ПРЕДМЕТ И МЕТОД СЛУЖЕБНОГО ПРАВА

Тема 1. СЛУЖЕБНОЕ ПРАВО: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СЛУЖЕБНОГО ПРАВА

 

С середины 90-х гг. XX в. с большей или меньшей интенсивностью в российской административно-правовой науке ставится вопрос о вы­делении (обособлении) на базе административного права (а также не­которых других отраслей) группы норм, образующих гак называемое служебное право. Как понятно из названия, служебное право должно включать в себя нормы, регулирующие служебную деятельность в Российской Федерации, а если более конкретно — организацию и функционирование государственной и муниципальной службы.

В настоящее время происходит накопление нормативного и доктринального материала по служебному праву. В начале нового века на основе Концепции реформирования системы государст­венной службы Российской Федерации был принят ряд важнейших документов, которые зафиксировали переход от регулирования го­сударственной и муниципальной службы ТК РФ к использованию административно-правовых концепций. Однако в последующие годы реформа государственной службы затормозилась, а дискуссии о необходимости выделения автономного служебного законода­тельства из трудового возобновились.

Все это остро ставит на повестку дня вопрос о возможностях и перспективах формирования на базе административного права Российской Федерации новой правовой отрасли либо подотрас­ли — служебного права.

Впервые мысль о необходимости разработки для служащих особого чиновного (служебного) права была высказана Ю. Н. Стариловым. В его докторской диссертации и в учебнике «Служеб­ное право» «выдвигается принципиально новая идея о выделении особого массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в отдельную отрасль или подотрасль пра­ва, которая имеет свое содержание, предмет и методы». Такой от­раслью (подотраслью) является служебное право, основополагаю­щим понятием которого должно стать государственно-служебное правоотношение. Служебное право было определено Ю. Н. Стариловым как «система правовых норм, регулирующая обществен­ные отношения в сфере внутренней организации государственной (муниципальной) службы, установления правового статуса госу­дарственных (муниципальных) служащих, практического функ­ционирования государственной (муниципальной) службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных (муници­пальных) служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной (муниципальной) администра­ции». При этом автор специально уточнил, что в данном опреде­лении речь идет исключительно о публичном служебном праве.

Служебное право рассматривается им как подотрасль админи­стративного права. Позиция Ю. Н. Старилова осталась неизмен­ной и в более поздних работах. Так, в 2004 г. он указал, что «в на­стоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры администра­тивного права такой подотрасли, как служебное право».

Идея формирования служебного права в качестве системы норм, регулирующих отношения на государственной и муниципальной службе, получила поддержку и у других ученых. Появились рабо­ты, в которых обосновывается самостоятельность служебного пра­ва как отрасли права. И. А. Дякина, в частности, указывает, что «служебное право как отрасль характеризуется признаком ком­плексности, то есть унифицированностью понятий, категорий и однотипностью правового материала, имеющего не только адми­нистративно-правовую природу, но и разработанного в смежных отраслях права». Таким образом, по ее мнению, служебное право является не подотраслью административного права, а комплексной отраслью российского права.

Надо заметить, что формирование новых отраслей права — это объективное явление для российской правовой науки. В то же вре­мя выделение новых отраслей права отнюдь не повышает качества правового регулирования, если для формирования данной отрасли пока не имеется достаточного количества предпосылок.

Поэтому, прежде чем говорить о существовании служебного права как самостоятельной отрасли российского права, необходи­мо определиться, наличествуют ли в настоящее время условия, не­обходимые для его формирования. При этом следует опираться не только на изучение сущности государственной и муниципальной службы как социального и правового явления, но и на выработан­ные теорией государства и права критерии выделения отраслей права и отраслей законодательства.

Отрасль права (А.С. Пиголкин) — это наиболее крупное и от­носительно самостоятельное подразделение системы права, вклю­чающее правовые нормы, регулирующие определенную, качест­венно обособленную сферу общественных отношений и обычно требующие специфических средств правового воздействия.

Важнейшими признаками отрасли права выступают следую­щие:

1) отрасль — это наиболее крупное объединение норм права;

2) основой выделения отрасли является наличие достаточно боль­шой обособленной группы общественных отношений, требующих правового регулирования;

3) указанные общественные отношения тесно связаны между собой по одному или нескольким призна­кам;

4) отрасль права характеризуется наличием специфичных именно для нее методов воздействия на общественные отноше­ния;

5) отрасль права является сложным образованием, могущим включать меньшие объединения правовых норм — подотрасли, институты и субинституты.

