Голосование об отзыве избранного представителя

Институт отзыва дает возможность избирателям осуществлять действенный контроль за своими избранниками — депутатами представительных органов или должностными лицами. Законодательное признание этого института обычно связывается с опытом стран тоталитарного социализма, признание права отзыва является категорическим требованием марксистско-ленинской концепции конституционного права. Однако право отзыва зародилось и было признано задолго до возникновение советской России, правда, на местном уровне. В странах тоталитарного социализма право отзыва связывается с императивным мандатом. Предусматривается, что депутат, не выполняющий наказы избирателей, может быть ими отозван путем голосования по установленной законо1У процедуре.

Было законодательно урегулировано и понятие наказа избирателей Наказами считались вовсе не любые пожелания, принятые на собрании избирателей, а предложения, сначала в определенном порядке принятые на собрании, а затем принятые к исполнению на сессии представительного органа. При невыполнении наказов, если это зависело от деятельности данного депутата, он мог быть отозван избирателями. Отзыв возможен \ по другим причинам. Избиратели отзывают лиц некомпетентных, нечестных, совершивших проступки, не совместимые с высоким званием депутата. Отзыв осуществляется по инициативе определенной группы избирателей (иногда четвертой части от числа избирателей, выдвинувших на собрании данного кандидата) или того общественного объединения, которое выдвинуло данного кандидата. Голосование проводится в том же порядке, что и выборы, но избиратель обычно должен выбрать вариант ответа: за или против отзыва.

В демократических странах институт отзыва парламентария практически не предусмотрен законодательством: депутат парламента имее1 свободный мандат и рассматривается как представитель всей нации (кор пуса избирателей, населения), а не своего избирательного округа. Поэтому избиратели округа отозвать его не могут, а отзыв одного депутата избранного в округе, путем голосования избирателей всей страны (поскольку депутат — представитель нации) был бы явной несообразностью. Однако и там, где не существует права отзыва депутата (прежде всего депутата парламента), контроль избирателей за его деятельностью и поведением существует. Депутаты парламента посещают свои избирательные округа, информируют население о своей работе, о деятельности} законодательного органа. Используются и другие методы: лишение депутата мандата тем представительным органом, в составе которого он находится (например, за порочащие проступки), отставка депутата по собственной инициативе, что часто бывает, сопряжено с давлением общественного мнения, прессы, партийного руководства — тоже, как правило, npи неблаговидных поступках депутата. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан на следующих выборах: его кандидатура не будет выдвинута или' поддержана, в том числе его партией.

В демократических государствах в субъектах федерации и на мест ном уровне институт отзыва депутатов избирателями используется, хотя и редко. Избиратели отзывают депутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц (США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотрен конституциями ил» обычным законодательством около полутора десятков штатов. В Австрии закон предусматривает возможность досрочного отзыва президента

 

226

 

 путем народного голосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседания обеих палат парламента (случаев отзыв. президента в Австрии не было). В 90-х годах процедура лишения полно мочий президента путем голосования избирателей применялась в пост социалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры ж предусматривала, и парламент принял специальный закон об этом.

 

§ 5. Референдум

 

Понятие и значение референдума, плебисцита, всенародного on роса, всенародного обсуждения. Все эти четыре понятия связаны ( выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.

 

Референдум (от латинского — «должное быть сообщенным») — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее обще государственное или местное значение. Это решение имеет силу закона а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного само управления.

 

Плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голосовании за единственную кандидатуру на должность президента). Впрочем, никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, особенно если избирателям предлагается одна кандидатура, в развивающихся странах называют и референдумом (Египет), и плебисцитом (Пакистан). Правда, используя эти термины на русском языке, нужно иметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпадают.

 

Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем, не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум — для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с

 

227

 

 соблюдением необходимых процедур. Хотя Конституция СССР 1936 г. и называла всенародный опрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, их не следует отождествлять: повторяем, опрос по смыслу предполагает выявление мнения населения, а не принятие решения избирателями.

 

Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами.

 

Референдум (имеется в виду также и плебисцит) — одно из важнейших средств прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, единственной притом, грозило тюремное заключение). Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрения территориальных захватов.

 

Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великобритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется референдум и во многих странах мусульманского фундаментализма.

 

Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне)

 

228

 

 Инициатива референдума, формула референдума и организация голосования. Для проведения референдума закон устанавливает определенные условия. Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента, в Италии — группа органов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен. Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает парламент, в других — президент. Однако нередко парламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумы проводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (например, в Белоруссии — 10 % избирателей данной территории).

 

На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель может выбрать одно из решений или дать положительный ответ на не сколько вариантов, решение же будет определяться большинством голо сов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.

 

Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемы;

 

вариантов называется формулой референдума. Законодательство устанавливает пределы допустимого использования института референдума На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о

 

229

 

 мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.

 

Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года).

 

Организация референдума аналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).

 

Голосование осуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государственными органами (на выборах могут использоваться, как отмечалось, и неофициальные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны.

 

Определение итогов референдума. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автономии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).

 

Отдельные избиратели могут подавать жалобы на действия избирательных комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное

 

230

 

 решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная инстанция страны (верховный суд), во многих странах Латинской Америки — верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда — высшие административные суды.

 

Виды референдума и его правовые последствия. Классификации референдума проводятся по различным основаниям и потому многочисленны. Различают: 1) общегосударственный и местный референдум (последний проводится на территории субъекта федерации, автономного образования, одной или нескольких административно-территориальных единиц); 2) обязательный и факультативный референдум. В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума (например, общегосударственный референдум при пересмотре конституции Швейцарии, местный референдум при объединении или разделении общин в Венгрии). Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем; 3) конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносится проект конституции (например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения (например, в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН); 4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей. Второй — после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума. Третий — когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалось во Франции при президенте де Голле); 5) утверждающий референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (например, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законов парламента); 6) решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например при принятии закона). Есть и иные классификации: конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум (по вопросам устройства территории государства, о системе его органов и т.д.). Эти классификации часто переплетаются:

 

один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д.

 

231

 

 Правовые последствия могут наступить после любого вида референдума, но обязательные правовые последствия связаны только с референдумом, имеющим решающий характер, поскольку всякий консультативный референдум, независимо, например, от того, будет он допарламентским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснение мнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консультативного референдума, они не должны игнорировать общественное мнение, да еще выраженное таким образом, хотя юридически они не обязаны это делать. Обязательную силу для всех органов государства, должностных лиц, учреждений, граждан и их объединений имеют акты решающего референдума. При этом юридическая сила таких актов, как представляется, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можно изменить закон парламента и отменить его, как это показывает практика отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не безусловно, поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем референдума, парламент может вносить изменения своим законом, чаще всего принятым квалифицированным большинством.

 

Результаты референдума оформляются как итог подсчета голосов и определение результата. Нередко никаких иных актов о собственно референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенные положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон парламента, принятый от его собственного имени, но с упоминанием о референдуме (особенно это относится к допарламентскому референдуму). В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референдума. В Белоруссии решения, принятые республиканским референдумом, в соответствии с конституцией 1996 г. подписываются президентом республики.

 

§ 6. Народная законодательная инициатива

 

Народная законодательная инициатива подобно выборам и референдуму тоже является одним из способов осуществления непосредственной демократии. Она предполагает участие избирателей и принятие решения их определенным числом. Но это решение не носит характера окончательного, оно относится только к инициативе постановки вопроса. Народная законодательная инициатива — это право определенной груп-

 

232

 

 пы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом, хотя последний вправе принять любое решение: согласиться с ним, внести в него поправки или отклонить его. Институтом, близким к народной законодательной инициативе, является также право определенной группы избирателей предложить референдум по определенному вопросу (вопросам); это предложение, как говорилось выше, может быть либо принято, либо отклонено.

 

Институт народной законодательной инициативы предусмотрен конституциями или законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах, на региональном — применяется в США, Швейцарии и некоторых других странах (в субъектах федерации). Он не применяется в тех странах англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенства парламента. Народная законодательная инициатива не используется также во многих мусульманских странах, где доминирует концепция аш-шура.

 

Конституции стран, предусматривающие возможность народной законодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, подлинность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин. В Швейцарии необходимо собрать 50 тыс. подписей, в Испании — 500 тыс., в Бразилии — 1 % общей численности избирателей, в Колумбии — 5%. Нередко предусматривается, что эти избиратели должны представлять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. В Бразилии избиратели должны представлять не менее пяти штатов (из приблизительно трех десятков), в Румынии — не менее одной четверти уездов страны. Зачастую установлен срок для сбора подписей, обычно он составляет не более шести месяцев.

 

Нередко требуется, чтобы проект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, был оформлен соответствующим образом — разделен на главы, параграфы или статьи, а иногда чтобы он имел также мотивировочную часть и объяснение необходимости данного законопроекта. Подписи избирателей должны содержать имена, фамилии, часто — место жительства или название общины, в списки которой внесен избиратель. После проверки подписей и их удостоверения законопроект передается в парламент и рассматривается им по обычной процедуре.

 

В странах тоталитарного социализма усеченной формой народной законодательной инициативы является право некоторых общественных организаций вносить законопроекты по определенным вопросам. Чаще

 

233

 

 всего этим правом наделяются профсоюзы, составляющие в этих странах единую централизованную организацию. В отдельных странах такое право имеет церковь (например, в Великобритании), но только по религиозным вопросам. В порядке законодательной инициативы, как и при референдуме, запрещается вносить проекты по некоторым вопросам: о бюджете, налогах, амнистии, по вопросам международных отношений и т.д.

 

Народная законодательная инициатива применяется редко и малоэффективна. Например, в Италии со времени принятия конституции 1947 г. в таком порядке принят лишь один закон (в целом в Италии принимается в среднем 300 законов ежегодно).

 

 Глава 1 1 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ

 

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

 

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент», которое используется теперь в некоторых конституциях (например, Чехии 1992 г.', Казахстана 1995 г.). Однако в ряде стран научное, конституционно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.

 

§ 1. Понятие парламента и его структура

 

Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от французского «парле» — говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные ор-

 

1 Конституция Чехии, как и конституция Словакии, принята и ходе нодготонки к разделению Чехе-Словакии на дна государства, что было осуществлено с 1 января 1993 г.

 

235

 

 ганы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

 

Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.

 

Марксистско-ленинская концепция конституционного права традиционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систему управления государством, требуя заменить и действительно заменяя их на практике системой советов. Ее сторонники считают, что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет (настоящую работу осуществляет исполнительная власть, «штабы монополий»), что в парламенте «только болтают», а в его состав при капитализме не входят трудящиеся. Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требовательности к процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, с необходимостью широкого привлечения для процессов управления технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента в управлении обществом может снижаться. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти (хотя акты этой власти не называются законами). Однако даже в такой группе стран снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента может возрастать и он оказывает решающее воздействие даже на конституционно независимую от него исполнительную власть (например, в связи с отставкой президента Никсона в США в 1974 г.).

 

Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при

 

236

 

 правителе (светском и религиозном главе государства), как, например, в Саудовской Аравии по конституции 1992 г. Однако в большинстве мусульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.

 

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи, как это бывает в некоторых странах СНГ.

 

Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.)> парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

 

В настоящее время число палат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 80-х — начале 90-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х годах было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах — однопалатные.

 

Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

 

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не вос-

 

237

 

 препятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

 

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов).

 

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — в палате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае:

 

по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представителей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание; в верхней палате обычно 100—300 сенаторов (часто меньше и очень редко немногим больше).

 

В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явление (в Китае, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционная и тормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут приниматься под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, палата лордов нередко в течение 5—6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, принятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта.

 

Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государст-

 

238

 

 вах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных государств, не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.

 

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для ассирийцев — в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае — от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

 

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — представительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами — провинциальными советами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямай-

 

239

 

 ке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — представителем короны Великобритании). Большинство членов верхней палаты назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Великобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. — и женщины), а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представлению кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, члены, избранные шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. В Зимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается президентом.

 

Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от численности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии — обычно 1—7 сенаторов).

 

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 /З через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

 

Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых странах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства распускаются обе палаты (например, Италия). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее,

 

240

 

 давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов

 

с силой закона.

 

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев (обычно шести, в Белоруссии по конституции 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала заседаний вновь избранного парламента, а также не может быть распущен президентов за несколько месяцев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочий президента. Ограничивается число роспусков (например, в Румы нии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз). Е редких случаях до роспуска парламента президент должен провести пс этому поводу референдум (Египет).

 

Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок (21 день в Польше) или начать пленарные заседания (в течение 30 дней на Украине); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия правительство в течение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если он не способен принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Белоруссии по конституции 1996 г.).

 

В перечисленных случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. Он может, например, уволить в отставка правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года. В дуалистических монархиях и полупрезидентские республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указанию правительства.

 

Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск), его могут замещать, хотя и не полностью некоторые другие высшие органы государства. В странах тоталитарного социализма ими являются государственные советы, постоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом. В Испании для этой цели члены парламента избирают особый орган — постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — совместный комитет. В Швейцарии парламент в определенной степени замещает правительство.

 

241

 

16 1465

 

 § 2. Правовое положение члена парламента

 

Права и привилегии членов парламента. Как уже отмечалось, в составе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса имеют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты от некоторых территорий (в США) имеют лишь совещательный голос, могут участвовать в обсуждении, но не в голосовании.

 

В большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии — приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США — 133 тыс., в Великобритании — около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка к конституции США запрещает парламентариям увеличивать себе жалованье (такое повышение, если соответствующий закон будет принят, действует только со следующего состава парламента). В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе (на практике это положение почти не применяется). В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депутаты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).

 

В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не является профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою основную работу (парламентская деятельность не считается таковой), хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными. Депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов. Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа. В таком подходе есть привлекательная сторона, однако депутат, постоянно занятый на другой работе, не может продуктивно участвовать в важнейшей для государства законодательной деятельности. Правда, в странах тоталитарного социализма парламент заседает обычно лишь по нескольку дней дважды в год (в Китае — один раз в течение 10—14 дней, да и то в последние годы;

 

242

 

 раньше сессии были короче), а депутаты автоматически голосуют за одобрение решений, уже принятых центральным органом Коммунистической партии.

 

Депутаты могут сохранять прежнее место работы и в некоторых демократических странах, но в этом случае их депутатское вознаграждение будет уменьшено (в Австрии — на 20%). Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимающихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депутатством.

 

В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей (правда, в конституции Вьетнама 1992 г. указано, что депутат представляет не только округ, но и весь народ).

 

Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. В некоторых странах такое согласие может дать в перерывах между сессиями парламента бюро палаты, постоянно действующий орган парламента. Исключение возможно, как правило, лишь в случаях, если депутат застигнут на месте преступления. В Германии без разрешения парламента нельзя предъявлять депутату даже гражданские иски. Иммунитет может распространяться на все время избрания (Германия, Испания, Италия), а иногда только на период сессии (Япония) и на время в пути на сессию и обратно (США). Он может распространяться не на все случаи нарушения депутатом правопорядка (в США, например, иммунитет не распространяется на тяжкие преступления, нарушение членом парламента общественного порядка). Во Франции в соответствии с поправкой к конституции (1995 г.) иммунитет действует только на период сессии и не распространяется на уголовно наказуемые деяния. В целом тенденции развитая конституционного права в демократических странах характеризуются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб. Институт депутатского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных государствах, но в странах с давно

 

243

 

 сложившимися демократическими порядками безбрежный депутатский иммунитет вряд ли уместен.

 

Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое — неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными (правда, в единичных постсоциалистических странах предпринимались попытки привлечь к ответственности депутатов-коммунистов за некоторые мероприятия, которые они поддерживали в прежнем социалистическом парламенте). Неответственность за такие действия, совершенные в течение парламентского срока депутата, имеет пожизненный характер (Испания). В Германии и Белоруссии (по конституции 1996 г.) индемнитет не распространяется на клевету, оскорбления, совершенные в ходе заседания палаты. Второе значение индемнитета — депутатское вознаграждение, о котором было сказано выше.

 

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из 635 членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также на бесплатные транспорт, служебную переписку, телефонные переговоры, на оплачиваемое государством жилище. У депутатов есть также другие права и привилегии.

 

Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США) Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутате! более трех, а в сенат — более двух раз подряд.

 

Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиям парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обязаны состоять в какой-либо одной комиссии, иногда депутаты состоят е нескольких комиссиях. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии — за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год, но е настоящее время парламент Нигерии после военного переворота распущен; в Намибии — за пропуск 10 заседаний подряд). Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию (в Индии — по решению спикера), за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. Такие решения принимаются самой палатой

 

244

 

 парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во многих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный суд. Для обеспечения активной работы парламента применяется и деление депутатского вознаграждения на две части, о чем говорилось выше.

 

В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты, например в некоторых англосаксонских странах, где деятельность министра рассматривается не как административная, а как политическая, в Египте, Румынии. Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте. Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственным имуществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, государственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибыли (Украина, Турция); получать вознаграждение, иное, чем за педагогическую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, всякая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Если таких запретов нет, то существует правило, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют судебные процессы, связанные с коррупцией депутатов. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах (иногда только в первом случае, а иногда только в двух последних). Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются.

 

В странах тоталитарного социализма конституция говорит о некоторых других обязанностях членов высших представительных органов: все силы отдавать служению народу, поддерживать связь с массами и др. Такие формулировки имеют в основном моральное содержание, их трудно обеспечить юридическими средствами.

 

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыскания: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания (во Франции это может повлечь лишение второй, т.е. неосновной, части депутатского вознаграждения); вычеты из депутатского вознаграждения (Германия, Польша по новому регламенту 1996 г.);

 

временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата (в случае систематических и грубых нарушений). Депутат может прекра-

 

245

 

 тить свои полномочия в результате добровольной отставки, а в некоторых странах — отзыва избирателями (Китай, КНДР, Куба). Отзыв депутата из законодательных собраний субъектов федерации возможен лишь в отдельных странах.

 

§ 3. Внутренняя организация парламента и его палат

 

Виды органов парламента. В парламенте и его палатах формируются различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию, предусмотренную в конституциях (например, председатель парламента по конституции Белоруссии 1994 г.), другие представляют собой вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента (например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает отдельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламента, отчитываются перед ним (например, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия гражданской, т.е. публичной, службы в Индии). Парламент может в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или должностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определенный срок, что служит им определенной гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).

 

Внутренние органы, парламента. Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатного парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего — иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената).

 

Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а занять это место по должности (вице-президенты являются председателями верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).

 

246

 

 В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспристрастным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выходит на время председательствования из своей партии. В Великобритании он даже не может обедать вместе с другими членами парламента, чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, — тогда голос спикера дает перевес.

 

Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае (например, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) он толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комиссий (комитетов) палат (правда, с учетом расстановки партийных сил в парламенте), без голосования может принять или отклонить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ставить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является, например, председатель палаты лордов в Великобритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.

 

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фракциями образуются территориальные объединения депутатов по областным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парламентах создаются партийные группы, но только из членов правящей партии. Ранее, в условиях многопартийности в некоторых социалистических странах, фракции создавались и другими партиями, кроме правящей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае;

 

фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по территориальному признаку (по провинциям).

 

Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение в парламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регламентами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции,

 

247

 

 соответственно 20 и 10 — в Италии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропорционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий палат.

 

У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда — бюро, куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются «кнуты», обязанность которых — обеспечивать явку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступления представителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депутаты могут выступать не будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.

 

Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты

 

парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто меняется. В однопалатном парламенте Израиля 9 комитетов, в палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате конгресса США — 22, а в сенате — 16 и т.д. Постоянные комиссии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспециализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфавита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты решает, в какую из них следует направить законопроект для предварительного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворум обычно составляет половину ее членов, в Польше — 1/3. Представитель комиссии выступаете содокладом при обсуждении проекта закона, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьба законопроекта.

 

Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Министры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обя-

 

248

 

 занности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (комиссиям). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1 / 3 может быть сокращена вторая часть его парламентского вознаграждения.

 

Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие существенного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по экономике, налогам и др.).

 

Палаты в случае необходимости создают временные комиссии — следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создаваемые во Франции, Германии при разногласиях палат). Особого рода временная комиссия — комиссия всей палаты — известна странам с влиянием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юридическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не вызывающих разногласий.

 

Во многих палатах создаются бюро палаты или советы старейшин. Такое бюро — это не орган по руководству заседанием. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей постоянных комиссий, представителей партийных фракций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторые организационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повестке дня, об очередности обсуждения вопросов.

 

В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депутатов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также подсчет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью административных и финансовых служб парламента.

 

Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся ведомства, осуществляющие

 

249

 

 контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный контролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) — уполномоченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам национальных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам вооруженных сил и др.

 

Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида органов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обслуживания и др.); 2) консультанты парламента, обычно работающие в исследовательских службах. Часто они не состоят в штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы по подготовке разовых экспертных заключений; 3) личные помощники парламентариев, их референты, секретари. В США аппарат парламента велик: каждую постоянную комиссию, в частности, обслуживают около 70 сотрудников;

 

в Великобритании аналогичных сотрудников лишь 4—5.

 

Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степени профессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначить часть сотрудников во вспомогательный аппарат (в США — до 1/3).

 

Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осуществляют председатели палат, в США избранные, а в Великобритании пожизненно назначенные монархом (на деле — кабинетом) клерки палат.

 

§ 4. Полномочия парламента

 

Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляются парламентом или даже кабинетом министров). В тех странах этой группы, где принято жесткое разделение властей (например, в США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

 

250

 

 Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова: «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета.

 

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы — законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.

 

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете — совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах — Коране и сунне.

 

. Полномочия парламента. Главная задача парламента — принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы — конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

 

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя

 

251

 

 Фонда государственного имущества, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.

 

Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает министров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.

 

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифицировать его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц (например, в США — федеральных судей), выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).

 

Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения с государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государстве сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансо-

 

252

 

 вых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

 

Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.

 

Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).

 

Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов:

 

1. Вопросы, к. правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам государства и должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству и министрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов — 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра воз можно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

 

2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.

 

253

 

 3. Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.

 

4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании).

 

5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парламентом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превра-

 

254

 

 щаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

 

6. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко — в парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

 

7. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к первой в истории США отставке президента Р.Никсона.

 

8. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.

 

9. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).

 

10. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от долж-

 

255

 

 ности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

 

11. Контроль за делегированным законодательством — актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленарном заседании парламента.

 

§ 5. Порядок работы парламента

 

Сессии и заседания парламента. Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.

 

Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии распространяют только на пленарные заседания, что неверно.

 

В некоторых странах германского права (Австрии, Германии) понятия сессий нет, там парламент созывается на заседания его председателем (председателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены вопросы для пленарного заседания.

 

Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма — постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год (например, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год и длится приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматривали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с

 

256

 

 15 февраля до 3D июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы.

