Проблемы и перспективы развития современного чиновничества
Введение
Переход к новой общественной системе, характерный для современной России предполагает изменение форм и методов управления социально - экономическими процессами. Вместо директивности на первый план выходят проблемы моделирования социально-экономических процессов и косвенного воздействия на них. В этих условиях возрастает роль социального анализа в научном обосновании проводимых преобразований. Изучение социальной динамики может многое прояснить в естественных изменениях, вызванных перестройкой, реформированием социальных структур. Сам социальный анализ все больше должен базироваться на использовании всего арсенала методов, предлагаемых современной наукой. Среди этих методов особый интерес представляют подходы к количественной оценке состояния и динамики социально-экономических процессов.
Целью данной работы является: изучение и анализ эволюции современного чиновничества и совершенствование управления социальными процессами.
В соответствие с поставленной целью выявлены следующие задачи:
1. Изучить теоретические аспекты эволюции современного чиновничества, а именно:
историю постсоветского чиновничества;
проблемы и перспективы развития современного чиновничества.
определение управления социальными процессами.
2. Дать характеристику управления социальным процессом (на примере Приоритетного национального проекта "Здоровье") в РФ и в Кировской области.
|
|
|
3. Провести анализ реализации Приоритетного национального проекта "Образование" и дать рекомендации по усовершенствованию управления Национальным проектом "Здоровье".
Предмет исследования: социальные процессы (на примере Приоритетного национального проекта "Здоровье".
Объект исследования: Российская Федерация и Кировская область.
Информационная база: нормативно-правовая, периодическая, методическая, учебная и справочная литература, публикации в интернет за 2007-2009 годы.
Методы исследования: аналитический, монографический, исторический, диалектический.
Теоретические аспекты эволюции современного чиновничества
Из истории постсоветского чиновничества
Прежде чем говорить об истории необходимо дать определение государственному служащему. Федеральный закон "О государственной гражданской службе" даёт лишь определение государственной гражданской службе - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
|
|
|
Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.
Понятие "чиновник" также включат и муниципальных служащих. Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Теперь, непосредственно, перейдём к истории постсоветского чиновничества.
До 1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе. Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится к государственным служащим. И когда на смену партийно-государственной номенклатуре пришла новая российская элита, государственный аппарат продолжал комплектоваться во многом по старым правилам, несмотря на заявленный отказ от номенклатурного принципа.
|
|
|
Российское чиновничество начала 1990-х гг. состояло из двух неравных групп. Большая группа - это сумевшая удержаться на месте номенклатура, сохранившая корпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа - "новые" чиновники - обязаны своим появлением демократической волне 1988-1991 гг. Эти "новые" чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления, многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежней жизни. И без того небольшая численность "новых" чиновников стала сокращаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и политической элите все-таки произошли.
По сравнению с советской номенклатурой современная российская элита федерального уровня моложе, лучше образованна, в ней выше доля гуманитариев (число экономистов и юристов увеличилось по сравнению с брежневскими временами в три раза) и ниже - лиц с инженерно-техническим образованием (в 1,5 раза). В два раза увеличилось число лиц, имеющих ученую степень. В то же время количество женщин уменьшилось в два раза, в 2,5 раза - число выходцев из села, в 1,4 раза - число нерусских. Изменения полового и этнического состава связаны, вероятно, с отменой квот на представительство определенных категорий граждан, действовавших в советскую эпоху.
|
|
|
В региональных элитах преемственность по отношению к номенклатуре еще заметнее.
Базовое образование госслужащих, как правило, не соответствует профилю занимаемой должности: на областном уровне профильное высшее образование имеют 15% управленцев, на районном и волостном - 8%. Более того, в отдельных регионах связь современного корпуса государственных служащих с прежней номенклатурной системой выражена еще сильнее.