Таким образом, для выделения новой сферы правового регули­рования необходимо:

1) существование обособленной сферы общественных отношений;

2) нали­чие своеобразия в правовом регулировании данной сферы.

Итак, в некоторых институтах служебного права наряду с пре­имущественным использованием императивных методов власти-подчинения и запретов применяются и диспозитивные методы (прежде всего управомочивающий). Наличие в рамках одной пра­вовой отрасли нескольких разнонаправленных методов, как из­вестно, характерно для комплексных отраслей российского права, что позволило некоторым ученым выдвинуть тезис о комплексном характере и служебного права. И. А. Дякина отмечает: «Бесспор­ным является положение, согласно которому служебное право — формирующаяся отрасль российского права, которую представля­ется целесообразным отнести к классу комплексных. Это оказывает свое влияние и на правовую природу его институтов, когда служеб­ные отношения определенной разновидности будут регулироваться нормами различной отраслевой принадлежности».

В обоснование комплексного характера служебного права И. А. Дякина приводит следующие доводы: «По своей правовой природе служебное законодательство представляет следующие группы правовых норм:

1) это собственно служебные нормы, при помощи которых учреждается государственная служ­ба, определяются ее виды, дается понятие государственного слу­жащего и государственной должности. Комплексность этих норм объясняется тем, что они представлены не в одном правовом акте, а содержатся в различных источниках;

2) четко опреде­лился круг правовых источников, которые имеют правовую при­роду непосредственно правовых актов только служебного свойст­ва, однако специального характера;

3) служебное зако­нодательство является комплексной отраслью, так как при регламентации гражданской службы законодатель не отказывает­ся от использования норм Трудового кодекса Российской Федера­ции;

4) к числу источников служебного права неизбеж­но относятся и нормы ряда иных отраслей законодательства...».

Представляется, однако, что вопрос о комплексном характере служебного права не так прост. Действительно, если брать регули­рование и государственной, и муниципальной службы в целом, то круг нормативных источников будет очень велик. Однако это сви­детельствует лишь об отсутствии кодификации служебного зако­нодательства, подобно тому как не имеет единого кодифициро­ванного источника административное право Российской Федера­ции, что не делает его комплексным. Что же касается отнесения к числу источников служебного права норм иных отраслей законо­дательства, то здесь надо отметить, что в принципе любая отрасль российского права может содержать нормы, имеющие двойную, тройную и т. д. отраслевую принадлежность.

Применительно к служебному праву значение заимствованных из других отраслей права норм в нем не так уж и велико. Нормы, по своей принадлежности происходящие из финансового, граж­данского, уголовного права, регулируют лишь очень узкие аспек­ты или даже отдельные фрагменты служебной деятельности. Что же касается конституционного права, то, во-первых, его роль в ре­гулировании государственной и муниципальной службы также не так уж и значима, во-вторых, конституционное право в силу сво­его основополагающего, учредительного характера вообще являет­ся базовым для любой отрасли российского права, и конституци­онные нормы (причем во многих случаях в значительно большем объеме) можно встретить во всех отраслях.

Служебное право, с нашей точки зрения, не обладает разнород­ным предметом, который так характерен для комплексных отрас­лей. Напротив, предмет служебного права, который мы определи­ли как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельно­сти, включает в себя вполне однородные, близкие друг к другу об­щественные отношения. Вполне естественно, что они регулиру­ются преимущественно нормами административного законода­тельства.

По-настоящему межотраслевой характер в настоящее время институту государственной (и муниципальной) службы придает лишь наличие норм генетически чуждого ему трудового права. Од­нако эти нормы являются лишь «вставным элементом» в системе служебного законодательства, хотя их значение для различных ви­дов службы неодинаково. Если для муниципальной службы они являются основным элементом регулирования, то для большинст­ва видов государственной службы нормы трудового права исполь­зуются субсидиарно, выполняя роль «аналогии закона», в том смысле, что регулируют схожие с трудовыми, но не являющиеся таковыми служебные правоотношения в силу «сознательного про­бела» законодателя — отсутствия соответствующих служебно-правовых норм.

 

Таким образом, служебное право не видится в качестве ком­плексной отрасли ни в настоящее время, ни в будущем. Собствен­но, пока, на наш взгляд, вообще преждевременно говорить о су­ществовании служебного права как самостоятельной отрасли.