 

Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требованию части депутатов (в одних странах — 1/3 депутатов, в других — 1/2, в отдельных развивающихся странах — 2/3). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва.

 

Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии — 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии — 1/3, в Великобритании — 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов.

 

Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недостаточно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недостаточно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кворума для заседаний и принятия решений не существует. Поэтому в Израиле, например, бывало так, что при численности парламента (кнес-сета) в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и 15 голосов.

 

Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее). Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать порядок. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, i Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.

 

Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); онг прекращается досрочно в случае роспуска парламента (распускаете;

 

нижняя палата, а верхняя прекращает свою деятельность, но срок избра

 

257

 

 

 

 ния ее сохраняется). В развивающихся странах роспуск парламентов без назначения даты выборов, но с обещаниями провести их в будущем часто происходит в результате военных и государственных переворотов (со времени возникновения самостоятельных государств в Латинской Америке в «третьем мире», включая страны Азии и Африки, произошло около тысячи удавшихся и неудавшихся переворотов).

 

§ 6. Законодательный процесс

 

Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование закона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, многих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультативными парламентами.

 

Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предложить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно составить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означает, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических последствий.

 

Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, их постоянные комиссии, правительство, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности (в некоторых странах — несколько десятков человек), отдельные депутаты (в Египте и Польше — один депутат), некоторые органы государства, но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, генеральный прокурор — в Бразилии). В развитых капиталистических странах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законопроекта.

 

Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете, может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конституции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Италии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесе-

 

258

 

 ны в любую палату, финансовые законопроекты в ряде стран вносятся только в нижнюю палату.

 

Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии называется комитетской стадией.

 

Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривалось четыре), но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных законов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше, Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшествовать комитетская стадия — обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее — доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством, применяются четыре чтения,

 

В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглашения заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном заседании палаты.

 

Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полномочия, нередко применяет прием «кенгуру» — по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильотина» — заранее назначается время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил слова, лишаются возможности выступить. «Предварительный вопрос» о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут. Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует.

 

259

 

 Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парламента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятилетия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле и многих других странах. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.

 

В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию.

 

Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голосов состава каждой палаты, в Израиле — большинством присутствующих (без кворума), в Румынии — большинством присутствующих (при кворуме более половины), на Украине — более чем половиной конституционного состава однопалатного парламента.

 

Члены парламента голосуют разными способами: с помощью электронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях используется поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Как уже говорилось, голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или свободным.

 

Поскольку законопроект становится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как

 

260

 

 отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о преодолении разногласий палат.

 

При разногласиях палат применяется несколько способов их преодоления: 1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согласительной комиссии из равного числа представителей обеих палат;

 

3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием. Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты. Наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большинства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодолено только на другой сессии парламента, т.е. практически через год.

 

Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной властью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невозможны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании — 26 дней, во Франции — 40). Если бюджет не будет принят в установленный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюджета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирование по показателям прошлого года). Финансовые законопроекты всегда вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам верхняя палата права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна — прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное представительство.

 

Промульгация и издание закона. После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации закона главой государства. Промульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу. О способах преодоления вето главы государства — введения закона в действие без его подписи — будет сказано ниже.

 

Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем срок или в предусмотренный законодательством страны срок вступле-

 

261

 

 ния законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если законы или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу с момента их подписания.

 

§ 7. Специальные парламентские процедуры

 

Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с особыми процедурами. При выборах и назначениях органов государства и должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры) имеют только органы или должностные лица, указанные в конституции (например, только президент Украины вправе предложить кандидата на должность председателя Национального банка). При выборах и назначениях их результаты определяются простым большинством голосов от списочного состава, реже — от кворума присутствующих, но при выборах членов постоянных комиссий, в которых фракции должны быть представлены пропорционально, иногда используется метод д'0ндта. Если кандидатура не собирает необходимого большинства голосов, выдвигается новая кандидатура. Повторение той же кандидатуры использовалось очень редко, в основном в постсоциалистических государствах. В демократических странах с устойчивыми традициями такая практика считается неприемлемой по моральным соображениям.

 

Конституции многих стран предусматривают право парламента делегировать законодательные полномочия исполнительной власти — правительству, главе государства, иногда министрам. Обычно такое делегирование осуществляется по решению большинства парламента, но иногда установлены более жесткие условия (например, в Дании требуется согласие 5/6 состава парламента). Если это право предоставлено правительству, его акты оформляются как декрет-законы президента или как особого рода акты монарха. Существуют специальные формы парламентского контроля за выполнением условий делегирования полномочий, В ряде стран акты, издаваемые на основе делегирования парламентских полномочий, требуют затем обязательного одобрения парламента, иначе

 

262

 

 они теряют силу. В отдельных случаях устанавливается срок для обсуж дения и голосования по вопросу об утверждении актов, изданных ш основе делегирования полномочий (например, в Испании — 30 дней ее дня промульгации такого акта). Если возникают возражения, заключе ние может давать соответствующая постоянная комиссия. В некоторые странах такие акты должны быть «положены на стол» парламента (нг практике они сдаются в библиотеку парламента). Они обязательно об суждаются в комитете по субсидиарному (дополнительному, вспомога тельному) законодательству, в иных постоянных комиссиях, которьк докладывают о них на заседании палаты. В странах тоталитарного социализма указы, издаваемые постоянно действующими коллегиальным1 органами парламента (президиумами, государственными советами, постоянными комитетами) по вопросам, нуждающимся в урегулирование законом (это делается на основе конституционных норм), подлежат обязательному утверждению высшим представительным органом на его ближайшей сессии. Практически в этом не бывает отказов, поскольку указы издаются по инициативе правящей коммунистической партии. Впрочем и в демократических странах, где правительство формируется большинством парламента (своей партией или коалицией партий), правительственные акты оспариваются по причине превышения делегированных полномочий крайне редко.

 

Особые процедуры связаны с отрешением от должности президента f некоторых других должностных лиц, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на смещение с должности, судить же отстраненных должностных лиц должен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министров осуществляет специально создаваемый суд (Польша Франция) или конституционный суд (Германия, Италия).

 

Парламент принимает индивидуальные и коллективные петиции просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имя председателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рассматриваются в специальной комиссии (иногда в обычной постоянной комиссии в зависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру, который отвечает петиционеру (петиционерам). Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.

 

Особые процедуры предусмотрены при ратификации международных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора,

 

263

 

 сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это президенту — в зависимости от характера договора.

 

При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкое ознакомление общественности, местных органов государства и самоуправления с проектом закона. Об особенностях процедур, связанных с вопросами депутатов, интерпелляциями, парламентскими слушаниями, говорилось выше.

 

§ 8. Непарламентские формы осуществления законодательной власти

 

Возможны надпарламентские и внепарламентские формы осуществления законодательной власти. Надпарламентские формы связаны с созданием особого рода органов, включающих наряду с парламентом (он становится частью таких органов, нередко преобладающей по численности) высших должностных лиц, лиц, назначенных президентом, представителей государственной власти на местах, которые, по идее, должны выражать интересы местного населения. Такие органы существуют в настоящее время в некоторых странах Азии. В Индонезии это созываемый раз в пять лет Народный консультативный конгресс, состоящий из членов парламента и назначенных президентом представителей армии, из других так называемых функциональных групп — представителей разных слоев населения. Конгресс принимает общую концепцию развития страны на последующие пять лет, может принимать законы, имеющие особо важное значение. Он выбирает также президента и вице-президента. В Туркменистане существует Народный совет (Халк Маслаха-ты). В его состав входят президент республики, депутаты парламента (меджлиса), по одному представителю, избираемому от каждого этрапа (традиционная организация населения), председатель Верховного суда, генеральный прокурор, члены Совета министров, губернаторы областей, некоторые другие лица. Наиболее важные решения принимает Народный совет, но законодательствует и парламент. Таким же органом, хотя и с иным составом, была по конституции Афганистана Великая джирга. Только она могла принимать и изменять основной закон. Органом такого же рода является Великий народный хурал в Монголии.

 

Законодательная власть может осуществляться и внепарламентским путем, в частности путем принятия законов на референдуме, о чем говорилось выше. В Китае «частные законы» — законы по частным вопросам — может принимать Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей. Он широко использует это право, поскольку сессия парламента собирается лишь раз в год и на короткое время. Зако-

 

264

 

 ны по экономическим вопросам (точнее, акты, имеющие силу закона) может издавать Государственный совет (правительство) Китая. Для этого ему не нужно какого-либо делегирования полномочий. На Кубе акты, издаваемые Государственным советом — высшим постоянно действующим органом парламента, — также, по существу, имеют силу закона. Несколько законодательных органов существует в КНДР.

 

В последние десятилетия появились и другие, «подпарламентские» формы осуществления законодательной власти — издание при определенных условиях законов комиссиями или секциями парламента (Греция, Испания, Италия). Выше было сказано также об осуществлена регламентарной власти и о делегированном законодательстве.

 

 Глава 12 ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ

 

§ 1. Понятие исполнительной власти

 

Создатели концепции разделения властей полагали, что ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических государствах, а отчасти и в тех, где наследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры.

 

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству (совету, кабинету министров), как в Египте, либо только главе государства, президенту, как в США, либо только правительству, как в Италии. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по «совету» которого, а на деле по указанию, президент издает правовые акты. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, е руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

 

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. В соответствии с этим в странах тоталитарного социализма принята концепция правительства как исполнительно-распорядительного органа.

 

Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы

 

266

 

 жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

 

Однако во многих европейских странах, в Японии монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отделения главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не в фактическом отношении). В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент — арбитр над всеми публичными властями. Эта идея и норма французской конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996 г.).

 

В президентских и полупрезидентских республиках (Египет, Перу, Украина и др.) создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилии, Мексике, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации в некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.

 

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты, комиссары, супрефекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

 

В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

 

267

 

 § 2. Глава государства

 

Понятие главы государства. Глава государства — это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа. В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон недействителен (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (Египет, США), либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти (Германия, Италия). Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции, единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).

 

Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором — постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В прошлом это были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты, государственные советы в странах тоталитарного социализма — в СССР, Болгарии, Венгрии, Польше и др. В настоящее время подобным органом является Государственный совет на Кубе, где нет президента (по конституции глава государства — председатель Государственного совета). В Китае по конституции главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Иране эти полномочия разделены между Руководителем государства, избираемым особым образом из высших духовных лиц — мусульман, и президентом республики. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один год и существенных полномочий не имеет. В ОАЭ существует «коллективный монарх», в Малайзии — выборный монарх.

 

Во многих странах британского Содружества (Австралия, Канада и др.) полномочия главы государства принадлежат британскому монарху, но осуществляет их генерал-губернатор — его представитель. Он утверждается монархом по рекомендации местного правительства, а в Папуа — Новой Гвинее избирается парламентом. После военных переворотов функции главы государства обычно принадлежат хунте (военному, революционному совету) и избираемому или назначаемому ею президенту. Так было во многих странах Латинской Америки, Африки, Азии.

 

268

 

 Иногда руководитель хунты сам провозглашает себя президентом. Пpи коллегиальной форме президентуры основные полномочия главы государства осуществляются коллегией, а менее значительные, церемониальные (например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей) — председателем коллегии или его заместителем.

 

 

 

Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некого рые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента этот созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда — право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утвержден» парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских респуб ликах, для того чтобы некоторые акты президента или монарха неиствовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрассигнатура). Реже это может быть наряду с подпись» премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.

 

Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.

 

Как уже говорилось, монарх получает и передает свой пост по наследству. Существует несколько систем наследования:

 

1) салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия, Япония и др.);

 

2) кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и старшая

 

269

 

 сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953 г., Испания, Нидерланды и др.);

 

3) австрийская (она существовала в прошлом), когда женщины могут наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком случае в последние столетия, женщины по данной системе пост монарха не занимали);

 

4) шведская, в соответствии с которой по закону 1980 г. женщины наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. В настоящее время 18-летняя дочь короля Швеции, у которого есть еще младший сын, является претендентом на трон и действует как заместитель короля во время его отъездов из страны (до принятия закона 1980 г. в этом государстве трижды правили королевы: в XIV, XVII и XVIII вв.);

 

5) мусульманская, когда трон наследует, по существу, не определенное лицо, а «благородная» правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного короля (не обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высших священнослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи (так было, например, в Саудовской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благочестии);

 

6) племенная, когда король рассматривается как главный вождь племени, а его наследника определяет племенной совет из числа многочисленных сыновей покойного. В Свазиленде это делает племенной совет

 

 во главе с королевой-матерью, в чем сказываются пережитки матриархата. Последний раз он избирал короля в 1982 г. из числа более 150 сыновей покойного.

 

Особенности наследования престола существуют в Непале, Бутане и некоторых других странах, когда трон хотя и наследуется определенной династией (в некоторых странах это записано в конституции), но король сам еще при жизни определяет будущего наследника — не обязательно старшего сына. В Малайзии король не наследственный, а выборный. Он избирается на пятилетний срок султанами монархических субъектов федерации (есть и немонархические) и только из их числа.

 

После наследования престола предусмотрен особый обряд коронации. Этот торжественный акт происходит в главном соборе страны, в присутствии высшего духовенства, высших должностных лиц, парламентариев, приближенных монарха, дворянства (если в государстве не отменены дворянские титулы). В странах Африки подобный обряд (в том числе для племенных монархов отдельных частей государства, например в Уганде, имеющей в целом республиканскую форму правления) совершается в присутствии вождей племен. При коронации первосвященник

 

270

 

 государства благословляет монарха на царствование, надевая ему корону и вручая другие знаки монаршего достоинства — державу, скипетр и др. В странах Азии и Африки этот обряд имеет свои традиции. Коронация означает окончательное воцарение монарха.

 

Если престол наследует малолетний монарх, то до его совершеннолетия один из ближайших родственников монарха или другое близкое к нему лицо с согласия семьи и по совету высших должностных лиц, иногда с утверждения парламента или по назначению правительства, становится регентом. В некоторых случаях создается регентский совет из нескольких человек. Регент и совет действуют от имени монарха. Если монархом (королевой) становится женщина, ее муж не становится королем, он лишь ее супруг и имеет особый высший дворянский титул.

 

Правовое положение монарха. Монарх — лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры. На практике, однако, во время английской и французской буржуазных революций в XVII и XVIII вв. казнили королей, в Центральноафриканской Республике судили свергнутого е результате переворота 1979 г. императора Бокассу. Расправы со свергнутыми своими родственниками монархами (обычно пожизненное заточение их в темницу) были нередки в некоторых мусульманских странах.

 

Монарх имеет право на особый титул — король, султан и т.д. Иногда его официальный титул очень длинный, так как включает разные владения монарха. Он имеет право на особое обращение «Ваше Величество», которое не может использоваться при обращении к другим лицам в данном государстве, кроме супруги монарха. Монарх обладает государственными регалиями (трон, корона и др.), имеет свой двор — лиц, заняты? обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Для этого парламент ежегодно выделяет денежные средства — цивильный лист. Часто монарх наделяется правом вето по отношению к законам (в отличие от президента он может обладать правок абсолютного вето, которое парламент не может преодолеть), но во многих странах его не использует (например, в Великобритании почти три столетия, в связи с чем сложился конституционный обычай о неприменении вето монархом). В мусульманских странах монарх вето не использует, так как в этом нет необходимости: парламент зависит от монарха Некоторые новые конституции, например испанская, японская, монарх правом вето не наделяют.

 

В соответствии с конституцией монарх назначает правительство, но на деле в парламентарных монархиях он только подписывает соответствующий документ, состав же правительства обусловливается соотноше

 

271

 

 нием различных сил в парламенте и определяется партией, обладающей парламентским большинством. Кандидатуры министров подбираются лидером партии. В дуалистических монархиях монарх сам подбирает и назначает министров, возглавляя на деле правительство (правда, всегда имеется пост премьер-министра); в абсолютных монархиях он имеет неограниченную власть, хотя тоже обычно есть должность премьер-министра и ее занимает, как правило, один из ближайших родственников монарха.

 

По традиции или в соответствии с конституцией на монарха возлагаются некоторые обязанности. Он рассматривается как арбитр в обществе и должен быть лицом беспартийным. Некоторые конституции требуют от монарха определенной религиозной принадлежности (быть приверженцем англиканской протестантской церкви в Великобритании, евангелической веры в Швеции, ислама — во всех мусульманских странах, буддизма — в Таиланде). Зачастую в соответствии с конституцией монарху не разрешается покидать страну без разрешения парламента или правительства. В некоторых странах монарх — глава государственной церкви,

 

Фактическая роль монарха в разных странах различна. В дуалистической и особенно в абсолютной монархии он имеет реальную власть, в парламентарной — царствует, но не правит. В последнем случае его влияние на политическую жизнь невелико, а иногда даже ничтожно; он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, которые ему передают парламент и правительство. В то же время у монарха есть резервные, «спящие» полномочия, королевская прерогатива, которая может быть использована в определенных ситуациях. В 1981 г., используя свои полномочия, испанский король активно выступил в защиту демократии, против попытки группы офицеров восстановить реакционные франкистские порядки (в принципе не имеет значения, какими личными мотивами король руководствовался при этом), но возможны и противоположные акции: по тексту конституций в парламентарных, а на деле е дуалистических монархиях (в Марокко, Непале и некоторых других странах) монархи нередко выступают с крайне антидемократических позиций.

 

В развитых странах нет сколько-нибудь заметного общественного движения, выступающего 'против монархии, за замену ее республикой. Исключение составляет Австралия, где правящая партия при поддержке общественности ставит вопрос о провозглашении республики в 2000 г. В развивающихся странах культивируется преданность населения монарху, что поддерживается религией, но есть и движения, чаще всего подпольные, выступающие за республику.

 

Президентура. Существуют две основные формы президентуры:

 

272

 

 единоличная (президент) и коллегиальная (Президентский совет, существовавший ранее в Йемене, Судане, Алжире и некоторых других странах, Государственный совет на Кубе и др.). В Иране основные полномочия президентуры разделены между Руководителем государства и президентом, это «двуглавая президентура». Об особенностях Китая, где есть глава государства (Председатель республики), но основные полномочия главы государства выполняет Постоянный комитет парламента, а также Швейцарии, где полномочия коллегиального главы государства и правительства совмещены, говорилось выше.

 

Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства (Германия), одновременно главой государства и исполнительной власти (Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра (Египет, Франция). Президент избирается на определенный срок: три года в Латвии, четыре года в США, пять — в Бразилии, шесть — в Египте, семь — во Франции. Бывали, однако, и «пожизненные президенты», а также президенты, занимавшие свои посты иными путями, чем выборы (об этом будет сказано ниже).

 

Для избрания на должность президента обычно выдвигаются следующие условия: гражданство данного государства (в Польше на выборах 1980 г. на пост президента баллотировалось лицо, имевшее кроме польского еще два гражданства: канадское и перуанское), наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенного возраста (обычно 35 лет, но в Никарагуа — 25, в Венесуэле — 30, в Китае — 45, в Италии — 50). Иногда устанавливается и предельный возраст (например, в Намибии — не старше 65 лет). Многие конституции устанавливают для кандидата определенный срок проживания в данной стране (в Болгарии — 5 лет, на Украине — 10, в США — 14, в Грузии — 15). В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граждан. В Нигерии кандидат на должность президента должен иметь среднее образование, в Турции, Азербайджане — высшее, на Филиппинах он должен уметь читать и писать. Есть и другие условия.

 

Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей. Во Франции это 500 граждан, но не рядовых, а являющихся членами парламента, региональных советов, генеральных советов департаментов (т.е. региональных органов самоуправления), территориальных собраний заморских территорий, мэрами городов. На Украине для выдвижения кандидата должно быть созвано собрание избирателей не менее 500 человек; оно создает инициативную группу, которая и подает заявку о выдвижении кандидата, но для того, чтобы кандидат был зарегистриро-

 

273

 

18 1465

 

 ван, необходимо собрать в его поддержку не менее 100 тыс. подписей избирателей, причем не менее 1500 в каждом из 2/3 избирательных округов. Кандидатура президента может быть также выдвинута политическими партиями, избирательными объединениями, блоками. В Венгрии кандидат выдвигается не менее чем 50 депутатами парламента, в Египте — 2/3 общей численности парламента (если кандидат не соберет 2/3, то большинством). Регистрация кандидата во многих странах обусловлена внесением повышенного избирательного залога (например, 10-кратного по сравнению с кандидатом в нижнюю палату парламента Франции).

 

Существуют различные способы избрания президента:

 

1. Голосование в парламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, Турция, Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов, но при множественности кандидатов такой результат достигается редко, голоса распределяются между разными кандидатами. В последующих турах требования снижаются, однако из-за партийной раздробленности обычно проводится много туров. В Турции накануне принятия конституции 1982 г., снизившей требования, было проведено более 100 туров, в Италии в 1992 г. — 16. Теперь для выборов президента в Турции в первом туре требуется 2/3 голосов, во втором и третьем достаточно абсолютного большинства, на четвертый тур выносятся две кандидатуры, набравшие относительное большинство. Президентом становится получивший относительное большинство голосов. В Словакии для избрания президента, как и для смещения его парламентом, необходимы 2/3 голосов. Президент, избранный парламентом, обычно, хотя и не всегда, «слабый» президент: он получает свои полномочия не непосредственно от избирателей, а от представительного органа и не может противопоставлять себя ему.

 

2. Голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями (Аргентина, США, до 90-х годов Финляндия). При этом способе результаты выборов (имя будущего президента) становятся известны до голосования выборщиков, как только подсчитана их партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеет за собой большинство выборщиков.

 

3. Избрание президента специальной избирательной коллегией, о которой говорилось выше (Федеральное собрание в Германии, состоящее из членов нижней палаты и такого же числа представителей земель, коллегия, состоящая из членов обеих палат парламента и делегатов областных советов в Италии, коллегия из избранных членов обеих палат парламента в Индии и законодательных собраний штатов).

 

274

 

 4. Избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция и др.).

 

Переизбрание президента на следующий срок во многих странах ничем не ограничивается (Египет, Франция, Сирия и др.). В Германии, США одно и то же лицо может быть избрано в президенты только на два срока. В Аргентине можно избирать дважды, но первый раз — на шесть лет, второй — только на четыре года. В Мексике установлен только один срок — шесть лет. Конституция Мексики запрещает под каким-либо видом избирать одно и то же лицо на должность президента на второй срок; нельзя избирать и временного президента. Невозможно переизбрание президента также в Боливии, Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре. Перечисленные ограничения призваны воспрепятствовать возможному президентскому авторитаризму, ибо президенты, избиравшиеся в некоторых странах Латинской Америки и Африки на седьмой и даже восьмой срок, сосредоточивали в своих руках непомерную власть. В настоящее время в некоторых странах Азии есть президенты, избранные на четвертый и пятый срок.

 

В подавляющем большинстве случаев президентами избирались мужчины, но в последние десятилетия пост президента стали занимать и женщины (Аргентина, Филиппины). В настоящее время женщины являются президентами в Ирландии, Исландии, Шри-Ланке.

