Административная автономия и политическая нейтральность
Автономия здесь означает принятие экспертами решений, за последствия которых они несут полную ответственность, сохраняя относительный нейтралитет при смене политического лидерства. Такая автономия создает творческую обстановку для государственного администратора, облегчает экспериментирование с новыми идеями. Считается, что чиновник работает лучше и продуктивнее влияет на политические процессы, если перед ним ставятся ясные цели, предоставляются необходимые ресурсы и гарантируется самостоятельность в использовании знаний для экспертизы проблем. Правда, на практике такие условия встречаются редко.
Поскольку обстановка в области государственных услуг становится все более неблагоприятной и поддержка государства сокращается, то и качество управления во многих государственных учреждениях снижается. Отсюда рост бюрократизации и перестраховочных настроений. Менеджеры должны быть уверены в своих силах, сохраняя за собой и подчиненными право на ошибку. Если же вера в компетентность и обязательность персонала снижается, то они должны ужесточить контроль.
В США многие инновации прошли проверку на низших уровнях административного управления. Необходимые ассигнования изыскивались в небольших городах. В дальнейшем многие местные модели стали использоваться на федеральном уровне. Такая практика облегчается тем, что власти на местах пользуются широкой автономией. В Южной Корее местные власти подобной автономии не имеют.
|
|
|
Административная автономия важна для рационализации всей системы государственной администрации по следующим причинам:
• административная стабильность тесно связана с политической;
• несколько крупных инноваций не могут компенсировать даже небольшую ошибку в сфере государственной администрации; это делает администраторов крайне консервативными;
• инновация - это процесс, идущий как вертикально ("сверху вниз") в организационной структуре, так и горизонтально между управленческими звеньями.
Репрезентативный состав администрации
Репрезентативность во многом определяется тем, кто входит в управленческую элиту. Особенно важно, чтобы административный персонал обладал благоразумием, так как в рамках любого институционального договора всегда стоит вопрос, какую выгоду могут извлечь из него договаривающиеся стороны. Это качество имеет также значение для сокращения коррупции чиновников, уменьшения возможности распределения должностей по знакомству и т.п.
В Японии и Южной Корее, несмотря на вступление в период постиндустриального развития, все еще широко используется концепция административного руководства. Чистое администрирование в условиях культуры с семейно-патерналистской ориентацией приводит к конфликтам и дискриминации по региональному, половому, образовательному и другим признакам. Южная Корея нуждается в бюрократах, но ей не нужны конфликты и дискриминация. Сложность вопроса в том, чтобы примирить бюрократию, обладающую профессиональными знаниями, с демократическими принципами управления.
|
|
|
Оптимизация кадрового состава администрации в Южной Корее представляет весьма сложную проблему по следующим причинам:
• репрезентативность административного аппарата существенно не повысилась несмотря на демократизацию общества;
• отношение общества к администрации во многом остается негативным. Это выражается в недостатке доверия относительно объективности, правдивости и рациональности информации и решений, которые генерирует система;
• в государственной бюрократии все еще бытует дискриминация женщин, инвалидов, по региональному признаку и т.п.;
• университетское образование остается важнейшим фактором формирования кадров высшего звена государственного управления. Примерно половина высших политических назначенцев, министров и их заместителей являются выпускниками Национального университета Сеула в период гражданского правления президента Ким Ен Сама.
|
|
|
В то же время в США высших чиновников готовит большое количество колледжей и университетов. Правда, в Великобритании и Франции база подготовки управленцев существенно уже. Так, в Великобритании в текущем столетии примерно 80% кандидатов на высшие государственные должности - выпускники Оксфорда и Кембриджа. Во Франции с 1945 г. 75% слушателей Школы национальной администрации окончили перед этим Институт политических наук в Париже (поступление в указанную школу уже определяет статус выпускника как государственного чиновника, а ее окончание гарантирует включение в управленческую элиту).
Инновационный климат
В принципе инновационная атмосфера помогает государственным чиновникам мыслить творчески, способствует зарождению новых идей, дает возможность экспериментировать и внедрять опробованные идеи в практику. Основными участниками инновационного процесса являются менеджеры, ученые, исследователи, консультанты и др.
Вопреки общепринятым представлениям в Южной Корее главную проблему в инновационном процессе представляют люди, работающие в органах государственного управления или занимающиеся их обеспечением. Инновационный климат в стране носит исключительно коллективный характер. Происходит это по следующим причинам:
|
|
|
• образованная прослойка населения в своей массе пронизана духом коллективизма. В лучшем случае ее представители реализуют инновации, но не создают их. Даже ведущие интеллектуалы страны являются потребителями иностранных инноваций, а не их "творцами";
• основные участники инновационного процесса отбираются по положению и связям, а не по уровню профессиональной подготовки и квалификации. Кроме того, нет специалистов, которые смогли бы по достоинству оценить подготовку и квалификацию кандидата;
• администраторы обычно не являются сторонниками инноваций;
• по своей сути и в действительности профессиональное обучение и практика - разные вещи. Ученые и практики обычно возлагают вину за неудачи друг на друга.
Прозрачность
административной деятельности
Под прозрачностью следует понимать открытость административного процесса для общественности. Она имеет критическое значение для стран, подверженных сильной коррупции в сфере государственного управления. Многие развивающиеся страны, в том числе и Южная Корея, столкнулись с этим видом коррупции, которая в корне подрывает эффективную политику.
Прозрачность может также служить в качестве механизма достижения социального равенства в том плане, что открытость управления препятствует злоупотреблениям властью со стороны бюрократов. Это приобретает особо важное значение, поскольку бюрократический произвол наблюдается во многих развивающихся странах.
