Історія розвитку в др.. половині XVII — на початку XX ст..
4.1.
Історія розвитку фінансового контролю до XVII ст..
Оскiльки категорiї «фiнансовий контроль» та «аудит»
тiсно пов’язанi з фiнансами, то можна стверджувати, що конт
роль починає виникати у перiод виникнення i становлення пуб
лiчних фiнансiв та розвитку фiнансових вiдносин.
Контрольнi функцiї в суспiльствi досить рiзноманiтнi, при
чому сфера їх поширення при переходi вiд однiєї формацiї до
iншої постiйно розширюється. Змiнюються завдання контролю,
його змiст, органiзацiйнi форми здiйснення в результатi появи
причин економiчного, полiтичного i соцiального характеру
1
.
Iсторично саме виникнення грошових вiдносин, самих гро
шей приводить до виникнення своєрiдного об’єкта контролю —
грошових ресурсiв, це сприяло видiленню фiнансового контро
лю iз контролю за ресурсами
2
. Сьогоднi немає достовiрних да
них про господарський устрiй первiснообщинного ладу, отже
ми можемо лише припустити, що якщо не було постiйного дер
жавного апарату, то не iснувало й системи формування доходiв
i витрат. Але у такому суспiльствi iснував внутрiшнiй контроль,
що здiйснювався за приватними фiнансами, тобто за бюджетом
сiм’ї, який навряд чи можна назвати фiнансовим у сучасному ро
зумiннi. З виникненням держави пiдвищується i роль фiнансiв,
якi називатимуться державними або пiзнiше публiчними, ство
рюється, формується державний апарат i, вiдповiдно, спецiальнi
суб’єкти, що надiляються саме контрольними функцiями, отже
|
|
|
виникає фiнансовий контроль.
Аудит як недержавна форма контролю виник у далеку дав
нину та iснував поряд iз державним фiнансовим контролем.
На думку дослiдникiв, першою країною, що створила ауди
торську систему, був Китай, де в 700 роцi до н. е. iснувала поса
да Генерального аудитора, який повинен був гарантувати по
ряднiсть та чеснiсть урядових чиновникiв, що розпоряджали
ся державними коштами та майном
1
. Як стверджують iстори
коархiвнi матерiали, форми державного фiнансового контро
лю з’явилися бiля 4000 рокiв до н. е., саме тодi, коли стародавнi
цивiлiзацiї Близького Сходу розпочали створювати високоорга
нiзованi держави, налаштовувати господарську дiяльнiсть, поча
ли займатися облiком доходiв та витрат, зборiв податкiв, отже i
виникла потреба контролю, метою якого було зменшення втрат
вiд помилок та шахрайства
2
.
Найбiльшого розвитку набув аудит у Грецiї та Римi, а дер
жавний фiнансовий контроль у Вавiлонi, Китаї, Єгиптi. В про
вiнцiях та володiннях призначалися казначейськi чиновники, так
званi аудитори, з метою контролю рахiвництва. Перевiрки, якi
здiйснювалися державними чиновниками, були спрямованi на
витрати бюджету та його дохiдну частину. У цей перiод контроль
|
|
|
нi функцiї не вiдокремлювалися вiд облiкових та управлiнських.
На такому iсторичному етапi до основних ознак фiнансового
контролю можна вiднести те, що контрольнi функцiї тут викону
вали вищi посадовi особи держави або окремi чиновники, а також
починають формуватися окремi контрольнi органи. Крiм цього, за
роджується методологiя контролю, зокрема вводиться iнвентариза
цiя як специфiчний його метод, ведеться контроль облiкових запи
сiв. Так, у Стародавньому Єгиптi державний фiнансовий контроль
здiйснюється через фiнансове управлiння i спецiальних чиновни
кiв, у Грецiї «логiсти» i «евфiни» приймали фiнансовi звiти вiд по
садових осiб i порушували кримiнальнi справи у випадку прихову
вання зловживання фiнансами
3
. У Вавiлонi, у Законах Хаммурапi
зазначалося, що купцi повиннi вести облiк, тобто законодавчо було
закрiплено таку функцiю контролю, як облiк фiнансових ресурсiв.
