Регионализм и регионализация.

Регионализм понимается как стратегия региональных элит, направ­ленная на расширение ими своих прав (движение «снизу»). Это процесс самоструктурирования общества, политической и эконо­мической мобилизации регионов. Регионализм отвечает регио­нальной стратификации общества и направлен на извлечение пре­имуществ из естественного территориального деления современ­ных обществ. Если в качестве цели выдвигается расширение политических прав, достижение политической автономии, то можно говорить о регионализме политическом, отвечающем регио­нальной стратификации политического пространства. Помимо прочего, регионализм нацелен на сглаживание контрастов между центральными и периферийными регионами, выполняя, таким образом, стабилизирующую функцию. Некоторые авторы называ­ют возникающие структуры неосредневековыми , так как возрождаются новые, плюралистические и более дисперсные формации, напоминающие те, которые существовали в средние века (речь идет, прежде всего, о Ганзейском союзе).

Важно подчеркнуть, что процесс регионализма не тождественен сепаратизму. Регионализм в отличие от сепаратизма нейтрален и не несет в себе деструктивный потенциал. Регионализм, достигая сво­их крайних проявлений, может переходить в сепаратизм, но в этом случае он приобретает новое качество, следовательно, и именовать­ся процесс должен не регионализмом, но сепаратизмом.

Еще совсем недавно понятие регионализма было расплывчатым, невнятным, он понимался как нечто мелкомасштабное, провинци­альное, имеющее весьма ограниченное значение, относящееся к решению второстепенных проблем организации политического процесса внутри государств. Радикальные сдвиги последних деся­тилетий — становление более комплексной, плюралистической, многомерной и многополярной реальности — коренным образом изменили ситуацию и крайне благоприятно отразились на судьбе регионализма: значимость и сила процессов регионализма сущест­венно возросли, движение находит все более разнообразные прояв­ления, «вооружается» собственной институциональной системой.

Регионализм может интерпретироваться по-разному. Так, оче­видно, что необходимо проводить границу между регионализмом как внешнеполитическим курсом или даже совокупностью поли­тических курсов, регионализмом как идеологией государственно­го вмешательства и регионализмом как экономико-политическим сотрудничеством государств, образующих, таким образом, региональные союзы или группировки. Надо отметить, что такое понимание регионализма (сотрудничество между странами и их объединение в блоки) доминировало в первые послевоенные де­сятилетия. В этом случае речь идет о региональной экономической интеграции, рассматриваемой одновременно как состояние и как процесс, а регионализм ассоциируется с протекционизмом в ме­ждународных торговых отношениях. Таким образом, следует раз­делять регионализм глобальный и регионализм локальный.

Регионализация — процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональ­ный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия ре­шений на национальном и наднациональном уровнях.

Основными факто­рами регионализации в современном мире являются следующие.

Во-первых, глобальные процессы. В современном мире меня­ется соотношение между глобальными и региональными состав­ляющими мировой политики. Если ранее региональные проблемы находились в тени глобальных процессов, то сейчас регионализм оказывает все более заметное влияние на состояние системы меж­дународных отношений. Например, объединение Германии сыг­рало не последнюю роль с точки зрения темпов европейской инте­грации и пересмотре системы военно-политических союзов.

Во-вторых, геополитические факторы. К ним относятся, прежде всего, географическое положение геополитического региона, спектр имеющихся природных и климатических ресурсов и их размеще­ние, инфраструктурные системы, история региона и пр. От комби­нации этих условий зависят и предпосылки, и скорость формиро­вания региона.

В-третьих, экономические факторы. Например, приграничное экономическое сотрудничество играет важную роль в сближении как стран, так и регионов, лежащих по обе стороны границы. Так, экономическое сотрудничество с соседними регионами стало для северо-западных регионов России важным средством выживания в кризисных условиях.

В-четвертых, культурно-религиозные факторы. И здесь значе­ние имеет либо культурно-религиозная общность большого регио­на, которая оказывается дополнительным средством его консоли­дации, либо близость отдельных регионов страны конфессиональ­ному кругу, в основном лежащему за ее пределами (например, близость Татарстана или Башкортостана исламскому миру).

