Книга состоит из трех частей. 11 страница
Трения между двумя лагерями чиновничества ярче всего проявились в соперничестве двух министерств: внутренних дел и финансов.
Министерство внутренних дел было учреждением sui generis, буквально государством в государстве, напоминая не столько отрасль исполнительной власти, сколько самостоятельную систему внутри правительственного механизма54. Если у других министерств были четко определенные и тем самым ограниченные функции, то перед министерством внутренних дел стояла общая задача управления страной. В 1802 году, когда оно только возникло, на него возлагались лишь ответственность за экономическое развитие и надзор за транспортом и связью. Сфера компетенции министерства необъятно расширилась в 60-е годы, отчасти в результате отмены крепостного права, лишившей помещиков административных прав, а отчасти в ответ на революционные волнения. К началу XX века министр внутренних дел был чем-то вроде верховного управляющего империи. И амбиции чиновников, занимавших этот пост, не знали границ. В 1881 году, в начале кампании террора, увенчавшейся убийством Александра II, министр внутренних дел Н.П.Игнатьев с целью искоренения крамолы не только в обществе, но и в правительстве, по его мнению, переполненном подрывными элементами, предложил вручить его министерству полномочия «административно-полицейской опеки над всеми другими ведомствами», по характеристике историка ПА-Зайончковского55. Сходное по духу предложение касательно губернаторов выдвинул двадцать лет спустя министр внутренних дел В.К.Плеве56. Оба предложения были отвергнуты, но то, что их вообще осмелились выдвинуть, весьма показательно с точки зрения объема власти, присущей министерству. И вполне логично, что после 1905 года, когда был учрежден равнозначный пост премьер-министра, занимавшим его сановникам вручался также и портфель министра внутренних дел.
|
|
|
Министр внутренних дел осуществлял управление страной благодаря праву назначать и контролировать главных административных служащих государства — губернаторов. В губернаторы попадали, по обыкновению, из наименее образованных и наиболее консервативных кругов бюрократии: в 1900 году половина их не имела высшего образования. Губернаторы возглавляли губернские правления и многочисленные комитеты, из которых важнейшими были те, что занимались промышленными, военными и сельскохозяйственными вопросами губернии. Возлагалась на них ответственность и за крестьянство: из числа наиболее благонадежных помещиков они назначали земских начальников, которые исполняли функции председателей волостной администрации и пользовались широкими полномочиями над крестьянами. Губернаторы надзирали также и земства. При возникновении массовых беспорядков губернаторы могли обратиться к министру внутренних дел с просьбой объявить в губернии «усиленное» или «чрезвычайное» положение, что означало приостановление действия всех гражданских прав и подчинение указам. За исключением судов и ведомств налогового контроля, губернаторы не встречали препятствий своей власти. При посредстве губернаторов министр внутренних дел управлял всей империей. [Ему не подчинялись только генерал-губернаторы особых областей, ответственные непосредственно перед царем. В 1900 году было семь таких генерал-губернаторств: одно в Москве, три в беспокойных западных губерниях (Варшава, Вильно и Киев) и три в отдаленной Сибири (Иркутское, Степное и Приамурское). Сочетая в себе гражданскую и военную власть, генерал-губернаторы напоминали наместников.].
|
|
|
В круг обязанностей министра внутренних дел входил и надзор за сектантами и подданными неправославного исповедания, включая евреев; в его ведении были цензура, тюрьмы и каторги.
Но мощнейшим источником власти министра внутренних дел послужило то обстоятельство, что после 1880 года в его подчинение перешли и все полицейские установления: департамент полиции, жандармский корпус, а также полицейские учреждения по поддержанию общественного порядка. По словам Витте, «министр внутренних дел есть министр и полиции всей империи и империи полицейской par excellence». [См: Витте С.Ю. Воспоминания. М., 1960. Т. 3. С. 107. В 1905 году Витте отказался принять пост министра внутренних дел, так как не хотел быть полицейским.]. Департамент полиции был уникальным российским явлением — только в России было два рода полиции: одна — для охраны интересов государства, другая — для поддержания закона и порядка среди граждан. Департамент полиции отвечал исключительно за преступления против государства. Он являл собой, по сути, личную службу безопасности вотчинного властителя, чьи интересы явно не совпадали с интересами подданных.
|
|
|
Полицейские силы, следящие за соблюдением правопорядка, были в основном в городах. «Вне городов в распоряжении центральных властей было всего 1582 пристава и 6874 городовых на 90 млн. сельского населения»57. В каждом уезде был представитель министерства внутренних дел в лице начальника полиции — исправника. Исправники пользовались широкими правами, включая выдачу паспортов, без которых представители низших сословий не могли удаляться далее чем на 30 км от своего места жительства. Но, судя по их количеству, легко понять, что они едва ли могли обеспечить исполнение закона порядок в деревне.
|
|
|
Согласно порядку, установленному в 1880 году, полицейская служба безопасности состояла из трех элементов, подчиненных министерству внутренних дел: департамент полиции в Петербурге, охранное отделение, с филиалами в нескольких городах, и жандармский корпус, части которого были распределены по всей территории. И немало административных мероприятий в России проводилось посредством секретных циркуляров министерства чиновникам службы безопасности.