По мнению Н. И. Матузова, которое мы разделяем, для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие усло­вия: 1) степень своеобразия тех или иных отношений; 2) их удель­ный вес; 3) невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей; 4) необходимость применения особого метода регулирования. Представляется, что служебное право, по крайней мере в настоящее время, не имеет специфиче­ского метода (или совокупности методов) правового регулирова­ния, в нем используются методы административного права. Нако­нец, объем собственно служебного, автономного от трудового, за­конодательства пока еще невелик.

Поэтому на современном этапе развития отечественной юрис­пруденции служебное право можно рассматривать лишь как форми­рующуюся отрасль российского права. В то же время служебное пра­во уже может восприниматься как подотрасль административного права. Исходя из имеющихся предпосылок, оно в перспективе мо­жет либо остаться подотраслью административного права, либо выделиться в самостоятельную отрасль.

Профилирующей для служебного права в любом случае должна остаться отрасль административного права. Действие же норм трудового права необходимо полностью исключить, однако их правовые конструкции следует во многих случаях переработать для нужд служебного права. Разумеется, все это потребует форми­рования значительного объема служебного законодательства, раз­работки целостной системы принципов, использования особой системы методов правового регулирования.

 

ПРЕДМЕТ И МЕТОД СЛУЖЕБНОГО ПРАВА

 

Рассматривая предлагаемые различными специалистами опре­деления предмета правового регулирования, можно выделить два основных подхода:

1) предметом правового регулирования следует считать общественные отношения;

2) предметом являются не сами общественные отноше­ния, а поведение людей, эти отношения составляющее.

Представляется, что эти точки зрения не так уж сильно расхо­дятся друг с другом. Поведение субъектов и общественные отно­шения, складывающиеся из этого поведения, — это две стороны одного и того же явления. Право, являясь социальным регулято­ром, безусловно, содержит правила должного поведения людей, которые в совокупности образуют определенные общественные отношения. Противопоставление этих однопорядковых явлений действительности представляется нам бессмысленным и не имею­щим ни теоретического, ни практического значения.

Вместе с тем применительно к определению предмета конкрет­ной отрасли права как критерия выделения ее из общей системы права более точным является понятие «общественные отноше­ния», так как именно совокупность общественных отношений по­зволяет определить сферу действия и специфику данной правовой отрасли. Поэтому, не противопоставляя поведение субъектов и общественные отношения как объекты правового регулирования, согласимся с тем, что предмет регулирования отрасли — это «осо­бая специфическая область общественных отношений»¹.

При обращении к предмету служебного права вполне очевид­но, что таковой в первом приближении должна выступать сово­купность общественных отношений в сфере государственной и муниципальной службы.

Предмет служебного права — это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как ви­дов профессиональной деятельности.

Несложно заметить, что определенный таким образом предмет служебного права во многом (хотя и не полностью) совпадает с предметом административного права. Это вполне логично, по­скольку служебное право является производным от права админи­стративного.

Однако некоторые ученые стараются выявить разницу между предметом служебного и предметом административного права. Так, Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский пишут: «Если предметом административного регулирования являются общественные отно­шения в сфере организации и функционирования исполнитель­ной власти и некоторые другие социальные связи, то предмет слу­жебного права составляет весь комплекс общественных отноше­ний, возникающих в процессе организации и функционирования государственной службы. А она, как известно, образуется не толь­ко в сфере исполнительной власти, но и в других органах государ­ственной власти».

Следует сказать, что современная трактовка предмета админи­стративного права не ограничивается сферой исполнительной власти. В настоящее время в предмет административного права обычно включаются следующие группы общественных отноше­ний:

1) управленческие отношения, в рамках которых непосредст­венно реализуются задачи, функции и полномочия исполнитель­ной власти;

2) управленческие отношения внутриорганизационного харак­тера, возникающие в процессе деятельности субъектов иных орга­нов государственной власти;

3) отдельные управленческие отношения, возникающие с учас­тием органов местного самоуправления;

4) отдельные управленческие отношения организационного ха­рактера, возникающие в сфере «внутренней» жизни обществен­ных объединений и других негосударственных формирований.

 

В юридической науке относительно отраслевого метода право­вого регулирования даются различные, но близкие по сути опре­деления:

1) сово­купность способов, особенностью правового регулирования в какой-то сфере общественной жизни;

2) служит до­полнительным критерием деления права на отрасли и определяет­ся особенностями предмета правового регулирования.