Изменились и количественные показатели: численность госслужащих в России за 1992-1997 гг. возросла вдвое. 1998 г., по некоторым оценкам, она достигла приблизительно 2 млн. человек, что, впрочем значительно меньше, чем во многих других государствах. Сравнения здесь, однако, могут быть не вполне корректны, поскольку в ряде западноевропейских стран к числу государственных и муниципальных служащих относятся те, кого мы бы назвали "бюджетниками" (например, в ФРГ учитель - это государственный служащий).
Наблюдается также тенденция роста государственного аппарата примерно на 14% в год [Приложение 1].
Постсоветский этап развития нашей страны сломал номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров, отбросил дискредитировавший себя принцип идеологизации госслужбы, заложил новые принципы их подготовки и отбора, закрепив их законодательно. К сожалению, современное чиновничество отмечено многими родовыми пятнами предшествующих систем - коррумпированностью, непрофессионализмом, бюрократизмом. Тем не менее есть и обнадеживающие признаки, связанные с омоложением чиновничества, увеличением в его составе людей с гуманитарным образованием, юристов, экономистов, владеющих современными управленческими технологиями.
Проблемы и перспективы развития современного чиновничества
Крупномасштабные изменения, происходящие в современном российском обществе, потребовали кардинального реформирования института государственной службы. Необходимость изменения к лучшему государственной машины, заставить государственный аппарат служить законным интересам граждан и на благо всего общества уже давно созрела.
Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г., предусматривает кардинальное обновление федерального законодательства не только в сфере государственной службы, что неминуемо повлечет за собой пересмотр многих положений законодательства субъекта Российской Федерации, а также приведение иных нормативно-правовых актов.
Потребность проведения реформ вытекает из необходимости преодоления ряда негативных тенденций и решения серьезных проблем, существующих в организации государственной службы и деятельности работников государственного аппарата.
Итак, на настоящий момент анализ состояния государственной службы и политико-правовых документов, принятых для ее изменения в соответствии с запросами современного российского общества, позволяет высказать обоснованное предложение о том, что в России в настоящее время сложились определенные социально-политические предпосылки для глубокой административной реформы, и в частности реформы государственной службы.
О проблемах реформирования государственной службы говорят и пишут юристы, экономисты, философы, социологи, специалисты по государственному управлению, историки, представители других
гуманитарных специальностей. Однако пока целостный и единый подход к этой сложной и актуальной проблеме отсутствует.
Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в свою очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления, активизацией исполнительной власти в субъектах Федерации, реформой всей экономической и политической системы.
К числу наиболее острых проблем, так или иначе связанных с государственной службой, надо отнести: недостаточную развитость государственности Российской Федерации; проблемы методологического обоснования государственной службы России; разработку применительно к государственной службе таких важнейших управленческих категорий, как "цель", "задача", "функция"; взаимоотношения государства с институтом гражданского общества; определение объема и предмета госслужбы; необходимость формирования целостной системы госслужбы; устранение противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе и обеспечение ее комплексного правового регулирования; повышение престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе; распространенность в деятельности госаппарата некоторых антисоциальных явлений (волокита, бюрократизм, отчуждение власти от народа, сращивание отдельных чиновников с криминальными элементами и др.), что порождает интегральную проблему - недостаточную эффективность деятельности государственной власти и их аппаратов.
Надо сказать, что это не все проблемы, связанные с осуществлением государственной службы. Существует ряд региональных проблем государственной службы в сфере соотношения правового регулирования государственной и муниципальной служб.
Из анализа документов, предназначенных для построения современной системы государственной службы в нашей стране, вытекает, что реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в ряде стратегических задач, что позволит привести систему
государственной службы и технологии процессуальной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг, а это в свою очередь повысит доверие граждан к органам государственной власти.
