Муниципальное образование как социально-экономическая система.
Ответы к вопросам к экзамену
По дисциплине «Анализ государственного управления»
1. Содержание понятия «государственное управление».
Государственное управление – особый вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
В соотношении категорий «исполнительная власть» и «государственное управление», необходимо учитывать, что первая в значительной степени является политико-правовой, а вторая – организационно-правовой.
В настоящее время в научной литературе нет единого толкования государственного управления. К числу наиболее распространенных его определений можно отнести следующие:
· государственное управление – практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу;
· государственное управление – деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами;
· государственное управление – практическая организующая деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящая в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления.
Государственное управление осуществляется в соответствии с присущими ему объективными законами, которые нередко разделяются исследователями данной области на законы функционирования и законы развития. К первым относится, например, закон оптимального дополнения и уравновешивания государственных полномочий полномочиями органов общественного самоуправления, ко вторым – закон нарастающей демократизации и закон неравномерности развития и конфликтности.
|
|
|
Указанные законы свойственны любому демократическому государству, в котором также проявляется действие закона участия граждан в государственном и муниципальном управлении, вытекающего из самой сущности демократии как власти народа.
К закономерностям государственного управления относятся:
1. Единство методов и основных функций социального управления на всех уровнях государственного управления: федеральном, субъектов Федерации и муниципальных образований.
2. Единство общих и частных функций социального управления на всех уровнях государственного и муниципального управления и образуемых на основе их реализации процессов управления на каждом уровне управления.
3. Оптимальное соотношение централизации и децентрализации полномочий органов государственного и муниципального управления.
|
|
|
2. Основные научные школы, изучающие понятие «государственное управление».
Становление науки государственного управления происходило в средневековый период в Австрии, Германии и Франции. К ХХ в. в рамках зарубежных научных школ сложились четыре основных подхода к управлению: 1) подход на основе выделения школ управления, 2) процессный подход, 3) системный подход, 4) ситуационный подход.
1. В рамках первого подхода образовались 5 ведущих школ управления:
• научная школа управления, основателем которой считается Ф.У. Тейлор, выделивший в своей книге «Принципы и методы научного менеджмента» (1911 г.) фундаментальные принципы управления;
• классическая (или административная) школа управлениявозникла в 1920-е гг. Ее основатель А. Файоль сформулировал главные принципы администрирования, к которым отнес предвидение, организацию, распорядительство, координирование и контроль;
• школа «человеческих отношений» получила развитие в 1930 – 1950-х гг. в трудах М. Фоллет и Э. Мейо. Акцент в изучении сущности и содержания управления ими был перенесен с задач управления на возникающие типы отношений между людьми в процессе управления;
|
|
|
• школа бихевиористических (поведенческих) наук сформировалась на базе социологии и психологии во второй половине ХХ в. Ее представители Р. Лайкерт, Ф. Герцберг, Д. Макгрегор, А. Маслоу основной задачей ставили нахождение механизмов повышения эффективности деятельности организации на основе выделения различных человеческих мотиваций;
• школа количественного подхода к управлению (Р. Акофф, С. Бир и Г. Саймон)отличается своим стремлением внедрить в науку об управлении методы и аппарат точных наук, что связано с возникновением кибернетики и исследования операций.
2. Процессный подход к управлению состоит в том, что управление рассматривается как совокупность процессов по выполнению всего комплекса основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование, координирование) и работ по подготовке, принятию и реализации управленческих решений, а также контролю их исполнения, которые необходимы для осуществления этих функций.
3. Системный подход направлен на рассмотрение любых объектов и субъектов управления как некой целостности – системы взаимосвязанных между собой элементов, сумма свойств которых больше простой суммы свойств отдельных элементов, не объединенных в систему.
|
|
|
4. Ситуационный подход к управлению (вероятностный, зависящий от случайностей) возник в конце 1960-х гг. Центральное место здесь отводится ситуации как конкретному набору обстоятельств, оказывающих решающее влияние на эффективность деятельности организации в конкретный период времени.
