Модели регионализации в сравнительной перспективе.

Лекция по теме

(4 часа)

«Регионализм и сравнительный анализ

Моделей регионализации»

Структурно-логическая схема лекции

Регионализация в многосоставном мире.
Факторы и формы регионализации.
Модели регионализации в сравнительной перспективе (Италии, Франции, Испании, Великобритании, России).

1. Регионализация в многосоставном обществе.

Политическая регионалистика использует структурный подходк изучению территории государства и его частей. Структурный подход означает, что в фокусе внимания политической регионалистики находятся неоднородность и иерархическое строение государственной территории. Структурирование государственного пространства называется регионализацией. Регионализация — процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на национальном и наднациональном уровнях. Для изучения феномена субнациональной регионализации целесообразно ввести понятие «территориально неоднородная (гетерогенная) страна (государство)».В принципе любая страна характеризуется территориальной неоднородностью, если не по одному признаку, так по другому. Для политической регионалистики интересны территории, которые характеризуются политически значимой неоднородностью, и те признаки, по которым данная территория действительно неоднородна. В политологии существует родственное понятие, с помощью которого изучается неоднородность социума. Это — многосоставное общество, концепция которого разработана известным политологом А. Лейпхартом. По мнению А. Лейпхарта, политические противоречия в многосоставном обществе в целом совпадают с линиями социального разделения. Он делит общество на так называемые сегменты — замкнутые, стабильные сообщества со своими социальными и политическими структурами. Многосоставное общество не обязательно является полиэтническим, в нем возможны конфессиональные, классовые и иные сегменты. Вместе эти сегменты создают в рамках многосоставного, но при этом условно единого общества сообщественную (консоциативную) демократию. Одной из разновидностей сегментов являются территориальные сегменты. Территориальные сегменты — это аналог районов, как они понимаются в политической регионалистике. Существует расширительное толкование концепции многосоставного общества, где ключевым понятием является «федеративное общество». Эта концепция была создана У. Ливингстоном, который рассуждал о федеративной природе общества, указывая на ключевую роль интеграционных процессов и союзных отношений между различными группами. Концепция федеративного общества перекликается с теорией федерализма. Само понятие «сообщественное» восходит у А. Лейпхарта к И. Альтузиусу, который считается родоначальником этой теории. Однако пользоваться этой концепцией в политической регионалистике нужно с оговорками. Речь идет о федеративных принципах политических отношений, но не о федерализме как о форме государственного устройства. Концепция многосоставного общества имеет огромное значение для политической регионалистики. Многосоставное общество предполагает наличие территориальных сегментов, а это уже шаг от общей политологии к регионалистике. Кроме того, сегменты иного происхождения (этнического, конфессионального, социально-классового) почти всегда имеют территориальную привязку — районы, где они преобладают или хотя бы являются значимыми компонентами социума. В своей территориальной проекции многосоставное общество, как правило, представляет собой ячеистую (сотовую) сегментированную структуру. Регионализация — это особый политический процесс, который влечет за собой территориальную дифференциацию (фрагментацию) и определенное структурирование (упорядочение) пространства.В процессы регионализации в той или иной степени вовлечены все политические объекты и явления. Процесс регионализации может быть управляемым или спонтанным. Формы регионализации: активная и пассивная. Пассивные формы регионализации обычно связаны с государственным управлением регионализацией, когда территория государства является простым объектом, подчиняющимся управленческим решениям. Но со стороны центра такая регионализация является активной. Возможны активные формы регионализации и со стороны самих регионов, когда происходит региональная эмансипация, т.е. регионы борются за свою идентичность, за свои права, или когда на местах складываются обособленные территориальные сообщества. Концентрацияозначает, что явления накапливаются в своих очагах, что усиливает фрагментацию пространства. Деконцентрацияпредполагает рассредоточение явления по территории, что непременно влечет за собой его неравномерное распределение. Происходящее в результате концентрации и деконцентрации явлений структурирование территории может описываться через понятия: стратификация (расслоение территории на территориальные страты (сегменты) — зоны (районы), характеризуемые разным количеством и набором явлений) и поляризация (различия между территориальными стратами (сегментами) приводящие к противоречиям и коренным различиям, т.е. к формированию полюсов).

