Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. 14 страница
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 123 - 125.
Не вполне правомерно отожествлять понятия государственного устройства и формы государственного устройства. Первое является исходным для второго, которое конкретизирует первое. Иными словами, форма государственного устройства есть внешнее выражение территориальной структуры конкретного государства.
Форма государственного устройства есть совокупность обобщенных критериев, характеризующих внутреннее строение государства, его деление на составные части, отражающие также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 634.
Форма государственного устройства показывает:
- какова внутренняя структура государства;
- каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их с государством в целом и между собой;
- в какой государственной форме выражаются интересы каждого относительно обособленного территориального коллектива людей, проживающего на территории данного государства.
Иногда в литературе идет речь о соотношении формы правления и формы государственного устройства, хотя это две разные характеристики формы государства. Поскольку учреждение системы органов государственной власти осуществляется в рамках территориального деления государства, а компетенция органов государственной власти производна от компетенции государства, представляется возможным форму государственного устройства рассматривать как более фундаментальную категорию, чем форму правления.
|
|
|
Существуют две основные формы государственного устройства: унитарное (от лат. "один") и федерация (от лат. "укреплять союзом"). Конфедерация - союз суверенных государств, строго говоря, к форме государственного устройства не относится, этот союз государств - субъект международного публичного права.
К признакам федерации относятся следующие: субъектный состав; территория федерации состоит из территории ее субъектов; самостоятельность субъектов; законодательный орган федерации - двухпалатный парламент; действует федеральная конституция и законодательство, а также действуют конституции и законодательство субъектов федерации; существует одновременно система высших органов власти федерации и ее субъектов; субъекты могут иметь свое гражданство <1>.
--------------------------------
<1> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 21 - 35; Теория федерализма. М., 2001. С. 45 - 56.
|
|
|
Итак, федерация есть сложное союзное государство, имеющее многоуровневую территориальную структуру и объединяющее несколько государственных образований, обладающих определенной политико-правовой самостоятельностью и участвующих в решении общегосударственных задач.
Важнейшими признаками федерации являются:
- наличие относительно самостоятельных территориальных единиц (субъектов федерации);
- наличие органов государственной власти субъектов федерации, обладающих определенной самостоятельностью и собственной компетенцией;
- реальное представительство и участие субъектов в решении федеральных вопросов.
Федерацию необходимо отличать от федерализма как более фундаментальной категории. Федерализм в литературе рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства, хотя основное его сущностное содержание сводится к принципу. Федерализм можно определить как основополагающий принцип государственного устройства, выражающийся в сложном характере территориальной и властной организации государства, предполагающий наличие самостоятельных субъектов в составе единого государства. Именно принцип федерализма заложен в основу построения любой федерации.
|
|
|
Иногда выделяется промежуточная категория - федерализация - процесс обретения государством федеративных характеристик. Таким образом, исходным началом федерации является закрепление в законодательстве принципа федерализма и уже в результате процесса федерализации государство становится федерацией.
В зависимости от юридических оснований образования федерации различают конституционные и договорные федерации. Первые возникают на основе конституции и создаются как бы "сверху" (Бельгия, Германия). Вторые возникают как результат добровольного соглашения нескольких государств об объединении в одно государство (США).
По соотношению статусов субъектов федерации и их отношений с федеративным центром федерации делятся на симметричные и асимметричные. В симметричных федерациях все субъекты обладают равным статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений с федеративным центром. Асимметричные федерации - это федерации, где субъекты имеют разный правовой статус, особенности в правовом положении.
Как отмечает В.Е. Чиркин, симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Тем не менее различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение, ибо показывает совпадение (несовпадение) в первую очередь конституционных прав и обязанностей субъектов федеративных государств <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9.
Исходя из этнической окраски субъектов и национального критерия, выделяют территориальные федерации (США, Австрия, Мексика) и национально-территориальные, где федерализм служит средством разрешения национального вопроса (Индия, Бельгия, Канада).
С учетом степени централизации выделяют интеграционные (централизованные - Индия, Россия) и деволюционные (децентрализованные - США, Мексика) федерации.
Федерацию следует отличать от нетипичных форм государства: от конфедерации как союза суверенных государств, объединившихся на основе договора для совместного и согласованного осуществления общих политических целей; от союзного государства как самостоятельного вида объединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правового объединения, но одновременно приобретает черты, характерные для единого государства (Союзное государство РФ и Белоруссии, ЕС); от содружества как новой формы межгосударственного объединения (СНГ).