Iсторiї зародження та становлення фiнансового контролю
присвячували свої публiкацiї науковцi у рiзнi перiоди. Особли
вий iнтерес представляють роботи вчених, що стосуються виник
нення i розвитку державного фiнансового контролю. До них мож
на вiднести працi В. Саковича
|
|
|
1
, якi дають можливiсть прослiд
кувати процес становлення державного фiнансового контролю.
Характерним явищем для рабовласницького i феодального
ладу було ототожнення доходiв i витрат глави держави з дер
жавними доходами i витратами. Глава держави розпоряджався
ресурсами держави як своєю власнiстю. Лише в перiод Римської
республiки, коли основну роль у полiтичному життi вiдiгравав
Римський сенат, публiчне господарство було вiддiлене вiд при
ватного. Фактично витрати держави включали в себе деякi еле
менти фiнансового контролю з боку Римського сенату, який ви
конував функцiю розподiлу вiдповiдних доходiв. Цi елементи
фiнансового контролю були незначними, оскiльки навiть апарат
державного управлiння утримувався не за рахунок державних
коштiв, а за рахунок рiзних поборiв з населення
2
. Фiнансовий
контроль над грошовими ресурсами феодалiв i монархiв був вiд
сутнiй повнiстю. А. Смiт у свiй час писав про те, що всякий плат
ник вiддається у владу збиральника податкiв, який може обтя
жувати порядок для будьякого неугодного йому платника або
вимагати пiд загрозою такого обтяження подарунок або хабар.
На територiї сучасної України вперше згадується про фi
|
|
|
нансовий контроль ще до Х ст., оскiльки платежi князям, дань
татарським ханам здiйснювалися спочатку в натуральнiй, а пiз
нiше i в грошовiй формах, що контролювалася владою
3
. Одну з
перших фiнансовобюджетних систем, з якої пiшли паростки
сьогоднiшньої моделi фiнансового контролю, було розроблено i
законодавчо закрiплено за часiв Київської Русi в «Руськiй прав
дi» Ярослава Мудрого
4
. Бiльш впорядковано було процес орга
нiзацiї фiнансового контролю у XII ст., у створеному Володи
миром Мономахом Уставi.
Як зазначалося, аудит у перекладi означає слухати. Звiдси у
давнину, у Великобританiї, аудит проводився у двох формах: у
мiстах в присутностi посадових осiб уряду i громадян здiйсню
валося прослуховування аудиторських звiтiв, якi казначеї зачи
тували в голос; аудитори проводили перевiрку рахункiв сплати
управляючих фiнансами великих маєткiв за «дебетом i креди
том» з наступним усним звiтом перед власником i радою управ
ляючих даного маєтку
1
.
У Середнi вiки в Європi зароджується бухгалтерський об
лiк i контроль. Так, здiйснюється реєстрацiя угод, з метою ви
значення правильностi їх укладення двома рiзними вiдповiдаль
ними особами.
Пiзнiше, з’являються спецiальнi трактати про контроль об
лiку i звiтностi, отже йде процес удосконалення облiку i конт
ролю господарської дiяльностi. Так, у одному iз трактатiв за
значалося, що необхiдно пiддавати ретельнiй перевiрцi звiти,
щороку провадити iнвентаризацiю для перевiрки звiтних i фак
тичних залишкiв цiнностей, обов’язково здiйснювати iнвента
ризацiю дебiторської заборгованостi, пiдтверджувати правиль
нiсть цiн, зазначених у звiтi. В iнших трактатах згадувалося i
про ревiзiю
2
.
У документах XIII ст. зустрiчаються записи про аудит. Так,
в Англiї у 1285 р., було видано нормативний акт, вiдповiдно до
якого надавалися певнi привiлеї не лише державним посадовим
особам, що проводили аудит
, а й цивiльним. Це ще раз пiдтвер
джує версiю про те, що паралельно iснувало два види фiнансо
вого контролю: державний i недержавний, який почав застосову
ватися для здiйснення контролю за публiчними фiнансами.