Следует обратить внимание на то, что не все исследователи разделяют взгляд на регионализацию как на процесс позитивного характера. Скептики полагают, что истории «региональных успе­хов» являются скорее исключениями, нежели правилом, которое заключается в том, что региональные политические институты не слишком способствуют укреплению местной демократии, межре­гиональные диспаритеты усиливаются, регионализация нужна скорее элитам, нежели местному населению. Действительно, этот процесс объективно существует, а значит, должен быть ис­следован со всеми его позитивными и негативными сторонами.

3. Региональная политика

Под региональной политикой понимается сознательная деятель­ность, направленная на оптимизацию размещения экономичес­кой деятельности по территории. Здесь крайне важно отметить принципиальное различие: если в странах Европейского Союза региональная политика — это деятельность именно экономичес­кого характера (то есть региональная экономическая политика — regional policy), то российские исследователи, как правило, ис­пользуют этот термин по-другому, вкладывая в него следующее содержание: «политика в отношении регионов» или «региональ­ное измерение политического процесса».

Региональная (экономическая) политика существует на нацио­нальном и наднациональном уровнях. Коммунитарная региональ­ная политика — яркое свидетельство регионализации в зоне ЕС. Зародившись в послевоенные годы в форме мероприятий чрезвы­чайного характера, региональная политика затем приобретает ха­рактер постоянно действующего фактора. Необходимость сглажи­вания региональных диспропорций рассматривается ныне не как второстепенная задача, но как одно из важнейших условий оптими­зации экономического развития. Межрегиональные диспропорции на территории ЕС действительно велики: речь идет о численности населения и его плотности, ресурсно-производственном потенциа­ле, развитости различных секторов хозяйства и инфраструктуры, показателях уровня безработицы и т.д. Понятно, что расширение ЕС на государства Центральной и Восточной Европы сделало эти диспропорции гораздо более острыми. В этом контексте одной из основных составляющих регионализма в ЕС становится поиск ме­ханизмов и путей смягчения этих диспропорций, эффективное рас­ходование средств на мероприятия и программы региональной по­литики. Рассматривая ее эволюцию, видно, насколько более дивер­сифицированными и гибкими становятся ее формы и методы.

Региональная политика в ЕС переживала несколько этапов реформы, последний раз все ее финансовые инструменты были сведены в единую схему, что подразумевает четкое разделение ответственнос­ти. Сегодня региональная политика ЕС базируется на четырех ос­новных принципах:

· концентрации (недопущении распыления средств);

· приоритете для программ, направленных на комплексное развитие территорий;

· принципе партнерства (взаимодействие и со­трудничество всех властных уровней — от местного до наднацио­нального);

· принципе дополнительности (средства для мероприятий региональной политики используются в дополнение к национальным ресурсам, но не вместо них).

Европейский Союз полностью осознал, что без решения проблем регионов, смягчения диспропорций в уровнях социально-экономи­ческого развития между ними полноценное развитие интеграцион­ных процессов, от которого выигрывали бы все регионы, невозмож­но. Более того, в перспективе необходимы региональные мероприя­тия компенсационного характера, направленные на предотвращение негативных последствий для регионов, возникающих вследствие са­мой интеграции. Анализируя статистические данные о динамике израсходованных ЕС средств на региональную политику, отчетливо видно повышение ее роли. Расходы на нее, наряду с расходами на проведение общей сельскохозяйственной политики, стали крупней­шей статьей расходов, далеко потеснив все остальные. В целом мож­но констатировать, что до сих пор региональная политика со своей задачей справлялась: сдерживала нарастание диспропорций и созда­вала предпосылки для конвергенции регионов Евросоюза.

Отдельную область исследований, имеющих крайне важное практическое значение, представляет собой выделение регионов для целей региональной политики (районирование).

В отличие от региональной экономической политики региональная политика (regional politics) находит выражение в двух различных формах.

Во-первых, ее содер­жанием может являться борьба внутрирегиональных политических акторов относительно стратегии развития региона.

Во-вторых, ре­гиональная политика может принимать форму общерегионального политического движения, направленного вовне, на некое внешнее для региона сообщество — другой регион, национальное прави­тельство, внешнюю экономическую силу. В данном случае под ре­гиональной политикой фактически понимаются проявления поли­тического регионализма, политика «снизу», «из региона».

