Участие главы российского государства в законодательном процессе
Конституционная модель Президента в Российской Федерации достаточно самобытна и не вполне вписывается в традиционные схемы организации президентской власти. Ее своеобразие объясняется особенностями исторического развития, культуры, геополитического положения нашей страны.
Свою специфику имеет система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания, которая неоднократно подвергалась всестороннему анализу.
Полномочия главы государства в области законодательной власти довольно объемны, но основополагающим во взаимодействии федерального представительного органа и Президента РФ является участие последнего в законодательном процессе.
Конституция РФ закрепила за главой государства ряд существенных функций на всех стадиях процесса принятия законов.
Принятым и вступившим в силу считается закон, который внесен, рассмотрен, принят парламентом, подписан и обнародован Президентом РФ в соответствии с процедурой, установленной Основным законом России и регламентами палат Федерального Собрания.
Внесение законопроекта в парламент называется законодательной инициативой. Глава государства обладает этим правом согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.
Как известно, наша модель президентства имеет много общих черт с американской и французской, тем не менее ни в США, ни во Франции президенты не обладают правом законодательной инициативы. Интересно, что глава государства (монарх) Великобритании может и вносить законопроекты на рассмотрение в парламент, поскольку является его составной частью, и накладывать на закон вето .
|
|
|
Активное участие Президента РФ в законодательном процессе позволяет провести аналогию с англосаксонской системой права, что еще подчеркивает специфичность отечественного института Президента. Причем в отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).
По мнению М.А. Краснова, право законодательной инициативы Президента РФ является одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность. В то же время В.В. Исаков считает, что “вряд ли оправдано наделение правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право вето на законопроекты”.
На мой взгляд, функция главы государства по определению основных наравлений государственной политики подразумевает рассматриваемую прерогативу.
|
|
|
По сложившейся практике Президент РФ сам осуществляет планирование законопроектной работы, которое выражается в трех формах:
1) ежегодные послания Федеральному Собранию;
2) представление в Государственную Думу перечня законопроектов перед началом каждой очередной парламентской сессии;
3) планирование в рамках работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, в состав которой делегированы представители всех участников законодательного процесса .
В октябре 1993 г. была создана и по январь 1994 г. функционировала Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ. В ее задачи входила, прежде всего, подготовка проектов федеральных законов, которые на базе положений новой Конституции, должны были обеспечить деятельность формируемого Федерального Собрания. Это были проекты регламентов палат парламента, проект закона о статусе депутата и др. Обширная программа законопроектных работ была запланирована уже в первом послании Президента РФ от 24 февраля 1994 г.
Действующий Регламент Государственной Думы устанавливает, что законопроекты, внесенные Президентом и заявленные в качестве срочных, должны быть рассмотрены палатой в первоочередном порядке. Кроме того, 18 октября 1996 г. Государственная Дума приняла постановление о приоритетах законодательной инициативы Президента РФ. Однако практика показывает, что порядок работы пленарных заседаний нижней палаты Федерального Собрания формируется Советом Государственной Думы по предложениям комитетов палаты, которые, в свою очередь, могут не выносить заявленный в качестве срочного законопроект Президента, как и любой другой проект закона, “сколь угодно долго, сводя на нет все нормы о его первоочередности”.
|
|
|
В условиях политической разнородности нижней палаты Федерального Собрания сложно сделать законодательный процесс планомерным, тем более, если большинство депутатов — представители президентской оппозиции. К примеру, в 1996-1997 гг. на долю Президента РФ пришлось 7% от общего числа законодательных инициатив, принятых к рассмотрению Государственной Думой, причем 5% составили проекты о ратификации международных договоров. Очевидно, что игнорирование президентских инициатив Советом Государственной Думы ведет к усилению конфронтации между главой государства и законодательным органом, что, на наш взгляд, негативно влияет на законотворчество.
|
|
|
Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.
Разработка проектов законов поручена подразделениям Администрации Президента РФ и федеральным органам исполнительной власти, а подготовка окончательного текста — Главному государственно-правовому управлению Президента. Внесение законопроекта в Государственную Думу оформляется письмом Президента РФ и направляется на имя председателя палаты вместе с сопутствующими документами.
“Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование в законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания ... комиссий с представительством в них всех ветвей власти”. Поэтому создана и функционирует Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, а над законопроектом, поступающим в Государственную Думу, работает ответственный комитет (или комитеты), в котором формируется рабочая группа. В группу входят депутаты нижней палаты парламента, представители органов государственной власти, эксперты, специалисты и представители субъекта законодательной инициативы.
Регламент Государственной Думы предусматривает право полномочного представителя Президента РФ участвовать в заседаниях ответственного комитета при рассмотрении любых законопроектов, а не только представленных главой государства.
Во-первых, Президент РФ (его представитель) отстаивает собственные законопроекты, доказывая их актуальность; во-вторых, знакомство со всеми проектами дает возможность выявить несовпадение позиций законодателей и главы государства по конкретным вопросам, что может привести, в конечном счете, к отклонению Президентом уже принятого закона.
“Если разногласия носят принципиальный характер, т.е. Президент не согласен с самой концепцией законопроекта, то можно задуматься и о целесообразности его принятия вообще (ибо у него очень мало шансов когда-нибудь стать законом, т.е. быть подписанным Президентом)”.
Раскрывая роль Президента РФ в законодательном процессе, следует подробнее остановиться на его полномочном представителе. Указом от 9 марта 1996 г. было утверждено Положение “О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации”.
Статус полномочного представителя позволяет участвовать в заседаниях соответствующей палаты, в том числе закрытых, без специального разрешения Президента РФ, чего нельзя сказать обиных представителях главы государства, которые назначаются распоряжением Президента на время рассмотрения какого-либо конкретного вопроса. Примером служит распоряжение Президента РФ от 26 января 1998 г. о назначении представителем Президента РФ для участия в работе согласительной комиссии Государственной Думы по доработке Федерального закона “О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами”.
Задачи, возложенные на полномочного представителя Президента РФ, “заключаются в максимальном содействии эффективности законодательного процесса, в обеспечении конструктивности совместной деятельности Президента и парламента”.
Для выполнения указанных обязанностей в Администрации Президента РФ сформированы рабочие аппараты, преобразованные позднее в отделы, полномочных представителей в палатах Федерального Собрания. Кстати, в США орган, выполняющий аналогичные функции, был создан во время президентства Г. Трумэна. Служба по связям с конгрессом при Президенте США действует и по сегодняшний день, обеспечивая поддержу не только законодательных, но и политических инициатив американского президента.
Рассмотрение законопроекта осуществляется, как правило, в трех чтениях. Первое посвящено обсуждению концепции законопроекта и начинается, согласно Регламенту Государственной Думы, с заслушивания мнения полномочного представителя главы государства, что еще раз позволяет уяснить позицию Президента РФ и преодолеть возможные разногласия по проекту.
Принятый в первом чтении, законопроект в течение пяти дней должен быть направлен для сведения в Совет Федерации. Необходимо заметить, что проект закона всегда направляется на данной стадии и Президенту РФ, хотя Регламент не содержит такой записи. Это связано с тем, что “именно на проект закона, принятого в первом чтении, Государственно-правовое управление Президента РФ готовит всестороннее заключение с замечаниями и предложениями к законопроекту. Оно направляется в Думу за подписью Президента РФ, и депутаты всегда ждут его с особым интересом, поскольку по этому заключению уже можно с достаточной уверенностью судить о будущей судьбе законопроекта — ждет ли его отклонение или принципиальных возражений у Президента РФ против законопроекта нет”. Иллюстрацией сказанному служит письмо Президента РФ от 27 июня 1997 г., которым налагается вето на Федеральный закон “О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству”. В нем говорится, что замечания, содержавшиеся в заключении на данный федеральный закон, направленный в Государственную Думу в декабре 1996 г., учтены не были, поэтому закон был отклонен .
В то же время целесообразен, по мнению С.В. Полениной, более дифференцированный и избирательный подход к выбору органов, куда законопроекты направляются после первого чтения. “Например, такой внутренний для деятельности Государственной Думы законопроект как Регламент Думы, был направлен для подготовки замечаний и предложений не только в комитеты и депутатские объединения Государственной Думы, что понятно, но и Президенту РФ, в Правительство РФ, в Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, что трудно объяснить” . Кстати, современный регламент не обладает всеми формальными признаками закона и оформляется постановлением палаты.