Пiзнiше, з XV ст. починають використовуватися як докази в
судах так званi облiковi записи, а в 1494 р. в книзi Луки Пачолi
«Трактат про рахунки i записи» вже використовується термiн
«фiнансовий контроль»
4.2.
Історія розвитку в др.. половині XVII — на початку XX ст..
У даний перiод формувалися новi пiдходи до фiнансо
вого контролю та аудиту. У Росiї встановлюється суворий по
рядок фiнансової звiтностi. Аудит поступово перетворюється iз
процесу слухання на документальний, що передбачало прове
дення перевiрок на пiдставi дослiдження вiдповiдних фiнансо
вих та пов’язаних з ними документiв.
Дослiдники зазначають, що iнститут державних аудиторiв ви
ник у Росiї за часiв Петра I, бо у вiйськовому статутi 1698 року
вказувалося на iснування в армiї посад аудиторiв, одним iз зав
дань яких було здiйснення контролю за витратами бюджету, бiль
шу частину видаткiв якого становили саме витрати на армiю
1
.
Спроби створення незалежного аудиторського контролю в
Росiйськiй iмперiї (у складi якої на той час перебувала Україна)
вiдносяться до 1831 року (в цей перiод було створено iнститут
присяжних бухгалтерiв, а в 1909 р. iнститут бухгалтерiв).
Важливу роль у розвитку i становленнi аудиторського конт
ролю вiдiграли акцiонернi товариства, акцiонери яких хотiли ма
ти гарантiю щодо збереження капiталу, а, вiдповiдно, i правиль
ностi ведення бухгалтерського облiку. Банкрутство перших ак
цiонерних товариств створило попит на квалiфiкованих осiб —
експертiв у галузi бухгалтерiї, якi мали захистити iнтереси iнве
сторiв. У Великобританiї почали створюватися професiйнi об’єд
нання, якi перевiряли на замовлення зацiкавлених осiб фiнан
совi звiти
2
. На початку XVIII ст. в Англiї на державному рiвнi
визнається необхiднiсть проведення незалежної перевiрки ра
хункiв пiдприємств. Тобто у зазначений перiод недержавний фi
нансовий контроль починає швидко розвиватися. А наприкiнцi
XIX ст. аудит сформувався у самостiйну сферу професiйної дi
яльностi. Але вважається, що свiй юридичний початок незалеж
ний аудит бере з 1853 р., коли у Шотландiї було утворено Едiн
бургзький iнститут аудиторiв.
Можна погодитися з науковцями, якi вважають, що iснуван
ня та розвиток незалежного аудиту у рiзних державах та регiонах має суттєвi вiдмiнностi, що викликанi: соцiальноекономiч
ними особливостями країн та регiонiв свiту (особливостями роз
витку ринку капiталу, рiвнем та темпами економiчного розвитку,
ступенем централiзацiї управлiння економiкою та соцiальною
сферою тощо); соцiальнополiтичними особливостями внутрiш
ньої та зовнiшньої полiтики окремих держав (вiдносинами з iн
шими державами, специфiкою соцiальнополiтичних пiдходiв
до вирiшення внутрiшнiх проблем); особливостями законодав
ства держав та загального культурноосвiтнього рiвня (специ
фiкою правового врегулюванню дiяльностi аудиторiв)
1
.
Iсторiя створення органiв державного контролю на терито
рiї сучасної України починається з 1654 р., з моменту створення
Рахункового наказу царя Олексiя Михайловича Романова. На
цей орган покладалися функцiї контролю за сумами, якi надхо
дили до рiзних державних установ та вiд них у спецiальнi фонди.
На початку XVIII ст. Петром I було створено Ближню кан
целярiю, яка займалася питаннями державного господарства,
фiнансiв та контролю. В 1720 р. вона була реорганiзована у Ре
вiзiонколегiю як спецiальний контрольний орган, потiм пе
рейменована у Ревiзiонконтору i складала частину канцелярiї
Сенату. При Катеринi I Ревiзiонконтора була вiдновлена як са
мостiйна установа, а вищий контроль за державним фiнансо
вим господарством перейшов до Верховної Таємної Ради
2
.Угу
бернiях почали створюватися контрольнi установи, якi знаходи
лися пiд безпосереднiм управлiнням державного казначея. Ука
зом Олександра I у лютому 1809 р. в Державному казначействi
було створено Державну експедицiю для ревiзiї рахункiв — пер
ша самостiйна установа, до обов’язкiв якої вiдносився нагляд за
правильнiстю та законнiстю надходжень державних доходiв та
проведенням витрат, яка пiзнiше була реорганiзована у Головне
управлiння ревiзiї державних рахункiв на чолi з державним конт
ролером, що прирiвнювалося до статусу мiнiстерства. У 1836 р.