Общие причины регионализации заключаются в стремлении сделать власть более эффективной, а также переложить на региональные власти часть ответственности за принимаемые решения, удовлетворить стремление тех или иных слоев общества к самоуправлению. Преимуществами регионализациис точки зрения поддержки демократического процесса выступают: расширение возможностей для регионального эксперимента, а это важный аспект процесса реформирования общества; существенный объем полномочий регионов позволяет им дистанцироваться от центра при необходимости; политический регионализм способствует сокращению дистанции между региональной политической элитой и рядовыми гражданами и тем самым дает последним дополнительные каналы для участия в политической жизни.

2. Факторы и формы регионализации. В процессе регионализации формируется определенная региональная структура государства. Эта структура имеет четыре основных измерения. Политическая регионалистика часто рассматривает политическое, в том числе формализованное политико-административное измерение региональной структуры. В то же время не следует забывать о других измерениях региональной структуры — этнокультурном, социально-экономическом и природно-географическом. С одной стороны, эти измерения являются объектом исследований других научных дисциплин. С другой стороны, для политико-административной структуры они выступают в роли внешних факторов, которые прямо влияют на эту структуру, определяют границы и отношения между районами. Ю. Гладкий и А. Чистобаев, например, выделяют следующие факторы регионализма — природную среду, этнический, демографический, расселение, конфессиональный, политико-географический. Природно-географическая структура государственной территории может влиять на политику разными способами: административные границы, которые часто привязаны к природным объектам; влияние природно-климатических условий на традиции и, прямо или опосредованно, на политическую культуру; локализация природных ресурсов, которая определяет системы расселения (и через них те же административные границы), экономическую и связанную с ней политическую культуру, стратегические общегосударственные интересы применительно к отдельным особенно важным регионам; сложная конфигурация государственной территории, которая может создавать проблемы для управления отдельными ее участками. Этнокультурная структура государственной территориив первом приближении представляет собой его этническую карту, т.е. ареалы расселения (точнее, численного преобладания) тех или иных этнических групп и смешанные (переходные) зоны. Следствием этнокультурной дифференциации являются, например, региональные и локальные политические культуры, которые демонстрируют свои различия во время выборов и при формировании региональных элит. Социально-экономическая структура в каждом случае является уникальным явлением. Она может быть описана с помощью экономических районов, каждый из которых отличается своей хозяйственной специализацией, а точнее, как правило, комплексом специализаций. Она ведет к трансформации системы расселения (миграции, создание новых центров), что часто влечет за собой перекройку административных границ. К тому же, социально-экономическая специфика территории определяет политическую культуру ее населения. Региональная структура может быть как формальной, так и неформальной. В первом случае говорят об административно-территориальной структуре, во втором используют понятие «территориально-политическая структура». Наиболее явной и строго формализованной политико-административной структурой является административно-территориальное деление (АТД). Это — классический пример нормальной иерархии регионов, когда территория без остатка делится на единицы первого порядка, те в свою очередь на единицы второго порядка и т.п.

Модели регионализации в сравнительной перспективе.

В качестве основных причин регионализации и децентрализации государств-наций в Европейском союзе можно выделить следующие:1) регионализация/децентрализация как попытка модернизации политических систем, которая всегда опирается на особые национальные традиции; попытка предоставить регионам более широкое поле для маневра, то есть самостоятельного роста, внутреннего развития и привлечения внешних ресурсов перед лицом глобализации; 2) как попытка выживания современных государств-наций в силу усложнения социальных, экономических и экологических проблем, требующих иного подхода, нежели традиционный универсальный иерархический подход «сверху вниз»;3) как отражение культурно-исторических проблем и ответ на требования территориальной автономии, расширения политических прав регионов; 4) как результат углубления интеграционных процессов и их проникновения в компетенции регионов.Причины дисперсии власти (от национального уровня к региональному) в либеральных демократиях можно объяснить тем, что: 1) центральное правительство пытается избежать ответственности за некоторые решения, то есть переложить их на другой — региональный — уровень; 2)у центрального правительства существуют другие заботы, перевешивающие его сопротивление «напору» регионов (например, победа на следующих выборах, стремление удержать свою партию у власти или завоевать на выборах определенные округа); 3)правительство неспособно контролировать или препятствовать дисперсии власти.