Определить метод служебного права, как и вообще методы ре­гулирования служебных отношений, в настоящее время довольно проблематично, что связано в первую очередь с наличием значи­тельного количества нормативных актов, действующих в этой сфере и использующих различные подходы к регулированию слу­жебных отношений.

Так, И. А. Дякина, отметив, что вопрос о методе служебного права является достаточно сложным, вместе с тем подчеркивает, что «в служебном законодательстве характерной вариацией явля­ется сочетание двух типов правового регулирования — предписа­ния и запрета». Ю. Н. Старилов добавляет к указанным метод дозволения. Аналогичную позицию заняли и Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский.

Подробное исследование методов правового регулирования го­сударственно-служебных отношений было проведено А. В. Гусе­вым. В результате им были выделены следующие характерные для современной российской государственной службы особенности метода правового регулирования труда в сравнении с методом тру­дового права:

1) на государственной службе договорные и нормативные спо­собы регулирования труда сочетаются, но приоритет принадлежит государственно-нормативному регулированию;

2) правовое положение и способы взаимоотношений государ­ственных служащих, государственных нанимателей и представи­телей нанимателей в основном совпадают с правовым статусом и характером взаимосвязи работников, работодателей и их предста­вителей;

3) правовая способность государственного служащего быть субъектом служебного трудового отношения, в отличие от таковой у других наемных работников, связана с заключением не трудо­вого договора, а договора о труде иного вида — служебного кон­тракта;

4) работник и работодатель обладают взаимной свободой за­ключения трудового договора. Представитель государственного нанимателя обязан заключить служебный контракт с граждани­ном, прошедшим конкурсный отбор и тем самым реализовавшим право равного доступа к государственной службе;

5) участие государственных служащих и их представителей в регулировании условий труда минимизировано;

6) дисциплинарная подчиненность государственного служаще­го имеет трудовую природу, но государственный характер;

7) в правовом регулировании труда применяются специфиче­ские способы защиты трудовых прав, обеспечения исполнения трудовых обязанностей. Использование некоторых из них (забастовки, самозащита работником трудовых прав) на государствен­ной службе ограничено, в то же время здесь предусмотрена особая форма судебно-дисциплинарной ответственности.

Таким образом, очевидно, что, по сравнению с правовым поло­жением работника в трудовых правоотношениях, правовое поло­жение государственного служащего отличается гораздо меньшей степенью самостоятельности и большим подчинением нанимате­лю. Особенностью метода трудового права, как известно, является то, что «взаимоотношения работника и работодателя как субъек­тов трудового отношения характеризуются своеобразным сочета­нием юридического равенства и подчинения»¹. Применительно к служебному праву элементы юридического равенства сведены к минимуму, поэтому доминирующими в данном случае являются отношения власти-подчинения.

Действительно, исключительно в нормативном порядке осуще­ствляется правовое регулирование условий труда государственных и муниципальных служащих. И это не случайность и не прихоть законодателя — такая модель регулирования диктуется логикой построения не только административного, но и трудового законо­дательства. Как известно, трудовое право, которое оказало и про­должает оказывать сильное влияние на право служебное, основы­вается на том, что условия труда работников в конечном счете оп­ределяются работодателем путем локального нормотворчества. Однако для государственных служащих работодателем (нанимате­лем) является государство в целом (или его субъект), а для муни­ципальных служащих — муниципальное образование. Это значит, что служебная деятельность государственных и муниципальных служащих должна максимально подробно регулироваться норма­тивными актами указанных публичных образований, дискрецион­ные полномочия государственных органов и их должностных лиц должны быть значительно сужены. Собственно, этот процесс и наблюдается сегодня на государственной службе: «Условия служ­бы и социально-бытового обслуживания (денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск, гарантии трудоустройства и за­нятости, социальные блага, услуги, льготы) устанавливаются не на договорных началах, а на государственном уровне. В договорном порядке, по соглашению между служащим и представителем го­сударственного нанимателя, могут решаться только отдельные, достаточно второстепенные вопросы (например, о неполном слу­жебном времени или доплате за совмещение должностей, о кон­кретном размере должностного оклада, надбавок и доплат)».