Анализ практики зарубежного, советского и постсоветского парламентаризма позволяет приравнивать рассматриваемый акт к закону. Поэтому, на наш взгляд, важно учитывать мнение главы государства не только по любому законопроекту, но и по регламенту, поскольку в этом нормативном акте говорится о функциях Президента РФ и его представителей, участвующих в процессе законов. Вот почему глава государства имеет полное право знать, в соответствии ли с Конституцией РФ принимается регламент, и, обнаружив противоречия, должным образом отреагировать на них.
Во второе чтение законопроект представляется вместе с таблицей поправок. Излишне говорить, что участие Президента РФ на этом этапе законодательного процесса чрезвычайно важно. Уже на данной стадии можно прогнозировать, причем с очень большой долей вероятности, в каком виде закон имеет шансы быть подписанным главой государства. Представляя поправки к законопроекту, Президент РФ высказывает свое отношение к нему и отстаивает свои интересы. Именно во втором чтении появляется возможность найти взаимоприемлемый компромисс между парламентом и главой государства.
В третьем чтении не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению проекта закона. Если же возражения появляются, то, требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Здесь активность Президента РФ по взаимодействию с нижней палатой Федерального Собрания несколько снижается.
Как говорилось выше, в течение пяти дней принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).
И. Котелевская отмечает, что верхняя палата парламента призвана следить за тем, чтобы принимаемые законы не были случайными и способствовали политическому и общественному согласию. Кроме того, “Совет Федерации не имеет фракционного и партийного деления и, когда им рассматривается закон, принятый Думой, Совет Федерации обязан найти консенсус территорий, консенсус общегосударственный”.
Ответственный комитет верхней палаты парламента готовит к слушанию проект закона, по которому принимает заключение об одобрении (в этом случае Совет Федерации не рассматривает законопроект), либо выносит решение о его рассмотрении. Тем самым комитет возлагает на себя достаточно большую ответственность, поскольку принятие такого решения должно предполагать согласие с ним других субъектов законодательного процесса: Президента РФ и Государственной Думы. В противном случае как Президент, так и Государственная Дума могут подвергнуть сомнению соответствие применяемых Советом Федерации при принятии какого-либо конкретного федерального закона процедур, установленных Конституцией РФ, что в соответствии со ст. 86 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” может послужить основанием признания закона несоответствующим Конституции РФ по порядку принятия.
Отметим также,что председатель верхней палаты Федерального Собрания не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания рассмотрение закона, не подлежащего обязательному рассмотрению, если Президент РФ настаивает на обратном (ст. 110 Регламента Совета Федерации).
Из вышеизложенного следует, что глава государства оказывает существенное влияние на работу Совета Федерации как непосредственно, так и через своего полномочного представителя, участвуя в процессе принятия законов на иной стадии.
Принятый федеральный закон, в соответствии со ст. 107 Конституции РФ, в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который должен в 14-дневный срок рассмотреть закон и принять по нему одно из двух решений: либо подписать, либо отклонить.
Степень воздействия Президента на процесс принятия законов на данном этапе имеет наибольшую силу, поскольку, согласно ст. 107 Конституции РФ, глава государства вправе не подписывать тот или иной закон.
Конституционное право выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное). Президент РФ обладает правом отлагательного вето, так как оно может быть преодолено парламентом квалифицированным большинством голосов.
Президентское вето в США, к примеру, может быть и абсолютным и ограниченным. Если конгресс направляет президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то он намеренно задерживает его у себя и не возвращает парламентариям. В подобных случаях “время работает против законодателей, и “карманное вето” Президента становится не относительным, а абсолютным”. Однако данное право американский президент не использует уже около 20 лет, поскольку оно было отменено решением Верховного суда США.
В нашей стране тоже могут возникнуть определенные обстоятельства, когда отлагательное вето Президента РФ становится резолютивным. Например, Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, принятый нижней палатой, был отклонен Советом Федерации, затем повторно принят Государственной Думой в соответствующем порядке, передан Президенту РФ для подписания и обнародования и отклонен уже главой государства.
Нетрудно заметить, что в данной ситуации преодолеть вето Президента тактически невозможно.