Регионализация Италии. Территориальная структура Италии в своем современном виде была конституирована в 1970 г. (регионы особого статуса, среди которых Сардиния, Сицилия, Южный Тироль, были выделены ранее). Каждый регион имеет избираемую населением региональную ассамблею, которая, в свою очередь, избирает исполнительную власть во главе с президентом региона. Согласно ст. 117 Конституции страны региональные правительства несут ответственность за выполнение ряда функций (туризм, политика в области культуры и экологии, региональный транспорт, некоторые аспекты сельскохозяйственной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированы регионам центральным правительством (ст. 118). По большей части деятельность правительств состоит в реализации политических решений, принимаемых в Риме. Центральное правительство обладает правом наложить вето на любое решение региональной ассамблеи и распустить ее. В отличие от федеративных политических систем итальянские регионы не имеют прямого представительства в национальном парламенте.Надо учитывать, то что итальянские регионы — это искусственные конструкции. В отличие от регионов со специальным статусом они не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ.Политическая жизнь в регионах сильно зависит от партий, которые воспринимают региональные выборы как некую стадию национальной политической конфронтации, где специфические региональные вопросы практически не играют роли в ходе предвыборной борьбы. Поэтому регионы испытывают затруднения в развитии своей политической культуры. С 1980-х годов отмечен поток инициатив со стороны северных и центральных регионов касательно их роли. Первое предложение было озвучено в 1991 г. в декларации «К новому статусу региона». Предложение включало: требование расширения полномочий регионов;четкое разграничение полномочий между центром и регионами;прямое участие представителей регионов в законодательном политическом процессе на национальном уровне через палату регионов или парламентский комитет;расширение финансовой автономии регионов. Предложение вызвало конфликт между центром и регионами. Группа регионов потребовала роспуска министерств, вмешивающихся в компетенции регионов. Кроме того, региональные власти решили не участвовать в работе Постоянной конференции «государство — регионы», консультативном органе, связывающем регионы и центральное правительство.Конфликты продолжались в 1992—1993 гг. Регионы выступили с «Хартией регионов Италии», требуя включения принципа субсидиарности в Конституцию страны. По результатам референдума (апрель 1993 г.) были распущены министерства сельского хозяйства и туризма. Так, начало 1990-х годов отмечено подъемом итальянского регионализма, где большую роль играли этнические, лингвистические и культурные факторы. Однако основной причиной регионализма как фокуса политических дебатов стали успехи новых политических сил — итальянских лиг (особенно в Ломбардии) на региональных выборах.До последнего времени роль регионов была опосредована их способностью устанавливать неформальные по большей части отношения с соответствующими министерствами, которые непосредственно участвовали в интеграционных процессах в ЕС. Дело осложнялось тем, что подобных министерств было несколько, причем их функции часто пересекались. Сейчас регионы настаивают на установлении прямых контактов с институтами ЕС. Этот процесс уже развивается, причем центральное правительство вынуждено принимать эту ситуацию. Правда, отношения устанавливаются скорее на стадии реализации политических решений, нежели на стадии принятия решений. Некоторые регионы учреждают специальные комитеты по делам ЕС. В комитеты входят представители местных властей, университетов, ассоциаций и союзов предпринимателей, европейских движений. Их задача — консультировать региональные власти по вопросам интеграции.При этом северные и центральные регионы проводят гораздо более активную политику, играют ведущую роль в лоббировании местных экономических интересов. Таким образом, итальянский регионализм встречает два рода трудностей: чрезмерная роль национальных отраслевых министерств и парадоксальное поведение итальянского Юга, регионы которого более всего нуждаются в мероприятиях региональной политики ЕС, однако проявляют меньше всего инициативы. Жители Юга не показывают серьезного интереса к регионализму, они больше доверяют центральному правительству и традиционным партиям. Если элиту северных регионов больше заботит принятие новых нормативных документов, то элиту южных регионов — распределение финансовых потоков. В последние десятилетия Италия значительно продвинулась по пути регионализации и децентрализации. Регион стал одной из основных территориальных единиц итальянской политики. Региональные институты относительно глубоко укоренились в Италии и оказали серьезное воздействие на политическую культуру страны. Региональные правительства стали лабораториями политических инноваций, во многом определили «новый способ делать политику». Италия не превратилась в федерацию, поскольку политический и конституционный статус ее регионов несравним со статусом, например, германских земель.