Вышеизложенное касается не только условий, но и содержания труда государственных служащих, так как оно также «не может ус­танавливаться соглашением сторон служебно-трудового договора (контракта), поскольку... заранее определяется государством в нормативно-правовом порядке».

Законодательством о государственной службе, по сравнению с трудовым законодательством, уменьшены возможности служащих по защите своих прав. Формально не запрещено, но фактически не имеет смысла из-за отмеченного выше жесткого нормативного регулирования условий труда заключение коллективных догово­ров. По мнению Л. А. Чикановой, положения нового Закона о гражданской службе свидетельствуют «о намерении законодателя исключить гражданских служащих из системы социального парт­нерства».

Важнейшим элементом, привносящим определенное равенство в служебные отношения на государственной службе, является контракт (служебный контракт), заключаемый с государственным служащим. Однако анализ как законодательства, так и практики заключения подобного рода контрактов свидетельствует о том, что такое равенство исключительно формально. Единственным его элементом является, пожалуй, возможность лица, поступающего на государственную службу, заключить или не заключить кон­тракт (для представителя нанимателя даже подобная возможность существует далеко не всегда, так как в ряде случаев он обязан его заключить). Что же касается содержания контракта с государст­венным служащим, то никакого сравнения с трудовым договором здесь просто не может быть, поскольку оно почти полностью уре­гулировано законодательством.

Таким образом, можно констатировать, что служебные право­отношения гораздо в большей степени, чем трудовые, ориентиро­ваны на применение императивного метода власти-подчинения (предписания). Этот метод является преобладающим для админи­стративного права, что, безусловно, лишний раз подчеркивает «ге­нетическую связь» (если пользоваться терминологией С. С. Алек­сеева) между данными отраслями.

Достаточно большое значение в служебных правоотношениях имеет и другой важный метод административного права — метод запретов. В частности, анализ норм гл. 3 Закона о гражданской службе показывает, что основным элементом правового статуса гражданского служащего являются именно запреты. Помимо соб­ственно запретов, предусмотренных ст. 17 Закона, запретами, по сути, также являются ограничения (ст. 16) и требования к служеб­ному поведению (ст. 18). Аналогичная ситуация имеет место и на других видах государственной службы.

Достаточно сложно найти различия между методами правового регулирования в административном и служебном праве — и в том и в другом случае преобладающими являются императивные: вла­сти-подчинения (предписания) и запретов. Вполне очевидно, что для трудового права подобная ситуация отнюдь нехарактерна.

Вышесказанное, конечно, не значит, что диспозитивные мето­ды должны быть полностью исключены из служебного права и, тем более, что они отсутствуют в них в настоящее время. Без­условно, элементы равенства, согласования есть и на государст­венной службе, хотя гораздо большее значение они имеют на му­ниципальной службе, поскольку применительно к ней законода­телем был избран принципиально иной подход в правовом регулировании.

Как известно, авторы Закона о муниципальной службе созна­тельно изменили подходы к регулированию труда муниципальных служащих по сравнению с Законом о государственной граж­данской службе, установив, что прохождение муниципальной службы осуществляется на основе норм трудового законодательст­ва с учетом некоторых особенностей. Поэтому на муниципальной службе в большей степени используются диспозитивные методы регулирования; муниципальные служащие работают на основе трудового договора, а не служебного контракта; проведение кон­курса на замещение должности муниципальной службы является необязательным; привлечение муниципальных служащих к дис­циплинарной ответственности осуществляется по правилам тру­дового законодательства, при этом руководитель, налагающий взыскание, не связан результатами служебной проверки и т. п. Од­нако властные методы имеют на муниципальной службе все же большее значение, чем в частных организациях: условия трудового договора с муниципальным служащим обычно определяются пра­вовыми актами органов местного самоуправления; для муници­пальных служащих ограничены возможности защиты трудовых прав; условия их труда также преимущественно определяются не путем договорного или локального регулирования, а нормативны­ми актами регионального и местного уровней.

Отсутствие какого-либо специфического (характерного имен­но для служебного права) метода (или группы методов) правового регулирования служебного права ставит вопрос об обоснованно­сти его выделения в самостоятельную отрасль.

 

ПРИНЦИПЫ СЛУЖЕБНОГО ПРАВА

 

В теории права под правовыми принципами принято понимать основные начала, выражающие сущность и наиболее общие на­правления развития системы права в целом и ее отдельных отрас­лей. Понятие «принцип» является не только исходным положени­ем какой-либо теории, но и руководящей идеей, главным прави­лом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель дол­жен руководствоваться правовыми принципами. Поэтому прин­ципы служебного права также в определенном смысле выступают его источниками.