 

Нередко президентами провозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть. В 1994—1995 гг. в большинстве азиатских постсоциалистических стран (Туркменистан, Узбекистан и др.) вместо выборов были проведены референдумы о продлении срока действующего президента до 2000 г. В прошлом в некоторых странах социалистической ориентации президенты избирались съездом правящей партии (Конго), президенты провозглашались пожизненными (КНДР, Тунис, Уганда, Экваториальная Гвинея и др.). Пожизненным президентом был И.Броз Тито в Югославии, в конституции которой говорилось, что президент избирается, но это правило не распространяется на Тито. В Иране Руководитель государства (подлинный глава государства) в отличие от президента избирается не путем всеобщих выборов, а особой коллегией лиц, преимущественно духовных, которые в свою очередь избираются населением. Руководитель государства в Иране должен быть высшим духовным лицом — муфтием. В Швейцарии президент и вице-президент избираются парламентом (Федеральным собранием) сроком на один год, но вопреки их титулам они не обладают основными полномочиями главы государства: эти полномочия принадлежат коллегиальному органу — Федеральному совету.

 

Полномочия, обязанности и ответственность президента. Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновеннос-

 

275

 

 тью, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможно только после отрешения президента от должности (обычно путем импичмента). Однако президент, добровольно уходящий в отставку, как правило, добивается принятия закона или соглашения о его неответственности. Во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государству также могут быть обращены к президенту как представителю государства.

 

Президент имеет определенные привилегии: свою резиденцию (обычно не одну), особый транспорт, включая самолеты, охрану, свой штандарт — флаг, являющийся символом президентской власти. Во многих странах существует особое обращение к президенту — «Ваше превосходительство». Денежное содержание президенту устанавливается законом парламента и обычно является наиболее высоким среди должностных лиц.

 

Полномочия президента часто сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления.

 

Президент обладает следующими полномочиями:

 

1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве он назначает дипломатических представителей, при нем аккредитуются зарубежные послы, он назначает своих представителей в субъекты федерации некоторых федеративных государств (например, губернаторов штатов в Индии). Как должностное лицо, обязанное сохранять единство государства, он выступает с инициативой согласительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, между палатами парламента и т.д. Президент обеспечивает согласование функций и взаимодействие органов государственной власти.

 

2. Полномочия в отношении парламента и осуществления им законодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент (в случае истечения срока его деятельности или досрочного роспуска), созывает парламент на сессии (издает соответствующий декрет, даже если в конституции указаны даты созыва сессий), может досрочно распустить парламент с назначением новых выборов, подписывает (санкционирует) законы и обладает правом вето (отказа в подписи), публикует их. Президент всегда имеет право только отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона парламентом (в большинстве стран для этого необходимо квалифицированное большинство голосов, иногда достаточно абсолютного большинства голосов однопалатного парламента или каждой из его палат). Как говорилось, президент промульгирует законы. Он, как правило, обладает правом законода-

 

276

 

 тельной инициативы (в США такого права у него нет), во многих странах может обращаться к парламенту с посланиями, которые заслушиваются на совместных заседаниях палат и обычно не подлежат обсуждению. В них говорится о целях деятельности государственных органов на предстоящий год, о необходимом законодательстве (ежегодные послания), о срочных мерах, которые необходимо принять по важнейшим вопросам государственной жизни.

 

3. Полномочия по формированию других высших органов государства. Президент назначает правительство самостоятельно или по предложению лидера партии большинства (коалиции партий) в парламенте. В некоторых странах он назначает премьер-министра (Украина) или министров (США) с согласия парламента. Президент назначает многих высших, а иногда и не только высших, должностных лиц, например

 

судей.

 

4. В сфере нормотворческой деятельности президент издает нормативные акты (указы, декреты, декрет-законы), отменяет акты органов исполнительной власти. Акты президента, имеющие силу закона, обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и с принятием соответствующего закона они утрачивают силу. Такие акты издаются также в качестве временных мер, на основе делегирования соответствующих полномочий парламентом, в этом случае они подлежат контролю последнего. Они могут издаваться и на основе регламентарной власти. В парламентарной республике акты президента нуждаются в контрассигнатуре. По общему правилу, акты президента носят подзаконный характер, но на практике могут играть доминирующую роль (это зависит от влияния президента, от его личных качеств), а в некоторых государствах Востока они ставятся на уровень закона или даже выше его.

 

5. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Президент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (на определенный срок и под контролем парламента), вводить президентское правление в субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию (вмешательство).

 

6. Полномочия по распоряжению вооруженными силами. По конституции президент является главнокомандующим со всеми вытекающими отсюда последствиями. Он назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган — совет безопасности.

 

7. Как высшее должностное лицо президент назначает государственных служащих определенных рангов.

 

8. Полномочия в сфере правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать

 

277

 

 выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование он награждает орденами, медалями, присваивает почетные звания и т.д

 

Президент является гарантом конституции, прав и свобод граждан Он принимает меры по охране государства.

 

Конституции предусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты. Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные виды работ, участие в руководств» акционерных компаний, приобретение государственного имущества иногда не разрешается получать вознаграждение также за научную, художественную или литературную деятельность, если он занимается ею В некоторых странах президенты на период избрания прекращают членство в политической партии, другие продолжают партийную деятельность. Нередко президент может покидать страну лишь с разрешения

 

парламента.

 

При президенте создаются различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционные полномочия (Совет республики в Бразилии, советы по экономике, по вопросам обороны и др. npи президенте Египта). Значение таких органов, например совета безопасности, бывает выше значения иных органов, предусмотренных конституцией. Президент имеет свои собственные службы, аппарат, канцелярию Роль такого аппарата особенно велика в полупрезидентских и президентских республиках. В парламентарных республиках такой аппарат невелик и выполняет менее значительные функции.

 

В отличие от монарха президент несет ответственность за cbol действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В США обвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т.е. решает вопрос об отстранении его от должности, сенат. На Украине, в Казахстане и некоторых других постсоциалистических государствах эта процедура значительно усложнена. Вопрос об импичменте может быть постав лен только значительной частью членов нижней палаты, после чего создается специальная комиссия, готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конституционный и верховный суды, дающие свои заключения. Решения принимаются квалифицированным большинством голосов, установлен сжатый срок, в течение которого должна завершаться эта процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обвинение против президента считается отклоненным.

 

В США импичмент против президента пытались применить неоднократно, но дело дошло до процедуры в парламенте лишь дважды, оба раза

 

278

 

 без успеха: один раз в сенате для смещения президента не хватило одного голоса, а президент Никсон в 1974 г. сам ушел в отставку, не дожидаясь импичмента. Импичмент имел место в Бразилии в 1992 г., в Венесуэле в 1993 г.

 

В некоторых странах могут быть применены иные процедуры, чем импичмент. В Словакии президент может быть смещен с должности парламентом за действия, направленные против демократического строя, целостности государства, большинством в 3/5 голосов. Такая попытка предпринималась, но необходимого количества голосов не было получено. В Румынии, Азербайджане по конституции 1995 г. такое решение принимается большинством голосов всего состава парламента, но выносится на референдум, который и принимает окончательное решение. В Австрии, Исландии президент может быть отозван со своего поста избирателями (эта норма не применялась ни разу). В Польше и Франции парламент может принять обвинительное заключение, а судит президента особый суд.

 

На практике в отдельных постсоветских республиках (Азербайджан и др.) в начале 90-х годов некоторые президенты были смещены со своих постов путем голосования избирателей, но судебных процессов не было. Имелись случаи добровольной отставки президента (Чехословакия), вынужденной отставки (США, Югославия), причем отстранение президента от власти иногда сопровождалось вооруженной борьбой (Грузия).

 

Президент получает должностной оклад, в пересчете на доллары США составляющий: в Чехии — 17,5 тыс. в год, в Польше — 28 тыс., в США—200 тыс.

 

В парламентарных республиках за редчайшими исключениями (например, Словакия) за акты по управлению государством президент ответственности не несет. За это отвечают министры, правительство, по совету которого президент принимает соответствующие акты. В президентских и полупрезидентских республиках президент также не несет ответственности перед парламентом (кроме рассматриваемого ниже импичмента).

 

Вице-президент не имеет значительных полномочий ни в одной стране. Он замещает президента в случае его отсутствия, становится «временным президентом» при тяжелой болезни, смерти, отставке президента, но в течение сравнительно короткого срока должны быть проведены президентские выборы.

 

Вице-президент обычно избирается в паре с президентом как кандидаты одной партии и по той же системе, что и президент. В отдельных развивающихся странах вице-президент назначается президентом (Египет и др.), причем бывает иногда несколько вице-президентов: первый, второй и т.д. В Сомали одно время было три вице-президента. В некото-

 

279

 

 рых странах должность вице-президента не предусмотрена. В тех странах, где должности вице-президента нет, президента обычно замещает председатель одной из палат парламента (чаще — сената) или глава правительства. В случае отсутствия президента его замещает председатель сената (Франция), премьер-министр (Украина), председатель однопалатного парламента (Венгрия). Конституция Болгарии устанавливает, что вице-президент не должен выступать против политики президента, при разногласиях он должен уйти в отставку.

 

§ 3. Правительство

 

Понятие, состав и структура правительства. Правительство может иметь различные названия: совет министров, кабинет, кабинет министров, государственный совет (Китай), административный совет (КНДР), федеральное правительство (Германия), правительство (Чехия) и др. В субъектах федерации, иногда в политических автономиях бывают местные правительства. В некоторых странах (Бразилия, Мексика, США и др.) такого коллегиального органа ни в государстве в целом, ни в субъектах федерации нет, министры, каждый в отдельности, подчинены президенту, а в штатах должностные лица — губернатору (некоторые должностные лица, избираемые в США, как и губернатор, населением, ему подчинены только по отдельным вопросам). Однако в последние десятилетия все чаще во многих президентских и во всех полупрезидентских республиках создается коллегиальный орган, называемый обычно советом министров. Правда, он имеет ограниченные полномочия, как и его председатель — премьер-министр: фактически правительством руководит президент.

 

Как правило, правительство — это коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией осуществляющий руководство государственным управлением. Он возглавляет административную, т.е. исполнительно-распорядительную, деятельность в стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела.

 

С точки зрения перечня/должностных лиц состав правительства в разных странах различен. В его состав входит возглавляющий правительство премьер-министр, который может иметь другие официальные названия — премьер Государственного совета в Китае, министр-председатель в Болгарии, государственный министр в Швеции. Под руководством премьера работают министры, государственные министры (в Японии так называется любой член кабинета министров, в Португалии — заместители премьер-министра), государственные секретари (в США так называ-

 

280

 

 ют министра иностранных дел, другие министры называются секретарями, в Великобритании различаются «старшие» и «младшие» по своему положению министры — первые обычно называются государственными секретарями), парламентские секретари, которые обеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами, представляют министров в парламенте.

 

В состав правительства часто включаются министры без портфеля — лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств.

 

В некоторых странах, особенно в Великобритании, по традиции сохраняются средневековые названия отдельных членов правительства иногда не дающие точного представления о круге их занятий: лорд-канцлер (по существу, это министр юстиции, председательствующий также в палате лордов), лорд — хранитель печати, канцлер казначейства (министр финансов). В некоторых развивающихся странах бывает должность главного министра (министра-координатора), курирующего работа нескольких однородных министерств, бывают также министры, управляющие крупными регионами страны. В Великобритании есть также министры по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Конституцией или законом может быть установлена определенная численность министров: не мене 7 в Норвегии, 7—15 в Ирландии, не более 14 в ОАЭ.

 

В странах тоталитарного социализма должность министра с правом решающего голоса имеют иногда заместители председателей крупных государственных комитетов, например планирования, руководители массовых общественных организаций — женской, молодежной, профсоюзов, включаемые в состав правительства в соответствии с их общественным положением (например, в Румынии в прошлом). Иногда в заседаниях правительства регулярно участвуют не имеющие ранга министра руководители неправительственных ведомств, но лишь с правом совещательного голоса. Во Вьетнаме, на Кубе в заседаниях правительства на регулярной основе участвуют руководители крупнейших общественных организаций, но также с правом совещательного голоса.

 

Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов:

 

1) в некоторых странах с влиянием англосаксонского права (в само? Великобритании, в Индии и др.) различаются правительство и кабинет Правительство включает всех министров, младших министров, которые по терминологии других стран, являются лишь заместителями ведущих министров, иных лиц, и вследствие этого имеет очень широкий состве

 

281

 

 (иногда более 80 человек). Однако правительство никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 или немногим более министров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в свою резиденцию на заседания обычно раз в неделю;

 

2) в некоторых странах континентального права (Франция, франкоязычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров — это официальные заседания правительства, проходящие под председательством президента; на них принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый раз по особому поручению президента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы;

 

3) в странах тоталитарного социализма нередко внутри правительства создается особый орган — президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его заместители, иногда некоторые министры. Президиум (бюро) принимает решения по многим важным вопросам, относящимся к компетенции правительства;

 

4) в некоторых случаях в составе правительства создаются межведомственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родственных министерств. Им также делегируются полномочия по решению отдельных вопросов компетенции правительства.

 

Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председатель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко парламент избирает или назначает только премьер-министра, остальных министров он назначает и смещает сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имени правительства. При нем создаются различные органы — ведомство федерального канцлера в Германии, гражданский и военный кабинеты во Франции. У него есть личный секретариат. Для предварительного решения вопросов или для их окончательного решения он созывает совещания близких ему министров.

 

Премьер-министры имеют высокий должностной оклад. Выше всех оплачиваются премьер-министр Сингапура — 810 тыс. долл. США в год, премьер-министр Японии — ,400 тыс. (вдвое больше президента США и в 14 раз больше президента Польши).

 

При правительстве создается орган управления делами правительства. Управляющий делами правительства в странах тоталитарного социализма нередко имеет ранг министра, в других странах он тоже иногда называется министром по делам правительства.

 

В странах Запада правительство, будучи создано главой государства, парламентом, не подчиняется указаниям своей партии; считается, что

 

282

 

 оно не может служить интересам партии, а должно отстаивать общегосударственные интересы. Фактически, однако, в составе правительства находятся именно лидеры партии, но главную роль играет не центральный орган партии, а ее парламентская фракция. В странах тоталитарного социализма правительство действует по указаниям центрального комитета правящей партии.

 

Формирование правительства. Способ образования правительства зависит от формы правления. В единичных еще сохранившихся абсолютных монархиях, в том числе и в прикрытых конституционно-парламентской оболочкой, глава государства назначает членов правительства обычно из своих ближайших родственников (Бахрейн, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Выбор министров свободен для главы государства и в дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуацию в парламенте. В президентской республике глава государства также формирует правительство по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др.), хотя в некоторых таких республиках, например, в формировании правительства участвует верхняя палата (в США согласие на назначение министров дает сенат; он не занимается вопросом партийной принадлежности назначаемых на должность министров, а проверяет лишь компетентность кандидатов и их моральный облик). В целом это президентский способ формирования правительства.

 

В полупрезидентской республике партийный состав парламента учитывается при формировании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуется согласие парламента (нижней палаты). На Украине, в некоторых других постсоциалистических государствах установлен именно такой порядок. Это частично парламентский способ формирования правительства, поскольку для назначения других министров, кроме премьера, согласия парламента не требуется (в редких случаях такое согласие необходимо для назначения некоторых ключевых министров). После выборов президента, если даже избрано то же лицо на новый срок, правительство формируется заново.

 

В парламентарных монархиях и парламентарных республиках применяется парламентский способ формирования правительства, основанный на выборах в парламент. После каждых выборов (и в случае если парламент был распущен досрочно) правительство формируется заново, Даже если у власти сохранилась та же партия, но выборы нового президента не влекут за собой создания нового правительства. Правительство при данном способе формирования считается созданным, если оно получает доверие парламента, но юридически оно создается следующим за этим указом (декретом и т.п.) главы государства. В данном случае глава государства (в Швеции, что редкость, — председатель парламента) сна-

 

283

 

 чала назначает кандидата в премьер-министры — лидера партии (блока партий), в отношении которого можно полагать, что созданное им однопартийное или коалиционное правительство может получить в парламенте при голосовании утверждение — вотум доверия. Предварительно глава государства иногда встречается с лидерами различных партий для выяснения их мнения. Назначенное в качестве кандидата на пост главы правительства лицо подбирает кандидатуры министров, представляет их вместе с программой деятельности парламенту и просит его о доверии. В некоторых странах (Португалия, Швеция) положительным считается такое голосование парламента, при котором против не проголосовало большинство (а не большинство было «за»). В этом случае с учетом воздержавшихся правительство может быть утверждено меньшинством парламентариев. После этого глава государства издает соответствующий акт. В Болгарии и Германии парламентом утверждается только глава правительства, министров он назначает сам. Смещает он их тоже по своему усмотрению.

 

В некоторых странах, особенно там, где в парламенте представлено много мелких партий (некоторые Скандинавские страны, государства Северной Европы), кандидат на пост премьер-министра, которому глава государства поручает формирование правительства, обычно называется форматором. Иногда сменяется несколько форматоров, прежде чем состав правительства представляется парламенту, который к тому же не всегда его утверждает.

 

При подборе министров в состав правительства соблюдаются определенные условия. Чаще всего они отражают традиции и обычаи страны. В Индии в состав правительства обязательно включаются представители крупнейших штатов (Уттар-Прадеш, Гуджарат и др.), в Кении — представители племен, насчитывающих не менее 3% населения страны (поэтому в Кении обычно существует многочисленное правительство), в Канаде учитываются национальность и язык. Бывает, что условия для вхождения в состав правительства устанавливаются конституцией. В Бельгии, согласно ст. 86-бис конституции, в состав правительства должно быть включено равное число министров, говорящих на французском \ нидерландском языках; ст. 96 конституции Швейцарии устанавливает что в состав правительства может быть включено не более одного министра от одного кантона. В ряде стран установлен определенный возраст для члена правительства (в Бразилии — 25 лет, в Египте — 30); натурализованные граждане могут стать министрами по истечении нескольких лет после натурализации (в Мексике — 10). Министры должны исповедовать определенную религию (ислам в некоторых арабских государствах), иметь соответствующий моральный облик (Финляндия). В Великобритании и других странах (Индия, Греция) министры назначаются

 

284

 

 только из числа парламентариев, они сохраняют свой парламентский мандат и даже могут голосовать по вопросу о доверии правительству. Во Франции, на Украине они должны сделать выбор: остаться парламентариями или быть министрами. Не должны быть членами парламента министры в США и Болгарии.

 

Министры имеют иммунитет, равный иногда иммунитету членов парламента. Иногда министры могут быть преданы суду только по решению парламента (нередко принятому квалифицированным большинством голосов), судит их особый суд. Они не должны совмещать должность министра с другими должностями, должны приостанавливать профессиональную деятельность, не участвовать в сделках с государственным имуществом. Гражданский иск по общему правилу может быть обращен против министра.

 

Виды правительства (с точки зрения партийного состава). В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50 % плюс один голос в однопалатном парламенте или его нижней палате) создается однопартийное правительство. Такая ситуация характерна для стран с двухпартийной системой (Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией (например, в Индии, Японии так было довольно долго). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных событий в однопартийное правительство включаются представители других партий («частично разделенная ответственность»).

 

В президентских республиках также создается однопартийное правительство. Глава государства назначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов. Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствии с политикой президента.

 

В полупрезидентских республиках состав правительства в определенной мере может быть связан с составом парламента (во Франции правительство по традиции должно получить вотум доверия). Во многих постсоциалистических полупрезидентских республиках президент не обязан учитывать состав парламента, но на деле в какой-то мере делает это. Во всяком случае он учитывает отношение парламента к кандидатуре премьер-министра, поскольку его назначение президентом должно получить предварительное согласие парламента (путем голосования). Хотя в постсоциалистической полупрезидентской республике в состав правительства могут входить представители разных партий (при их многочисленности и дробности обычно нет какой-либо ведущей партии) правительство часто рассматривается как беспартийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной партии, тем более что общее руко

 

285

 

 водство им осуществляет беспартийный или считающийся беспартийным президент.

 

Однопартийные правительства всегда создаются в странах тоталитарного социализма, где действует одна партия, но там, где имеются другие партии, их представители обычно включаются в состав совета министров, что не изменяет, по существу, его характера: министры-коммунисты всегда составляют в нем абсолютное большинство. Представителям других партий обычно отдаются два — четыре министерских поста, к тому же не очень весомых. Однопартийные правительства создаются в тех странах, где конституция или закон разрешают одну партию (в прошлом во многих государствах Азии и Африки как социалистической, так и капиталистической ориентации).

 

Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предварительного соглашения между лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемое большинством парламентариев. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства в постсоциалистической полупрезидентской республике, где министров выбирает президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадлежащих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за разногласий в коалиции (в Италии за полвека после второй мировой войны сменилось более 50 составов правительства, в Японии в 1993— 1996 гг. — несколько составов). В Германии вследствие особенностей ее партийной системы вопрос о характере коалиционного правительства иногда решает небольшая по численности Свободная демократическая партия. Поскольку голоса между двумя ведущими партиями — Христи-анско-демократическим союзом и Социал-демократической партией — распределяются на выборах приблизительно поровну и ни одна из них не получает абсолютного большинства мест в парламенте, то от третьей, более значительной, чем другие, представленной в парламенте партии (свободных демократов) зависит, кто будет формировать правительство, — это будет лидер той партии, к которой она примкнет, с которой вступит в коалицию. Свободная демократическая партия на практике примыкала то к христианским демократам, то к социал-демократам. В последние годы она примыкает к первым.

 

В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть образовано коалиционное правительство особого рода — правительство национального единства с широким представительством разных партий, принимающих на себя ответственность за руководство государством. Такие партии и общественные движения часто объединяются на

 

281

 

 основе совпадения первоочередных целей, например борьба против иноземных захватчиков, но расходятся в понимании дальнейших путей развития государства. Поэтому в правительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуют внутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри него нередко начинается настоящая борьба. Правительствами национального единства, национального спасения, национального восстановления нередко провозглашают себя правительства, приходящие к власти в развивающихся странах после очередного переворота. Они, однако, формируются из состава руководителей переворота, но не на партийной основе: обычно все политические партии запрещаются.

 

В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Одна из пар-гий формирует правительство, а несколько (или одна-две) малочисленных партий, не входя по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосованием при вотуме доверия и делают это. Такая ситуация сложилась в конце 80-х — начале 90-х годов в Индии, где поочередно было создано несколько правительств парламентского меньшинства, в 90-х годах в Японии и Турции. В ряде стран Скандинавии правительство парламентского меньшинства часто бывает коалиционным: коалиция партий, а не одна партия, находящаяся в парламенте в меньшинстве, создает такое правительство.