В России проблемы государственного управления изначально исследовались в рамках школы административного права, возникшей в условиях земской реформы XIX в. и просуществовавшей до 1917 г.
После окончания гражданской войны (1918 – 1920 гг.) руководством страны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. Формирование новой науки об управлении происходило на основе работ зарубежных ученых: Тейлора, Файоля, Эмерсона и др.
3. Институциональный анализ государственного управления.
Институт (от лат. Institutum – установление, учреждение) – совокупность фундаментальных норм и образцов общественной организации, установленных законами или обычаями конкретного человеческого сообщества.
Фундаментальным институтом политической системы общества является государство, что определяется максимальной концентрацией в его руках власти и ресурсов, позволяющих ему эффективно и решающим образом влиять на социальные изменения.
По сути, государство – это универсальная территориальная форма организации политической власти в социально неоднородном обществе, стержень институционального ее оформления, так как оно:
- выступает в качестве единственного официального представителя всего народа, объединяемого в пределах его территориальных границ по признаку гражданства;
- интегрирует общество, придает ему качество единого социального организма независимо от имеющихся политических различий и противоречий;
- обладает специальным аппаратом (публичной властью), предназначенным для управления обществом. Публичная власть, материализуется в специфических принудительных учреждениях и распространяется на всю территорию страны и на всех находящихся там лиц (государство обязательно обладает аппаратом управления и принуждения, так как публичная власть – это чиновники, армия, полиция, а также тюрьмы и другие учреждения);
- устанавливает систему налогов, податей, займов, необходимую для материального обеспечения государственной политики (экономической, социальной, оборонной и т.д.), а также для содержания государственного аппарата, людей, не производящих материальных ценностей и занятых только управленческой деятельностью;
- является носителем государственного суверенитета. Суверенитет – присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях;
- обладает монополией на легальное применение силы (наличие «силовых структур»), физического принуждения. Особая действенность государственной власти определяется через возможность лишать граждан высших ценностей, каковыми являются жизнь и свобода;
- обладает монополией на правотворчество;
- имеет специфический набор материальных ценностей (государственная собственность, валюта, бюджет и т.д.).
4.Функциональный анализ государственного управления.
Содержание деятельности государства раскрывается в его функциях – основных направлениях деятельности, обеспечивающих достижение основных целей государства.
В науке государственного управления термин функции государственного управления наполнен двойным смысловым содержанием. С одной стороны, он отражает виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы, с другой – наиболее типичные однородные и четко выраженные виды (направления) управленческой деятельности, служащие интересам достижения целей управляющего воздействия.
Одну из первых классификаций функций управления предложил французский ученый А. Файоль, выделив административную функцию и составляющие ее виды деятельности (функции управления): прогнозирование, организацию, распорядительство, координацию и контроль. В дальнейшем данные функции управления с теми или иными изменениями вошли в основу различных классификаций и получили название общих.
В государственном управлении в качестве общих функций управления выступают организация, осуществление кадровой политики, планирование, регулирование, координация, контроль и учет. При этом выделяются подгруппы специфических функций (частные функции) в сфере политики, экономики, социальных отношений, духовно-идеологической деятельности.
Общие и частные функции государственного управления реализуются соответствующими органами, которые, помимо этого, выполняют еще и вспомогательные функции, направленные на организационное, информационное, правовое, делопроизводственное, финансовое, хозяйственное обеспечение деятельности органов управления.
Таким образом, функция государственного управления представляет собой комплекс однородных работ либо по осуществлению управления соответствующим территориальным образованием в целом (общая функция) или отдельной отраслью хозяйства (частная функция), либо по обеспечению деятельности органа управления (вспомогательная функция).
Преобразование компетенции органов государственного управления в функции управления и построение на их основе структуры и процесса управления обеспечивается с помощью конкретных методов.
Методы государственного управления – совокупность приемов, способов, средств воздействия государственной власти на общество в целом и отдельных его представителей, в частности, обеспечивающая достижение государством определенной цели. К общим методам управления относятся регулирование, общее руководство, непосредственное управление, а также административные и экономические методы, к специальным – научно обоснованные методы выработки и принятия решений.