Действующее отечественное законодательство не выделяет единых для всего служебного права принципов. Вместе с тем ос­новные принципы построения и функционирования государст­венной службы указаны в ст. 3 Закона о системе государственной службы. Как отмечает Ю. Н. Старилов, «принципы государствен­ной службы — это основополагающие идеи, установления, выра­жающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы».

Основные принципы муниципальной службы установлены ст. 4 Закона о муниципальной службе. Хотя они имеют много об­щего с принципами государственной службы, что предопределено близостью этих институтов, различия между ними имеют вполне объективный характер. Остановимся на основных принципах го­сударственной и муниципальной службы более подробно.

1. Принцип федерализма назван первым среди принципов государст­венной службы. В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции РФ федера­тивное устройство Российской Федерации основано на ее государст­венной целостности, единстве системы государственной власти, раз­граничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении на­родов Российской Федерации. В соответствии с п. «к» ст. 72 Конститу­ции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, при этом федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Рос­сийской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции РФ). Поскольку воен­ная и правоохранительная служба являются видами федеральной го­сударственной службы, правовое регулирование этих видов службы осуществляется только на федеральном уровне. Государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную госу­дарственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ, является единым, целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской служ­бы и гражданской службы субъектов РФ выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служаще­го; установлении приоритета федерального законодательства при закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

2. Принцип законности понимается в научной литературе как оп­ределенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного соблюдения законов и других правовых актов. Применительно к государственной службе прин­цип законности находит выражение в том, что правовой статус го­сударственного служащего, начало, изменение и прекращение го­сударственно-служебных отношений, служебное время и время отдыха, служебная дисциплина, а также другие вопросы регулиру­ются законами и подзаконными нормативными актами, подлежа­щими в обязательном порядке официальному опубликованию.

Несмотря на то что принцип законности по непонятным при­чинам не назван среди основных принципов муниципальной службы, он также распространяется на нее.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина явля­ется общим для государственной и муниципальной службы. Он основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, со­блюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обя­занность государства».

Государственная служба как институт, призванный на практи­ке осуществлять функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять дея­тельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

4. Принцип равного доступа граждан к государственной и муници­пальной службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Это положение в целом соответствует требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, ре­лигии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рожде­ния или иного обстоятельства) и без необоснованных ограниче­ний должен иметь право и возможность допускаться в своей стра­не к государственной службе.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к госу­дарственной службе в настоящее время идет формирование зако­нодательства, в соответствии с которым основным способом заме­щения вакантных должностей государственной службы должен стать конкурс. Однако на данный момент конкурс является при­оритетным способом замещения должностей лишь на государст­венной гражданской службе.

Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе основан на конституционных положениях о равноправии граж­дан: граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления, в том числе право на равный доступ к муници­пальной службе независимо от пола, расы, национальности, язы­ка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обществен­ным объединениям. Хотя Конституция РФ напрямую не закреп­ляет конституционное право граждан на равный доступ к муници­пальной службе, в отличие от права на доступ к службе государст­венной, Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 декабря 2003 г. № 19-П выразил правовую позицию, согласно которой смысловой потенциал, заложенный в конституционные нормы, позволяет говорить о его признании государством.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государст­венной службы, основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохож­дении муниципальной службы предполагает единство и определен­ную дифференциацию правового регулирования государственной и муниципальной службы.

Применительно к государственной службе указанный принцип предусматривает единый подход в регулировании государствен­ной гражданской, военной и правоохранительной службы с уче­том специфики каждой из них.

В связи с этим Закон о гражданской службе устанавливает соот­носительность (т. е. максимальную унифицированность, но не одинаковость) основных условий и размеров оплаты труда, основ­ных государственных социальных гарантий, основных условий го­сударственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации, введение ограни­чений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов. Видимо, используя тер­мин «соотносительность», законодатели старались подчеркнуть, что указанные выше условия труда государственных служащих раз­личных видов будут максимально близки, но не одинаковы. Дан­ный Закон также предусматривает учет стажа правоохранительной и военной службы при переходе на гражданскую службу. Часть 1 ст. 54 Закона о гражданской службе прямо указывает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установле­ния ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оп­лачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безу­пречную и эффективную гражданскую службу включаются перио­ды замещения должностей гражданской службы, воинских долж­ностей и должностей правоохранительной службы.