 

Если в парламентарной республике или парламентарной монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создается служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Такое правительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы в условиях правительственного кризиса и отставки правительства организовать такие выборы (Болгария в феврале 1997 г.). Беспартийные правительства существуют также всегда в странах, где все политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию партий. В настоящее время беспартийные правительства, состоящие преимущественно из родственников монарха, действуют в Саудовской Аравии, Бутане, Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ (в ОАЭ правительство создает коллегия эмиров).

 

В результате военных и революционных переворотов нередко создается временное правительство. Оно образуется внепарламентским

 

287

 

 способом и не на основе конституционных норм. Временное правительство по составу своих членов может быть партийным и беспартийным Нередко оно не называется временным, но на деле является таковым.

 

Полномочия правительства. В большинстве конституций полномочия правительства определены самым общим образом. Например, французская конституция гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооруженными силами» (ст. 20). В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции главе государства, хотя иногда определяются и некоторые особые полномочия правительства — обычно по частным вопросам. В тех президентских республиках, где правительства как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры, составляя кабинет, действуют по указанию главы государства, помогая ему осуществлять свои полномочия (Бразилия, США и др.). Такая же ситуация сложилась в тех президентских республиках, где есть советы министров (Египет, Перу), хотя в данном случае иногда предусмотрены и некоторые собственные полномочия правительства.

 

Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительства (руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, раз работка и осуществление планов экономического и социального развития страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современны» постсоциалистические конституции (например, Украины 1996 г.) следу ют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства.

 

Лишь в единичных конституциях содержатся указания на вопросы которые правительство должно решать коллегиально (например, конституция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.). Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства.

 

На практике вопросы, вводящие в компетенцию правительства, часто решают его президиум (бюро), комитеты в правительстве, премьер-министр. В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла: ныне он уже не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства. Да и голосование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово принадлежит премьер-министру. От него же зависят и министры. Так, в некоторых парламентарных государствах, как уже говорилось, парла

 

288

 

 мент избирает (назначает) только премьер-министра, а министров премьер назначает и увольняет сам.

 

Правительство издает подзаконные акты — нормативные и ненормативные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). Они занимают более низкое место по сравнению с актами главы государства. В полупрезидентских республиках, в парламентарных монархиях и республиках правительства (в ряде стран — только министры, а не коллегия правительства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либо только как акты, оформляемые по указанию правительства в виде декрет-законов президента, приказов монарха в совете. В президентских республиках, даже если в них имеется совет министров, нормативные акты правительства издаются как акты главы государства. Как уже отмечалось, при различных формах правления правительство может также издавать, при соблюдении определенных условий, временные акты, имеющие силу закона.

 

Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но в некоторых странах предусмотрен министерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента, и судит его особый суд.

 

Ответственность при исполнении служебных обязанностей возможна за нарушение закона при исполнении служебных обязанностей, за уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение служебных обязанностей. Она может быть политической, уголовной, гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность возможна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос ставится по инициативе самого правительства) и как следствие — в увольнении правительства или министра в отставку. Политическая ответственность — это ответственность перед нижней палатой или однопалатным парламентом. Перед верхней палатой правительство несет ответственность в редчайших случаях (Италия).

 

В настоящее время наблюдается тенденция усложнения процедур выражения недоверия правительству и министрам. Это связано с увеличением числа полупрезидентских республик, с необходимостью обеспечения стабильности правительства. Во многих странах вотум недоверия может быть предложен лишь 1/10 (Колумбия), 1/4 (Чехия), а иногда 1 /З общего состава однопалатного парламента или нижней палаты (Белоруссия). В отдельных парламентарных республиках и монархиях (Германия, Венгрия, Папуа — Новая Гвинея) предусмотрен так называемый

 

289

 

19 1465

 

 конструктивный вотум недоверия: в резолюции с выражением недоверия главе правительства должен быть одновременно предложен его преемник. Выражение недоверия и смещение одного премьера происходит одновременно с назначением другого, что обеспечивает преемственность и стабильность правительственной власти. В некоторых странах запрещено вносить резолюцию о вотуме недоверия тем же депутатам на данной сессии, если их предыдущая резолюция о недоверии была отвергнута. Есть и другие ограничительные правила.

 

С другой стороны, наряду с усложнением процедур выражения недоверия сама по себе эта процедура получает широкое распространение Хотя и с рядом условий, но она может применяться теперь в президентских республиках Латинской Америки (Венесуэле, Коста-Рике, Уругвая и др.), но только по отношению к отдельным министрам (правительств! в этих странах является кабинетом президента).

 

Политическая ответственность перед главой государства выражается в смещении министра (увольнении в отставку) президентом. Это воз можно как в президентских, так и в полупрезидентских республиках неоднократно происходило в отдельных постсоциалистических государствах: президент увольнял министров за «неправильную политическую линию».

 

Политическая ответственность перед премьер-министром также выражается в требовании премьера к министру подать в отставку, в частности в случае разногласий по принципиальным вопросам. Эта ответственность имеет различные формы. В парламентарных республиках \ монархиях, где министры подбираются премьером и зависят от него руководитель правительства всегда может потребовать от министра за явление об отставке. Подобное часто наблюдалось в Великобритании Индии, Италии, Японии. В полупрезидентских республиках, чтобы уво лить министра, премьер должен действовать через президента, так как министры назначаются им, хотя большинство из них подбираются премьер-министром (например, на Украине).

 

Политическая ответственность министров перед парламентом може1 быть солидарной и индивидуальной. При солидарной ответственное все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания, Куба), при индивидуальное уходит только тот министр которому парламентом выражено недоверие В некоторых странах возможен и тот, и другой вид ответственности Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, если недоверие выражено только одному министру (нескольким министрам), но не правительству в целом, решает в одних государствах кабинет (Великобритания), в других — парламент (Италия).

 

Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и

 

290

 

 без таковых, что чаще всего и бывает. Поэтому она и называется политической. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правительства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр.

 

Увольнение министров возможно путем импичмента. В США он осуществляется подобно импичменту президенту. В Дании импичмент министру может быть возбужден не только парламентом, но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий суд королевства.

 

Формы уголовной ответственности министров за преступления, совершенные при исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В одних странах возможен импичмент, аналогичный импичменту в отношении президента, в других парламент не осуществляет импичмент, а только предъявляет обвинение (Польша, Франция). В этом случае министр подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Франции — Высокий суд правосудия, в Польше — Государственный трибунал). По решению парламента судить министров может конституционный суд (Италия), но часто в этом случае речь идет лишь о последующем предании обычному уголовному суду. Словом, действует общий принцип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах они его имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляться парламентом. Однако и из этого общего правила есть исключения.

 

В последние десятилетия несколько членов правительства в Италии, Японии (включая премьер-министров), вице-президент США, президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдельные министры были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов. В развивающихся странах тоже прошли судебные процессы в отношении членов правительства, президентов, даже императора Бокассы и др., но, как и в Южной Корее, после их смещения с должности, как правило, в результате военных переворотов.

 

Гражданская ответственность выражается в исках по отношению к правительству и министрам за причиненный физическим и юридическим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении служебных обязанностей. Такие иски встречаются часто.

 

Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выражается во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-министром за упущения по службе.

 

Министерства и ведомства. Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. Подробно они изучаются в курсе административного права.

 

, В различных странах существуют разные по профилю министерства

 

291

 

 (иногда это даже министерства по делам племенных вождей и обычаев), но, как правило, это министерства обороны, иностранных дел, труда, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др. Наряду с министерствами действуют ведомства (комитеты, управления, департаменты). Руководители правительственных ведомств утверждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом, имеют ранг министра и входят в состав правительства (например, председатель государственного комитета планирования в странах тоталитарного социализма). Руководители неправительственных ведомств (например, центрального управления статистики) назначаются премьер-министром или правительством, ранга министров они не имеют, в состав правительства не входят, участвуют в его заседаниях только по приглашению и с правом совещательного голоса. Некоторые министерства и ведомства имеют надведомственные полномочия (например, министерство финансов), другие министерства согласуют с ними решение определенных вопросов или находятся по каким-то вопросам под их контролем.

 

Управление министерствами и ведомствами осуществляется по принципу единоначалия, но при министре в странах тоталитарного социализма и во многих постсоциалистических странах имеется совещательный орган — коллегия министерства, состав которой обычно утверждается правительством. Во многих государствах такого органа нет, но у министра всегда имеются ближайшие помощники, «мозговой штаб», свой «кабинет», личные сотрудники. Он периодически собирает высокопоставленных чиновников министерства для обсуждения различных вопросов.

 

О порядке назначения министров и об их подчиненности в странах с различной формой правления говорилось выше.

 

Для членов правительства, кроме иммунитетов и привилегий, часто подобных иммунитетам и привилегиям членов парламента, устанавливаются также ограничения. Должность министра несовместима с участием в советах и дирекциях частных фирм; министрам запрещены сделки с государственным имуществом; во многих странах запрещено заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной, педагогической.

 

Внутри министерств создаются дирекции, управления, департаменты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Группы управлений и отделов курируют заместители министра. В странах континентального права особое значение имеет генеральный секретариат министерства. Это своего рода министерский штаб.

 

Государственный аппарат. Структура и полномочия различных органов государственного аппарата детально изучаются в административном праве. Курс конституционного права знакомит только с конституционными основами построения и деятельности государственного аппарата.

 

292

 

 Под руководством правительства (в президентских республиках — главы государства) находится разветвленный и многочисленный аппарат государственных служащих, включая военнослужащих. Различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя в государственных учреждениях и др.) и классифицированная государственная служба, которая называется в одних странах публичной, в других — гражданской, в третьих — федеральной государственной службой и т.д. Кроме того, есть и муниципальная служба, местные органы самоуправления имеют свой аппарат чиновников-управленцев.

 

Государственные служащие, принадлежащие к классифицированной государственной службе, имеют классные чины, ранги, специальные звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение. Число таких классов неодинаково (например, в Великобритании их четыре, в Японии — 15). Обычно выделяются классы администраторов, профессионалов, исполнителей и др. Чиновники имеют дискреционные полномочия: право принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона. Замещение классифицированной государственной службы происходит путем назначения, например, высших государственных служащих, аттестации лиц, уже занимающих эту должность (обычно раз в пять лет), путем конкурса (для вакантных должностей). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать устный экзамен, для определенных групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться лишь конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

 

Чиновники имеют привилегию несменяемости: они остаются на службе при смене министров и правительства, в том числе в результате победы на выборах оппозиционной партии. Но некоторые высокопоставленные должности заполняются не по «системе заслуг», а по «системе добычи», особенно если это личные сотрудники президента или министров или эти должности имеют политический характер (на них назначают деятелей победившей партии). Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют должностных лиц на постах личных сотрудников министров, генеральных секретарей министерств, губернаторов и др., но заместители министра нередко остаются на прежней должности, продолжая рутинную работу. Чиновники не могут совмещать службу в государственном аппарате с другой оплачиваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), не могут быть членами политических партий, участвовать в политических акциях, забастовках — это называется департизацией и деполитизацией государственного аппарата. Они обязаны сохранять лояльность по отношению в государству. В США проводились проверки лояльности, в Гер-

 

293

 

 яании радикальным элементам прегражден доступ на государственную службу, в том числе на педагогическую работу.

 

К органам отраслевого управления (министерствам и др.) примыкают шатериальные придатки» государства: армия, полиция, тюрьмы и др. Армия комплектуется либо на основе всеобщей воинской обязанности (Франция до 1996 г., Бразилия, Германия, Египет и др.), либо на основе волонтерской системы (по контрактам на определенный срок службы, обычно не менее трех лет). Всеобщая воинская обязанность распространяется на мужчин, достигших определенного возраста, в некоторых странах (Израиль) она распространяется и на женщин. В период войны при системе всеобщей воинской обязанности женщины, имеющие определенные специальности (медицинские, радиотехнические и др.), также могут быть призваны в армию, в мирное время они стоят на воинском учете по месту жительства. Во многих странах наряду с армией, комплектуемой по призыву, имеются подразделения, формируемые по контрактам. Такие подразделения (иногда отдельные, а иногда вместе с военнослужащими, проходящими службу на основе воинской обязанности) создаются и в постсоциалистических странах. В Швейцарии существует уникальная система: мужчины с 19 до 42 лет числятся в армии, но хранят стрелковое оружие и боеприпасы к нему дома. Они призываются раз в год на краткосрочные сборы. Постоянный штат в швейцарской армии составляет около 800 человек. В некоторых странах конституция запрещает иметь постоянную армию (Коста-Рика, Япония).

 

Словом, есть различные модели организации вооруженных сил, но в целом армия, создаваемая на основе всеобщей воинской обязанности, слишком многочисленна и недостаточно профессиональна, хотя она в какой-то мере и готовит почти все мужское население и часть женского к обороне страны. Армия, формируемая на основе волонтерской системы, — это небольшая, профессиональная, но гораздо более дорогая армия. При такой системе задачи обороны страны в какой-то мере обособляются от ее основного населения. Иные формы организации вооруженных сил связаны с особенностями конкретных государств.

 

Полиция — это полувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием. Ее главная задача — поддержание общественного порядка, борьба с преступностью. Существуют различные виды полиции: уголовная, дорожная, санитарная и др. Различаются также государственная и муниципальная полиция (последняя подчинена органам самоуправления).

 

Тюрьмы — государственные учреждения с определенным режимом, призванные выполнять задачи наказания преступников, изоляции их от общества. В ряде стран им предписаны и задачи перевоспитания преступ ников.

 

 Глава 13 СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ

 

Вопросы организации и деятельности судов детально изучаются в курсах судоустройства, организации суда и прокуратуры, гражданского и уголовного процесса и др. В курсе конституционного права рассматриваются лишь основные аспекты организации и деятельности судебной власти.

 

§ 1. Понятие судебной власти

 

В любой стране существуют различные юридические учреждения:

 

органы дознания и расследования, прокуратура, нотариат, адвокатура и др. Особое место среди них занимает суд, являющийся носителем особой ветви государственной власти — судебной. Другие юридические органы такой властью не обладают.

 

В отличие от законодательной власти суд не создает общих правил поведения (некоторым исключением является рассмотренный ранее судебный прецедент), не занимается исполнительно-распорядительной деятельностью, хотя в судебных учреждениях есть должности судебных исполнителей. Государственная власть суда имеет конкретный характер. Суд рассматривает и решает конкретные дела и споры, возникающие вследствие различных конфликтов в обществе (уголовные дела, имущественные притязания, трудовые споры, споры политического характера, например по вопросу о запрещении деятельности политической партии, жалобы граждан на действия чиновников). Эти вопросы рассматриваются судом в ходе судебного процесса, т.е. в особой процессуальной форме, установленной законом. Ее соблюдение при осуществлении судебной власти имеет принципиальное значение: если нарушена форма процесса, решение суда, даже правильное по существу, вышестоящим судом отменяется и дело направляется на новое рассмотрение в другой или тот же суд, но обязательно в ином составе судебной коллегии. В определенных случаях дело может принять к рассмотрению вышестоящий суд, если это отвечает условиям подведомственности и подсудности. Но и тогда решение будет принимать не судебное учреждение в целом, а созданная им судебная коллегия,

 

295

 

 Судебная власть принадлежит не судебному учреждению, какого бы высокого ранга оно ни было, а судебной коллегии (по малозначительным делам — единолично судье), которая рассматривает дело в соответствии с требованиями установленной судебной процедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (три — пять профессиональных судей обычно рассматривают некоторые гражданские иски), из одного или нескольких судей и 6—9—12—24 присяжных заседателей. Обычно в странах тоталитарного социализма в процессе участвуют один судья и два народных заседателя, во многих европейских странах — шесть — девять присяжных, шеффенов или ассизов, в странах англосаксонского права — судья и 12 присяжных. Народные заседатели имеют в процессе одинаковые права с судьей, принимая решение на равных с ним основаниях большинством голосов. Присяжные, за редчайшими исключениями, участвуют только в уголовном процессе и решают лишь вопрос о виновности или невиновности подсудимого (решают вопросы не права, а факта). Меру же наказания определяет судья.

 

Суд рассматривает и решает те или иные конфликты в обществе, возникшие между его членами — юридическими и физическими лицами, — в соответствии с законом и правосознанием членов судейской коллегии, рассматривающей дело, и внутренним убеждением судей (коллегии). Правосознание, внутреннее убеждение, сложившееся на базе жизненного опыта и в ходе рассмотрения конкретного дела, имеет огромное значение при осуществлении судебной власти. Ее реализация — приговор по уголовному делу, решение по гражданскому иску — представляет собой акт государственного принуждения, совершаемый в особых формах.

 

Деятельность суда призвана обеспечивать господство права, в том числе и по отношению к государству. Вследствие этого суд обладает такими полномочиями, которых не имеет ни законодательная, ни исполнительная власть. Принимая решение, суд может на основе закона лишить человека свободы и даже жизни за совершение преступления, отобрать у физических или юридических лиц собственность, распустить политическую партию, заставить государственный орган отменить свое решение и возместить лицу ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц, лишить недостойного родителя родительских прав и т.д. Это предполагает необходимость воспитывать в обществе уважение к праву, к суду. Законы многих стран предусматривают особый состав преступлений — неуважение к суду, которое подлежит строгому наказанию.

 

Особенности судебной власти как независимой ветви предполагают судейское самоуправление — наличие рассматриваемых ниже высших советов магистратуры, общегосударственных советов судей, высших

 

296

 

 квалификационных судейских коллегий. Только они могут решать вопросы об отстранении судей от работы, о наложении на них взысканий, повышении их в должности и переводе на другое место работы. Органы законодательной и исполнительной власти, как правило, решать эти вопросы не вправе, хотя они могут избирать или назначать судей (с согласия кандидатов на судебные должности).

 

В отличие от законодательной власти, которая теснейшим образом связана с политикой (главную роль в парламенте играют депутаты, являющиеся представителями политических партий, а в некоторых парламентах даже законодательно допускается лоббизм), в отличие от исполнительной власти, которая также участвует в политике и поддается политическому давлению со стороны партий, других объединений, при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено, равно как и любое давление с целью повлиять на решение суда. Суд не должен руководствоваться политическими или какими-либо иными мотивами вне закона и своего правосознания при рассмотрении конкретного дела, принятии конкретного решения. На деле, однако, это не всегда бывает так, особенно в деятельности высших судебных органов, в том числе конституционных судов. В условиях тоталитарного социализма, авторитарных режимов деятельность суда нередко служит продолжением партийной политики. Не свободен от влияния политических мотивов, общественного мнения, разного рода предубеждений и суд в демократических странах.

 

Положение ветви судебной власти в определенной степени противоречиво. С одной стороны, это очень сильная власть, так как только она может осуществлять такие меры, которые не вправе предпринимать ни законодательная, ни исполнительная власть. С другой стороны, это сравнительно слабая власть, потому что она не опирается на непосредственную поддержку избирателей, как власть законодательная, хотя в некоторых странах судьи низших судов, народные заседатели могут избираться гражданами. Судебная власть не имеет силовых механизмов, как исполнительная (ее судебные исполнители — крайне слабый аппарат). Сила этой власти коренится в неуклонном исполнении закона, в уважении судебного решения, его непререкаемости. Такое отношение к судебной власти со стороны других государственных органов, граждан, их объединений, юридических лиц сложилось, однако, не во всех государствах. Оно воспитывается долго и существует прежде всего в странах с длительными демократическими традициями, там, где укоренился принцип господства права.

 

Обращение в суд, как правило, является для сторон платным. Судебный процесс стоит дорого: по подсчетам, час судебного процесса в первой инстанции в США стоит около 300 долл. Наиболее известные адвокаты в

 

297

 

 США берут до 500 и более долларов за час консультаций (это относите) к наиболее сложным делам фирм в сфере предпринимательской, торговой деятельности, к сложным наследственным делам). В Великобритании час работы адвоката в разных конторах (адвокатских фирмах) стот 30—60 ф. ст., учитываются время поездок и ожидания (около 20 ф. ст. зг час), телефонные звонки (около 3 ф. ст. каждый). Время, затраченное адвокатом в суде, оценивается приблизительно в 40 ф. ст. за час. Поэтому во всех странах стоит вопрос о доступности суда для бедных. Как правило, в некоторых случаях предусматривается бесплатная юридическая помощь (бесплатное оказание адвокатских услуг и др.), некоторые виды исков не подлежат оплате судебной пошлиной, например дела об алиментах, трудовые споры.

 

Другая проблема — длительность судебного процесса. Иногда решение дела занимает годы. Это снижает эффективность судебной власти. Наконец, во многих странах остро стоит проблема исполнения судебных решений: решения судов иногда игнорируются исполнительной властью, а сами суды недостаточно авторитетны, их материальное оснащение бедно. Поэтому роль суда в разных странах неодинакова. Там, где устойчивы демократические традиции, суд пользуется большим авторитетом у населения. Во многих развивающихся странах, некоторых постсоциалистических государствах, где не преодолены последствия длительных тоталитарных режимов, роль суда невелика, часто население избегает обращаться в суд, используя другие методы разрешения конфликтов (в том числе и насильственные). Особенно это характерно для стран Востока, где предпочитают улаживать споры традиционными методами, часто с помощью племенных вождей, старейшин, нередко путем выкупа как возмещения за совершенные преступления, а иногда путем кровной мести. В странах тоталитарного социализма суд рассматривается как один из органов государства, находящихся, хотя и с определенными особенностями, под идеологическим руководством коммунистической партии и обязанный проводить в жизнь ее линию. Правда, партийным органам запрещается вмешиваться в рассмотрение судом конкретных дел, однако на практике это происходит. В условиях авторитарных и тоталитарных режимов роль суда снижается также в связи с тем, что создаются внесудебные органы для расправы с политическими противниками, «контрреволюционерами».

 

§ 2. Судебные органы и судебные системы

 

Состав судебных органов. Судебные учреждения могут включать различных государственных служащих: прокуроров (при судах), судеб-

 

298

 

 ных следователей, работников канцелярии судов, секретарей судебных заседаний и т.д. Судьи, прокуроры, судебные следователи обобщенно во многих странах называются магистратами, остальные — это служащие судебных учреждений. Многие из служащих судов в том или ином качестве могут участвовать в судебном процессе (например, прокуроры, поддерживающие обвинение, секретари, ведущие протоколы заседаний), но главная роль в судебном заседании принадлежит судье (судьям), если даже народные заседатели имеют равные с судьей процессуальные права.

 

К судье предъявляются высокие требования, что связано с предоставленными ему полномочиями, в том числе по решению судеб людей. Судья должен отвечать профессиональным требованиям (высшее юридическое образование и, как правило, определенный стаж работы на других юридических должностях), обладать высокими моральными качествами (не только отсутствие судимости, но и незапятнанная репутация), иметь определенный жизненный опыт (обычно в законе предусматривается повышенный возраст для занятия должности судьи).

 

Число судей в тех или иных судебных учреждениях может сильно различаться. В штате районных, межмуниципальных судов, судов судебных округов, рассматривающих дела по первой инстанции, может быть до 10 и более судей, в каждом из пяти федеральных судов юстиции в Германии работает в среднем 21 судья, в Верховном суде США — 9 судей, Японии — 15, Индии — 17.