Решение указанной проблемы видится в создании согласительных комиссий с участием Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы либо в более активной работе полномочных представителей главы государства и верхней палаты парламента в Государственной Думе на первоначальных стадиях законодательного процесса.
Отлагательное вето Президента РФ оформляется письмом, в котором излагаются мотивированные возражения против закона и предложения по его совершенствованию. Замечания главы государства могут касаться федерального закона в целом или отдельных его разделов, глав, статей, хотя “Конституция РФ говорит о праве Президента, отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей”.
В литературе отмечалось, что, если в целом принятый закон не вызывает возражений Президента РФ, но у него имеются поправки, затрагивающие отдельную норму, палаты парламента могли бы рассматривать их по упрощенной процедуре. Но это, естественно, должно быть урегулировано в федеральном законе и регламентах палат. Во Франции, например, аналогичное право президента закреплено в ст. 10 Конституции.
В 1997 г. “Российская газета” стала публиковать письма Президента РФ, адресованные парламенту (хотя они и не подлежат официальному опубликованию). Теперь о причинах подписания того или иного закона знают не только депутаты Федерального Собрания, но и все граждане России. В письмах дается высококвалифицированная оценка проектов и будущих законов.
Значимость рассматриваемого полномочия главы государства очевидна, поэтому, на мой взгляд, в случае отклонения закона Президент РФ должен издавать указ. Во-первых, указ — нормативный акт, подлежащий опубликованию не только в газете, но и в “Собрании законодательства Российской Федерации”, что позволяет кодифицировать такие акты. Во-вторых, между указом и преодолевающим вето федеральным законом, принятым парламентом, существует установленная иерархия.
Причины неподписания Президентом РФ законов не оговариваются Конституцией и могут быть самыми разными. Так, Государственная Дума установила 228 оснований отклонения законов главой государства.
Полномочный представитель Президента РФ в нижней палате Федерального Собрания наиболее очевидными считает три мотива обоснования реализации главой государства права вето: правовой, экономический и политический. Кроме указанных, Л.А. Окуньков выделяет процессуальные и технологические причины отклонения законов, порождаемые несовершенством законодательного процесса, и организационно-управленческие, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.
Без преувеличения можно сказать, что большая часть ветируемых законов характеризуется несоответствием многих их положений Конституции РФ и федеральным законам. По причине противоречия Основному закону и ГК РФ были отклонены: Земельный кодекс РФ, Федеральные законы “Об ипотеке(залоге недвижимости)”, “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О сельскохозяйственной кооперации”, “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О страховании”, “Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)”.
Наложение вето на Федеральные законы “О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации “О подоходном налоге с физических лиц”, “О личном подсобном хозяйстве” было вызвано не только нарушением Конституции РФ и федерального законодательства, но и технико-юридическими погрешностями, внутренними противоречиями. Так, в Федеральном законе “О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами” обнаружено несоответствие нормам международного права, а отдельные положения закона ограничивали конституционные полномочия главы государства.
Отклонение законов по экономическим соображениям происходит в связи с невозможностью их финансового обеспечения. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты, предусматривающие расходы, скрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Информация, содержащаяся в заключении, “позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже”. Одной из причин наложения вето на Федеральный закон “О лекарственных средствах” явилось отсутствие такого заключения.
Существует мнение, безусловно заслуживающее внимания о том, что “конституционно установленной должна быть функция Правительства давать заключения по любым законопроектам, поскольку Правительство по сути дела выступает как бы головным органом организации исполнения законов”.
Политический мотив преобладает при отклонении, как правило, основополагающих законов. Вместе с тем, как отмечает Л.А. Окуньков, несогласие Президента РФ “чаще всего проявляется не столь прямолинейно, а “тонет” в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой отечественного правотворчества”.
Таким образом, можно сделать вывод, что тенденция к уменьшению числа ветируемых законов появится только тогда, когда Федеральное Собрание на всех этапах законодательного процесса будет обращать особое внимание на позицию главы государства по каждому законопроекту. Кроме того, палаты парламента обязаны каждый проект подвергать тщательной научной проработке, дабы исключить возможность неподписания закона Президентом РФ из-за нечеткости формулировок или дублирования норм.
Порядок повторного рассмотрения Федеральным Собранием законов, отклоненных Президентом РФ, достаточно подробно установлен в регламентах палат.