Методы государственного управления могут носить объективный и субъективный характер и различаться по мотивационному признаку. Мотивационная характеристика показывает определяющее поведение людей, мотивы, на которые ориентирована соответствующая группа методов управления. В соответствии с этим методы государственного управления разделяются на три группы:
1) организационно-административные методы, в основе которых лежит властная мотивация, и которые реализуются в виде постановлений, распоряжений, приказов и указаний (административные методы), а также в виде организационного регламентирования и нормирования, организационно-методического инструктирования (организационные методы);
2) экономические методы – методы, базирующиеся на материальных интересах людей и лежащие в основе экономического механизма государственного управления, которые включают в себя экономическое стимулирование, экономическую ответственность, хозяйственный расчет.
3) социально-психологические методы – методы, основанные на моральной мотивации.
В государственном управлении используется вся совокупность вышеуказанных методов. Между тем, в связи с властным характером государственного управления как исполнителя власти государства на определенной территории ведущая роль принадлежит административным и организационным методам управления.
5.Организационный анализ государственного управления.
Государство осуществляет свои задачи и функции через разветвленную систему органов государственного, регионального и муниципального управления, где особое место занимают исполнительные органы, от которых зависит степень реализации законов, принимаемых законодательными (представительными) органами власти.
Орган государственного управления – организационно оформленная группа должностных лиц и государственных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления определенным территориальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т.д. Совокупность взаимосвязанных органов, осуществляющих все разнообразие практической деятельности государства как важнейшей политической организации общества, носит название государственного аппарата.
Органы государственного управления классифицируются по различным признакам:
1) по уровням управления органы подразделяются на федеральные, региональные (субъектов Федерации) и муниципальные;
2) по видам организационно-правовых форм деятельности выделяются такие органы, как правительства, советы министров (имеющие статус правительства), министерства, комитеты, службы, агентства, администрации, управления, главные управления, отделы;
3) по объему и характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.
Органы управления общей компетенции – правительства и администрации – выполняют основные функции социального управления (планирование, организация, контроль, учет, регулирование и координирование) и на основе их реализации осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а также непосредственно руководят экономическим и социально-культурным развитием соответствующего территориального образования.
Органы управления отраслевой компетенции – министерства, главные управления, управления, отделы – выполняют частные функции государственного (муниципального) управления, на основе реализации которых осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности.
Органы управления межотраслевой компетенции – агентства и комитеты – выполняют, как правило, общие функции управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности.
6. Центральные органы государственного управления Российской Федерации.
К высшим органам государственной власти в Российской Федерации относятся президент РФ, правительство РФ (исполнительный орган), Федеральное Собрание (законодательный, представительный орган) и судебные органы.
Согласно Конституции РФ, президент РФ является главой государства. Осуществляя полномочия в каждой из ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), он не относится ни к одной из них. Вместе с тем наиболее широкими полномочиями он обладает в сфере исполнительной власти: 1) руководит работой правительства; 2) руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий; 3) выполняет контрольные (надзорные) полномочия в отношении высшего органа исполнительной власти, а именно имеет право на отмену постановлений и распоряжений правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам президента РФ посредством издания президентских указов; 4) выполняет надзорные полномочия в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, имеет право приостанавливать действия актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом; 5) в отношении исполнительных органов осуществляет арбитражные полномочия путем использования согласительных процедур.
Правительство РФ – высший коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ, состав, полномочия, организация и обеспечение деятельности которого определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами РФ.
Федеральное Собрание РФ – коллегиальный орган высшей законодательной (представительной) власти, состоящий из двух палат: верхней – Совета Федерации и нижней – Государственной Думы РФ.
В состав Совета Федерации входит по два представителя от каждого субъекта РФ, делегируемых от исполнительной и законодательной власти, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе. Состав Государственной Думы РФ – законодательного органа власти – формируется в ходе проведения специальных выборов.