згадане управлiння було перейменовано на Державний конт
роль, який на початку створення не проводив ревiзiю звiтностi,
оскiльки не мав доступу до первинних документiв. На мiсцях
були створенi мiсцевi установи Державного фiнансового конт
ролю, якi називалися контрольними палатами та проводили ре
вiзiю звiтностi мiсцевих установ.
Пiзнiше у 1892 р. було видано закон про Державний конт
роль, згiдно з яким на нього покладалися ревiзiйнi (ревiзiя звiт
ностi про фiнансовогосподарськi операцiї, попереднiй та фактич
ний контроль), адмiнiстративнi (участь представникiв Держав
ного контролю в колегiальних установах) та бюджетнi функцiї
(перевiрка фiнансових кошторисiв та участь в їх складаннi, пiд
готовка звiту за виконанням державного розпису доходiв та ви
трат, удосконалення форм правил та форм звiтностi та ведення
рахункiв)
1
.
Iз створенням у 1905 р. Ради мiнiстрiв Державний контроль
було включено до її складу.
Органiзацiя контролю за державними фiнансами в країнах
Європи була подiбною. Не iснувало мiсцевих установ, а вся ре
вiзiя проводилася централiзованою установою, яка у бiльшос
тi держав називалася Рахунковою палатою. У Великобританiї
засно
вано службу Генерального контролерааудитора, який ра
зом з пiдлеглими йому аудиторами здiйснював ревiзiю. Дiяль
нiсть органiв державного фiнансового контролю була спрямо
вана на ревiзiю дiй виконавцiв та розпорядникiв iз збору держав
них доходiв та проведення витрат. У бiльшостi випадкiв така
ревiзiя з
водилася до документальної перевiрки
2
.
Пiсля революцiї 1917 р. в Росiї новою владою використову
вався досвiд органiзацiї фiнансового контролю дореволюцiйно
го перiоду, але аудит як пiдприємницька дiяльнiсть фактично не
застосовувався. У 20х роках увагу фiнансовому контролю при
дiляли А. В. Нiколаєва («Финансовый контроль». — М., 1926),
А. О. Альський. Особливу увагу слiд звернути на роботу А. О. Аль
ського «Задачи и методы финансового контроля» (1925), в якiй
автор досить грунтовно i повно розкрив завдання фiнансового
контролю у бюджетнiй сферi, якi були характернi для того перiо
ду, наводячи приклади неефективного витрачання коштiв тощо,
вiн проаналiзував органiзацiю i деякi результати роботи апара
ту фiнансового контролю, вказав на важливiсть ревiзiї як мето
ду фiнансового контролю.
Одним iз перших декретiв радянської влади був декрет про
утворення Народного комiсарiату Державного контролю, основ
ним завданням якого було проведення ревiзiї господарськофi
нансової дiяльностi. Паралельно iснував Робочий контроль з ме
тою нагляду i контролю за дiяльнiстю пiдприємств. У 1920 р. було
створено Народний комiсарiат Робiтничоселянської iнспекцiї,
що надiлявся певними контрольними функцiями по проведен
ню ревiзiй пiдприємств, який був реорганiзований у 1934 роцi.
У цей перiод в iнших державах створюються рiзноманiтнi
органiзацiї, спiлки професiйних аудиторiв (бухгалтерiв), якi ви
магають вiд урядiв нормативно оформити їх дiяльнiсть.