Регламент Государственной Думы предусматривает четыре варианта результатов повторного рассмотрения:
1) принять закон в прежней редакции;
2) принять закон в редакции Президента РФ;
3) согласиться с решением Президента РФ об отклонении закона и не рассматривать его вновь;
4) принять закон с учетом предложений Президента РФ.
Практика показывает, что депутаты чаще всего не выбирают ни один из названных выше вариантов решения по отклоненному закону, а идут на определенный компромисс с главой государства.
Стремление преодолеть возникшие разногласия, понимание необходимости закона предполагает проведение согласительных процедур между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ. Однако в Конституции РФ прямого указания на возможность таких процедур нет, в отличие от ч. 4 ст. 105, где говорится о согласительных комиссиях между Государственной Думой и Советом Федерации.
Регламент нижней палаты также не предусматривает порядка проведения согласительных процедур между Президентом РФ и Государственной Думой. Как отмечает А.А. Котенков, данную проблему, как и порядок прохождения законопроектов, начиная с их внесения в Государственную Думу и заканчивая подписанием и обнародованием Президентом, следует урегулировать федеральным законом.
Наиболее плодотворно, как представляется, работают согласительные комиссии с участием представителей Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации, посколькуздесь рассматриваются предложения всех участников законодательного процесса, и вырабатывается конструктивное решение. Поэтому возможность создания таких комиссий целесообразно реализовывать уже на первых этапах законотворческого процесса.
Следует обратить внимание на то, что повторное рассмотрение федерального закона Советом Федерации в ранее принятой редакции имеет существенную особенность. Закон не может считаться одобренным верхней палатой парламента, если не был ею рассмотрен, т.е. если вето Президента не было преодолено путем голосования.
“Право президентского вето — оружие стратегическое, а не тактическое. Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда держать в боевой готовности. Гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом, или по его поручению представителем в Федеральном собрании, к тому же подкрепленная конкретными аргументами по поводу недостатков принимаемого закона”. Поэтому глава государства стремится к более тесному сотрудничеству с палатами парламента в целях принятия грамотных законов, давая заключения на законопроекты, выступая с предложениями о внесении в них изменений в течение всего законодательного процесса.
Практика возвращения Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения по существу вызывает множество споров среди российских юристов.
Как отмечает Е.И. Колюшин, аргументы сторонников права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения позаимствованы из немецкого государственного права. Согласно Основному закону ФРГ, федеральный президент обладает правом формального контроля, т. е. может проверить, соответствует ли данный закон процедурным предписаниям Конституции. Однако он не имеет права вето, а его отказ оформить закон (подписать и опубликовать) подлежит проверке Федеральным конституционным судом. Конституционный Суд РФ дела такого рода не рассматривает.
Позиция парламентской стороны, считающей неправомерным введение указанного полномочия Президента РФ, состоит в следующем:
во-первых, данную прерогативу главы государства Конституция РФ не предусматривает;
во-вторых, подписание Президентом закона, означает безусловную обязанность возникающую после принятия закона Федеральным Собранием или преодоления вето главы государства;
в-третьих, Президент не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность внутреннего распорядка деятельности палат.
Сторонники Президента РФ настаивают на том, что:
право главы государства возвращать законы без рассмотрения вытекает из смысла Конституции РФ;
в сфере законодательной деятельности Президент наделен конституционным правом и одновременно обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы;
Конституционный Суд РФ своим постановлением от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ подтвердил рассматриваемое право Президента.
Действительно, право главы государства возвращать законы без рассмотрения по существу не зафиксировано в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ — единственный орган, официально толкующий Конституцию РФ разъяснил в вышеупомянутом постановлении правомерность такого возвращения. Орган конституционного контроля мотивировал данное положение тем, что Президент РФ как гарант Конституции, имеет возможность возвращать (а не отклонять) законы, принятые с нарушением требований Основного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Например, Федеральный закон “О внесении изменений в статью 7 Федерального закона “О ветеранах” и Федеральный закон “О повышении минимального размера пенсии, порядка индексации, и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 марта 1997 года” были возвращены без рассмотрения в связи с отсутствием по ним заключений Правительства РФ. Основной закон указывает на необходимость таких заключений, тем не менее Федеральное Собрание нарушило требования ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, что повлекло соответствующую реакцию Президента.