Эти три службы во многих сферах дублировали друг друга, поскольку все в равной мере отвечали за предотвращение антиправительственной деятельности, к которой были отнесены и рабочие забастовки и несанкционированные властями собрания. Охранное отделение, поначалу учрежденное только в Петербурге, Москве и Варшаве, но затем и в других городах, занималось главным образом политическим сыском, тогда как жандармерия вела в основном формальное следствие по делам лиц, подозреваемых в противозаконной деятельности. В составе жандармерии были военизированные части для охраны железных дорог и подавления городских беспорядков. Во всей империи в рядах жандармерии состояло 10—15 тыс. человек. Свой жандармский чин в пресловутом «лазоревом» мундире был в каждом городе, и в его обязанности входил сбор сведений обо всем, что касалось внутренней безопасности. Жандармские силы были крайне рассредоточены, поэтому в случае массовых волнений правительство вынуждено было прибегать к помощи регулярной армии — к своей последней защите. (И когда войска были сконцентрированы на театре военных действий, как это случилось в 1904— 1905 и, вновь, в 1917 году, режим был не в состоянии справиться с беспорядками.)
Служба безопасности со временем превратилась в весьма эффективную систему политического сыска, пользующуюся в борьбе с революционерами широким спектром полицейских приемов, включая сеть осведомителей, филеров и агентов-провокаторов, внедряемых в подрывные революционные организации. Полиция перехватывала и перлюстрировала частную переписку, использовала в качестве осведомителей дворников. Полиция имела отделения и за границей (например, постоянное агентство в Париже) и для выслеживания русских революционеров входила в сношения с полицейскими службами других стран. В годы, непосредственно предшествовавшие первой мировой войне, благодаря серии арестов и путем внедрения в революционную среду, полиции удалось значительно ослабить вечную угрозу, которую представляли для режима революционные партии: достаточно сказать, что и глава эсеровской террористической организации, и один из главных представителей Ленина в России получали деньги от полиции. Служба безопасности была наиболее осведомленным и политически зрелым ведомством имперской России: накануне революции она составляла удивительно проницательные аналитические отчеты и прогнозы о внутреннем положении России.
Полицейское ведомство менее всех иных сфер служения российской бюрократии руководствовалось в своей деятельности идеей соблюдения законности. Операции, затрагивавшие судьбы миллионов людей, проводились без всякого контроля извне, если не считать министра внутренних дел и директора департамента полиции. Согласно правилам, установленным в 1881 году, полицейские органы не обладали судебными правами. Однако в регионах, на которые распространялось положение от августа 1881 года о «чрезвычайной охране», высшие жандармские чины могли задерживать подозреваемого на срок до двух недель, а с санкции губернатора этот срок продлевался еще на две недели. Через месяц подозреваемого либо отпускали, либо дело передавали для доследования непосредственно министерству внутренних дел. По окончании следствия, при наличии соответствующих доказательств виновности, обвиняемого судил либо обычный суд (иногда Сенат), либо особое административное присутствие министерства внутренних дел, состоявшее из двух представителей вышеозначенного министерства и одного представителя министерства юстиции и представлявшее собой бюрократический орган, наделенный правом судопроизводства58. Такая судебная процедура могла присудить человека к административной ссылке до пяти лет. Никакой защиты от органов безопасности у населения не было, в особенности в регионах, находящихся под «усиленной и чрезвычайной охраной», где полиция могла действовать совершенно безнаказанно.
Власть министерства внутренних дел усиливалась еще и потому, что полиция и жандармерия, были единственными средствами проведения в жизнь распоряжений других министерств. Если министерство финансов опасалось бунта налогоплательщиков или в военном министерстве возникали сложности с призывом рекрутов, они вынуждены были обращаться к помощи министерства внутренних дел. В Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона читаем: «Выдающееся положение Министерства внутренних дел среди других министерств обусловливается не только многочисленностью, разнообразием и важностью его функций, но и тем обстоятельством, что оно ведает прежде всего полицию, а принудительное осуществление всех вообще распоряжений правительства, к какому бы министерству оно ни относилось, совершается, по общему правилу, полицией»59.