Проблема государственной службы и гражданского общества была впервые обозначена в концепции реформирования системы госслужбы РФ от 15.08.2001 г. В преамбуле Указа Президента РФ от 19.11.2002 г., которым она была утверждена, специально подчеркивается направленность на развитие гражданского общества. В основу взаимодействия государственной службы и гражданского общества должны быть положены два базисных принципа: во-первых, принцип служения государству, и во-вторых, принцип открытости и гласности в осуществлении государственной службы. Вместе с тем в результате реформы государственной службы не должно произойти подмены служения государственного аппарата, всего корпуса государственных служащих. Речь идет об обществе, которому служат политические институты, получающие свои властные полномочия непосредственно от народа, будь то президент или парламентарий.
Стабильность положения государственного служащего должна быть обеспечена закрепленной юридически невозможностью его иначе, кроме как за какие-либо противоправные деяния, а также за недостойное поведение, подрывания авторитета публичной власти в обществе, возможность увольнения с госслужбы по так называемым организационно - правовым мероприятиям. К сожалению, пока ситуация иная. Реально стабильность положения государственного служащего дает ему необходимую относительную независимость от руководителя.
По мнению многих ученых, назрела необходимость в специальном федеральном органе управления государственной службы, который должен обладать необходимым правовым статусом и достаточными полномочиями и который занимался бы планированием целевой программы подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих, мониторингом их карьерного продвижения и др.
В структуре аппарата государственного органа планируется образовать самостоятельное подразделение по вопросам государственной службы. Пока не совсем понятно, как это подразделение будет соотноситься с федеральным государственным органом управления государственной службы.
Как видно, преобразования необходимы не только в изменении правового и социального статуса государственного служащего, защиты его от ведомственного начальника, но и в структурной организации государственной службы. Но надо сказать, что государственный аппарат слабо подвержен переменам. Недостаточность средств может существенно повлиять на характер и сроки устранения мероприятий, которые, в свою очередь, будут зависеть от самих чиновников, т.к они-то и будут осуществлять реформы. И если у них появится прямая заинтересованность в преобразованиях, то и проблем со сроками не возникнет.
В качестве одной из ключевых проблем, требующих своего решения, является повышение престижа государственной службы. Одним из решений этой проблемы является привлечение на работу в государственный аппарат образованных, профессионально подготовленных людей с достойным вознаграждением за их добросовестный труд. Повышение заработной платы, как показала практика, проблемы не решает. Интерес к государственной службе может возникнуть, если получится создать ее общественную привлекательность, т.е. необходимость предоставить социальные гарантии и юридически их закрепить. Плюс ко всему необходимо установить экзамены, конкурсный порядок замещения вакантных должностей госслужбы. Решение этих вопросов повлечет существенное изменение в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации соответствующих специалистов государственных органов.
Для предотвращения чрезмерного использования полномочий в интересах государственного служащего в сфере административного права необходимо усилить правовое регулирование по вопросу ответственности государственного служащего. Но в то же время, о какой ответственности может идти речь, если даже в Кодексе об административных правонарушениях нет понятия государственного служащего, не говоря уже об его ответственности. Да, в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" говорится, что предоставленное право государственный служащий должен реализовывать не слепо, а разумно, добросовестно и ответственно. Злоупотребляя, государственный служащий причиняет вред не только себе, своему ведомству, но и обществу в целом. И в связи с отсутствием точного урегулирования данного вопроса проблемы возникают уже на стадии привлечения к ответственности. Стабильность и относительная независимость "должны сочетаться с подконтрольностью действий государственного служащего на каждой стадии принятия управленческого решения, а также с неотвратимостью ответственности за нарушение закона и злоупотребление должностными полномочиями. При этом основным средством обеспечения режима законности и дисциплины в системе государственной службы должен стать механизм дисциплинарной ответственности. Государственный служащий несет ответственность, в первую очередь, перед субъектом, наделенным дисциплинарной властью, которая в современных условиях, очевидно, требует усиления.
Реформа государственной службы вселяет надежду на то, что будут гармонизированы отношения между управленческим аппаратом и обществом. Вместе с тем в результате реформы государственной службы не должно произойти подмены объекта служения государственного аппарата и всего корпуса государственных служащих.