Важно указать, что, наряду с национальным государством, по­литический регион становится базовым понятием сравнительного политического анализа, без которого политическую компаративи­стику уже трудно себе представить. При этом региональный «срез» обладает важным преимуществом. Известный исследователь Арендт Лейпхарт, имея в виду национальные государства, заме­тил, что в распоряжении компаративиста находится «слишком мало случаев». Региональное поле политических исследований не­сравненно шире: в распоряжении исследователей оказывается достаточное для сравнения количество «случаев». Более того, кросс-национальные сравнения не дают исследователю исчерпы­вающего представления о политических процессах, поскольку эти процессы трансформируются от региона к региону, особенно в го­сударствах с обширной территорией и существенным объемом компетенций, находящихся в распоряжении регионов. Соответст­венно, и последствия политических процессов будут неодинако­выми в разных регионах. Компаративный политический анализ должен, таким образом, обязательно включать как кросс-нацио­нальное, так и кросс-региональное измерение.

Р.Ф.Туровский отмечает, что с понятием "региональная политика" связаны управленческие аспекты в политической регионалистике. Проводя региональ­ную политику, центр стремится управлять региональной структурой, преследуя свои цели, такие, как сохранение общего контура региональной структуры (т.е. границ государства) и определение допустимых параметров региональной фрагментации. Если следовать теории функционализма, центр стремится управлять центростреми­тельными силами, обеспечивая их превосходство над центробежными на всей тер­ритории государства.

Региональную политику необходимо отличать от региональной политической ситуации и регионального политического процесса. Последние характеризуют со­стояние дел на горизонтальных уровнях, в собственно региональных сообществах. Региональная политика является частью отношений вертикальной иерархии в от­ношениях "центр — регионы", ее субъектом является центр, который ее выраба­тывает и проводит. Таким образом, региональная политика представляет собой субъект-объектные отношения между центром и регионами (в других терминах — инновационным центром и перифериями), центральный уровень является ее субъ­ектом, региональный уровень — объектом. Важно отметить, что региональную поли­тику проводит именно центр, представляющий собой ее активный субъект. Действия самих регионов и политические процессы на собственно региональном уровне не являются региональной политикой в строгом смысле этого слова.

Субъектами региональной политики являются или могут быть практически любые властные структуры в центре, которые хоть как-то занимаются региональной проблематикой. При этом возможны специализированные структуры или подразде­ления крупных структур, для которых региональная политика является главным направлением.

Региональная политика — одно из важнейших направлений внутренней политики государства, наряду с экономической политикой, социальной политикой, нацио­нальной политикой и т.д. Исходя из центр-периферийных отношений, региональная политика представляет собой систему мер, с помощью которых происходит регулирование отношений между центральными вла­стями (государством в целом) и территориями (регионами).

Главное содержание ре­гиональной политики — это разработка и реализация мер по регулированию ре­гионального развития, как политического, так и экономического, в соответствии с определенными на общенациональном уровне политическими целями. Под региональной политикой чаще всего понимается государственная регио­нальная политика, т.е. деятельность общенациональных властных структур. При та­ком подходе собственно политика понимается в узком смысле, а именно как го­сударственное управление.

Возможно более широкое понимание региональной политики, определяемое вектором ее направленности. Вектор региональной политики всегда направлен от центра к регионам, а содержание связано с управлением, осуществляемым по вер­тикали. В широком понимании региональная политика представляет собой систему управленческих решений любых политических структур общенационального уровня в отношении своих региональных составляющих. Тогда государственная региональная политика — это деятельность центра в отношении региональных и местных вла­стей. Возможны частные и ведомственные примеры региональной политики — отдельных властных органов общенационального уровня, центральных структур политических партий и т.п. При таком подходе государственная региональная поли­тика — это частный случай региональной политики.