 

Суды формируются различными способами. Во многих штатах США судьи избираются гражданами. В странах тоталитарного социализма судьи низших судов также избираются гражданами или представительными органами, а вышестоящих — представительными органами (например, областные суды — областными советами). В большинстве стран судьи назначаются, но в высших судах обычно это происходит при участии различных ветвей власти. В США Верховный суд назначается президентом с согласия сената, в Японии — императором по представлению кабинета министров (главный судья) и кабинетом (остальные судьи). В Италии и Франции судьи назначаются по конкурсу органами судейского самоуправления — верховными советами магистратуры, в Великобритании — лордом-канцлером (по существу, министром юстиции) без конкурса, но по совету состоящей при нем комиссии (ее состав не оглашается). Судьи назначаются либо пожизненно, но практически занимают должность до достижения определенного возраста (в Великобритании они обязаны подать в отставку по достижении 72 лет, в Японии— 65), либо на определенный срок (обычно первый раз на срок в пять — десять лет, а второй раз — пожизненно). В странах тоталитарного социализма судья избирается на определенный срок, как правило, на пять лет. Судьи

 

299

 

 могут быть досрочно смещены с должности за совершение преступлений, за недостойное, порочащее поведение, но делается это в особом порядке — органами судейского самоуправления или при их участии.

 

Народные заседатели в социалистических странах избираются на собраниях граждан по месту работы открытым голосованием. Ассизы, шеффены, присяжные заседатели (в ряде стран не старше 70 лет) подбираются муниципальными советами из среды достойных граждан, составляется их общий список, а затем по жребию они участвуют в судебных заседаниях. Подбор присяжных для рассмотрения конкретного дела может быть осуществлен и иначе: по решению судьи, согласованному со сторонами в судебном процессе.

 

Прокуроры и судебные следователи в одних странах назначаются в том же порядке, что и судьи, но не пожизненно, в других странах — в порядке строгой централизации и подчиненности (в странах тоталитарного социализма и некоторых постсоциалистических странах — генеральным или главным прокурором).

 

К кандидатам на должности магистратов, особенно на должности судей, как отмечалось, предъявляются высокие требования. Повышенный возраст иногда определяется законом (по конституции Украины — не менее 25 лет), в отдельных случаях — обыкновениями (во Франции не принято назначать судьей лицо моложе 40 лет). В некоторых странах предусмотрена необходимость для занятия должности судьи пройти предварительные ступени. Это занимает столько времени, что судья просто не может быть молодым. В Германии после окончания юридического высшего учебного заведения и сдачи государственного (теоретического) экзамена кандидат на судейскую должность проходит длительную стажировку в суде, обычно на канцелярских должностях, на должности следователя и т.д. После этого нужно сдать практический экзамен перед судьями и другими судейскими работниками. Сдавшим экзамен присваивается звание судьи, но должность судьи не предоставляется: лицо лишь включается в список кандидатов на такую должность (списки ведутся федеральным министерством юстиции, а также министерствами юстиции земель для замещения судейских мест в судах земель) и должно находиться определенное время на другой работе в органах юстиции. Впрочем, в Италии, Швеции, некоторых других странах путь к должности судьи короче.

 

Статус судей. Выше уже говорилось о некоторых элементах статуса судей, в том числе о порядке их назначения и смещения. Важнейшим положением статуса судей является принцип несменяемости. Это означает, что судья не может быть смещен с должности досрочно, до наступления установленного законом предельного возраста, за исключением случаев, когда он совершил преступление или недостойно вел себя

 

300

 

 (принцип: судья остается в должности, пока хорошо себя ведет), не может уйти в отставку по собственному желанию. Несменяемость означает также, что смена партии у власти не влияет на положение судей. Е странах тоталитарного социализма судьи, как и депутаты, могут быть досрочно отозваны избирателями, их избравшими, или соответствующими представительными органами.

 

Судьи независимы и подчиняются только закону. Признаются принципы их деполитизации и департизации. Как правило, судьи не могу1 состоять в политических партиях, участвовать в политических акциях забастовках. На судей распространяется принцип несовместимости должностей: они не могут заниматься другой оплачиваемой работой торговой и промышленной деятельностью. В судебных учреждениях исключаются родственные связи. Закон устанавливает, что вознаграждение судей не может быть уменьшено во время пребывания их в должности.

 

Виды судебных органов. Существует несколько видов судебных v квазисудебных органов, т.е. органов, осуществляющих некоторые задачи правосудия.

 

1) Органы досудебного разбирательства, например медиаторы консилиаторы (посредники, примирители) во Франции, Италии. Они обычно назначаются муниципалитетами — органами местного самоуправления — из числа отставных государственных служащих, знакомых с основами права, и решают мелкие споры между соседями, вопросы арендной платы и др. В Индии существуют так называемые народные суды, рассматривающие, в частности, дела о транспортных нарушениях;

 

в странах тоталитарного социализма и некоторых постсоциалистических государствах существуют так называемые товарищеские суды, которые рассматривают мелкие споры, правонарушения. При несогласии сторон решения этих судов приобретают силу только после утверждения судом первой инстанции. Решение товарищеского суда можно обжаловать в суд.

 

По существу, роль общественных судов, но более авторитетных и с более широкими полномочиями, в США выполняют так называемые административные судьи, существующие при учреждениях, а в Великобритании — административные трибуналы. И те, и другие обычно относятся к административным судам, но не составляют единой системы административной юстиции, как, например, во Франции или Италии. Кроме того, они рассматривают не только чисто административные дела, но и другие вопросы (в Великобритании — трудовые, налоговые споры, споры о квартплате, вопросы, связанные со здравоохранением, и др.). Членами трибуналов являются не государственные служащие, а общественные деятели, юристы. Из этой же категории нередко подбираются

 

301

 

 административные судьи в США, но последние обычно являются служащими данного учреждения. Решения административных судей и трибуналов могут быть обжалованы в суд (государственный), а в США — отменены начальником учреждения.

 

2) Суды. общей юрисдикции, («общие суды»), рассматривающие уголовные дела, гражданские и трудовые споры и т.д. В некоторых постсоциалистических странах, где нет административных судов, они осуществляют также некоторые функции административной юстиции. Система общих судов включает разные звенья от верховных до низовых судов, но способы их построения различны. Общие суды могут быть сгруппированы по четырем моделям: англо-американской (англосаксонской), романо-германской (европейской континентальной), социалистической и мусульманской.

 

В англосаксонской модели обычно существует единая система судов во главе с верховным судом (правда, в США есть отдельная федеральная система и система судов штатов, но каждая из них возглавляется одним органом — верховным судом федерации или верховным судом штата). В англосаксонской модели широко используется судебный прецедент, что несколько снижает роль законодательства. Судья пассивен в судебном процессе, он лишь ведет заседание и в уголовных делах не решает вопроса о виновности, поскольку полномочия судьи и присяжных разделены.

 

В романо-германской модели обычно нет единой системы судов, она полисистемна. В разных системах судов, которые специализированы, есть свои высшие органы. Поэтому лишь взятые в целом, они представляют собой «общие суды». Например, в Германии пять высших судов федерации, в Бразилии тоже несколько высших федеральных судов. При этой системе деятельность судов определяется широко развитым законодательством, судебный прецедент применяется крайне редко; наряду с апелляцией используется кассационный и ревизионный порядок обжалования, чего нет в англосаксонской модели (об апелляции, кассации, ревизии говорится ниже); судья активен в процессе, он не только оценивает, но и сам собирает доказательства; «судьи из народа», «непрофессиональные судьи» (ассизы, шеффены) участвуют вместе с судьей в определении наказания.

 

Для социалистической модели характерны: выборность всех судей и народных заседателей; равенство прав судей и народных заседателей;

 

совпадение границ административно-территориальных единиц и судебных округов (специальные судебные округа не создаются). Избранный местным советом суд действует на его же территории, в границах этой же территории действует и соответствующий орган коммунистической (правящей) партии.

 

302

 

 Мусульманская модель имеет персональный характер: мусульманскому суду подлежат только единоверцы или лица, согласившиеся на такой суд; народных заседателей, ассизов, присяжных не существует;

 

процесс осуществляется по канонам шариата со специфическими формами ответственности и в гражданском, и в уголовном праве. В некоторых мусульманских странах процедуры обжалования судебных решений не существует, можно лишь обращаться в имаму — высшему духовному лицу, которым по совместительству обычно является монарх, но в некоторых странах, например в Нигерии, существуют вышестоящие мусульманские суды.

 

3) Специальные суды: военные (для военнослужащих), суды по делам малолетних, трудовые, по земельным и водным спорам, претензионные, коммерческие (по торговым делам) и др. Судьи в этих судах иногда помимо юридического имеют и другое образование (например, педагогическое в судах по делам малолетних), в судах по трудовым спорам судьями нередко являются профсоюзные деятели. Дела в таких судах рассматриваются в коллегии профессиональных судей, без заседателей, процесс ускорен, они обычно не имеют системы вышестоящих аналогичных судов, а нередко являются как бы отделениями при общих судах. Однако в некоторых странах система специальных судов имеет иерархическую структуру (например, в Германии).

 

4) Административные суды (специальные суды особого рода), рассматривающие споры граждан с чиновниками и органами государства по вопросам управления в связи с нарушением прав граждан. Эти суды иногда образуются при министерствах, других органах управления, но обычно составляют целостную систему: во Франции, Швеции, других странах имеются верховные административные суды (во Франции — Государственный совет), административные суды крупных территориальных округов (в ряде случаев они совпадают с административно-территориальным делением страны, с границами областей, провинций), низовые административные суды. Система административных судов создается и в некоторых постсоциалистических странах. В административные суды нельзя жаловаться, если чиновником не нарушен закон, поскольку при решении конкретных дел чиновник имеет свободу усмотрения и вправе действовать самостоятельно в пределах закона (дискреционные полномочия).

 

5) Суды обычного права — племенные суды, в которых участвуют вожди, старейшины. Они рассматривают споры между соседями, споры об использовании земли, лесов, пастбищ, некоторые вопросы семейного права на основе обычаев племени. Уголовные дела такие суды рассматривать не могут. Их решения не признаются, если они противоречат

 

303

 

 законам. Решения племенных судов можно обжаловать в суд общей юрисдикции.

 

Особое место занимают конституционные суды, а также суды, рассматривающие вопросы конституционной ответственности высших должностных лиц (например, Высокий суд правосудия во Франции, Государственный трибунал в Польше). В некоторых странах действуют церковные суды, которые рассматривают дела священников, но могут налагать также наказания на прихожан (покаяние, отлучение от церкви). Конституции запрещают создание чрезвычайных судов, т.е. таких, которые образуются в ином порядке, чем определено конституцией и законами, действуют вне правил судебной процедуры, а иногда и применяют наказания, не предусмотренные уголовным кодексом. Однако в условиях военных режимов такие суды обычно создаются.

 

Системы судебных органов. Системы судебных органов могут быть неодинаковы в унитарных и федеративных государствах. В унитарных государствах обычно существует единая система общих судов. В федеративном государстве может быть единая система (например, Канада), но возможна и отдельная система федеральных судов, и отдельная система судов субъектов федерации (например, в США во главе с верховными судами штатов, хотя в конечном счете, в том числе и для верховных судов штатов, окончательной инстанцией является Верховный суд США). Если существует «двойная система», то федеральные суды применяют только федеральные законы, суды же штатов — и федеральные законы, и законы субъектов федерации (разумеется, своего штата).

 

Во всех государствах, за исключением совсем небольших, например Науру, Тувалу, где население составляет менее 10 тыс. человек, действуют несколько различных звеньев общих судов. Сначала рассматривают дело суды первой инстанции (мировые судьи, полицейские суды, районные суды, суды судебных округов и др.). В большинстве стран второй инстанцией являются особые апелляционные или высокие суды (в странах тоталитарного социализма такого звена нет), куда можно обращаться с жалобой на решение суда первой инстанции. В апелляционном суде весь процесс повторяется аналогично процедуре первой инстанции, но возможно привлечение новых свидетелей, предъявление дополнительных доказательств. Следующая инстанция — кассационная. Это либо вышестоящий суд, либо верховные суды, иногда официально называющиеся кассационными. Они заседают только в составе профессиональных судей (без народных и присяжных заседателей), но не рассматривают факты, доказательства, а проверяют дело только с точки зрения соблюдения закона в судебном процессе (иногда и до него, например, в ходе предварительного следствия).

 

Описанная выше схема в ряде стран имеет свои особенности. Верхов-

 

304

 

 ные суды могут рассматривать отдельные дела, установленные конституцией или законом, в первой инстанции, иногда даже с участием присяжных или народных заседателей (уголовные дела). Суды первой инстанции рассматривают большинство уголовных и гражданских дел, но не все: некоторые дела подсудны вышестоящим судам. Сказанное относится и к мировым судьям, которые единолично рассматривают менее значительные уголовные дела, а также гражданские дела с небольшой ценой иска.

 

Судейское самоуправление. Как отмечалось, судебная власть имеет специальный орган, призванный контролировать поведение судей, решать вопросы об их назначении, перемещении, повышении в должности, дисциплинарной ответственности магистратов (судей, прокуроров, судебных следователей). Этот орган инспектирует суды, представляет кандидатуры для назначения на судейские должности. Он называется по-разному. В Италии, Франции, Румынии это высший совет магистратуры, в Болгарии — Высший судебный совет, в Албании — Верховный совет правосудия, на Украине — Высший совет юстиции. Обычно в состав такого органа входит председатель верховного суда, министр юстиции, генеральный прокурор; часть его членов может быть назначена главой государства (в ряде стран по предложению палат парламента), часть избирается на общегосударственном съезде судей (особенно это практикуется в постсоциалистических странах).

 

§ 3. Осуществление судебной власти

 

Как уже говорилось, судебная власть осуществляется единолично судьей или судебной коллегией, действующими в особом судебном процессе. Вне судебного процесса судья может обладать лишь другими полномочиями. В Швеции, например, судья может проводить принудительную инвентаризацию имущества, на Украине запрещать отчуждение имущества до судебного решения, в США издавать так называемые судебные, а по существу — административные приказы, являющиеся специфической формой осуществления судебной власти. Такими приказами можно приостановить распространение газеты (но не лишить ее лицензии), приостановить забастовку (но не запретить ее вообще), временно, до решения суда, отложить публичное собрание в общественном месте и т.д.

 

Деятельность суда опирается на принципы, закрепленные в конституции. Одни из них имеют общий характер, другие распространяются преимущественно на уголовный процесс, где особенно важна защита прав личности.

 

305

 

Х 1465

 

 К числу общих конституционных принципов относятся:

 

1) Осуществление правосудия только судом, другие должностные лица и органы государства не вправе присваивать себе функции правосудия.

 

2) Независимость судей и подчинение их только закону. Ни .один государственный орган, должностное или иное лицо не вправе указывать суду, как ему следует решить то или иное дело; судьи решают дело на основе закона и личного убеждения. Если вышестоящий суд отменяет судебное решение нижестоящей инстанции, то он опять-таки не указывает, как именно следует решить дело: он направляет его в иной состав судебной коллегии, и уже она решает дело по своему убеждению. Принимая его к своему рассмотрению, вышестоящая судебная инстанция не указывает, как должно быть решено дело, она поручает его рассмотрение коллегии.

 

3) Свобода доступа к суду. Нельзя отказывать в приеме дела по причинам отсутствия закона или его неясности. Суд обязан принять и рассмотреть иск (он может отклонить рассмотрение только по причинам неподведомственности или неподсудности).

 

4) Коллективное отправление правосудия. Мировой, полицейский, иной судья единолично может рассматривать лишь мелкие правонарушения.

 

5) Ведение судебного процесса на языке, понимаемом сторонами, или с обеспечением им переводчика за счет государства.

 

6) Гласность, т.е. открытый, публичный суд. Закрытые заседания проводятся, если в процессе затрагиваются вопросы государственной тайны, интимные отношения сторон.

 

7) Возможность обжалования и пересмотра судебного решения путем апелляции (повторное рассмотрение дела по существу по процедуре первой инстанции), кассации (проверка выполнения закона судом), ревизии, которая сочетает черты апелляции и кассации (при ревизии можно не только проверять законность и обоснованность решения нижестоящего суда, но и вернуть дело на новое рассмотрение, как при кассации). В англосаксонской системе применяется только апелляция, е большинстве континентальных стран Европы — и апелляция (вторая инстанция), и кассация (третья инстанция), в Австрии, Германии — апелляция и ревизия.

 

8) Ответственность государства за судебную ошибку. Государстве возмещает физическому или юридическому лицу ущерб, который причинен ему ошибочным судебным решением, неправильным осуществлением правосудия. Правда, государство имеет право на регрессный иск — не возмещение виновником тех сумм, которые оно выплатило пострадавше

 

306

 

 му, или на возмещение иным образом, но только если вина судьи будет доказана.

 

Конституция закрепляет некоторые особые принципы в сфере уголовного процесса — гарантии правосудия, поскольку именно в уголовном процессе судебное, т.е. государственное, принуждение проявляется особенно жестко. К их числу относятся: право обвиняемого на рассмотрение дела с участием присяжных заседателей, которые решают вопрос о его виновности или невиновности; право пользоваться помощью адвоката с момента задержания или ареста (в подавляющем большинстве стран — с момента задержания); право на бесплатную юридическую помощь в установленных законом случаях; презумпция невиновности: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда; никто не может быть осужден повторно за одно и то же преступление; при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона; закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.

 

Некоторые из названных принципов относятся прежде всего к уголовному процессу, но распространяются и на гражданские дела (например, о недопустимости доказательств, полученных с нарушением закона, о неприменимости обратной силы закона, отягчающего ответственность).

 

Органы, и должностные лица, содействующие осуществлению судебной власти. В актах конституционного права упоминаются различные органы и должностные лица, одна из задач которых (иногда не главная) состоит в содействии судебной власти. Это прокуроры, следователи, адвокаты, нотариусы, судебная полиция, судебные исполнители. Детально их полномочия регулируются особыми законами и изучаются в других отраслях права.

 

Прокуратура занимается уголовным преследованием лиц, совершивших преступления. Действуя как представитель государства, она поддерживает публичное обвинение в суде (в делах частного обвинения прокуратура не участвует), осуществляет надзор за местами заключения, в странах тоталитарного социализма осуществляет общий надзор за законностью. Иногда прокуратура существует при министерстве юстиции (например, в США обязанности генерального прокурора возложены на министра юстиции), но бывает выделена в отдельную систему, подотчетную парламенту или президенту либо обоим этим органам (Испания, Италия, Украина и др.). В некоторых странах прокуроры состоят при судах и не образуют единой иерархической системы (Франция). В ряде государств органов прокуратуры вообще не существует (Великобритания) и функ-

 

307

 

 ции прокуроров выполняет адвокатский корпус, а в важных делах участвует директор публичных преследований.

 

Следователи могут быть подчинены прокурорам и входить с ними в единую систему, состоять при судах (так называемые следственные судьи) или составлять отдельную систему, возглавляемую органом типа следственного комитета.

 

Адвокатура — независимая и самоуправляющаяся организация. Коллегии адвокатуры состоят при окружных и высших судах. В странах тоталитарного социализма, постсоциалистических государствах это единая организация, хотя и в англосаксонских странах существуют, например, общегосударственные объединения адвокатов высшей квалификации. В некоторых западных странах адвокатура считается не организацией частного права, а публичной корпорацией и как таковая действует под контролем министерства юстиции.

 

Судебная полиция действует при судах. Эти полицейские обеспечивают порядок в зале заседания, охраняют обвиняемых, выполняют распоряжения судьи.

 

Судебные исполнители выполняют решения судов, например в части, касающейся гражданско-правовых отношений (производят опись имущества и т.д.).

 

Нотариусы свидетельствуют и удостоверяют совершаемые сделки, юридические факты, события, выполняют некоторые досудебные функции.

 

 Глава 1 4

 

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА:

 

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

 

В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного самоуправления и управления регулируются нормами административного, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами их применения не проводится. В большинстве стран основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых постсоциалистических странах и других государствах выделяется особая отрасль и наука муниципального права.

 

§ 1. Понятие местного самоуправления и управления

 

Административно-территориальное деление. Территория государства (в федерациях — территория субъектов федерации) делится на административно-территориальные единицы. Такого деления нет только в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) — общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: области — районы — общины, четырехзвенное: регионы — области — районы — общины. Двухзвенное деление существует, например, в Болгарии, трехзвенное — в Китае, четырехзвенное — во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).

 

Государственная власть и публичная власть территориального коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на местах — в административно-территориальных единицах, в районах административной автономии, — определяется двумя факторами: разным подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-

 

309

 

 ториального коллектива и доктриной разделения административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные».

 

В большинстве государств принята концепция, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (парламент, глава государства, правительство и др.), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местные органы самоуправления и управления территориальных коллективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как территориальные коллективы (не все административно-территориальные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в «общинной теории», пользовавшейся раньше большим влиянием.

 

Органы местного самоуправления автономны по вопросам их компетенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указания, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного социализма местные органы самоуправления не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет собственные полномочия.

 

По уполномочию центральных органов государства местные органы самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передаются необходимые материальные и финансовые средства. Детально правовое положение органов самоуправления регулируется специальными законами (в некоторых постсоциалистических странах — законами об основах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами или даже, как в Бразилии, Местными органическими законами (так называются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое положение).

 

В некоторых странах принята, однако, иная, «государственная» теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход

 

чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их поли

 

310

 

 тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.

 

«Естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство — различная природа административно-территориальных единиц оказывает влияние не столько на принципиальный подход к положению местных органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих странах доктринальной концепции, различаются «естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Первые — это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и «есте ственно» группировались для совместной жизни, обычно возле источни ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц — вождей старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления — сходы собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. Е настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилосг вдвое, в Германии — втрое.

 

Районирование территории страны актами государственных органов вызвало к жизни «искусственные» административно-территориальные единицы — воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих единицах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления или действуют только назначенные сверху чиновники (в Польше — воеводы, в Болгарии — управители областей, в Таиланде — губернаторы и т.д.). Это региональные самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государственное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные-выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных единицах, называются советами) создают свою региональную администрацию местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по круг) компетенции местных органов самоуправления. Государственное региональное управление тоже имеет свою администрацию — чиновников подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократически? странах назначенные органы государственного управления бывают толь ко на региональном уровне, но в странах с полудемократическими, авто ритарными, тоталитарными режимами представители государства — чиновники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во многих странах существуют промежуточные административно-территориальные единицы — районы, округа, где в отличие от других административно-территориальных единиц страны представительные органы не

 

311

 

 избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.

 

В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те, ни другие различия (государственной власти и политической власти местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления и управления) не проводятся. В соответствии с лозунгом «Вся власть Советам!» все органы типа советов — народные советы, советы депутатов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и соподчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.