Конституция РФ устанавливает судебную систему страны, но не определяет ее состава. Состав судебной системы, то есть круг судебных органов, четко определен ч. 2 ст. 4 ФКЗ РФ «О судебной системе РФ», в соответствии с которой в РФ действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ. При этом данный перечень федеральных судов является исчерпывающим.
7. Региональные органы государственного управления Российской Федерации.
Система органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 1 ст. 77 КРФ устанавливается ими самостоятельно. Статус каждого из органов государственной власти определяется в различных схемах организационных структур государственного управления соответствующего субъекта, что отражается в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения.
Система органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Высшее должностное лицо субъекта РФ является выборной должностью.
К основным полномочиям высшего должностного лица (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) относятся:
- представление субъекта РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при налаживании внешнеэкономических связей;
- подписание договоров и соглашений от имени субъекта РФ;
- отклонение законов, принятых законодательным органом государственной власти субъекта РФ;
- формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и др.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта РФ, обеспечивающий исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ. Полномочия и функции высшего исполнительного органа субъекта РФ определены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, обладая правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование данного органа осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации, что предусмотрено отдельной статьей.
8. Формирование государственной политики ее реализация.
Государственная политика– целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Формирование и реализация государственной политики – процесс последовательного осуществления четырех основных этапов, состоящих из определенного набора действий, носящий название политического цикла:
1) инициирование политики – этап, на котором определяются общественные проблемы и цели политики;
2) формирование политики – этап, включающий процедуры по разработке и легитимации (узакониванию) государственной политики;
3) осуществление политики – этап непосредственной реализации государственной политики и ее мониторинг;
4) оценка политики – этап, на котором выявляются положительные и отрицательные стороны государственной политики для дальнейшего ее корректирования.
Постоянной задачей правительства является рационализация государственной политики – определение круга приоритетных отраслей, сфер и проблем, которым необходима государственная поддержка.
В зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ по реализации государственной политики, можно выделить различные ее модели:
1. Модель «сверху – вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают как простые исполнители.
2. Модель «снизу – вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.
3. «Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.
Осуществление государственной политики – постоянный, динамичный процесс претворения в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев и институтов гражданского общества при главенствующей роли государственной исполнительной власти.
Механизм реализации государственной политики – совокупность нормативно-правовых, организационно-управленческих, финансово-экономических и социально-психологических средств и методов воздействия на управляемый объект. Данный механизм предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур и координацию действий между ними, а также наличие необходимых ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами.
К числу широко используемых инструментов в осуществлении государственной политики относятся прогнозирование, составление и реализация целевых программ.
Государственное прогнозирование – система научно обоснованных представлений о направлениях развития, выстраиваемая на основе демографических, экономических, социальных, научно-технических, экологических, а также отраслевых, региональных и других показателей.
Целевая программа – комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, увязанный по задачам, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, обеспечивающий системное решение описываемых целевыми индикаторами целей и задач органов государственного управления.
Одним из важнейших элементов государственной политики является ее оценка, которая позволяет сформировать определенную систему получения информации и обеспечить контроль за результативностью принимаемых решений.
Оценка реализации государственной политики – совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программы, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их, если это необходимо, дальнейшего совершенствования.
В целом проведение в жизнь государственной политики является сложным процессом, требующим объединения политической и административной деятельности, учета многочисленных факторов, определяющих ее эффективность.
1. Опыт становления местного самоуправления в России.
В развитии местного самоуправления российского государства можно выделить несколько основных этапов:
1 этап – IX – XV века – вечевое правление.
Вече – одна из первых форм общественного самоуправления и одновременно высший орган государственной власти во времена становления Древней Руси, наделенный законодательными, исполнительными и судебными функциями, однако не имеющий юридических норм определения своего состава и единой формы выражения своей воли. Основная задача веча – разрешение важнейших вопросов, касающихся жизни местного сообщества.
2 этап – XV – XVI века – эпоха правления Земского собора и Боярской думы. Важнейшим представительным институтом власти, пришедшим на смену веча, стала Боярская дума. Одной из отличительных черт Боярской думы было то, что она представляла собой в достаточной мере устойчивый постоянный институт реализации властных полномочий.