Регионализация во Франции: Система административных регионов сложилась после того, как декреты 1950—1960 гг. были существенно изменены по закону 1972 г., который создал систему региональных советов (сейчас их насчитывается 26, включая заморские). Первые прямые выборы в советы состоялись, однако, только в 1986 г. Регионы обладают значительными полномочиями в таких сферах, как образование и профессиональное обучение, экология, программы экономического регионального развития. Тем не менее, финансовые ресурсы их невелики (особенно по сравнению с органами местного самоуправления), так что они представляют собой лишь административный уровень без гарантированного Конституцией статуса. Недостаточная значимость регионального уровня определяется, в частности, тем, что политики предпочитают бороться за офисы органов местного самоуправления, а не за позицию регионального уровня. Компетенции и финансовые ресурсы региона остаются недостаточными, они слабо консолидированы, политики регионального масштаба не оказывают существенного влияния на формирование общественного мнения. Тем не менее, региональные реформы все-таки привели к некоторым сдвигам в отношениях между центром и регионами. Так, 1972 г. ознаменовал конец традиционной системы управления, законы 1982, 1983 и 1986 гг. усилили регионы посредством расширения их компетенций и ресурсов, а также обеспечили им политическую легитимность прямыми выборами. Реформы передали регионам новые компетенции в таких сферах, как планирование, экономическое развитие, образование, профессиональное обучение. В задачи региона входит также стимулирование и координация регионального развития, не нарушая при этом прав департаментов и коммун, которые не подлежат контролю региона. Согласно закону 1986 г. региональные советы избираются по пропорциональной системе. Надо отметить, однако, что избирательные кампании практически не содержат региональных сюжетов, за исключением выборов в Бретани, Стране Басков, на Корсике. Интеграционные процессы в Западной Европе оказывают влияние на регионализм во Франции в двух отношениях: центральные регионы, где региональная идентичность изначально слабее, усиливаются посредством интеграции; периферийные регионы слабо затронуты интеграцией и полагаются на переговоры с центральным правительством для усиления своей автономии. На национальном уровне регионы действуют как группа давления, прежде всего через своих наиболее авторитетных представителей. И все-таки политическая вовлеченность регионов остается слабой. Политическая база регионализма остается нестабильной и ограниченной.

Регионализация Испании: страна всегда отличалась правовым, политическим и культурным плюрализмом. Первой Конституцией, удовлетворившей по крайней мере отчасти требования исторических испанских регионов, стала Конституция II Республики в 1931 г., которая создавала так называемое интегральное государство, которое в целом имело унитарный характер, однако открывало возможность развития некоторой автономии для каталонской, баскской и галисийской территорий. Так, уже через год был принят Статут Каталонии, через пять лет — Статуты Страны Басков и Галисии (последний так и не вступил в силу из-за начавшейся Гражданской войны 1936—1939 г.). После ее окончания режим генерала Франко укоренился на базе унитарного централизованного государства, в котором . государственное единство было признано высшим приоритетом, в соответствии с этим государственная власть была организована строго иерархически снизу доверху. Переход к демократии в Испании начался в 1976 г., при этом Конституцию 1978 г. предоставила возможность не только отдельным, но всем территориям получить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии. Эта модель устройства получила название Государства автономий. Крайне важно отметить то, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано всеми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе 17 автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, ограничиваясь лишь списком полномочий и определяя два возможных пути достижения автономии: быстрый, предусмотренный для исторических регионов и позволяющий сразу получить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.