 

Особыми территориальными единицами являются крупные города с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются административно-территориальными единицами, не имеют органов самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов создают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся столичные округа (столица государства с прилегающими окрестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы (советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматриваются как особые административно-территориальные единицы и имеют особый порядок управления.

 

§ 2. Системы органов местного самоуправления и управления

 

В зависимости от применения той или иной концепции (единой государственной власти или разделения государственной власти и местного самоуправления, признания или непризнания «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц и др.), а также от национальных особенностей и традиций различных государств различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.

 

В соответствии с англосаксонской системой для решениулестных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два — четыре года. Он состоит из трех — семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек. Наряду с советом

 

312

 

 (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц — шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах — графствах), казначея и др.

 

Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в странах тоталитарного социализма, не создается. В США местной управленческой деятельностью занимаются избранные населением должностные лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, — комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам и др. Комитеты подбирают служащих, которые утверждаются советом, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но только в рамках компетенции местного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии самоуправления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), в соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр, получивший свою должность непосредственно от избирателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к решениям совета, во втором — «слабый», во многом зависящий от совета, его избравшего. В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до 12 лет) специалиста-менеджера для управления. Он тоже называется мэром, бургомистром.

 

Данная система не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дотации из государственного бюджета), министерских инспекций (проверку производят уполномоченные министра по делам местного самоуправления), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суде исками против органов местного самоуправления).

 

В развивающихся странах — бывших британских колониях, несмотря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуправления не получила распространения; там созданы более централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов (Индия, Малайзия, Кения и др.).

 

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована

 

313

 

 Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Основанием для применения того или иного способа формирования местных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два момента: различение общинного и регионального звена административно-территориального деления и признание или непризнание данной административно-территориальной единицы территориальным коллективом. В общинах (поселках, городах, объединениях нескольких деревень — они обычно называются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Совет и мэр могут избираться населением, но раздельно: отдельно голосуют за членов совета, отдельно — за мэра. Мэр и его заместители могут избираться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше — правление во главе с избранным войтом. Никаких назначенных сверху администраторов — представителей государственной власти в коммуне нет,

 

Существует несколько вариантов управления «искусственными» административно-территориальными единицами по этой системе. В соответствии с первым вариантом в некоторых административно-территориальных единицах областного или районного звена, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники — органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы воеводств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах Франции — единицах районного значения). В соответствии со вторым вариантом в административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, одновременно действуют выборные советы — органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районах Украины и др.). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник — представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

 

Раньше, до 80-х годов, в некоторых странах Европы представитель государства в регионе контролировал целесообразность принимаемых советом решений, в связи с чем употреблялся термин «административ

 

314

 

 ная опека». В частности, до вступления в силу акта органа местного самоуправления префект (или комиссар, губернатор и др.) визировал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь этот контроль осуществляется во многих странах только с точки зрения законности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким:

 

комиссары (префекты и др.) проверяют акты советов, но прежнее визирование отменено; оспорить законность актов они могут лишь в местном административном суде. Установлен и срок для таких возражений. Вместе с тем в некоторых странах Европы действует прежняя концепция опеки (например, в Польше, где воевода не только отменяет акты совета гмины, но и может распустить совет). Сохранились прежние порядки в государствах Азии, Африки. В ряде стран назначенные сверху представители государственной власти могут обратиться к главе государства или к правительству с предложением о роспуске избранного совета и проведении новых выборов в связи с систематическим нарушением советом законодательства или его неработоспособностью.

 

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Аргентине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в некоторых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.

 

При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административно-территориальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.

 

315

 

 Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган — исполнительный комитет — коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.).

 

Такая система создается во всех административно-территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избрать не исполком, а председателя и секретаря совета, которые и ведают исполнительной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (в Китае это постоянный комитет местного собрания народных представителей). Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местными органами и организациями.

 

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

 

§ 3. Органы общинного самоуправления и управления

 

Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше, кмет в Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таиланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села открытым голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) он утверждается министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранных собранием жителей.

 

316

 

 В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобритании с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сельский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает главные вопросы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Для этого он может вводить очень небольшой разовый местный налог (самообложение). В некоторых странах сход (собрание) более формализован: установлены законом возраст его участников (Филиппины — 15 лет, Танзания — 21 год), периодичность созыва (например, в Индии 2 раза в год). Собрание деревни может избрать единоличного главу сельской администрации или коллективный орган (совет, комитет, правление).

 

В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине негражданами) избирается совет. Обычно такие советы обобщенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как правило, на 2—4 года и обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномочий входят вопросы образования, здравоохранения, санитарии, строительство муниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт дорог и др. Представительный орган имеет исключительные полномочия. Только он (или сход граждан в общинах, где нет совета) может принимать устав данного территориального коллектива, обязательные решения и правила, свой бюджет, планы и программы развития, вводить местные налоги, устанавливать порядок управления своей муниципальной собственностью. Свои полномочия советы осуществляют на периодически созываемых сессиях. В некоторых развивающихся странах избираются не все члены совета — часть их входит в состав совета по должности, в связи с общественным положением. Особые места резервируются для женщин, в Индии — для зарегистрированных каст и племен.

 

Следующий орган общины — глава муниципального образования, обычно называемый мэром. Иногда непосредственно гражданами или советами избираются и другие должностные лица местного самоуправления.

 

В небольших общинах советы избирают лишь председателя — мэра — и секретаря, в более крупных избирается коллегиальный орган и мэр (либо мэр и его заместители). Мэр занимает своеобразное положение: он одновременно является органом местного самоуправления и органом управления, если избирается непосредственно гражданами. Мэр, избираемый или нанимаемый советом, часто только администратор.

 

Важнейшая форма осуществления местного самоуправления — местные референдумы. Формами самоуправления являются также народная правотворческая инициатива (предложения граждан должны

 

317

 

 быть рассмотрены на открытом заседании совета) и территориальные органы общественного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (уличные, квартальные и иные комитеты). Они не имеют властных полномочий.

 

Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парламентариев не оплачивается (оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря и др.), но в ряде стран (Великобритания, США, Япония) члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.

 

§ 4. Органы регионального самоуправления и управления

 

Известно несколько систем регионального самоуправления и управления; они отражают особенности тех моделей, о которых говорилось выше.

 

1. В ряде стран на региональном уровне органами управления являются только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой административно-территориальной единице нет. При назначаемом из центра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник формирует его сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган состоит из делегатов советов нижестоящих административно-территориальных единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от советов гмин — общин). Иногда совещательными органами при губернаторе являются дирекция, секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих чиновников местного управления, а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекцию самим губернатором.

 

2. В регионах одновременно действуют избранные советы и назначенные «сверху» представители государственной власти. Этот способ регионального самоуправления и управления охарактеризован выше на примере романо-германской (европейской континентальной) системы по отношению к регионам (режьонам, департаментам во Франции и др.). С 1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления местные советы должны уведомлять руководителя государственной администрации в регионе, комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях, но теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной визе комиссара. Если в административно-территориальной единице параллельно действуют представитель государства и совет, то сферы их компетенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью:

 

318

 

 чиновники, подчиненные представителю государственной власти, и служащие местного самоуправления.

 

3. В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственной власти. Последние, однако, становятся такими представителями только после избрания их председателями местных советов. Будучи избраны председателями советов, они, и только они назначаются правительством как представители государственной власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат возглавляет председатель совета, он же — представитель государства, но предметы ведения между представителем государства и советом разграничены. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориального деления в Египте.

 

4. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионально го деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые советы которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе сове ты и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного самоуправления и управления, а как органы государственной власти.

 

§ 5. Государственный контроль в отношении местного самоуправления

 

При любом развитии демократии местное самоуправление как власть коллектива части территории государства находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом. Как отмечалось, этот контроль осуществляется со стороны центральных органов i уполномоченных государственной власти на местах. Он имеет различные формы: инспекции и «советы» со стороны министерств, издание соответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмене актов органов местного самоуправления (в случае противоречия закон;

 

и обычно только по решению суда), наложение взысканий на муниципальных служащих, смещение мэра и т.д. Принято различать собственно контроль (проверку представителями государства, судами законности актов местного самоуправления) и административное вмешателъство (агенты центра утверждают или не утверждают муниципальные служащих на ключевые посты, например на пост начальника муниципальной полиции, приостанавливают деятельность совета, отстраняют мэра от должности). Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациям центра; применяется судебная ответственность муниципальных органов по искам министерств. На местах создаются местные

 

319

 

 отделения министерств, часть из них может быть даже подчинена в некоторых отношениях муниципальным органам, но на деле давление министерств гораздо сильнее. Часто центральные органы создают на местах так называемые публичные корпорации, которым передается обслуживание определенных сфер (транспорт, водоснабжение, энергия и др.), что ограничивает роль местного самоуправления. Этот же результат имеет создание специальных округов — школьных, по здравоохранению, экологических и пр. Тем не менее местные органы самоуправления обладают в демократических странах значительными полномочиями и ограничение их полномочий в одном отношении обычно компенсируется расширением в другом.

 

 Глава 15 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США

 

Соединенные Штаты Америки — крупнейшая индустриально-аграрная капиталистическая страна, достигшая высокой степени экономического и технологического развития. Она занимает первое место в мире пс объему валового внутреннего продукта (ВВП), второе — по доле ВВП на душу населения, пятое — по размерам территории (после России, Канады, Китая и Бразилии), третье — по численности населения (после Китая и Индии) — 264 млн. человек в 1996 г. США оказывают решающее влияние на международные отношения.

 

§ 1. Конституция США

 

Принятие и структура конституции. Действующая конституция США была принята в 1787 г. в г. Филадельфии конвентом — своего рода учредительным собранием, состоявшим из представителей штатов — государств, которыми провозгласили себя в 1776 г. в ходе борьбы за независимость британские колонии в Северной Америке. Они создали конфедерацию США. Ее конституционный документ — Статьи конфедерации — был принят в 1777 г. и вступил в силу в 1781 г. Филадельфийский конвент был созван в обстановке острого недовольства народных масс внутренней политикой конфедерации (происходили даже восстания). Главной целью конвента было реформирование конфедерации, этой «веревки из песка», и прежде всего укрепление государственной власти. Однако на деле было учреждено новое государство — федерация США. После ратификации необходимым большинством штатов в 1789 г. вступила в силу конституция.

 

Конституция США —'сравнительно краткий документ. В ней содержится приблизительно 7 тыс. слов. Она состоит из преамбулы, в которой говорится, что народ США принимает эту конституцию в целях создания более совершенного союза, утверждения правосудия и внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и свободе, а также из семи довольно пространных статей, обозначенных римскими цифрами (некоторые из статей занимают несколько страниц). Большинство статей делятся на разделы.

 

322

 

 Важнейшими конституционными документами являются также Декларация независимости 1776 г. и поправки к конституции, которые обозначаются римскими цифрами. Они не включаются в текст конституции, остающийся неизменным, а прилагаются к ней. К настоящему времени принято 27 поправок, последняя из них — в 1992 г.

 

Основные черты конституции США. Конституция США — первая писаная конституция, прогрессивный документ, который оказал влияние на конституции многих стран мира. Она закрепила образование суверенного федеративного государства, происшедшее в результате освободительной борьбы народа против британской короны, провозгласила принцип народного суверенитета, определила демократические принципы организации государственности (представительное правление, разделение властей и др.), установила, что федеральное право имеет приоритет над правом штатов. Под влиянием этой конституции в мире стала распространяться доктрина конституционализма.

 

Вместе с тем конституция 1787 г. имела исторически ограниченный характер, связанный с условиями ее времени, и реакционные черты, обусловленные интересами правящих кругов, в основном плантаторов-рабовладельцев южных штатов и крупных предпринимателей Севера. В соответствии с представлениями того времени конституция ограничивалась регулированием отношений государственной власти и человека (но преимущественно в судебной сфере и в рамках некоторых личных прав индивида), а также установлением структуры и взаимоотношений высших органов государства. В тексте конституции не было статей о политических и социально-экономических правах личности. Политические права были включены первыми десятью поправками, получившими название Билля о правах, а положения о многих социальных, экономических, культурных правах отсутствуют в тексте конституции и сейчас. Конституция молчаливо закрепляла рабство негров, позволяя голосовать за них их хозяевам — плантаторам, лишала избирательных прав женщин (последнее ограничение действовало до 1919 г.). Во многих отношениях (вопросы непосредственной демократии, принципы демократического режима и др.) конституция была пробельна. Иногда ее формулировка казуистичны, имеют недостаточно обобщающий характер. В соответствии с конституцией США являются по форме правления президентской республикой, по форме территориально-политического устройства — относительно централизованной федерацией, страной с демократическим государственным режимом.

 

Декларация независимости 1776 г. провозглашала право народа на восстание против угнетения, независимость от британской короны, исходя из концепции естественных прав. Декларация, а затем и конституции закрепляли некоторые неотъемлемые права человека — на жизнь, свободу

 

323

 

 и стремление к счастью. Многие конституционные вопросы были урегулированы поправками к конституции. Поправки в основном носят характер дополнений.

 

Вопросы конституционного права регулируются также конституциями и законами отдельных штатов, законами конгресса и особенно решениями Верховного суда США. Последний своими толкованиями без изменения текста конституции создает новые конституционные нормы («живая конституция»), ибо акт 1787 г. был принят в совершенно иной обстановке и в ряде случаев не отвечает современным общественным отношениям.

 

Изменение конституции. Конституция США — жесткая конституция. Поправки к ней могут быть приняты 2/3 членов обеих палат высшего законодательного органа — конгресса — либо специальным конвентом, созванным по инициативе 2/3 штатов (случаев такого созыва не было). Они подлежат ратификации (утверждению) законодательными собраниями 3/4 штатов либо 3/4 конвента штатов, созванных по решению федерального конгресса. В результате этих сложностей за два с половиной столетия, как отмечалось, принято лишь 27 поправок (было предложено более 5 тыс. поправок, конгресс принял около 40 из них, необходимое большинство штатов ратифицировало 27). Единичные поправки не имеют принципиального значения, так как посвящены сравнительно частным вопросам, некоторые вводят, а затем отменяют какие-либо положения (например, поправки XVIII и XXI вводят и отменяют «сухой закон»).

 

Впервые конституция США была дополнена Биллем о правах (первые десять поправок), принятым в 1789 г. и ратифицированным требуемым числом штатов в 1791 г. Билль о правах закрепляет важнейшие политические и личные свободы (рассматриваются ниже). Из области социально-экономических прав в нем говорится только о некоторых гарантиях частной собственности: никакая собственность не может отбираться для общего блага без справедливого возмещения. Принципиальное значение имеют три «послевоенные поправки», принятые после Гражданской войны 1861—1865 гг. Это XIII поправка (1865 г.) о признании бывших рабов-негров гражданами США и о равенстве прав граждан, XIV поправка (принята в 1966 г., ратифицирована в 1968 г.) о расовом и национальном равноправии граждан, о запрещении лишения жизни, свободы, собственности без должной судебной процедуры, о лишении прав определенных должностных лиц за участие в мятеже, о некоторых вопросах государственного долга и XV поправка (принята в 1869 г., ратифицирована в 1870 г.) о равенстве избирательных прав граждан-мужчин. XIX поправка (принята в 1917г., ратифицирована в 1919г.) предоставила избирательные права женщинам, XXIV — запрещает лишение избиратель-

 

324

 

 ных прав за неуплату налогов, XXVII — запрещает сенаторам и палате представителей увеличивать размер своего жалованья. Другие поправки касаются способа избрания президента и сенаторов, преемственности власти в случае досрочного прекращения своих полномочий президентом, отдельных вопросов правосудия и т.д. Поправки, как и конституция, во многом имеют прагматический характер.

 

Конституционный контроль осуществляется общими судами, а окончательное решение по федеральным актам принимает Верховный суд США, по актам штатов — обычно верховные суды штатов, но и в последнем случае по жалобе стороны (если эта жалоба пройдет необходимые судебные инстанции) Верховный суд США может принять окончательное решение. Об особенностях конституционного контроля, осуществляемого общими судами, говорилось в Общей части курса.

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Концепция прав человека, лежащая в основе конституционного регулирования, исходит из идеи о естественных и неотчуждаемых правах. Как отмечалось, политические права гражданина были включены в конституцию впоследствии, а о социально-экономических и культурных правах в конституционных текстах вообще не говорится (за исключением поправки V о гарантиях частной собственности). Эти права не считаются фундаментальными и не обеспечиваются судебной защитой путем исков — защищаются лишь производные от них права, например право на оплату труда, а не само право на труд. Эти пробелы конституционного регулирования заполняются отдельными законами. Речь идет, например, о нескольких законах о гражданских правах, принятых в 50—60-е годы, о судебных прецедентах (особенно о решениях Верховного суда США), конституциях штатов (многие из них содержат хартии гражданских прав), о законах штатов. Некоторые из этих законов содержат новые конституционные положения, например право на информацию, на здоровую окружающую среду.

 

Первым конституционным документом, в котором говорилось о правах личности в США, была упомянутая выше Декларация независимости 1776г., в которой заявлялось о неотъемлемых правах человека — оправе на жизнь, свободу и стремление к счастью. Здесь впервые было сформулировано и коллективное право народа на восстание против угнетения (имелось в виду колониальное угнетение со стороны короны Великобритании).

 

Конституция 1787 г. (с поправками) закрепляет личные свободы не столько в общей, сколько в конкретизированной форме. Кроме чрезвы-

 

325

 

 чайных ситуаций она запрещает приостанавливать действие правила ха-беас корпус, предписывает рассматривать все дела о преступлениях с участием присяжных заседателей, запрещает принимать законы об опале (наказании без судебного разбирательства) и законы, имеющие обратную силу. Конституция запрещает лишать гражданских прав членов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену, исключает проверку религиозных убеждений в качестве условия для занятия какой-либо государственной должности.

 

Билль о правах тоже исходит из концепции естественных прав. Поэтому его формулировки носят запретительный характер, так как запрещают ограничивать права и свободы, которые презюмируются. Это относится и к политическим правам. Билль устанавливает, что конгресс не должен издавать законы, ограничивающие свободу слова, печати, собраний (мирных и без оружия), право народа носить и хранить оружие, право обращаться к правительству с петициями. Согласно Биллю о правах, обеспечивается свобода совести, охрана личности, бумаг (документов, переписки и др.), имущества, предусматривается суд присяжных не только по уголовным делам, но и по определенной категории гражданских дел, право обвиняемого на защиту, право отказываться от дачи показаний против самого себя. Не допускается двойное наказание за одно и то же преступление, запрещается требовать большой залог по судебным делам, налагать чрезмерные штрафы, применять жестокие и необычные наказания.

 

Кроме Билля о правах в дальнейшем было принято около 10 поправок, которые касаются прав и свобод человека. Выше уже были перечислены эти поправки, начиная с XIII (1965 г.), отменившей рабство негров. Однако в целом Декларация независимости, конституция США и поправки к ней не содержат того перечня прав и свобод, который соответствовал бы международным стандартам — Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г., Международным пактам о правах человека, вступившим в силу в 1976 г. Как отмечалось, эти недостатки хотя и не полностью, но восполняются конституциями отдельных штатов, федеральными законами, судебными прецедентами.

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

 

В США существуют многие тысячи самых различных объединена граждан как на федеральном уровне, так и в масштабах штатов, отдельных городов. Это женские и молодежные организации, профсоюзы союзы предпринимателей и фермеров, союзы потребителей, экологические и культурные объединения, разного рода фонды, многочисленны'

 

326

 

 клубы и т.д. Среди них есть как прогрессивные объединения, так и организации реакционного характера (например, расистская организация ку-клукс-клан, Партия белых и др.). Не все они участвуют в политической жизни (профсоюзам, например, политическая деятельность законом запрещена), а роль участвующих в этой жизни «групп давления» на государственную власть далеко не одинакова. Решающее значение в политической жизни США имеют в основном две политические партии: Республиканская и Демократическая, созданные еще в XIX в. При их возникновении и в первые десятилетия существования между ними были принципиальные разногласия: «демократы» южных штатов выступали за сохранение подневольного труда негров, республиканцы Севера требовали отмены рабства негров и их равноправия с белыми гражданами. После Гражданской войны 1861—1865 гг. существенные различия между этими партиями постепенно стерлись, хотя многие разногласия по вопросам внутренней и внешней политики есть и сейчас. Республиканцы, которые с 1994 г. имеют большинство с обеих палатах конгресса, выступают во внутренней" политике за сокращение финансовых социальных программ (ассигнования на образование, здравоохранение, жилье, помощь безработным), а во внешней политике требуют решительно сократить финансовую помощь зарубежным странам. Демократы, которым принадлежит пост президента, занимают противоположные позиции. Систему, при которой пост президента находится в руках одной партии, а в конгрессе большинство принадлежит другой, называют в США «разделенным правлением». Это нередкая специфическая ситуация при двухпартийной системе, когда две партии чередуются у власти.

 

Обе главные партии не имеют постоянных программ — они принимают лишь предвыборные манифеста, и то главным образом в год выборов президента, не имеют постоянного членства (членами партии считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии), у них нет обязательных членских взносов (пожертвования вносятся по желанию), хотя в некоторых штатах у республиканцев бывают членские билеты. Национальные съезды партий созываются раз в четыре года для выдвижения кандидатуры президента, между съездами функционируют национальные партийные комитеты, избираемые съездами.

 

Деятельность партии обеспечивается постоянным профессиональным партийным аппаратом, структура которого приспособлена к выборам. Глава низшего партийного органа («капитан»), действующего на избирательном участке, назначается вышестоящим партийным органом. Партийные комитеты есть в районах крупных городов, в городах, графствах (административно-территориальных единицах), штатах. Эти комитеты состоят из местных функционеров, бизнесменов и, как правило, не избираются, а создаются путем различных согласовании между местной

 

327

 

 политической элитой. Национальный комитет, возглавляющий эту систему, большой роли не играет, политику партии определяет ее лидер. Главная цель этого органа — обеспечить победу лидера партии на президентских выборах.

 

Заявку на лидерство в партии делает перед президентскими выборами тот или иной известный политик, обычно сенатор или губернатор штата, но само лидерство является переменным, оно определяется тем, сколько штатов и какие из них поддержат его кандидатуру на первичных выборах (первичные выборы — это голосование членов партии — избирателей по выдвижению «кандидата в кандидаты»).

 

Обе партии пользуются определенными привилегиями в избирательной борьбе. Выдвинутые ими кандидаты (и не только на президентских выборах) регистрируются автоматически, тогда как кандидаты других партий, для того чтобы баллотироваться, должны получить на первичных выборах (праймериз) определенное число голосов или собрать под своим заявлением (петицией) определенное число подписей избирателей (в разных штатах от 3 до 5%). Вся партийная деятельность, равно как и порядок выборов, приспособлена в США к двухпартийной системе, В иных условиях политическая система США не могла бы работать так гладко.