Таким образом, федерация - это форма государственного устройства, основанная на соединении нескольких государственно-территориальных образований в рамках единого государства в интересах достижения общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности.
2. СТАНОВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ
Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жизнедеятельности общества и государства. Поэтому возникает потребность рассмотрения вопросов эволюции Российского государства, особенностей конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов.
В современной научной литературе выделяются различные периодизации становления российского федерализма, начиная как с Киевской Руси, так и с начала XX века. Так, М.В. Баглай выделяет три основных этапа:
1) создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 годы);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 годы);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года <1>.
--------------------------------
<1> См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 294.
Оптимальная, на наш взгляд, периодизация включает три этапа: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) современный.
Российское государство создавалось не только объединением удельных княжеств, но и за счет завоеваний сопредельных территорий. Наивно полагать, что население этих некогда свободных земель без всяких трений принимало новую власть и не строило планы о возврате былой самостоятельности. Не раз с оружием в руках поднимали восстания против московского правления мордва, башкиры, коренные народы Кавказа.
Дореволюционная Россия, начиная с Петровской эпохи, обладала статусом империи и рассматривалась как единое государство. Вместе с тем уже при Петре I определяются тенденции к децентрализации государственной власти, что получило отражение в делении территории России на 8 губерний.
Указом Екатерины II в 1795 году были образованы 50 губерний, которые просуществовали практически до революции. При этом особенностью дореволюционной России явилось сочетание принципов губернского деления и национально-культурной автономии. Идеи федерализации вызревали и в XIX веке в кругах декабристов (П. Пестель, Н. Муравьев), обсуждались при Александре II, но в связи с убийством царя не были реализованы.
Революция 1917 года в рамках становления федерализма была значима прежде всего тем, что территориальный принцип государственного устройства был заменен национальным.
При анализе федеративного развития России необходимо учитывать следующие аспекты: отсутствие стабильной конституции; нахождение России большую часть развития в качестве федеративного государства в составе другой федерации - Советского Союза; становление и развитие российского федерализма в условиях тоталитарного политического режима, не обеспечивающего вплоть до недавнего времени реализацию не только прав и законных интересов субъектов Федерации, но и основных прав и свобод граждан государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 85.
Принято считать, что Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 января 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был образован СССР.
Однако все же исторически первое провозглашение федерации было произведено несколько ранее - Учредительным собранием России.
Состоявшимся 25 января 1918 г. III Всероссийским съездом было положено начало становлению федерализма в России. В принятой Съездом Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Российская Республика учреждается как федерация национальных республик.
III Всероссийский съезд Советов, установив лишь общие контуры федеративной модели, оставил решение остальных вопросов строительства федерализма на будущее. Тем более что собственно "строительный материал" в виде субъектов федерации отсутствовал.
Они стали образовываться на территории государства начиная с марта 1918 г. Поэтому до момента фактического образования субъектов Россия оставалась унитарным государством.
10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую советскую Конституцию РСФСР - законодательное оформление РСФСР. С принятием данного акта активизировался процесс образования на территории РСФСР автономий по национальному и территориальному принципам. Однако и области образовывались по территориальному принципу, а некоторые были упразднены. К 1923 году в составе РСФСР сложились 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области.
В первое пятилетие советской власти в стране были образованы 35 национально-территориальных единиц, в т.ч. 4 независимые союзные республики - РСФСР, Украина, Белоруссия, ЗСФСР.
С принятием первой российской Конституции, которая закрепляла принцип федерализма, активизировался процесс образования автономий, причем начали складываться и новые формы автономных образований - автономные области (напр., автономная область кабардинского народа <1>, Чеченская автономная область <2>).
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1921. N 63. Ст. 457.
<2> СУ РСФСР. 1922. N 80. Ст. 1009.
Таким образом, очевидно, что в основе советской федерации лежал национально-территориальный принцип и создание федерации рассматривалось как решение национального вопроса. Однако русские ученые и политические деятели неоднократно выражали твердую уверенность в неприемлемости построенной по национальному признаку Федерации в России (А. Ященко, Ф. Кокошкин и др.).
С середины 1980-х гг. все более явственно проявляются предпосылки кризиса в системе межнациональных отношений, кульминацией кризиса явились 1990 - 1991 годы. В этот период из состава СССР вышла Прибалтика, 8 декабря 1991 г. руководители России, Белоруссии и Украины подписали Договор о создании СНГ, происходят республиканские кризисы.
События августа - декабря 1991 г., Беловежское соглашение трех региональных лидеров, упразднивших СССР, завершили процесс самоликвидации Советского Союза.
