурно-историческое значение, относятся не захороне­ния, а места погребения, т. е. отведенные в соответствии с этиче­скими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с пра­хом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания гол (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Учитывая требования вышеназванного Закона, к землям военных и гражданских за­хоронений можно отнести земли историко-мемориальных мест погребения.

Следует отметить, что земли историко-культурного назна­чения нередко относятся не к землям особо охраняемых тер­риторий, а к землям населенных пунктов, правовой режим которых определяется прежде всего законодательством о гра­достроительной деятельности. При этом на зоны историко-культурного назначения распространяется действие пункта 10 статьи 85, статей 94, 99 3К РФ.

В соответствии с частью 12 статьи 35 ГСК РФ в состав территори­альных зон могут входить зоны особо охраняемых территорий, в которые могут быть включены земельные участки, имеющие особое историко-культурное значение. Зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) наро­дов Российской Федерации отнесены ГСК РФ к зонам с особы­ми условиями использования. К особо ценным землям, согласно статье 100 ЗК РФ, относятся земли, в пределах которых имеют­ся природные объекты и объекты культурного наследия, пред­ставляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие гео­логические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских ор­ганизаций).

Особенности правового режима каждой группы земель, входя­щих в состав особо ценных земель, устанавливаются в Федераль­ном законе «Об охране окружающей среды» и других федераль­ных законах, где содержатся нормы об особо ценных природных объектах и объектах культурного наследия.

Указанный вид земель не следует путать с иными ценными землями, которые упоминаются в ЗК РФ, прежде всего с цен­ными землями сельскохозяйственного назначения.

В данном случае особо ценными землями следует считать земли, на которых находятся природные объекты и объекты культур­ного наследия, представляющие особую научную и историко-культурную ценность, и на которых при этом осуществляется деятельность научно-исследовательских организаций. Таким образом, основное назначение особо ценных земель - научное, причем профиль деятельности научно-исследовательской ор­ганизации должен соответствовать целям выделения этих зе­мель.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время вопрос о возможности (или не­возможности) перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в дру­гую категорию решается с учетом требований, установленным ГСК РФ и другими федеральными законами. В частности, со­гласно подпункту 3 статьи 4 Закона о переводе земель основани­ем для отказа в переводе является установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального плани­рования и документации по планировке территории (требова­ния к составу и содержанию документов территориального пла­нирования и документации по планировке территории, а также к порядку их подготовки, согласования, утверждения и реализа­ции установлены главами 3, 5 ГСК РФ).

Необходимо иметь в виду, что с 1 января 2008 г. не допускается принятие органами государственной власти, органами мест­ного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территори­ального планирования, за исключением случаев, предусмо­тренных федеральными законами (часть 4 статьи 9 ГСК РФ).

Таким образом, следует признать, что особенности правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов тако­вы, что возможности осуществления на них какой-либо хозяй­ственной и иной деятельности весьма ограничены, а в некото­рых случаях полностью исключены.

 

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

 

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // СПС КОНСУЛЬТАНТ//

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // СПС КОНСУЛЬТАНТ//

3. Грант Р.М. Современный стратегический анализ. 5-е изд. / Пер. с англ. под ред. В.Н. Фунтова. — СПб.: Питер, 2008. — 560 с.

4. Гончаров В. Руководство для высшего управленческого персонала. М.: ИНФРА, 2002.-548с.

5. Веснин В.Р. Менеджмент для всех. - М.: Знание, 2003. - 173 с.

6. Румянцева З.П. Общее управление организацией. Теория и практика. — М.: ИНФРА-М, 2009. — 368 с.

7. Управление знаниями в корпорациях: Учебное пособие / Под ред. Б.З. Мильнера. — М.: Дело, 2006. — 304 с.

8.Управление персоналом предприятия: Учеб. пособие для вузов / Под ред. 9.А. Крылова, Ю.В. Прушинского. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 495с.

10.Человеческий капитал: теория и практика управления в социально-экономических системах / Под общ. ред. Р.М. Нижегородцева и С.Д. Резника. — М.: Пенза; 2008. — 394 с.

11. Быстров, Г. Е, Гусев, Р. К. Земельное право [Текст] : учебник. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

 

 

 

 

---

Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 199; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!