Боярская дума сыграла значительную роль в формировании законодательной базы страны. Ее приговоры вместе с уставами, жалованными грамотами, судебниками и другими актами стали разновидностями законов.
С середины XVI века в московских княжествах начинают формироваться по сословному принципу новые органы управления – Земские соборы, в состав которых входили лишь представители от духовенства, дворянства и чиновники.
Земский собор – центральное (высшее) сословно-представительное учреждение России, появившееся как форма средневековой демократии в период объединения русских земель в единое Московское государство, объявляемое царской грамотой и состоящее из Боярской думы (постоянно действующего органа при царе), к основным функциям которого относились: обсуждение вопросов внешней и внутренней политики, законодательство, финансы, государственное строительство.
В целом все попытки Петра в области реформирования данного института можно считать неудачными, поскольку в качестве основного принципа организации институтов власти выделялась явная тенденция к бюрократизации местного управления и усиление государственного вмешательства в его функционирование.
Особое значение для развития российского государства и российского законодательства сыграли реформы Екатерины II, проведенные, прежде всего, в сфере местной власти, городского и местного самоуправления.
В последней четверти XVII в. Екатериной II закладываются те основы местного самоуправления, которые предопределили его структуру на многие годы вперед. В период ее правления был создан ряд местных организаций – сословных сообществ, которым предоставлялось право внутреннего управления обществами и решения большинства задач местного управления.
- 4 этап – XIX век – период развития земского самоуправления.
Земское самоуправление – одна из форм местного самоуправления, введенная в России в 1864 г., в основе которой лежали принципы финансовой независимости и профессионализма кадров, а также самостоятельности (без вмешательства государственной власти) земств при организации своей деятельности: земства сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, распределяли бюджет, подбирали и обучали специалистов.
- 5 этап – ХХ век – становление советской системы местного самоуправления, где вся власть принадлежала Советам.
- 6 этап – конец ХХ века – разрушение советской системы местного самоуправления и становление современной системы.
2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
Нормативно-правовое регулирование развития местного самоуправления в РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, другими нормативными правовыми актами, имеющими достаточно широкий спектр, а также в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении .В целом многоуровневая законодательная основа местного самоуправления включает в себя три основных блока – федеральный, региональный и муниципальный.
Основные принципы местного самоуправления в РФ устанавливаются Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г., главами 1, 2, 3, 8.
В правовом регулировании основ местного самоуправления на международном уровне главенствующую роль играет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в рамках Совета Европы в 1985 г. Российской Федерацией она была подписана в 1996 г. и в последствии ратифицирована федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.
Важнейшее место в сфере правового регулирования местного самоуправления в РФ занимают федеральные законы, среди которых особое значение имеет закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Источниками муниципального права на федеральном уровне являются также акты палат Федерального Собрания РФ, указы президента РФ, постановления правительства РФ, акты Конституционного Суда РФ.
К законодательству субъектов РФ относятся конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В них воспроизводятся основные положения Конституции РФ и Европейской Хартии, относящиеся к регулированию местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты – решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданные органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Система (структура) муниципальных правовых актов определена нормами статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ.
Важнейшее место в числе муниципальных нормативных актов в сфере местного самоуправления имеет устав муниципального образования, которым определяются функциональные, территориальные, организационно-правовые и финансово-экономические основы деятельности местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования.
Муниципальное образование как социально-экономическая система.
Алгоритм управления комплексным социально-экономическим развитием поселений включает в себя:
- разработку социально-экономической политики;
- планирование социально-экономического развития;
- реализацию планов развития.
Ключевым элементом в данной системе является планирование.
Федеральным законом № 131-ФЗ определено, что в число полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения входит принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Алгоритм управления комплексным социально-экономическим развитием поселений включает в себя разработку социально-экономической политики, планирование социально-экономического развития, реализацию планов развития.
Муниципальное экономическое развитие – процесс изменений в местной экономике, направленный на улучшение качества жизни на данной территории.