Важливу роль у розвитку фiнансового контролю в СРСР,
вiдiграли працi радянських вчених 30—40х рокiв: Д. I. Аленчи
кова («Внутриведомственный финансовый контроль и докуме
нтальные ревизии в нефтяной промышленности СССР», 1946),
О. М. Ляндо (Государственный финансовый контроль в СССР //
Советские финансы. — 1941
. — No 1—2). Особливо слiд вiдзна
чити монографiю М. М. Ровинського «Финансовый контроль в
СССР», 1947), в якiй дається iсторiя органiзацiї фiнансового
контролю в СРСР, розкриваються його форми, правовий статус
певних контрольних органiв СРСР i деяких зарубiжних країн:
Англiї, Францiї, США, Бельгiї, придiляється увага органiзацiї i
загальним методам контрольноревiзiйної роботи.
У 50—60х роках фiнансовому контролю присвячували свої
працi: О. О. Анiсiмов, О. I. Коняєв («Финансовый контроль в
дореволюционной Росии», 1959), М. С. Малеїн. О. О. Анiсiмов
у своїй книзi «Финансовый контроль в капиталистических стра
нах» зробив спробу показати органiзацiю фiнансового контро
лю у капiталiстичних країнах, розкрив його сутнiсть, розглянув
сферу i види фiнансового контролю, що здiйснюється парламен
том, урядовими та вiдомчими органами, виклав основнi питан
ня органiзацiї i методiв контролю. М. С. Малеїн у 1964 р. видає
монографiю «Кредитнорасчетные правоотношения и финансо
вый контроль», в якiй особлива увага придiляється формам фi
нансового контролю, питанням пiдвищення його ефективностi.
До проблеми фiнансового контролю зверталися вчен
iiу70—
80х роках: Г. А. Айвазян («Правовые основы организации и деятельности финансовых органов в СССР», 1978), I. А. Андрєєв
(«Финансовый контроль в СССР», 1974), I. А. Белобжецький
(«Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм»,
1989), Е.
О. Вознесенський («Финансовый контроль в СССР»,
1973), Л. М. Крамаровський («Ревизия и контроль», 1988), В. I. Ту
ровцев («Государственный и общественный контроль», 1970),
В. Н. Шеметов («Развитие социалистического контроля», 1988),
але їх дослiдження були фрагментарними. Значний внесок у роз
виток фiнансового контролю як iнституту фiнансового права у
цей час внесла Н. О. Ковальова. У центрi уваги її дисертацiйного
дослiдження були правовi питання фiнансового контролю. У ди
сертацiйнiй роботi «Правовые основы финансового контроля в
СССР» (1975) робиться спроба чiткого розмежування фiнансо
воконтрольної дiяльностi, юридичного iнституту фiнансового
контролю як правової форми цiєї дiяльностi, фiнансового конт
ролю як елемента в механiзмi керування економiкою i фiнансо
вого контролю як засобу охорони норм фiнансового права. До
сить детально органiзацiю фiнансового контролю в Росiї i роз
винутих державах описано у науковометодичному посiбнику
С. О. Шохiна та Л. I. Воронiної «Бюджетнофинансовый конт
роль и аудит. Теория и практика применения в России» (1997),
а iсторикоправовi аспекти здiйснення державного фiнансового
контролю в Росiї у курсi лекцiй О. Ю. Грачової i Л. Я. Хорiної
«Государственный финансовый контроль» (Москва, 2005).
Iсторiя фiнансового контролю в Українi у зазначений пе
рiод
детально описана у пiдручнику М. Ф. Базася «Методика та
органiзацiя фiнансового контролю» (Київ, 2004). Так, М. Ф. Ба
зась вiдзначає, що в перiод з 1917 р. (з березня) по 1919 р. (лю
тий) основними завданнями контрольних органiв, що iснували
при мiнiстерствi фiнансiв, були: забезпечення цiльового витра
чання фiнансових ресурсiв та одержаних вiд iноземних держав
кредитiв на потреби вiйська, утримання органiв влади, установ
соцiальної сфери. Пiзнiше зусилля фiнансових органiв i конт
рольноревiзiйних апаратiв були спрямованi на накопичення кош
тiв та ефективне i цiльове їх використання.