Также следует различать имплицитную и эксплицитную региональную по­литику. Нередко под региональной политикой понимается только ее эксплицитная форма. Речь идет о случаях, когда действия властей официально идентифицируются в качестве региональной политики в документах, нормативных актах. В то же время региональное содержание есть практически в любой общегосудар­ственной политике. Даже внешняя политика может прямо влиять на регионы, на­пример, способствуя развитию отдельных регионов за счет экспортных связей, решая пограничные споры, организуя приграничное сотрудничество, снимая международ­ную напряженность вокруг зон геополитического риска. Имплицитная региональ­ная политика включает все случаи, когда общенациональная политика любого типа производитзначимый региональный (территориальный) эффект.Региональный эф­фект может распространяться или на все регионы сразу, или на отдельные терри­тории. В этой связи также говорят о региональных последствиях "нерегиональных" решений. При этом политическая регионалистика все же уделяет главное внимание государственной региональной политике, рассматривая при этом как эксплицитные, так и имплицитные ее формы. Региональная политика при таком подходе понима­ется как одно из направлений внутренней политики, которую проводит централь­ная власть в отношении регионов. Частные (партийные, отраслевые, ведомственные) проявления региональной политики рассматриваются в специальных исследованиях. Квинтэссенцией региональной политики является региональная стратегия государства. Региональная стратегия — это система наиболее значимых целей и решений государства, позволяющих обеспечить баланс отношений "центр — регионы" на обо­зримую перспективу, стимулировать развитие на всех уровнях территориально-поли­тической иерархии и снизить конфликтность как по вертикали (между центром и ре­гионами), так и по горизонтали (между территориальными сегментами). Другими словами, региональная стратегия — это основы теории и практики региональной политики, проводимой центральными властями. Региональная стратегия нередко является элементом национальной идеологии. В отличие от внешнеполитических и военных стратегий региональная стра­тегия почти никогда не представляет собой официальный документ. Скорее она вы­является экспертным путем на основе исследований текущей региональной поли­тики (когда становятся ясными долгосрочные цели центральной власти) или же формулируется самими экспертами, стремящимися повлиять на ее развитие. Раз­личные политические силы могут предлагать свои варианты региональной страте­гии, и борьба за эти варианты может стать элементом общей политической борьбы.

В отсутствие региональной стратегии в любом ее виде баланс "центр — регио­ны" становится имманентно неустойчивым, а региональная политика сводится к набору частных, имплицитных тенденций отраслевого и ведомственного характера. В условиях территориально неоднородного государства такая ситуация представляет угрозу его национальной безопасности.

Региональная политика неизбежно пересекается с другими направлениями внутренней политики. Вычленение региональной политики в качестве отдельного направления обычно происходит в территориально неоднородных странах, где сложная региональная структура вынуждает центр разрабатывать комплекс специальных мер.

Политическое содержание региональной политики определяется по несколь­ким направлениям.

1. Сохранение территориально-политической системы. Это — главный импера­тив региональной политики. Его условно можно назвать геополитическим импера­тивом (поскольку он обеспечивает геополитическую субъектность государства как целостной системы, входящей в глобальную систему более высокого ранга). В духе теории функционализма можно говорить о политике, направленной на обеспече­ние преобладания центростремительных сил над центробежными на всей террито­рии государства. В этой связи региональная политика направлена на сохранение тер­риториальной целостности государства. Это, в частности, предполагает определение регионов, представляющих собой зоны геополитического риска (сепаратистские, по­граничные, спорные территории), и поиск способов их удержания.

2. Контроль и баланс.Также региональная политика решает проблему цент­рализованного контроля за регионами и одновременно — эффективного баланса полномочий и ресурсной базы центральных и региональных властей. Здесь перед разработчиками региональной политики вновь ставится задача найти модель, кото­рая обеспечивала бы преобладание центростремительных сил (что нужно для обес­печения территориальной целостности, т.е. решения геополитических проблем). И одновременно эта модель должна обеспечить социально-экономическое разви­тие регионов и политическую стабильность региональных сообществ, что невозмож­но без должной меры самостоятельности и распоряжения своими ресурсами.

3. Амплитуда неоднородности. Наконец, содержание региональной политики составляет гармонизация отношений по горизонтали, между регионами (в других терминах — территориальными сегментами), что является задачей общегосударст­венного уровня. Речь идет о снижении амплитуды межрегиональных различий и подъеме отсталых территорий за счет целевых решений государства. Конечная цель — выравнивание, а точнее — сглаживание межрегиональных различий. В этой ситуации особенно актуальна постановка вопроса о допустимой региональной контрастности в сферах политики и экономики.