В англосаксонских странах процесс перераспределения властных полномочий носит название деволюции. В Великобритании, которая является унитарным государством, этот процесс имеет асимметричный характер и относится к перераспределению полномочий между Лондоном, с одной стороны, и Шотландией, Уэльсом и Северной Ирландией — с другой. Термин получил широкое распространение в конце 1970-х гг., когда впервые было предложено учредить парламентские ассамблеи в двух регионах. Итогами длительных дискуссий о характере деволюции в стране стали проведенные в 1997 г. референдумы в обоих регионах относительно образования региональных парламентов. Первые выборы в парламенты Шотландии и Уэльса были проведены в 1999 году. В США проблема деволюции или «революция деволюции» — расширения полномочий штатов за счет федерального правительства — тесно связана с проблемой трансформации модели американского федерализма. В начале 1980-х гг. Р.Рейган выступил с концепцией «нового федерализма», в дальнейшем, уже после его ухода, тема деволюции получила развитие в разработанном республиканцами документе «Контракт с Америкой», в котором трансформация федерализма выступала в качестве важнейшего политического приоритета. Однако парадокс «деволюции по-американски» состоит в том, что в рамках созданной в США федеративной системы никакое радикальное перераспределение власти невозможно. Важнейшим условием деволюции выступает наличие иерархической властной системы, вертикально организованных отношений между центром и регионами, американский же федерализм этого не допускает, поскольку и США в целом, и каждый штат в отдельности являются суверенными политическими образованиями. Таким образом, помимо политической риторики, деволюция в США в 1990-е гг. материализовалась лишь в двух конкретных мероприятиях: конгресс отменил общефедеральные стандарты скорости на автомагистралях и расширение свободы штатов в использовании федеральных целевых грантов.

Регионализация России: регионализация не была абсолютно новым феноменом для России. Так, в ходе советской истории выделяются два цикла регионализации «по-советски» (внедрение территориального принципа управления экономикой): в конце 1920-х гг. (нэповская практика местного хозяйствования на базе огромных по площади «административно-экономических областей») и в 1950-е гг. (хрущевские совнархозы и территориальные комплексы). На рубеже 1980-1990-х гг. требования экономической регионализаци со стороны союзных республик переросли в экономический (отказ от уплаты налогов союзному центру), далее — в политический сепаратизм. Попытки союзного центра «умиротворить» республики посредством экономической регионализации оказались запоздалыми и не смогли предотвратить дезинтеграцию СССР. Важнейшие характеристики российской регионализации 1990-х гг.: 1) ее лавинообразный, стихийный характер, из-за правового вакуума на федеральном уровне и политического кризиса центра; 2) ее этнический характер. Таким образом, «пионерами» российской политической регионализации стали крупные, экономически и политически мощные республики — Татарстан и Башкортостан. Регионализация стала одной из причин усиления неоднородности, фрагментированности российского пространства. Следует различать внутренние и внешние причины развертывания процессов регионализации в России в начале 1990-х гг. К внутренним причинам относятся слабость федерального центра, разрушение вертикально организованной системы политического, хозяйственного и идеологического контроля, децентрализация общественной жизни, экономический кризис, с другой стороны — быстрое развитие и усиление региональных элит, обострение межнациональных отношений, наконец — сам фактор разнообразия российских регионов. Внешние причины регионализации страны складываются из: а) геополитических и геоэкономических факторов (географического положения региона, его ресурсов, близости к коммуникациям, внешнеэкономических и внешнеполитических предпочтений); б) военно-стратегических факторов (военные альянсы, военные конфликты вблизи российской территории, характер размещения иностранных вооруженных сил), влияющих на развитие приграничных регионов; в) территориальных и этнических конфликтов, которые также оказывают мощное воздействие на развитие российских приграничных регионов. С 1999-2000 гг. берут начало новые процессы: 1) экономическая и политическая рецентрализация России, падение роли регионального фактора в российском политическом пространстве. Оценить итоги этого пока еще незаконченного цикла крайне трудно, очевидно, однако, что подобная дерегионализация чревата опасностью резкого усиления центробежных тенденций при любом ослаблении федеральной власти; 2) «новая регионализация» России, суть которой в потере административными регионами политической, экономической и социально-культурной активности и формировании новых «культурно-экономических» регионов, ориентированных на переход к постиндустриальной экономике, границы которых не совпадают с внутренними административными границами.

Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 478; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

Мы поможем в написании ваших работ!