Щодо iснування та розвитку самого фiнансового контролю,
то необхiдно вiдзначити, що постановою Ради Народних комi
сарiв СРСР у 1925 р. було створено iнститут державних бухгал
терiвекспертiв, завданнями якого були: перевiрка рiчних i лiк
вiдацiйних балансiв певних установ i пiдприємств; проведення
експертиз та надання висновкiв i консультацiй на вимогу ви
значених державних органiв iнше.
У СРСР основну роль у державному фiнансовому контролi
вiдiгравали ради народних депутатiв, якi вважалися органами дер
жавної влади, на них згiдно з Конституцiю 1977 р. (статтi 93, 94)
покладалися обов’язки щодо контролю за проведенням в життя
рiшень з керiвництва усiма галузями державного, господарсько
го i соцiальнокультурного будiвництва, а також заслуховуван
ня звiтiв виконавчих, розпорядчих та iнших органiв, в тому чис
лi з питань фiнансовогосподарської дiяльностi. Iснували й ор
гани народного контролю, якi здiйснювали як державний, так i
громадський контроль (ст. 92 Конституцiї СРСР). Детально си
стему, компетенцiю i порядок дiяльностi цих органiв визначав
Закон про народний контроль в СРСР (вiд 30.11.1979 р.).
У 1987 р. на базi Головного управлiння валютного контро
лю Мiнiстерства фiнансiв СРСР за постановою Ради Мiнiстрiв
СРСР була створена фiрма «Iнаудит» — це стало поштовхом до
розвитку аудиту в СРСР, а пiзнiш
е i в Українi, де було створене
дочiрнє пiдприємство в мiстi Києвi. З цього моменту i почали
формуватися незалежнi аудиторськi фiрми, що надавали вiдпо
вiднi послуги. Але належної нормативної бази, що врегульову
вала б питання органiзацiї i здiйснення аудиту ще не iснувало.
Створення Мiнiстерства фiнансiв СРСР, аналогiчних мiнi
стерств у союзних республiках та їх контрольноревiзiйних управ
лiнь чи, вiдповiдно, вiддiлiв сприяло систематизацiї державних
контрольних функцiй. Але незадовiльний стан облiку i внут
рiшнього контролю на рiвнi пiдприємств i органiзацiй вимагав
реорганiзацiї системи фiнансового контролю, зокрема удоскона
лення проведення облiку всiх платникiв податкiв та iнших обо
в’язкових платежiв, здiйснення контролю i забезпечення правиль
ностi обчислення та сплати вiдповiдних платежiв. У сiчнi 1990 р.
створюється Державна податкова служба Мiнiстерства фiнансiв
СРСР та державна податкова служба в Українськiй РСР.
На п’ятiй сесiї Верховної Ради СРСР 16 травня 1991 року
був прийнятий Закон «Про Контрольну палату СРСР», вiдпо
вiдно до положень якого мала б створюватися Контрольна па
лата СРСР, яка вважалася вищим органом фiнансовоекономiч
ного контролю, що дiяв пiд керiвництвом Верховної Ради СРСР.
Закон надав їй право здiйснювати контроль за виконанням со
юзного бюджету, використанням загальносоюзної власностi, що
перебувалау веденнi СРСР, джерелами i використанням дохо
дiв загальносоюзних громадських об’єднань. Це вказувало на
створення в державi нової системи фiнансового контролю з вра
хуванням зарубiжного досвiду iснування аналогiчних iнститу
цiй. Передбачалося створення при необхiдностi за згодою Пре
зидiї Верховної Ради СРСР регiональних iнспекцiй на мiсцях i
служб за кордоном, а також зазначалося, що з питань, якi вiдно
сяться до спiльних повноважень Союзу РСР i республiк, Конт
рольна палата СРСР взаємодiє при проведеннi перевiрок i ре
вiзiй з iншими союзними i республiканськими контрольними
органами, надає їм методичну допомогу (п. 9 ст. 10 Закону).
З розпадом Союзу РСР була лiквiдована i ця Контрольна пала
та СРСР.
Союзнi республiки, якi набували суверенiтету, ставали не
залежними державами, почали формувати свою власну систему
фiнансового контролю i контролюючих суб’єктiв.
4.3.
Дата добавления: 2020-12-12; просмотров: 46; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!