С 1992 года Российская Федерация существует как суверенное государство, начался качественно новый этап в истории российского федерализма, в ходе которого 31 марта 1992 г. был заключен Федеративный договор, в 1993 году принята Конституция РФ.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. несколько снизил внутриполитическое напряжение в стране, но полностью не смог нейтрализовать дезинтеграционные процессы в России. Хотя на самом деле роль Федеративного договора 1992 года при всех его недостатках действительно существенна, поскольку, во-первых, Договор разграничил компетенцию между Федерацией и ее субъектами, во-вторых, способствовал нейтрализации назревавшего в системе федеративных отношений кризиса, в-третьих, именно благодаря заключенным тогда договорам между Российской Федерацией и тремя группами субъектов произошло коренное изменение статуса территориальных образований (краев, областей), получивших статус субъектов РФ, и впервые мы получили, по крайней мере формально, подлинную Федерацию.
Главным просчетом Договора явилось признание суверенитета республик в составе РФ, что повлекло в дальнейшем "парад суверенитетов" и сепаратистские центробежные тенденции. Принятие Конституции от 12 декабря 1993 г. в определенной мере приостановило процессы дезинтеграции.
Конституция 1993 года закрепила основу конституционного строя в области государственного устройства (ст. 5, 65, 66). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов; федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в России; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты равны между собой.
В статье 1 Конституции РФ 1993 года Российская Федерация провозглашается демократическим, правовым и федеративным государством с республиканской формой правления. Тем самым федерализм учреждается в качестве одной из основ конституционного строя страны.
В литературе выделяются множество принципов современного российского федерализма на основании ст. 5 Конституции РФ. Из них следует особо выделить принципы сочетания единства и целостности государственной территории с региональной автономией; концентрации государственного суверенитета на федеральном уровне; взаимодействия субъектов с Федерацией, в основу которого положены разграничение предметов ведения и полномочий и реальная взаимная ответственность Федерации и ее субъектов, построенная на балансе федеральных и региональных интересов. Рассмотрев указанные понятия и категории, а также историческую периодизацию становления Федерации в России, можно прийти к выводу о том, что современный российский федерализм находится в стадии становления и развития. Открытыми остаются проблемы правовой природы РФ, государственного устройства и симметричности, проблема равноправия и конституционно-правового статуса субъектов РФ, суверенитета РФ и др.
3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ
ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ
В мировой практике существует несколько основных моделей конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий, складывающихся из следующих элементов: исключительной федеральной компетенции; исключительной компетенции субъектов федерации; совместной компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности федерации.
Ведущим параметром, определяющим особенности конституционно-правового регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государственно-правовой литературе выделяются два основных способа разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов: дуализм и кооперация.
Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти "по вертикали" на два независимых друг от друга уровня управления - федеральный и региональный.
В этом случае определяются либо только предметы ведения федерации, либо предметы федерального и регионального ведения. Считается, что государственная власть строго разделена и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в сферу власти другой стороны.
Таким образом, при дуалистическом способе конституционного разграничения компетенции (предметов ведения) федерации и ее субъектов можно обозначить две основные модели. При первой конституция государства ограничивается установлением исключительной компетенции федерации (США, Австрия, Швейцария) и передачей всех остальных полномочий субъектам федерации. Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика).
Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов - способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, "кооперацию" различных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Данный перечень вопросов получил название "совместной" (совпадающей, конкурирующей) компетенции.
В рамках "кооперативного" способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами можно выделить также два варианта. В первом случае конституция перечисляет три сферы предметов ведения: федерации, субъектов федерации и совместную (Индия). Второй заключается в том, что конституция государства определяет компетенцию федерации и так называемую сферу совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов (Россия, ФРГ).
Российская конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируются закрытый перечень предметов ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ четко не определяются в ст. 73 Конституции РФ, действуют по остаточному принципу (на примере ФРГ, Австрии).
В российском законодательстве пока отсутствует четкое определение указанного разграничения. Очевидно, что разграничение полномочий не есть перераспределение конституционно установленных предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Думается, что под ним необходимо понимать содержательную конкретизацию положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, позволяющую компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ преобразовать в полномочия их органов государственной власти, четко размежевав последние между собой и определив источники их материально-финансового обеспечения. Эта конкретизация осуществляется самой Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Данное положение следует толковать расширительно, имея в виду, что названная конкретизация производится и федеральными законами.
Дата добавления: 2019-09-08; просмотров: 142; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!