Кроме того, за период с декабря 1995 г. по май 1998 г. глава государства возвратил без рассмотрения восемь законов, принятых в нарушение ст. 106 Конституции РФ (закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным), ч. 3, 4 ст. 105 и ч. 1 ст. 107 (нарушены сроки направления и рассмотрения закона в Совете Федерации, направления Президенту РФ на промульгацию). Согласно постановлению Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Беспрецедентная ситуация сложилась вокруг небезызвестного Федерального закона “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”. Президент РФ отказался подписывать ранее отклоненный, но принятый повторно в той же редакции закон по причине нарушения процедуры голосования по нему в обеих палатах парламента.
Таким образом, Президент РФ обязан сначала подписать закон, что соответствует букве Основного закона, а затем имеет право обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности, в том числе по порядку принятия. Получается, что такой закон может быть принят с нарушением конституционной процедуры, однако устанавливать это должен Конституционный Суд РФ. Подтверждением указанному служит постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. по делу о проверке конституционности вышеназванного закона.
На мой взгляд, во-первых, необходимо было бы решить вопрос о соответствии Конституции РФ норм регламентов палат в части, касающейся порядка и форм голосования, во-вторых, имеет смысл закрепить за Президентом РФ на уровне Конституции право обращаться в Конституционный Суд после повторного принятия закона Федеральным Собранием, но до его промульгирования в случае, если глава государства считает, что закон принят с нарушением установленной Конституцией процедуры. Таким образом, предлагается предусмотреть еще одну (факультативную) стадию законодательного процесса. В связи с этим следует внести соответствующие дополнения в Федеральный закон о Конституционном Суде РФ и регламенты палат Федерального Собрания. Данные меры позволят избежать подобных коллизий, будут способствовать уменьшению споров “о компетенции” между Президентом РФ и парламентом и повышению качества законов.
Часть 2 ст. 108 Конституции РФ определяет характер участия главы государства в принятии федеральных конституционных законов. Одним из предназначений этого вида законов является обеспечение стабильности Конституции РФ, закрепляющей устои конституционного строя.
Отметим, что принимаются они в особом, более сложном порядке. Так, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Президент РФ, даже при наличии у него возражений по федеральному конституционному закону, касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение 14 дней подписать и обнародовать его. Право вето в данном случае не имело бы смысла, поскольку для его преодоления Федеральному Собранию требуется менее сложное квалифицированное большинство голосов, чем для принятия федерального конституционного закона. Вместе с тем Президент РФ как гарант Конституции может обратить внимание палат на несоответствие федерального конституционного закона нормам российской Основного закона. Так он поступил с Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации”, вернув его без рассмотрения в парламент, что также вызвало противоречивые суждения среди российских государствоведов.
Спор в отношении федеральных конституционных законов должен быть решен, по нашему мнению, следующим образом. Учитывая исчерпывающий перечень и сложный порядок принятия федеральных конституционных законов, глава государства обязан их подписывать, но одновременно с этим, должен обращаться с ходатайством в Конституционный Суд РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в том числе по процедурным вопросам.
Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции (гл. 3-8). Согласно ст. 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со ст. 136 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.
Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации. Установление результатов такого одобрения возложено на Совет Федерации.
Президент Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ (п. 4 ст. 11 Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”). Если аналогичную жалобу подает законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, то помимо Совета Федерации об этом извещается и глава государства.
Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.
Как видим, на главе государства лежит не только обязанность подписывать закон о поправке к Конституции РФ, но и функция контроля по отношению к верхней палате парламента.
Обнародование закона — заключительная стадия. Данное полномочие Президента РФ конкретизируется в Федеральном законе “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Здесь говорится о том, что все законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием в данном случае считается первая публикация полного текста закона в “Парламентской газете”, “Российской газете” или “Собрании законодательства Российской Федерации”. В силу закон вступает через 10 дней после его официального опубликования, если этим законом не предусмотрен иной срок.
Таким образом, Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается:
1) в наличии у него права законодательной инициативы и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ;
2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;
3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;
4) в работе согласительных комиссий с участием представителей главы государства;
5) в его праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;
6) в промульгации законов.
Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации между главой государства и парламентом. В результате принимаются несовершенные, юридически не обоснованные законы. Поэтому необходимо в интересах защиты конституционного строя и обеспечения экономической стабильности России разработать конкретные механизмы законодательного сотрудничества, принять закон о правовом регулировании законодательного процесса в РФ и внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания
Заключение
Идея введения поста президента в советском обществе не получала широкой поддержки, хотя Президиум Верховного Совета СССР выполнял в течение полувека бoльшую часть функций главы государства, что позволяет говорить о преемственности Президиума Верховного Совета в лице Президента, прежде всего в нормотворческой деятельности.
Президиумы Верховных Советов СССР и РСФСР издавали подзаконные акты в форме указов и постановлений, которые делились на нормативные и ненормативные. Двуединая природа этих органов позволяла им издавать указы по предметам ведения Верховных Советов, вносившие изменения и дополнения в действовавшее законодательство. В силу этого Президиумы могли оперативно реагировать на изменения в общественной и государственной жизни. Такие указы подвергались контролю со стороны парламента и приобретали силу закона после утверждения их Верховными Советами.
Реформа политической системы и реорганизация высших органов власти СССР вызвали необходимость учреждения поста Президента СССР, полномочия которого реализовывались через издание подзаконных актов - указов и распоряжений. На определенном этапе Верховный Совет делегировал Президенту СССР законодательные функции, позволив ему издавать указы, имевшие силу закона. Данная мера была вынужденной, но необходимой в рассматриваемый период.
Институт президента в РСФСР зародился в условиях разрастающегося экономического и политического кризиса. В период 1991-1993 гг. в России сложился дуализм власти, в том числе в законодательной сфере. Существовало множество способов его преодоления. Однако реализованным оказался нелегитимный способ и Президент РФ, вопреки Основному закону, стал издавать указы по вопросам законодательного регулирования.
Конституция РФ закрепила за Президентом право издавать указы и распоряжения, но не разрешила проблему в определении их статуса.
Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер.
Можно утверждать, что бoльшая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов.
Акты главы государства различаются:
1) по форме: указы и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины, утверждаемые указами;
2) по юридической силе: нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы.
К официальным документам относятся запросы, заключения, письма и заявления. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию являются официальным политико-правовым документом.
Все вышеназванные акты и официальные документы издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.
Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента РФ.
Специфику имеет и система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания. Глава государства обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается:
1) в наличии у него права законодательной инициативы, причем по любому вопросу, и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ;
2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;
3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;
4) в работе согласительных комиссий с участием главы государства;
5) в праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;
6) в промульгации законов Президентом РФ.
Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации главы государства и парламента, в результате чего принимаются несовершенные законы. Это обстоятельство указывает на необходимость принятия закона о правовом регулировании законодательного процесса и внесения изменений в регламенты палат Федерального Собрания.
На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами.
Указы Президента РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных условиях, когда многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства издает указы, восполняющие пробелы в праве. Данные полномочия должны быть делегированы Президенту РФ парламентом, а "законодательные" указы будут утрачивать свою силу с принятием соответствующих федеральных законов. Однако это предложение необходимо оформить на конституционном уровне.
Не менее значима и проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их указам, могут быть отменены главой государства.
Переплетение функций Президента и Правительства порождает коллизии как в правотворческой, так и в правоприменительной практике. Поэтому необходимо сбалансировать полномочия двух этих органов власти и внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, закрепив за Правительством РФ право самостоятельно издавать постановления и распоряжения в сфере экономики, науки, культуры, образования, природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере, но с обязательным уведомлением об этом главы государства.
Президент РФ как глава федеративного государства обладает достаточным объемом полномочий во взаимоотношениях с субъектами Федерации.
Акты органов государственной власти субъектов не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также нормативным указам Президента РФ, изданным по вопросам, требующим законодательного регулирования. Соответствие актов региональных органов государственной власти Основному и федеральным законам обеспечивается главой государства путем создания и функционирования различных органов при его Администрации и использования согласительных процедур между органами государственной власти различного уровня.
Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до разрешения дела соответствующим судом. Однако глава государства ни разу не обратился в судебные органы, поскольку приостановленные акты либо отменялись, либо приводились в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Тем не менее существует необходимость в определении порядка отмены судом приостановленных Президентом РФ нелегитимных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Акты органов законодательной власти субъектов Президент РФ не -управомочен ни приостанавливать, ни отменять, но как гарант Конституции РФ он использует различные механизмы воздействия на правотворчество региональных представительных органов.