Следует признать, что и существующая система правоограничений пока далека от совершенства. Правоограничения носят абсолютный характер, иной раз не учитываются должностное положение государственного служащего, уровень и ветвь власти, в которой занят, не предусматривают конкретные санкции за нарушение узаконенных правоограничений. Имеет место парадоксальная ситуация: на служащих, занимающих противоположное положение в должностной иерархии, распространяются практически одни и те же правоограничения. Думаю, что в процессе реформирования законодательства о государственных служащих предусмотреть определенную их дифференциацию.
Концепция реформирования системы государственной службы РФ предусматривает формирование трехуровневой системы управления, включающей федеральный и региональный уровни, а также управление государственной службой в отдельно взятом государственном органе. Использование данной системы управления даст положительный результат при условии централизации и восстановлении жесткой вертикальной подчиненности управленческих звеньев по линии государственной службы.
Важно обратить особое внимание на то, что было бы ошибочно оставить рассмотрение вопроса правового обеспечения государственной службы в отрыве от правового обеспечения муниципальной службы. Без укрепления их единства в осуществлении присущих им важнейших социальных функций реализации государственного и муниципального управления невозможно достичь целей эффективного функционирования государства и развития общества. Правовое обеспечение государственной службы должно базироваться на общих основаниях с правовым обеспечением муниципальной службы, но с учетом признания присущего им своеобразия. Разрешение данной проблемы позволяет разрешить противоречия российского законодательства. Недостатком правового регулирования государственной службы в Российской Федерации является неполное законодательное регулирование государственно-служебных отношений. Кроме того, правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу. В субъектах Федерации по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству РФ.
Таким образом, не создана комплексная нормативно-правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами, и нормами международного права.
В целях создания целостной системы государственной службы назрела необходимость законодательного закрепления ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе.
Эти законодательные и нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.
К сожалению, российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества. Придание системности укреплению и сближению статусов государственных и муниципальных служащих в ходе правового обеспечения проводимых реформ позволит повысить эффективность обоих видов службы.
В настоящее время решение статусных проблем государственной службы в нашей стране не получило достаточно прочной нормативной базы, следствием чего является немалое количество нерешенных задач: не сняты противоречия в понимании социальных и правовых статусов, нет должной системы прав, обязанностей, правоограничений и ответственности государственных служащих; слабо разработаны статусно-должностные полномочия служащих различных уровней; не развиты институты правовых и социальных гарантий; не урегулирован вопрос разрешения служебных споров и т.д.
Довольно скромно выглядит судебная практика по делам, связанным с обращениями государственных служащих для защиты своих прав. Конечно же скудность практики по такому роду дел отнюдь не значит, что нарушений почти нет, но сам факт того, что люди все-таки идут за защитой своих прав, хоть и редко, свидетельствует о том, что народ верит в правосудие, осуществляемое судом. Поэтому в дальнейшем следует развивать систему судебных гарантий в реализации конституционного права на судебную защиту.
В научных публикациях последних лет предлагаются различные пути реформирования законодательного регулирования государственной службы.
Преследуя цель создания единого института государственной службы, ряд ученых предлагает принять Кодекс государственной службы Российской Федерации, который должен включать общую часть (понятие госслужбы, ее виды, взаимодействие с муниципальной службой, государственный служащий и его правовой статус) и особенной части (положения об основных институтах госслужбы: поступление на службу, ее прохождение, управление и финансирование службы).
Реформа государственной службы может занять достаточно продолжительный период времени. Как показывает опыт других стран, процесс реформы государственной службы длится обычно 10 - 15 лет, ибо политические и социальные перемены требуют внесения соответствующих изменений в системе государственной службы. Поэтому важно установить пределы р формирования государственной службы на ближайшую перспективу и выбрать ее модель. Остается только надеяться, что выбранное нами направление реформирования системы госслужбы оправдает наши надежды уже в ближайшие пять лет. Хотя по многим вопросам на теоретическом уровне существует еще большое количество неясностей. Кроме того, требуется проведение экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 95; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!