В последние десятилетия XIX века министерство внутренних дел поддерживало и проводило множество «контрреформ», направленных на ослабление либеральных реформ 60-х годов. Здесь можно назвать ограничения земского самоуправления, введение института земских начальников, выселение евреев из областей, где им было запрещено законом проживать, репрессии против непокорного студенчества. Будь их воля, они заморозили бы не только политическую, но и экономическую и социальную жизнь в России.
* * *
То обстоятельство, что министрам внутренних дел все же не удавалось в полной мере воплотить свою программу, говорит о тех ограничениях вотчинного самодержавия, которые выставляла жизнь. Ратуя за интересы государственной безопасности, защитники древнего уклада выступали против любых мер, призванных модернизировать российскую экономику. Они противились проведению денежной реформы, установлению золотого стандарта, расширению сети железных дорог. Они выступали против иностранных займов. Более того, они вообще выступали против индустриализации на том основании, что она подрывает кустарные промыслы, без которых-де крестьяне не смогут сводить концы с концами, приводит к чреватому опасными последствиями сосредоточению промышленных рабочих и открывает доступ к российским богатствам инородцам, в особенности евреям и их капиталу.
Однако были весьма веские государственные соображения, чтобы пренебречь открытым сопротивлением индустриализации, — у России просто не было иного выбора. Министр финансов С.Ю.Витте, главный проводник индустриализации, обосновывал свои цели главным образом политическими и военными мотивами, понимая, что они прозвучат для Николая II убедительней. В записке, поданной царю в феврале 1900 года, он объясняет, сознательно или бессознательно повторяя идеи немецкого политического экономиста прошлого века Фридриха Листа, что «без своей собственной промышленности она [Россия] не может достигнуть настоящей экономической независимости, а опыт всех народов наглядно показывает, что только хозяйственно самостоятельные народы оказываются в силе проявлять в полной мере и свое политическое могущество». [ИМ. 1935. № 2/3. С. 133. Von Laue ссылается на Витте: современное государство не может быть великим без хорошо развитой промышленности (см.: Von Laue Т.Н. Sergei Witte and the Industrialization of Russia. N.Y.; Lnd., 1963. P. 262).]. В доказательство Витте указывает на пример Китая, Индии, Турции и Латинской Америки.
Как бы ни были убедительны доводы Витте, финансовые соображения выглядели еще внушительней: Россия остро нуждалась в капитале, чтобы сбалансировать бюджет, расширить доходы казны и облегчить налоговые обязательства крестьянства. В противном случае страну ждал финансовый крах и, весьма вероятно, широкие аграрные волнения. Таким образом, финансовые соображения явно перевешивали интересы государственной безопасности, толкая Россию на путь «капитализма» со всеми вытекающими отсюда социальными и политическими последствиями.
Страна испытывала хронический бюджетный дефицит уже с середины XIX столетия. Огромных затрат потребовало освобождение крестьян, ибо для его проведения правительство вынуждено было выплатить помещикам авансом 80% стоимости земли, переданной бывшим крепостным, — эта сумма должна была быть возмещена крестьянами в течение 49 лет, но вскоре по выкупным платежам стали накапливаться задолженности. Большие расходы повлекла война с Турцией 1877—1878 годов, которая вызвала падение курса русского рубля на международном рынке на 60%. Дорого обходилось правительству и участие в железнодорожном строительстве. [Bertrand G. Histoire Economique et Sociale de la Russie. P., 1949. P. 163— 165. Как утверждал Geoffrey Drage (Russian Affairs. N.Y.; Lnd., 1904. P. 287), в 1900 году 60,5% российской сети железных дорог принадлежало государству.].
У России не хватало капитала, чтобы справиться с такими расходами. Доходы ее покоились на весьма шаткой основе. Прямые налоги в 1900 году дали 7,9% государственных доходов — малая доля того, что черпали из этого источника индустриальные страны. Наибольшая часть доходов шла от налога с потребления: налог с продажи и таможенные сборы (27,2%), выручка от винокуренной монополии (26%) и доходы с железнодорожных операций (24%). Это покрывало обычные расходы казны, но не могло покрыть чрезвычайные военные затраты и расходы на железнодорожное строительство. Отчасти Россия восполняла бюджетный дефицит за счет продажи зерна за границей: в 1891—1895 годах в среднем в год экспортировалось 7 млн. тонн хлеба, а в 1902 году 9,3 млн. тонн60. Большинство доходов, косвенно и прямо, приносило крестьянство, выплачивавшее земельные налоги, а также налоги на предметы первой необходимости (соль, спички, керосин) и водку. В 70-х и 80-х годах министерство финансов получало суммы, необходимые для стабилизации бюджета, главным образом путем повышения налогов на предметы потребления, что заставляло крестьян продавать больше зерна, которое правительство и экспортировало.