Комплексное планирование социально-экономического развития муниципального образования – подготовка и реализация комплекса программных мероприятий, которые муниципальная администрация предпринимает в сотрудничестве с другими представителями муниципального образования для стабилизации и развития его экономики, укрепления его налоговой базы, повышения уровня занятости населения, решения социальных вопросов.
Концепция развития муниципального образования– раздел комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования, в котором на основании сопоставления конкурентных преимуществ и недостатков поселения, а также оценки внешних и внутренних условий развития формируется видение перспективного развития поселения, формулируются долгосрочные стратегические цели развития, определяется комплекс направлений в развитии местной экономики и социальной сферы, в соответствии с которыми будут сформированы целевые программы.
Целевая программа – увязанный по задачам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих системное решение описываемых целевыми индикаторами целей и задач органов местного самоуправления.
Подготовка комплексных программных документов, которые становятся не только планами совместных действий, но и информационными ориентирами для потенциальных партнеров, переговорными площадками по достижению консенсуса внутри местного сообщества по проблемам перспективного развития поселения, является на сегодняшний день наиболее эффективной формой координации усилий по продвижению поселений в рыночной среде. Об этом свидетельствует не только российский, но и зарубежный опыт.
4. Организационная структура местной администрации.
Местная администрация– профессиональный, постоянно и непрерывно действующий исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Законом № 131-ФЗ, местная администрация должна входить в структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях любого типа, включая малые поселения с численностью избирателей менее 100 человек. Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Порядок формирования и конкретные полномочия местной администрации, система ее взаимодействия с другими органами, входящими в структуру органов местного самоуправления, подотчетность и подконтрольность, а также иные вопросы организации и деятельности администрации определяются уставом муниципального образования.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37 Закона № 131-ФЗ). В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы (подразделения) местной администрации. В сельских поселениях функции этих подразделений выполняют, как правило, отдельные должностные лица, входящие в штат местной администрации или работающие по договору.
Формирование структуры местной администрации– образование комитетов, отделов, служб и других структурных подразделений и наделение их соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных переданных государственных полномочий.
Независимо от размеров поселений в структуру местной администрации входят:
1) глава и заместители главы местной администрации;
2) структурные подразделения местной администрации.
5. Состав органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 2 Закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления – совокупность действующих в каждом отдельно взятом муниципальном образовании органов местного самоуправления (как коллегиальных, так и единоличных) с установленной компетенцией каждого из этих органов по осуществлению полномочий местного самоуправления, а также по взаимоотношениям между указанными органами местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в нее обязательно должны входить:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган.
Законом № 131-ФЗ предусмотрены пять основных моделей структуры органов местного самоуправления.
Первая модель, предусмотренная Законом № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 36) только для сельских поселений, отличается тем, что лицо, имеющее статус главы поселения, возглавляет одновременно представительный и исполнительный органы поселения, исполняя полномочия:
- главы муниципального образования (поселения);
- руководителя представительного органа;
- главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).
Вторая модель отвечает всем типам муниципальных образований (предпочтительна все же для небольших поселений). Являясь традиционной, она предусматривает тот вариант, когда избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительную власть.
Третья модель отличается тем, что избранный всем населением глава муниципального образования занимается в основном политическими задачами, исполняя полномочия председателя представительного органа, в то время как хозяйственными задачами поселения занимается лицо, назначенное по контракту.
Четвертая модель также может быть использована во всех типах муниципальных образований. Она предусматривает вариант, когда на муниципальных выборах формируется только представительный орган местного самоуправления, то есть жители не избирают главу муниципального образования. Статус главы муниципального образования получает избранный из состава депутатов председатель этого органа. На должность руководителя местной администрации, как и в предыдущем варианте, назначается лицо (профессиональный менеджер), прошедшее конкурс. С ним заключается контракт.
Пятая модель предусмотрена только для муниципальных районов и реализуется следующим образом:
· представительный орган района не избирается непосредственно жителями района на муниципальных выборах, а формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этого района;
· глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа;
· на должность руководителя местной администрации назначается лицо, нанятое по контракту, который заключается по результатам конкурса.