 

Общефедеральными партиями считаются также очень небольшая пс численности Коммунистическая партия, не имеющая социальной поддержки в американском обществе (ни один коммунист не был избран е конгресс, хотя такие выдвижения, как и на посты президента и вице-президента, имели место), Международная партия зеленых (экологическая партия), Социал-демократическая партия, Социалистическая партия труда, Американская независимая партия, Прохибиционистская партия, выступающая за запрещение продажи спиртных напитков. Эти партии функционируют не во всех штатах, а те из них, которые имеют в своем названии слово «социалистическая», даже вместе взятые, на выборах не собирают и 1% голосов.

 

Конституция США, включая поправки, о партиях не упоминает, пс традиции они считаются «частным делом», «клубом» их членов. Однако в последние десятилетия приняты федеральные законы, регулирующие некоторые стороны деятельности партий (главным образом финансовые вопросы, связанные с выборами), а в штатах уже давно принято законодательство, также касающееся роли партий в выборах. В некоторых штатах действует законодательство, запрещающее деятельность партий и организаций, считающихся экстремистскими, в том числе Коммунистической партии. Федеральных законов общего характера о партиях нет Закон 1974 г. регулирует вопросы финансирования партий и других объединении во время выборов. В отдельных штатах есть законодательство

 

328

 

 определяющее порядок организации и деятельности партий, основы их организационной структуры, но опять-таки в связи с выборами. Существуют решения Верховного суда США, которые касаются роли партий в проведении первичных выборов, некоторых других конкретных вопросов. Есть также множество решений верховных судов отдельных штатов, но они преимущественно связаны с финансированием партий и их ролью на выборах.

 

Большое влияние на политику государства, особенно экономическую, оказывают предпринимательские союзы, действующие в различных формах (отраслевые и национальная ассоциации, торговые палаты и др.). Всего их насчитывается в стране около 3 тыс. В общефедеральном масштабе действуют Национальная ассоциация промышленников, включающая руководителей около 25 тыс. промышленных фирм, и Торговая палата, членами которой являются более 3600 торговых фирм. Специальных законов об этих ассоциациях нет. Они действуют на основе общих положений об ассоциациях и судебных прецедентов, относящихся к отдельным сторонам их деятельности. По настоянию Национальной ассоциации промышленников в свое время были приняты законы Тафта — Хартли и Лэндрама — Гриффина, ограничившие права профсоюзов и возможности забастовок. Под ее руководством действует «круглый стол бизнеса» — периодические совещания представителей около 200 крупнейших фирм. На его заседаниях вырабатываются предложения для конгресса и президента, в частности по вопросам экономической политики. В отличие от стран континентальной Европы эти организации предпринимателей в США не выполняют публично-правовых функций. За редчайшими исключениями они не осуществляют арбитражных функций, не регистрируют торговые марки и т.д. По этим вопросам американские предприниматели предпочитают обращаться в суд.

 

Профессиональные союзы США строятся частично по цеховому, а частично по производственному признаку. Они немногочисленны, в США в профсоюзах состоит менее 1 /5 всех работающих по найму. Крупнейшее профсоюзное объединение имеет двойное название: Американская федерация труда — Конгресс производственных профсоюзов, — принятое после их слияния. В состав этого объединения входит более 90% всех членов профсоюзов.

 

Профсоюзы США не играют большой роли в политической жизни, что отчасти связано с законодательством, запрещающим их политическую деятельность (в американской правовой доктрине под политической деятельностью понимается прежде всего участие в выборах, а, например, организация демонстраций с экономическими требованиями, использование законных мер давления на государственную власть не запрещены).

 

32е

 

 Федерального закона о профсоюзах в США нет, лишь некоторые аспекты их правового положения регулируются законами Вагнера (1935 г.), Тафта — Хартли (1947 г.), Лэндрама — Гриффина (1959 г.). Эти законы, запрещая профсоюзам политическую деятельность, вместе с тем признают их право на заключение коллективных договоров с нанимателями, на организацию забастовок, хотя и ограничивают забастовки на предприятиях национального значения (правительство может отсрочить забастовку на «период охлаждения» — до 80 дней). Законы обязывают профсоюзы представлять в министерство труда сведения об их руководителях, отчеты о деятельности и финансах. В большинстве коллективных договоров, однако, есть пункты об отказе от забастовок. Кроме того, внедрение новых технологий, работа по индивидуальным контрактам снижают значение профсоюзов. Тем не менее профсоюзное движение за длительную свою историю добилось больших успехов, в том числе установления законодательного минимума оплаты труда — 4,25 центов за час работы.

 

В США существует несколько фермерских организаций, которые в основном заняты тем, что стремятся удерживать высокие цены на сельскохозяйственную продукцию, и в политической жизни участвуют не очень активно, преимущественно в качестве группы давления на законодательную власть. Правительство принимает меры по сохранению стабильности цен, ищет новые рынки для сбыта сельскохозяйственной продукции за рубежом, но для того, чтобы удерживать цены, ограничивает ее производство, выплачивая фермерам компенсацию из государственного бюджета за неиспользуемые возможности.

 

Большую роль в политической жизни США стали играть комитеты. политических действий (политические комитеты), которые начали создаваться в массовом порядке в 80-е годы. Они формируются различными партиями, общественными объединениями, политическими деятелями с целью поддержки определенных кандидатур на выборах, главным образом путем сбора финансовых пожертвований. Финансовая деятельность этих комитетов, допустимые размеры пожертвований регулируются федеральным законом 1974 г. Политическим комитетом может быть объявлена уже существующая гражданская организация.

 

Весьма важной группой давления в США являются лоббисты, действующие при конгрессе. Это американское изобретение теперь находит применение и в некоторых других странах, хотя и в меньших масштабах. Лоббисты — представители фирм, банков, общественных объединений, ставящие своей целью способствовать или препятствовать принятию определенного законодательства в интересах тех лиц и организаций, кото-

 

330

 

 рых они представляют. В США действует закон о лоббизме 1946 г. По этому закону лоббисты обязаны зарегистрироваться у клерков конгресса и сообщить, чьи интересы они представляют, кто финансирует их деятельность и каков их личный гонорар. С одной стороны, лоббизм — проявление силы денег, их влияния на законодательство, с другой — регистрация и определенная открытость лоббизма дает возможность осуществлять общественный контроль за тем, в чьих интересах принимается тот или иной закон.

 

В условиях широкого развития информации (в США существует 75 каналов телевидения и 11 тыс. периодических изданий) большое влияние на общественное мнение и через него на политику оказывают средства массовой информации. Конституция США (поправка I) гарантирует свободу распространения информации, в том числе политической. Действует также закон о коммуникациях 1934 г. и о свободе информации 1974 г. Цензуры не существует, но может быть ограничена информация (прежде всего реклама), причиняющая ущерб здоровью населения, его морали. Уголовным и административным законодательством запрещаются призывы к насилию.

 

Для выявления общественного мнения в США часто проводятся опросы населения по тем или иным вопросам; этот институт зародился впервые в США.

 

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии

 

Выборы, отзыв депутатов, народная законодательная инициатива, референдум регулируются конституцией США и федеральным законодательством только частично (выборы) или вообще не регулируются Отзыв членов конгресса, народная законодательная инициатива, референдумы не имели места в масштабах страны, но на уровне штатов эти средства используются.

 

В США выборы регламентируются в основном законодательством штатов, поскольку конституция передает вопросы о требованиях к избирателям на усмотрение штатов (разд. 2 ст. I). Однако, во-первых, вопросы избрания конгресса и президента изначально регулировались конституцией США, а во-вторых, федерация неоднократно вмешивалась в решение вопросов выборов, особенно в отношении активного избирательного права (поправки, предоставившие избирательные права независимо от расы и национальности, а также женщинам, отменившие «избирательный налог», снизившие избирательный возраст до 18 лет). Были приняты федеральные законы, снизившие ценз оседлости на федеральных выбо-

 

331

 

 pax (1970 г.), отменившие ценз грамотности (1975 г.), установившие допустимые размеры пожертвований для поддержки кандидатов (1974г.).

 

В федеральном конституционном законодательстве США не фиксируются принципы избирательного права. Практически выборы являются всеобщими (ценз оседлости составляет 30 дней для президентских выборов и от 1 до 30 дней — для других, что устанавливается законодательством каждого штата), равными, так как каких-либо преимуществ для определенных социальных групп или категорий населения не существует и приняты законы (1972 г.) и решения Верховного суда (1964 и 1969 гг. и др.) о необходимом равенстве избирательных округов. Во все представительные органы выборы прямые (в сенат — с 1913 г.), но президент и вице-президент США избираются путем косвенных выборов (выборщиками). На выборах применяется тайное голосование (бюллетени, избирательные машины, специальные электронные карточки избирателей).

 

Центрального органа по проведению выборов в США не существует, Федеральная избирательная комиссия организацией выборов не занимается, она в основном наблюдает за исполнением тех законов о федеральных выборах, которые приняты конгрессом. Подсчет голосов по выборам президента и вице-президента проводят служащие в Вашингтоне. Он имеет, по существу, формальный характер, так как уже при избрании выборщиков и определении партийной принадлежности их большинства видно, кто будет президентом и вице-президентом. На выборах в конгресс в каждом штате определяют победителей по избирательным округам. В разных штатах это делают либо комиссии, либо должностные лица. В целом в штате организацией выборов также ведает либо секретарь штата, либо избирательная комиссия, создаваемая из представителей партий, выдвинувших кандидатов. Избирательные округа в палату представителей одномандатные, в сенат — двухмандатные (от каждого штата избираются два сенатора, обычно выдвинутые той или иной партией). Для выборов президента и вице-президента вся страна составляет единый национальный (федеральный) избирательный округ. В большинстве штатов США регистрация избирателей необязательна. Не включаются в списки избирателей умалишенные и осужденные к лишению свободы.

 

Для кандидатов в парламент, на высшие федеральные должности кроме обладания полнотой политических и гражданских прав устанавливаются дополнительные условия: повышенный возраст (например, для президента — не менее 35 лет), срок пребывания в гражданстве США (для сенатора — 9 лет, для кандидата на должность президента — 14 лет), проживание в штате, от которого лицо избирается (это относится к членам конгресса). Существует и норма обычного права, согласно

 

332

 

 которой кандидат в парламент должен проживать в том округе, от которого баллотируется.

 

Кандидаты в представительные органы или на какую-либо должность в государственном аппарате (в США избираются многие должностные лица) выдвигаются различным образом: на партийных съездах (конвентах), общими собраниями партийных фракций в конгрессе, на так называемых праймериз — первичных выборах, где избиратели, считающие себя членами той или иной партии, путем голосования определяют кандидата в кандидаты. Лицо, получившее большинство голосов, будет затем официально предложено в качестве кандидата.

 

Победитель определяется в США на основе мажоритарной системы относительного большинства (президент и вице-президент — на основе абсолютного большинства). Какого-либо обязательного процента явки избирателей для голосования не существует, выборы признаются состоявшимися при любом числе голосующих (в парламентских выборах обычно участвует менее половины избирателей, в президентских — иногда более половины). На выборы в США расходуются огромные финансовые средства: закон, ограничивающий расходы кандидатов в палату представителей конгресса 70 тыс. долл., а в сенат — 150 тыс., не соблюдается (известны случаи, когда отдельные сенаторы расходовали для своего избрания десятки миллионов долларов). На выборах президента США в 1996 г. было израсходовано 53 млрд. долл.

 

Федеральные выборы, проводимые раз в четыре года одновременно для избрания президента и вице-президента, а также членов конгресса, называются генеральными, а выборы раз в два года, когда избираются только члены палаты представителей и часть сената, — промежуточными.

 

Отзыв избранных депутатов предусмотрен только в отдельных штатах. Отозваны могут быть члены муниципальных представительных органов и некоторые должностные лица. Народная законодательная инициатива используется в единичных штатах, и то очень редко, референдумы же проводятся в штатах и на муниципальном уровне чаще.

 

§ 5. Законодательная власть

 

Законодательная власть в системе разделения властей. Конституция США исходит из принципа разделения властей в его «жестком» варианте. Статья I конституции посвящена законодательной власти (конгресс США), ст. II — исполнительной (президент), ст. Ill — судебной (преимущественно Верховному суду США). Стремление обеспечить их равновесие осуществляется путем четкого разделения полномочий

 

333

 

 между органами государства, установления системы сдержек и противовесов властей, их взаимозависимости. Деятельность президента и Верховного суда осуществляется на основе законов, принятых конгрессом, но, с другой стороны, президент имеет право отлагательного вето в отношении законов, а Верховный суд может признать законы и акты президента неконституционными и тем самым парализовать их действие. Президентская власть распространяется на Верховный суд: президент назначает его членов, но при участии законодательной власти, поскольку эти назначения подлежат утверждению сената (2/3 голосов). С помощью такой системы государственный механизм США работает слаженно и эффективно на протяжении более двух веков, ему неизвестны кризисы, симптомы превышения власти какой-либо ее ветвью. Однако напомним:

 

эта эффективность во многом зависит от двухпартийной системы, к которой приспособлены выборы и все функционирование государственного механизма.

 

Структура и порядок формирования конгресса США. Конгресс США состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одномандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демократической и Республиканской партий). Избранными могут быть только граждане США, достигшие 25 лет, состоящие в гражданстве США не менее семи лет и проживающие в том штате, где они баллотируются по избирательному округу. Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года (в самом первом составе сената треть сенаторов избиралась на два года, еще треть — на четыре года, так, чтобы затем каждый сенатор оставался в этой должности шесть лет). Для избрания сенатором необходимы 30-летний возраст, состояние в гражданстве США не менее девяти лет, проживание в штате, от которого он избирается.

 

Депутаты и сенаторы являются профессиональными парламентариями, имеют свободный мандат, не могут быть досрочно отозваны избирателями. Их депутатский иммунитет ограничен: депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью только во время сессии, на пути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные преступления и нарушение общественного порядка они могут быть арестованы и в этот период. Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи и голосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: члены нижней палаты — 120 тыс. долл. в год, сенаторы — 98,4 тыс. Кроме того, им выплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности их избирательных округов (они контактируют с

 

334

 

 населением, доводят нужды населения до сведения конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс. до 400 тыс. долл. Им выделяются деньги для содержания личного штата — секретарей, референтов, помощников (9—25 человек). Депутаты пользуются оплачиваемыми командировками, бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачиваются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций. Конгрессмены получают специальную пенсию, размер которой зависит от стажа пребывания в конгрессе (она может составлять более 100 тыс. долл. в год).

 

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями нижней палаты руководит спикер (он всегда является представителем партии большинства), в сенате председательствует вице-президент (в период отсутствия вице-президента может быть избран также временный председатель из фракции большинства). Спикер, как и в других странах англосаксонского права, пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос решающий. Председатель сената, напротив, существенных полномочий не имеет. Обсуждения в сенате проходят на основе саморегулирования, в связи с чем нередко применяется прием «флибустьерства» — путем бесконечных выступлений «заговаривают» законопроект другой партии до окончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроекта должна начинаться сначала (лишь решением 2/3 сенаторов выступление можно ограничить одним часом).

 

Конгресс создает из своих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного — по экономике, налогообложению и др.), которые координируют деятельность конгресса в указанных сферах; постоянные специализированные комитеты каждой из палат (в палате представителей их 22: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в сенате — 16: иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации и т.д.; временные специальные комитеты для расследования отдельных вопросов (чаще всего по сообщениям прессы).

 

Особую роль играет комитет всей палаты. Эта юридическая фикция означает, что палата преобразует себя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорных законопроектов. Согласительные комитеты (комиссии) создаются для преодоления разногласий между палатами. Важное значение имеют постоянные специализированные комитеты (комиссии). Помимо указанных полномочий они

 

335

 

 вправе вызывать свидетелей и заслушивать их показания, министры соответствующего профиля ежегодно представляют этим комитетам отчеты о своей деятельности. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов (в настоящее время в конгрессе более 200 подкомитетов). Председатели комитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний при системе англосаксонского права, обладают большими полномочиями: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользуются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.

 

В обеих палатах конгресса имеются партийные фракции большинства и меньшинства, возглавляемые лидерами, избранными на собраниях фракций. Кроме того, во фракциях создаются руководящие комитеты, в частности делегирующие членов фракции в те или иные специализированные постоянные комитеты, имеются партийные организаторы («кнуты»), обеспечивающие партийную дисциплину в парламенте (в частности, явку членов фракции на голосование на пленарных заседаниях). Особенно велика роль лидера фракции большинства (в настоящее время в обеих палатах большинство принадлежит Республиканской партии). Часто от него зависит прохождение того или иного билля (законопроекта).

 

При конгрессе действует множество административно-технических и вспомогательных служб. Их общий штат превышает 30 тыс. человек.

 

Полномочия конгресса. У конгресса есть общие полномочия, которые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат:

 

только так может быть принят закон, поскольку обе палаты равноправны и институт преодоления вето верхней палаты нижней палатой в США отсутствует. С другой стороны, у каждой палаты есть свои, специальные полномочия: например, палата представителей может возбудить импичмент против федеральных должностных лиц, а сенат ратифицирует международные договоры.

 

Полномочия конгресса в конституции изложены в значительной мере прагматично, а иногда казуистично. К числу общих полномочий конгресса относятся полномочия: финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков США, установление наказаний за подделку ценных бумаг и монеты); в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностранными государствами и между штатами, установ-

 

336

 

 ление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.); в области обороны (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими); в области охраны общественного порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкие преступления в открытом море в соответствии с международным правом). В конституции говорится также и о других полномочиях конгресса:

 

издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды, осуществлять исключительные законодательные полномочия для особого района местопребывания правительства (в настоящее время это федеральный округ Колумбия, где находится столица государства Вашингтон), а также на территориях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных складов, арсеналов, доков и т.д. Ряд полномочий конгресса, записанных в конституции (выдавать каперские свидетельства частным судам для захвата неприятельских судов, свидетельства на право аналогичных репрессалий, устанавливать правила для захватов на суше и на море), в настоящее время не соответствуют международному праву и не осуществляются конгрессом. Некоторые из них официально отменены международными соглашениями.

 

Конституция устанавливает для конгресса и ряд запретов: запрещается выдавать деньги из казны без соответствующего закона, присваивать дворянские титулы, принимать законы об опале и с обратной силой, приостанавливать действие правил хабеас корпус в мирное время; не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые из штата; не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата.

 

Деятельность конгресса. Конгресс работает в сессионном порядке. Ежегодно созывается одна сессия, и длится она обычно 7—8 месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятся пленарные заседания, работают постоянные и другие комитеты, принимаются законы и резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты по общественно значимым вопросам внешней и внутренней политики.

 

Главной формой деятельности конгресса является законодательство. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некоторых законов — по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта — Хартли). Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посла-

 

337

 

1465

 

 ниями президента конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в проталкивании законопроектов имеет деятельность уже упоминавшихся лоббистов.

 

Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуального действия — это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализации отдельных лиц и др.). Законы принимаются в трех чтениях, по той системе, которая уже была рассмотрена в Общей части учебника. Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат. Для принятия конституционных законов (в США это только поправки к конституции) требуются особые условия, указанные выше. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет. Текст законопроекта, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым. Понятий органических и чрезвычайных законов в США нет.

 

Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие резолюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касаются только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каждой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений. Впрочем, по этим вопросам могут приниматься и совместные резолюции палат, четкого различия между видами резолюций нет.

 

§ 6. Исполнительная власть

 

Президент, вице-президент и министры. Согласно конституции исполнительную власть в федерации осуществляет президент. В отличие от парламентарной республики он осуществляет эту власть самостоятельно, а не по совету кабинета министров. Совета или кабинета министров в точном значении этого понятия в США нет, министры (помимо управления своими ведомствами) выполняют роль советников президента и не образуют правительства, это кабинет президента, его совета тельный орган. Сказанное отнюдь не означает, что министры не имею-исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако они осуществляют такую власть на основе делегирования им соответствующих полномочий президентом. Должности премьер-министра в США тоже нет. Эту роль выполняет президент, но он является непререкаемым

 

338

 

 премьером. В кабинете президента вопросы решаются не голосованием решения принимает президент. Бывали случаи, когда все министры высказывались против предложения президента, но он принимал свое решение.

 

Под руководством президента помимо министров работают различные ведомства, некоторые из них имеют более важный статус, чем министерства (например, Совет национальной безопасности). Президент непосредственно назначает множество федеральных должностные лиц (один только сенат утверждает более полутора тысяч таких наиболее важных назначений).

 

Вице-президент (его кандидатура предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно с кандидатурой президента от соответствующей партии) существенных полномочий не имеет. Он замещает президента, председательствует в сенате и выполняет отдельные поручения президента.

 

Выборы президента и вице-президента. Президент и вице-президент США избираются косвенным путем — выборщиками сроком на 4 года. Одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз (это автоматически распространяется и на вице-президента, поскольку, как уже говорилось, они баллотируются в паре от той или иной партии). Правда, Ф.Рузвельт был избран президентом трижды, но такая поправка к конституции, введенная специально для него, затем была отменена.

 

Условия для активного избирательного права при выборах президента и вице-президента те же, что и на выборах в конгресс (разными могут быть только сроки оседлости), но в отличие от конгресса избиратели голосуют не за кандидата, а за выборщиков президента. Для пассивного избирательного права существуют повышенные требования по сравнению с требованиями к кандидатам в члены конгресса: кандидат в президенты должен быть не моложе 35 лет, иметь гражданство США по рождению (а не натурализованное гражданство), проживать в США постоянно не менее 14 лет.

 

Кандидат в президенты сначала выдвигается на первичных партийных выборах, на этих же выборах выдвигаются кандидатуры на национальный съезд той или иной партии. Кандидат, получивший большинство голосов в штатах (в большинстве штатов), обычно выдвигается официально кандидатом в президенты на съезде партии, но иногда заправилы партии предлагают и иную кандидатуру (так называемую серую лошадку). Впрочем, в последние десятилетия такая практика не применяется. Кандидаты регистрируются в штатах, но в некоторых из них ставятся дополнительные условия для регистрации кандидатов, не принадлежащих к одной из двух главных партий. Кроме того, таким кандидатам (в

 

339

 

22»

 

 том числе так называемым независимым) избирательные расходы возмещаются только в том случае, если они соберут не менее 5% голосов избирателей, что является редкостью.

 

В первых числах ноября (в первый вторник после первого понедельника) високосного года (раз в четыре года) избиратели голосуют за выборщиков от своего штата, представляющих ту или иную партию (в том числе за выборщиков от независимого кандидата). В каждом штате должно быть избрано такое число выборщиков, которое соответствует числу конгрессменов (депутатов и сенаторов), избираемых от данного штата. Три выборщика избираются также от округа Колумбия (всего выборщиков 538 человек). Каждый штат составляет один избирательный округ. Избирателям обычно предлагается два списка выборщиков от двух партий, иногда — третий от имени независимого кандидата или третьей партии (такая ситуация хотя и редко, но встречалась в истории США). При подсчете голосов, поданных за списки выборщиков, используется мажоритарная система относительного большинства. При этом иногда бывает, что список выборщиков от одной партии получает больше голосов избирателей в целом по стране, чем от другой партии, но поскольку число выборщиков от штатов неравно, у кандидата в президенты от первой партии может оказаться меньшее число выборщиков (так было, например, в 1984 и 1992гг.).