Список литературы
Конституция Российской Федерации. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М, 1999. – 80 с.
Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” от 17 мая 1995 г.//СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1924.
Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г.//СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
Авакьян С. А. Досрочное прекращение полномочий Президента РФ: проблемы, требующие юридического решения // Законодательство. – 1999. - № 3. – С. 87-97.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Издат. Группа ИНФРА-М – НОРМА, 1997.- С. 388-422.
Варламова Н. Пять лет шестой Конституции России: проблемы реализации // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1998. - № 2. – С. 95-102.
Виноградов В., Плешанова О. Две трети парламентаризма или парламентаризм двух третей // Юрист. – 19995. - № 5/6. – С. 33-34.
Илюхин В. Нужен ли России институт президентства? // Российская Федерация сегодня. – 1998. - № 22. – С. 14-15.
Исполнительная власть в Российской Федерации (научно-практическое пособие) / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – 269 с.
Козлова Е. Как избирают Президента // Человек и закон. - 1996. - № 5. – С. 52-59.
Козлова Е. Как избирают Президента // Человек и закон. – 1996. - № 6. – С. 48-55.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. Ред. Ю. В. Кудрявцева. – М.: Фонд “Правовая культура”, 1996. – С. 362-396.
Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал Российского права. - 1998. - № 6. – С. 3-9.
Мушинский В. Президент: власть по праву мандата // Российская Федерация. – 1993. - № 2. – С. 49-50.
Немова С. В. Закрепление принципа разделения властей в Конституции: теория и практика // Юрист. – 1998. - № 4. - С. 51-54.
Нестеров Ю., Вишневский Б. Конституционная реформа: дальше откладывать нельзя // Российская Федерация сегодня. – 1999. - № 20. – С. 41-44.
Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал Российского права. – 1998. - № 2. – С. 11-28.
Окуньков Л.А. Конституционное развитие института президентства в государствах – участниках СНГ // Журнал Российского права. – 1997. - № 10. – С. 3-15.
Окуньков Л. А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал Российского права. – 1998. - № 9. – С. 77-88.
Окуньков Л. А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал Российского права. – 1997. - № 2. – С. 14-23.
Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА, 1996. – 240 с.
Президент – Правительство – Исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского. – М., 1997. – 60 с.
Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. – М.: Юрид. лит., 1994. – 176 с.
Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. - № 5. – С. 15-23.
Шевченко Н. Д. Еще раз о неподписании Президентом РФ принятых законов // Журнал Российского права. – 1998. - № 10/11. – С. 127-131.
Экимов А. И., Гончаров В.Д. Рецензия на книгу Б. П. Елисеева “система органов государственной власти в современной России” // Законодательство и экономика. – 1997. - № 23-24. – С. 66-67.
[1] Экимов А. И., Гончаров В.Д. Рецензия на книгу Б. П. Елисеева “система органов государственной власти в современной России” // Законодательство и экономика. – 1997. - № 23-24. – С. 66.
[2] Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М., 1996. – С. 37.
[3] Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. Ред. Ю. В. Кудрявцева. – М., 1996. – С. 364.
[4] Там же. С. 365.
[5] Президент – Правительство – Исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского. – М., 1997. – С. 30.
[6] Немова С. В. Закрепление принципа разделения властей в Конституции: теория и практика // Юрист. – 1998. - № 4. - С. 51.
[7] Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. - № 5. – С. 18.
[8] Там же. С. 17.
[9] Окуньков. Конституционное развитие института президентства в государствах – участниках СНГ // Журнал Российского права. – 1997. - № 10. – С. 3.
[10] Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал Российского права. - 1998. - № 6. – С. 3.
[11] Немова С. В. Закрепление принципа разделения властей в Конституции: теория и практика // Юрист. – 1998. - № 4. - С. 51.
[12] Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М., 1996. – С. 13.
[13] Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. - № 5. – С. 17.
[14] Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М., 1996. – С. 45.
[15] Там же. С. 41.
[16] Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М., 1996. – С. 42.
[17] См.: Теория государства и права/Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 355.
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 486; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!