Применительно к муниципальной службе рассматриваемый принцип трансформируется в принцип единства основных требова­ний к муниципальной службе. Связано это с тем, что действующее законодательство регламентирует муниципальную службу значи­тельно менее детально, чем службу государственную, содержит большее количество диспозитивных норм, поэтому единство му­ниципальной службы может быть достигнуто только на уровне об­щих требований.

В то же время применительно к муниципальной службе под­черкивается и необходимость учета исторических и иных местных традиций, что связано с особенностями организации местного са­моуправления в разных местностях.

В связи с этим определенное удивление вызывает отсутствие сре­ди принципов муниципальной службы принципа дифференциации ее правового регулирования в зависимости от вида муниципального образования, который в определенной мере является развитием принципа учета исторических и иных местных традиций. Дейст­вующий Закон о муниципальной службе одинаков и для города с миллионным населением, и для села с населением в 100 человек. Нельзя не вспомнить, что при разработке Закона о местном само­управлении одной из наиболее важных задач, поставленных перед его разработчиками, была дифференциация способов осуществле­ния местного самоуправления в муниципальных образованиях, су­щественно отличающихся друг от друга по численности населения, социальному и экономическому потенциалу и т. п. Выделение пяти видов муниципальных образований с различными полномочиями, материальной и финансовой базой, возможными структурами орга­нов местного самоуправления способствовало повышению гибко­сти правового регулирования муниципальной деятельности. Оста­ется непонятным, почему при разработке Закона о муниципальной службе, касающегося той же муниципальной сферы, этот подход оказался невостребованным.

6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы заключается в следующем. В соответствии со ст. 12 Кон­ституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государствен­ная, так и муниципальная служба относятся к институтам публич­ного права и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как совершенно справедливо отмечает В. А. Козбаненко, «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управ­ленческие функции, осуществляются на профессиональной осно­ве кадровым корпусом государственных и муниципальных служа­щих, имеющих по своей природе немало общего и особенного».

Закон о гражданской службе предусматривает, что для государ­ственных гражданских и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; ограничения и обязательства; а также требования к про­фессиональной подготовке, переподготовке и повышению квали­фикации и соотносительные основные условия оплаты труда и со­циальные гарантии; основные условия государственного пенсион­ного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в слу­чае потери кормильца.

В стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения должностей муниципальной службы, и наоборот.

7. Принцип открытости государственной и муниципальной службы основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ: «Орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно за­трагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Законом о гражданской службе предусмотрен ряд мер, направ­ленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обя­зательность включения представителей научных и образователь­ных учреждений, других организаций в качестве независимых экс­пертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, результаты деятельности которых имеют наиболее важ­ное значение для гражданской службы, в состав комиссий:

— по соблюдению требований к служебному поведению граж­данского служащего и урегулированию конфликта интересов;

— конкурсных;

— аттестационных.

В отношении муниципальной службы данный принцип сфор­мулирован как принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих, что, как представляется, не меняет его суть, так как речь также идет об информационной открытости службы для общества.

На реализацию рассматриваемого принципа направлены, в частности, положения Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, одобренной распоря­жением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, в кото­рой в числе прочих указана задача обеспечения информационной открытости органов государственной власти и местного само­управления.

8. Принцип профессионализма и компетентности государст­венных и муниципальных служащих заключается в следующем. Го­сударственная и муниципальная служба являются видами профес­сиональной деятельности, требующими специальных знаний и навыков. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые нормативными актами требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государст­венной и муниципальной службы. На повышение профессиона­лизма и компетентности государственных и муниципальных слу­жащих направлены их профессиональная переподготовка, повы­шение квалификации и стажировка.

9. Принцип защищенности государственных и муниципальных слу­жащих основан на том, что федеральное законодательство о госу­дарственной и муниципальной службе выделяет разные виды за­щиты служащих.

Применительно к государственным служащим речь идет преж­де всего об их защите от неправомерного вмешательства в их про­фессиональную служебную деятельность как государственных ор­ганов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Такая защищенность является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означа­ет, что государственные служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их пол­номочий. Государственный служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с испол­нением им должностных обязанностей.

---

Дата добавления: 2021-01-20; просмотров: 1233; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!