В структуру органов местного самоуправления могут входить иные органы, каковым, например, является контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.).
6. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления.
Статьей 49 Закона № 131-ФЗ определено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований, к которым относятся вещные и обязательственные права.
Муниципальная собственность – имущество, принадлежащее на правах собственности муниципальным образованиям. Управление собственностью – наличие в отношении объекта собственности вещных прав. Имущественные права – права собственника по владению, пользованию и распоряжению определенным имуществом в пределах, установленных законом. Закон № 131-ФЗ (ст. 50) разграничивает объекты муниципального имущества, находящиеся в собственности муниципальных образований вообще, городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом устанавливается, что муниципальные органы самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Финансовое обеспечение местного самоуправления на территории Российской Федерации осуществляется, прежде всего, за счет налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Доходы местного бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.
Налоговые доходы местного бюджета включают в себя местные налоги и сборы, пени и штрафы (за неуплату налогов и иные нарушения законодательства о налогах и сборах), а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам, установленным региональными органами государственной власти субъектов РФ или представительными органами муниципальных районов. В структуре налоговых доходов местных бюджетов в РФ особое значение имеют земельный налог и налог на имущество физических лиц.
К неналоговым доходам местного бюджета относятся:
- доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
- иные неналоговые доходы.
В перечень безвозмездных и безвозвратных перечислений входят:
- финансовая помощь из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;
- субвенции из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций;
- субвенции из местных бюджетов бюджетам других уровней;
- иные безвозмездные и безвозвратные перечисления между бюджетами бюджетной системы РФ;
- безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.
7. Процесс муниципального управления
Если под муниципальным управлением понимать деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на управляемый объект для перевода его в состояние, соответствующее цели территориального образования, на котором функционирует данный орган и управляемый им объект, путем организации и контроля исполнения актов органов власти управления, то такой перевод осуществляется посредством реализации цикла управления, включающего четыре стадии:
1. Планирование. На этой стадии определяется модель будущего состояния объекта управления, то есть определяются параметры его оптимального функционирования и развития.
2. Организация. После определения модели будущего состояния объекта управления необходимо перевести его в это новое, запланированное состояние. Изменение организации управляемого объекта в соответствии с найденными параметрами и составляет суть стадии организации.
3. Контроль и учет. Цель данной стадии – сравнить новое состояние объекта с найденным оптимальным. Поскольку перевод объекта в заданное состояние требует определенного промежутка времени, в течение которого изменяются внешние и внутренние условия функционирования объекта, то заданного состояния объекта не всегда удается достичь. Поэтому на стадии учета и контроля необходимо определить фактическое состояние объекта управления после его перевода в заданное состояние.
4. Регулирование и координирование. Исходя из предыдущей стадии, возникает необходимость ликвидации обнаруженных рассогласований нового состояния объекта с заданным состоянием, что и является целью регулирования и координирования.
Совокупность четырех стадий управления получила название процесса муниципального управления.
8. Особенности муниципальной службы
Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).
Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органам местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Основные принципы муниципальной службы в РФ, установленные федеральным законодательством:
- приоритет прав и свобод человека и гражданина;
- равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
- профессионализм и компетентность;
- стабильность муниципальной службы;
- доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
- единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
- правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
- ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- внепартийность муниципальных служащих.
Специфические принципы муниципальной службы, установленные законами субъектов РФ:
- самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
- подконтрольность и подотчетность органов местного самоуправления населению муниципального образования;
- недопустимость подчинения муниципальных служащих одного муниципального образования органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления другого муниципального образования, а также органам государственной власти и государственным должностным лицам.
Федеральное законодательство устанавливает два понятия:
1) должностное лицо местного самоуправления – выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;
2) выборное должностное лицо местного самоуправления – выборное должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно Уставу муниципального образования полномочиями в решении вопросов местного значения.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта РФ.
Дата добавления: 2021-05-18; просмотров: 113; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!