Важность повышения степени открытости административной деятельности определяется следующими причинами:
• служебное покровительство родственникам и своим людям, а также региональные связи играют все большую роль при продвижении по иерархической лестнице;
• коррупция становится частью организационной культуры в сфере государственной бюрократии;
• законы и реальная жизнь часто расходятся. Организационная культура порой игнорирует законы;
• проводимые время от времени антикоррупционные меры деморализуют государственных служащих.
Взаимодействие культур
Периодически обстановка требует выработки новой этики и управленческой стратегии в бюрократическом аппарате. Любая реформа, несомненно, обречена на провал, если не учитывать сложившуюся культурную среду или не создавать новую культуру. Считают, что наиболее важным фактором успеха экономического развития Южной Кореи стал патернализм, когда народ сплотился для достижения коллективной цели общенационального благосостояния.
В историческом плане внешний мир (особенно Китай, Япония и США) влиял на политику, культуру и сферу государственного управления Южной Кореи в течение длительного времени, что и сказалось на создании уникальной национальной культуры корейцев. Некоторые высказывают мнение, что это ведет к хаосу и внешней зависимости. В действительности сила Южной Кореи заключается в активной адаптации к разным культурам. Разные культурные традиции помогли выявить национальную идентичность корейцев и даже способствовали развитию уникальной культуры, несмотря на длительную колониальную зависимость и последующее разделение страны.
Исключительная сила южнокорейской бюрократии как раз и объясняется влиянием комбинированного эффекта разных культур, привнесенных китайскими мандаринами-конфуцианцами, японским имперским правлением и американской военной оккупацией. Каждая из эпох оставил свой след на структуре южнокорейского бюрократического аппарата. Такой аппарат нелегко контролировать в условиях новой, не лишенной изъянов конституционной системы, опирающейся на американскую модель представительной демократии с ее принципом разделения властей, который сильно ограничивает властные возможности любого режима.
Феномен взаимодействия культур важен для Южной Кореи в связи с распространенностью следующих мифов:
• многие теоретики и практики рассматривают культуру как независимую переменную. Такая своего рода культурная пассивность игнорирует возможности создания новой культуры;
• многие управленцы в стране полагают, что внутренняя монополия на власть обеспечивает эффективность управления, а свобода выбора и связанный с ней плюрализм, наоборот, чреваты низкой эффективностью управленческой функции.
***
В заключение следует еще раз подчеркнуть, что Южная Корея, подобно многим развивающимся странам, обременена как бы двойным грузом: с одной стороны, ей нужно совершенствовать демократический строй, а с другой - реформировать бюрократический аппарат. На первый взгляд кажется, что эти цели взаимно исключают друг друга. Однако их нужно объединить, свести в единое целое, чтобы создать автономную и эффективную систему управления, которая была бы открыта для участия широких слоев населения и своевременно реагировала бы на изменения обстановки.
Компоненты инфраструктуры эффективного государственного управления могут быть использованы в качестве критериев оценки успехов страны в преобразовании государственной бюрократии. Каждый из этих критериев важен, поэтому трудно создать такую управленческую систему, которая отвечала полной их совокупности. В процессе принятия решений следует учитывать по меньшей мере важнейшие из перечисленных факторов.
| Международная конференция "Новые вызовы государственному управлению в XXI веке: эффективная государственная служба и децентрализованное государственное управление" Третья международная конференция на указанную тему проведена по приглашению китайского правительства в Пекине 8-11 октября 1996 г. Ее устроитель - Международный институт административных наук (International Institute of Administrative Sciences, IIAS) со штаб-квартирой в Брюсселе. Китай является членом этой организации и его представитель в настоящее время выполняет функции вице-президента по Азиатско-Тихоокеанскому региону. Китайское правительство с большим вниманием подошло к подготовке и проведению конференции. Особый интерес этой страны к государственному управлению обусловлен причинами исторического характера, поскольку концепция государственной службы зародилась именно здесь. В конференции участвовали представители управленческих структур, политические деятели, университетские преподаватели и исследователи из 78 стран и 18 международных организаций. Основной доклад сделал глава Службы государственного управления ОЭСР Дерри Ормонд. С докладами также выступили: руководитель проекта по экономическому управлению госсектором Национального университета Австралии Брайан Броган - "Перестройка функций правительства"; профессор административного права факультета права Барселонского университета (Испания) Элисенда Маларет Гарсия - "Смещение функций государственного управления"; профессор государственного управления Европейского института государственного управления (Маастрихт, Нидерланды) Лес Меткальфе - "Изменение характера государственного управления с точки зрения повышения адекватного реагирования, ответственности и большего учета рисков"; профессор государственного управления Университета Дакки (Бангладеш) Мохаммад Мохаббат Хан - "Управление особыми интересами и отношениями с клиентами"; профессор публичного права Университета в Яунде (Камерун) Морис Камто - "Повторное утверждение ценностей и повышение профессионализма в государственном управлении"; президент Национальной академии государственного управления (США) Скотт Фослер - "Из опыта государственного управления". На пленарном заседании были заслушаны три доклада представителей Китая - заместителя министра кадров Чжан Чжицзяня "Создание государственной системы управления, совместимой с двухсекторной рыночной экономикой"; генерального директора отдела политики и законодательства Министерства кадров Хоу Цзяньляна "Создание кадровой системы, соответствующей социалистической рыночной экономике"; генерального директора Комитета центральных организаций и учреждений Цзян Сяньжуна "Обзор реформы системы управления и организации в Китае и ее перспективы". С комментариями к докладам выступили вице-президент Государственного совета Франции Денуа де Сен-Марш и президент Корейского института государственного управления (Южная Корея) Ро Чан Хён. (International Review of Administrative Sciences. - London, 1997. - № 3). |
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 146; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!