Возвращаясь к экономической сфере, следует признать, что экономические решения, безусловно, играют важнейшую роль в региональной политике. Баланс сил между центром и регионами определяется их ресурсной базой, которая включает в себя финансово-экономический потенциал и возможности по его реализации. Компетенция уровней власти также в значительной степени относится к социаль­но-экономической сфере. Принимая экономические решения, центр может очень эффективно регулировать баланс сил в системе "центр — регионы" как в целом, так и в режиме текущей "тонкой настройки".

Экономическая региональная полити­ка, безусловно, является одним из главных, притом действительно хорошо разработан­ных, направлений региональной политики.

В то же время решения, принимаемые центром с целью регулирования ба­ланса "центр — регионы", могут относиться к другим направлениям и иметь иное содержание, например:

• собственно управленческие аспекты региональной политики: создание и раз­витие властных органов в центре и на местах;
• административно-территориальные аспекты региональной политики: из­менение административно-территориального деления;
• демографические аспекты региональной политики: управление миграцион­ными процессами, которое влияет на численность и структуру населения в регио­нах в соответствии с поставленными государством целями;
• внешнеполитические аспекты региональной политики: воздействие на харак­тер и направленность внешних связей регионов, снижение связанной с некоторыми регионами геополитической напряженности внутреннего или внешнего происхож­дения.

Исходя из такого системного (а не просто комплексного) видения региональ­ной политики ее следует понимать как систему действий общегосударственного цен­тра, направленных на регулирование политических отношений с регионами и на собственно региональном уровне.

Региональная политика всегда зависит от особенностей региональной струк­туры:

• культурно-исторических особенностей государства;
• его физической географии и природных условий;
• экономического состояния и его динамики;
• внешних геополитических вызовов.

Основные подходы в региональной политике были разработаны в рамках экономи­ческой концепции. Однако они имеют значение и для региональной политики в ее более широком и целостном — системно-политическом понимании. По крайней мере, исходя из уже принятых подходов, можно разработать их более общую систему.

1. Адресный, или селективный, или индивидуальный, подход. Этот подход предполагает акцент на развитии (или подавлении) конкретных территорий. Он может быть прямым (прямая помощь, содействие, вмешательство, принятие адресных решений по данному региону) или косвенным (создание инсти­туционально-правовых условий для развития региона). В экономической региональной политике этому подходу соответствуют кон­цепции адресной помощи, полюсов роста, специальных экономических зон, экспе­риментальных площадок для проведения реформ. Смысл подхода состоит в опреде­лении (селекции) территорий, в отношении которых центр принимает адресные (индивидуальные) решения.

2. Комплексный подход. Этот подход развивается на общенациональном уровне с учетом территори­ального эффекта принимаемых решений. Центр создает механизмы и структуры общенационального уровня и характера, учитывая при этом региональные интере­сы и особенности регионализации (в частности, последствия, ведущие к ее ослаб­лению или усилению). В экономической региональной политике примером может служить концеп­ция перераспределения. Речь идет о такой политике, в рамках которой происходит "первичное" (общенациональное по своему формату) распределение средств между уровнями территориально-политической системы и их "вторичное" перераспределе­ние центром (или субнациональными центрами) в пользу более бедных территорий.

3. Автономный подход. Данный подход предполагает наделение регионов определенной автономи­ей, которая дает им возможности для самостоятельного развития в рамках предоставленных им полномочий. В отличие от адресного подхода, который также опе­рирует конкретными регионами, речь идет не о помощи или вмешательстве центра, а о противоположном действии — предоставлении автономии и невмешательстве.

Наряду с указанными выше принципиальными подходами необходимо оп­ределить основные способы воздействия региональной политики на региональную среду. По этому признаку в некоторых источниках выделяются следующие виды ре­гиональной политики:

• стимулирующая;
• компенсирующая;
• адаптирующая;
• противодействующая.

 

---

Дата добавления: 2020-11-15; просмотров: 1156; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!