Однако голод 1891—1892 годов сделал очевидной невозможность продолжения такой практики: платежеспособность крестьянства, как выяснилось, иссякла. Возникло опасение, что продолжение политики выжимания денег из крестьян может привести к хроническому голоду в деревне.
В 1892 году, возглавив министерство финансов, Витте стал применять иную политику: вместо того, чтобы выжимать доходы из деревни, он старался получить займы за границей и увеличить национальное богатство путем индустриализации. Он был убежден, что развитие сферы производства поднимет жизненный уровень и в то же время увеличит доходы правительства61. Поначалу он считал, что Россия сможет собрать капитал, нужный для индустриализации, своими силами, но вскоре убедился в недостаточности собственных ресурсов62 — не только потому, что не хватало самого капитала, но и потому, что имущие люди в России предпочитали помещать свои капиталы в недвижимость и правительственные облигации. Нужда в иностранных займах особенно остро ощутилась после недорода 1891 и 1892 годов, вызвавшего временное ограничение экспорта зерна и приведшего к финансовому кризису. [В сентябре—ноябре 1891 года, когда известия о неурожае распространились за границей, цена 4%-ных российских облигаций упала с 97,5 до 87, а прибыль возросла с 4,1 % до 4,6% (см.: Girault R. Emprunts Russes et Investissements Francais en Russie, 1887—1914. P., 1973. P. 197)]. Заграничные займы, совершавшиеся прежде (до 1891 года) в весьма скромных размерах, теперь стали весьма внушительными.
Чтобы создать впечатление финансовой состоятельности, правительство время от времени подтасовывало бюджетные статьи, но основным приемом, служившим этой цели, была уникальная, нигде больше не встречающаяся практика подразделения государственного бюджета. Расходы, проходившие под рубрикой «обычных», вполне покрывались местными доходами. Те же расходы, которые были вызваны содержанием армии и ведением войны, а также строительством железных дорог, не считались «текущими» и классифицировались как «чрезвычайные». Эту часть бюджета восполняли иностранными займами.
Для привлечения иностранных кредитов России нужна была конвертируемая валюта.
Поддерживая на протяжении 80-х годов прибыльную торговлю за рубежом, в основном за счет экспорта зерна, и ведя интенсивную добычу золота, Россия сумела скопить золотой запас, достаточный для того, чтобы принять в 1897 году золотой стандарт. Эта мера, проведенная Витте, невзирая на сильнейшее сопротивление, сделала бумажный рубль обратимым в золото. Она привлекла мощный приток иностранных вложений в государственные облигации и ценные бумаги. Строгие правила выпуска банкнот и добросовестное отношение к долговым обязательствам снискали России высокое доверие, что дало ей возможность сделать займы на выгодных для себя условиях, лишь слегка превышающих те, что были предложены Германии (как правило, 4 или 4,5%). Основная масса иностранных денег — 80% в государственных облигациях — была предоставлена Францией, остальные — английскими, немецкими и бельгийскими инвесторами. В 1914 году общий долг российского правительства составлял 8,8 млрд. рублей, из которых приблизительно 48%, или 4,2 млрд. (2,1 млрд. долларов или 3360 тонн золота), — по иностранным займам; в то время это было самой крупной иностранной задолженностью в мире63. Кроме того, в 1914 году иностранцы держали 870 млн. рублей в гарантированных государством ценных бумагах и 422 млн. руб. в муниципальных акциях.
Финансовые проблемы вынуждали правительство поддерживать развитие промышленности для расширения налоговой базы. Сюда также хлынул поток иностранного капитала, ибо европейские инвесторы верили, что России, с ее высокой численностью населения и неисчерпаемыми ресурсами, нужен только капитал и технологии, чтобы стать новыми Соединенными Штатами64. В 1892—1914 годы иностранцы поместили в российские предприятия 2,2 млрд. руб. (1,1 млрд. долларов), что составило почти половину всех капиталовложений в эти предприятия в названный период65. Около трети этих капиталов были вложены в нефте- и угледобывающую промышленность, но не были обойдены и металлообрабатывающая, электротехническая и химическая отрасли, а также недвижимость. Французский капитал составил 32,6% этих денег, английский — 22,6%, германский — 19,7% и бельгийский — 14,3%66. В 1900 году Витте подсчитал, что приблизительно половина всего российского промышленного и торгового капитала была иностранного происхождения. [ИМ. 1935. № 2/3. С. 135. John P. McKay (Pioneers for Profit. Chicago, 1970. P.37) считает, что в 1914 году «иностранцы держали по крайней мере две пятых всего номинального капитала корпораций, действовавших в России».].
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 51; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!