 

После того как выборщики избраны, они голосуют за кандидатуру президента. Формально выборщик вправе голосовать за любую кандидатуру, но фактически его голосование предопределяет партийная принадлежность: выборщик — активный деятель партии своего кандидата, и от его избрания он ожидает определенных благ для себя, прежде всего должностей по службе. Поэтому, когда становится известно количестве выборщиков от той или иной партии, считается, что выборы президента уже фактически состоялись, и проигравший кандидат по телефону поздравляет соперника. Но юридически выборщики еще должны проголосовать, и они делают это в столицах своих штатов. Документы пересылаются в Вашингтон, председателю сената. Результаты суммируются v. оглашаются в присутствии членов конгресса. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков, т.е 270. Если ни один кандидат не получит абсолютного большинства, пала та представителей избирает президента, а сенат — вице-президента и;

 

числа трех кандидатов, получивших большинство голосов выборщике! (такая ситуация была дважды, но давно — в 1820 и 1824 гг.).

 

Полномочия президента. В общем виде конституция устанавливает что президент обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации. Эта формулировка позволил;

 

расширить полномочия исполнительной власти путем применения конструкции

 

340

 

 подразумеваемых в конституции полномочий. Кроме того, конгресс делегирует президенту чрезвычайные полномочия. Конституция содержит также детализацию полномочий президента. Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры (некоторые из них называются исполнительными соглашениями и потому не подлежат ратификации сенатом, хотя должны представляться в обе палаты конгресса); он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов). На основе решений президента американские войска вели войну во Вьетнаме, Ливане, Ираке, бомбили Ливию, осуществляли военные операции в Гренаде, Сомали и т.д. Однако в настоящее время действует закон, требующий согласия конгресса на использование американских вооруженных сил за рубежом.

 

Президент имеет важные полномочия по отношению к конгрессу:

 

он обращается к нему с ежегодными посланиями о положении страны и рекомендует принятие определенных законов, созывает конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеет право отлагательного вето, которое преодолевается обеими палатами (2/3 голосов присутствующих парламентариев в каждой), причем, по разным подсчетам, на практике преодолевается значительное меньшинство всех вето президента. Для осуществления вето президенту дается 10 дней. Если в это время он не подпишет закон и не вернет его в конгресс со своими замечаниями, закон вступает в силу без подписи президента. Если президент не подпишет закон до окончания сессии парламента, которому остается заседать менее 10 дней, действует так называемое карманное вето: неподписанный закон на следующей сессии должен рассматриваться как новый, с соблюдением полной процедуры.

 

Президент назначает высших должностных лиц, послов, федеральных судей и т.д. с согласия сената (достаточно простого большинства в сенате). Обычно сенат утверждает назначение президента, но бывают случаи отказа, главным образом по моральным соображениям. Для назначения других должностных лиц такого согласия не требуется. Президент руководит огромным государственным аппаратом. Он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документы конгрессу. Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждает медалями (орденов в США нет), другими знаками отличия. Для реализации своих полномочий президент издает указы, исполнительные приказы, директивы и другие акты. Многие из них имеют нормативное значение.

 

Ответственность президента. Президент США политической ответственности перед конгрессом не несет, но он может быть отстранен им от должности в порядке импичмента, если будет признан виновным в

 

341

 

 измене, взяточничестве, других тяжких преступлениях. Эту процедур:

 

возбуждает палата представителей конгресса, она же формулирует обвинение, принимаемое большинством голосов общего состава палаты. Документ, содержащий обвинение, передается в сенат, который рассматривает дело по существу по правилам уголовного процесса (с вызовом свидетелей, экспертов, представлением сторонами документов и т.д.) и принимает решение. При рассмотрении дела в сенате председательствует не вице-президент, а председатель Верховного суда США. Решение сената принимается тайным голосованием, при этом требуется не менее 2/3 голосов присутствующих сенаторов. В решении сената говорится только об отстранении президента от должности или об отказе от этого. Если президент отстранен, он может быть затем привлечен к ответственности за уголовное преступление как обычное лицо. Ни один президент в порядке импичмента в США уволен с должности не был, хотя этот вопрос сенатом рассматривался несколько раз.

 

В порядке импичмента могут быть смещены также некоторые высшие должностные лица — министры, послы, федеральные судьи и др. Такое не раз бывало.

 

Конституция не упоминает о возможности отставки президента, но она однажды имела место (президент США Р.Никсон подал в отставку в 1974 г., не дожидаясь угрожавшего ему импичмента в связи с делом о прослушивании телефонных разговоров политических противников, нарушающем конституционный принцип тайны коммуникаций).

 

Министерства и ведомства. Конституция США не знает понятия кабинета. Он существует по обычаю. Кабинет президента США невелик, в его состав входят министры и те лица, которым президент предоставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятков человек:

 

руководители 14 министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят — они приглашаются на заседания по мере надобности. Членов кабинета президент назначает, как правило, из своей партии, но бывало, особенно в ответственные периоды развития страны, что президент, исходя из концепции «разделенной ответственности», назначал министрами и политических деятелей другой партии. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств; некоторые из них даже более влиятельны, чем министры (помощник президента по национальной безопасности, директор ЦРУ и др.). Число различных ведомств при президенте достигает нескольких сот, решающие их них он возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет по экономической политике и др.). Поэтому в США принято говорить не о правительстве, а об администрации президента.

 

342

 

 § 7.Судебная власть

 

В США самое большое в мире число юристов на душу населения, а в среднем в год бывает 25 млн. судебных процессов. Здесь существуют две судебные системы: федеральная система и судебная система штатов. Обе они возглавляются верховными судами соответственно федерации и каждого штата. Судебная система США в соответствии с законом о судоустройстве 1789 г. состоит из трех звеньев: Верховного суда США, апелляционных судов (их 12) и окружных судов (94). Военные суды составляют особое звено федеральной системы. Федеральные суды создаются по решению конгресса, их судьи назначаются президентом с согласия сената и остаются в должности, пока ведут себя безупречно (т.е. пожизненно).

 

Дела по первой инстанции с применением федеральных законов рассматривают окружные суды общей юрисдикции (по уголовным и гражданским делам). В округах существуют также специальные суды: налоговые, таможенные, претензионные по искам к правительству США и др. Апелляционные суды рассматривают жалобы на решения окружных судов, апелляционный процесс проходит, как и процесс по первой инстанции, с вызовом свидетелей, представлением документов, т.е. дело рассматривается по существу. Апелляционные суды рассматривают также жалобы на решения налоговых и претензионных судов, но для окружных таможенных судов существует специальный апелляционный суд.

 

Главную роль в судебной системе США играет Верховный суд США. Он состоит из 9 членов, включая председателя, которые назначаются президентом США с согласия сената. Верховный суд служит первой инстанцией по делам, где стороной являются дипломаты иностранных государств или штат, но в основном он выступает как апелляционная инстанция с элементами кассации (как таковой отдельный институт кассации судебной системе США неизвестен). С 1803 г. Верховный суд осуществляет конституционный контроль, будучи последней и решающей инстанцией по данному вопросу. Конституции США институт судебного конституционного контроля неизвестен, он оформился на основе судебного прецедента. Верховный суд толкует конституцию США, проверяет конституционность законов США и штатов, проверяет законность нормативных актов исполнительной власти, устанавливает нормы общего права (судебные прецеденты), если положения, сформулированные судом, представляют собой не «попутно сказанные», а относятся к существу дела. Верховный суд США осуществляет только последующий судебный контроль (как и остальные суды, для которых он является решающей инстанцией) и лишь в связи с рассмотрением конкретного

 

343

 

 судебного дела, а не в виде особого иска о конституционности. Закон (или его часть), признанный неконституционным, формально судом не отменяется (суд не имеет такого права), остается в сборниках законов, но не применяется судами, т.е. лишается юридической защиты. С 1803 г Верховный суд признал неконституционными около 130 положений законов.

 

Суды штатов могут рассматривать дела как по законам штатов, так и по федеральным законам (по обычным делам последней инстанцией является верховный суд штата, по вопросам конституционности — Верховный суд США). Судебные системы штатов весьма разнообразны. Есть общие суды, мировые судьи, полицейские суды (по уголовным делам), много различных специальных судов — по делам несовершеннолетних. по трудовым спорам; в прибрежных штатах — морские суды и т.д.

 

В учреждениях есть административный судья, назначаемый начальником учреждения. Он выносит лишь предварительные решения пс жалобам граждан. Если такое решение не опротестовано в общий суд или не отменено начальником учреждения, оно становится окончательным.

 

Суды формируются по-разному: судьи избираются населением, назначаются мэрами городов, муниципальными властями, председателям? вышестоящих судов. Список присяжных заседателей обычно составляется муниципальными органами при участии различных объединение граждан, а для рассмотрения конкретного дела присяжные определяются по жребию. В делах, связанных с вопросами национальных меньшинств, присяжные подбираются особенно тщательно, часто путем согласовании различных объединений и судебных инстанций.

 

В США традиционно значительна роль судебных приказов. В настоящее время осталось только три вида приказов федерального судьи: упомянутый выше хабеас корпус (доставка к судье задержанного лица с указанием причины задержания и освобождение из-под стражи незакон но задерживаемого лица); мандамус (или обязывающий инджанкшн) — приказ судьи прекратить бездействие и выполнить должное; инджанкц (запретительный инджанкшн) — запрещение должностным лицам, организациям, учреждениям, предприятиям совершать какие-либо действии или требование их прекращения (речь идет о действиях, которые по закону не должны совершаться).

 

Нередко в судебной практике США используется так называемое декларативное суждение: ответ судьи на обращение сторон, предпринятое с целью узнать мнение суда по существу спора, а затем подать иск или отказаться от этого.

 

 § 8. Американский федерализм

 

Субъектами федерации США являются 50 штатов. Территория

 

США включает также острова Пуэрто-Рико (3,4 млн. жителей) иГуага. (110 тыс.). Острова Микронезии (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии и др.) являются «ассоциированными государст вами» с США. Большинство из них — члены ООН, у них есть избираемые парламенты и президенты. Пуэрто-Рико считается «свободно присоединившимся государством», этот остров — не член ООН. Население Пуэрто-Рико и Гуама избирает законодательные собрания и губернаторов (как и штаты). Законы США имеют здесь верховенство (как и в штатах), но все эти территории (несубъекты федерации) не имеют представительства в сенате, а в палату представителей они посылают только по одному делегату (резиденту-комиссару) с правом совещательного голоса. Не имея представительства в федеральных органах, их жители не платят федеральных налогов. В Пуэрто-Рико проводились референдумы по преобразованию острова в штат, но его избиратели голосовали против.

 

В прямом управлении США находятся острова Восточное Самоа (30 тыс. жителей) и Виргинские острова (70 тыс. жителей), имеющие статус территорий США. Там существует практически назначаемая администрация. Особый статус имеет федеральный округ Колумбия. В отличие от других названных территорий жители округа избирают трех выборщиков для участия в выборах президента. Они посылают также одного делегата в нижнюю палату конгресса с правом совещательного голоса, но законодательные полномочия в отношении округа принадлежат конгрессу. Вашингтон — столица США, находящаяся на территории округа, пользуется самоуправлением, население избирает прямыми выборами городской совет и мэра.

 

Штаты — это государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США (это положение было сформулировано Верховным судом США в связи с Гражданской войной 1861—1865 гг.). Однако они принимают свои конституции, которые должны соответствовать конституции США (конституции штатов в отличие от конституции США принимались неоднократно и являются часто гораздо более пространными). Штаты вправе издавать свои законы, обладают собственным гражданством. Их граждане равноправны на территории всей федерации. Конституция запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации, без согласия конгресса облагать пошлинами импорт и экспорт, заключать соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска.

 

345

 

 Структура органов штатов сходна со структурой федеральных органов. Законодательные собрания, за исключением одного штата, двухпалатные, избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Названия этих палат также одинаковы: палата представителей и сенат. Срок их полномочий в разных штатах колеблется от двух до четырех лет, ротация в сенате, как правило, не применяется.

 

Главой исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами (в одном из штатов — выборщиками) на 2—4 года. Законы передаются на подпись губернатору, который обладает правом отлагательного вето (оно преодолевается, как и в федерации). Однако в отличие от президента США губернатор не назначает всю администрацию штата. Некоторые должностные лица — казначей, атторней и др. — могут избираться непосредственно гражданами. Но и в этом случае губернатор координирует их деятельность и в какой-то мере руководит ими.

 

Конгресс может принимать в союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии конгресса и законодательных собраний штатов.

 

Федерация США — относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов. Со временем сфера компетенции федерации была расширена толкованиями Верховного суда США на основе доктрины подразумеваемых в конституции полномочий. Иногда штаты протестуют против этого, обращаясь в федеральные суды с исками о вторжении в компетенцию штатов. С другой стороны, федерация ежегодно предоставляет штатам значительные денежные субсидии, правда, на строго определенные цели, проверяя их использование. Кроме того, в последние десятилетия федерация, стремясь разгрузить федеральный бюджет, передает штатам многие полномочия по решению социальных вопросов

 

§ 9. Местное самоуправление и управление

 

Система местного самоуправления и управления в штатах строите? на основе административно-территориального деления, а последнее входит в компетенцию штатов. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны.

 

Большинство штатов (кроме двух) делятся на графства (это название унаследовано от средневековой Англии, хотя графов в США никогда не было; дворянские титулы были сразу после образования США отменены). Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы

 

346

 

 графств и многих должностных лиц — шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора или атторнея — представителя штата, казначея и др. Под руководством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития.

 

Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. В США существуют три системы городского самоуправления. В большинстве городов применяется система совет — управляющий Население избирает совет, который избирает мэра; но мэр только председательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист — чиновник-менеджер. Он отвечает за исполнение бюджета, нанимает чиновников для управления конкретными сферами, руководит их работой. Приблизительно в 40% городов существует система совет — мэр. Население отдельно избирает городской совет и мэра, который управляет городом. Он имеет право отлагательного вето по отношению к решениям совета, назначает чиновников, исполняет бюджет и решения совета. В очень немногих городах существует комиссионная система: население избирает комиссию в составе обычно 3—7 человек, которые одновременно осуществляют функции городского совета и ведают поделенными между ними отраслями управления.

 

Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу, разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами — группу примерно однородных поселков. В этих мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (3—5 человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля — ответственного за общественный порядок.

 

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Она соответствует общим принципам местного самоуправления: принятие и исполнение местного бюджета, вопросы общественного порядка, оказание социальных услуг (муниципальное жилье, больницы, местные дороги, помощь нуждающимся), хозяйственная деятельность (муниципальные предприятия и др.), контроль за местными управленческими органами, информация населения об актах федерации и штата и исполнение этих актов.

 

347

 

 Кроме административно-территориальных единиц в США создано множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. В таких округах население избирает либо комитеты, либо должностных лиц или орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профили:

 

округа.

 

В административно-территориальных единицах, городах населением или городским советом избираются также различные советы и комитеты по разным вопросам (школьные советы, опекунские советы по делам о помощи нуждающимся, библиотечные советы и др.).

 

Местное самоуправление играет большую роль в США. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизительно 40% федерального бюджета, хотя в местные бюджета отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы. Полномочия местных органов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаются социальные вопросы, отягощающие федеральный бюджет и бюджет штата.

 

 Глава 16 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ

 

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (сокращенно называемое Великобританией, а иногда, по имени основной части, — Англией) традиционно играет существенную роль в мировой политике, хотя после распада Британской империи эта роль значительно снизилась. Великобритания — развитое индустриально-аграрное капиталистическое государство. По размерам территории она в 40 раз меньше США, по населению — почти в 5 раз меньше (58 млн. человек в 1997 г.). Она занимает восьмое место в мире по объему ВВП, но 16-е — по доле ВВП на душу населения (наряду с Италией и Финляндией).

 

§ 1. Конституция Великобритании

 

Структура конституции. В Великобритании нет писаной конституции, т.е. нет такого закона или совокупности законов, которые были бы официально объявлены основными законами страны. Юридическая конституция Великобритании включает самые разные источники, число которых невозможно установить точно: ни в законодательстве, ни в доктрине не выработано критериев, по которым тот или иной источник права следует относить к составным частям конституции. Конституция Великобритании считается неписаной, поскольку наряду с письменными документами ее важной составной частью являются неписаные конституционные обычаи, которые регулируют иногда несущественные, обрядовые вопросы заседаний парламента (например, поиски бочек с порохом в подвалах парламента, по традиции начатые еще во времена Кромвеля, или насильственное водворение председателя нижней палаты — спикера — на его почетное место), а иногда принципиальные вопросы (право вето монарха и др.).

 

Конституция Великобритании состоит из четырех категорий источников: статутов, судебных прецедентов, конституционных обычаев, доктринальных источников.

 

Статут — акт (закон), принимаемый обеими палатами парламента в соответствии с установленной для этого процедурой и подписанный главой государства — монархом. Лишь отдельные акты, составляющие

 

349

 

 часть британской конституции (например, Великая хартия вольностей 1215 г.), были приняты иначе. Все законы (они в отличие от США официально называются здесь актами) обладают одинаковой юридической силой (поэтому, в частности, в Великобритании нет института конституционного контроля). Однако к числу конституционных актов принято относить только некоторые статуты: упомянутую Великую хартию вольностей (она регулировала ряд вопросов взаимоотношений монарха и подданных, преимущественно знати), хабеас корпус акт 1679 г. (он предусматривал некоторые судебные гарантии личной свободы), Билль о правах 1679 г., акты о престолонаследии (1701 г.), об объединении с Шотландией (1706 г.), о парламенте (1911 и 1949 гг.), о палате общин (1978 г.), о народном представительстве, которые регулировали вопросы избирательного права (их было несколько), несколько актов о гражданских правах, акты о министрах короны, о местном управлении (последний акт принят в 1985 г.), хотя в Англии по традиции нормы о местном самоуправлении чаще относят не к конституционному, а к административному праву. Впрочем, конституционное и административное право обычно рассматривается как единая отрасль. Одни авторы насчитывают несколько десятков конституционных актов, другие, учитывая некоторые конституционные положения в актах, относящихся к иным отраслям права, говорят о почти трех с половиной сотнях таких законов. На деле многие акты средних веков и более позднего времени хотя и публикуются как конституционные документы, но не являются действующими: их положения поглощены или отменены более поздними документами.

 

Судебный прецедент — это решения по конституционным вопросам так называемых высоких судов (Апелляционного суда. Высокого суда и др.), публикующих свои решения, обязательные при рассмотрении аналогичных дел. Решения судов могут быть основаны на законах и предшествующих судебных прецедентах (это относится к так называемым общим королевским, вестминстерским судам). Поэтому совокупность таких прецедентов получила название общего права; в нем есть и прецеденты конституционного значения. Решения судов могут быть основаны на нормах морали и этики, которые корректируют «несправедливые» правовые нормы (это относится к судам канцлера и получило название «право справедливости»). В.нем тоже есть конституционные нормы, хотя их и очень мало. В настоящее время обе эти ветви судебных решений объединяются под общим названием прецедентного права. Судебными прецедентами регулируются главным образом вопросы, относящиеся к привилегиям короны, а также некоторые права граждан (подданных).

 

Конституционные обычаи (их называют также конвенционными нормами, соглашениями) сложились в практической деятельности высших органов государства (не судов). Конституционные обычаи имеют

 

350

 

 более существенное значение, чем судебные прецеденты (обычаи определяют, например, неприменение монархом права вето, порядок формирования правительства, существование и роль кабинета министров, статус министров).

 

Доктринальные источники — это мнения выдающихся ученых-юристов по вопросам конституционного права. К ним обращаются парламент, а также суды в случае пробелов в конституционном регулировании.

 

Содержание конституции. В отличие от конституции США, которая хотя и носит прагматический характер, но все же регулирует в системе некоторые основные конституционные отношения, для британской конституции характерен крайне фрагментарный характер. Ее различные источники регулируют отдельные вопросы и нередко делают это лишь частично. Многие важнейшие вопросы (общественный строй, партии, социально-экономические права и др.) в конституционном праве не только не урегулированы, но даже не упоминаются.

 

По конституции Великобритания — парламентарная монархия, сложное унитарное государство с автономными единицами и особым положением некоторых исторических регионов (Шотландия и др.), государство с демократическим режимом в условиях действия двухпартийной системы.

 

Изменение конституции. Неписаная конституция Великобритании является исключительно гибкой, что позволяет постоянно и легко приспосабливать ее к изменяющимся условиям. Но в связи с почтением к традициям это делается зачастую путем применения юридических фикций, без нарушения сложившихся норм. Все законы, прецеденты, конституционные обычаи имеют в общем одинаковую силу (применяемый обычай имеет обязательную силу, но не подлежит защите в судебном порядке в случае его нарушения). Каких-то особых требований к порядку изменения законов, считающихся конституционными, нет. Их роль, влияние, сила измеряются только их авторитетом.

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Поскольку в Великобритании нет отчетливо выраженного юридического разделения конституционных и иных норм, нет и деления прав, свобод и обязанностей личности на конституционные (основные) и иные. На практике содержание основных прав определяется не столько законами,(хотя принят ряд специальных законов, начиная с Билля о правах 1679 г.), сколько судебными прецедентами и конституционными обы-

 

351

 

 чаями. Главный из принципов, сложившийся в результате этого, гласит, что граждане вправе делать все, что не запрещено правовыми нормами.

 

После второй мировой войны, когда у власти находилась Лейбористская партия, в законодательстве были зафиксированы определенные гарантии социально-экономических прав, хотя сами эти права нигде отчетливо не закреплены. Речь идет о пособиях по безработице, бесплатном образовании в школе, праве на забастовку, государственной медицине и т.д. Политические права (свобода слова, собраний, митингов, демонстраций) регулируются в основном обычаями, в законодательстве эти свободы предполагаются естественно существующими, и оно устанавливает лишь определенные требования для их осуществления, например уведомление или разрешение полиции на проведение демонстраций, право полиции запретить на определенный срок митинги в районах, где возможны беспорядки на социальной или этнической основе, и т.д. Личные права регулируются немногими законами (например, упомянутым хабеас корпус актом), но конкретное регулирование этих прав обычно связано с актами о процессуальных действиях (например, при обыске), с судебными прецедентами.

 

В последние десятилетия, когда у власти находятся консерваторы, некоторые положения законодательства о правах граждан ужесточены — в отношении профсоюзных свобод и забастовок, некоторые ограничения личных прав введены в связи с актами о борьбе против терроризма.

 

В Великобритании действует несколько парламентских уполномоченных (комиссаров, омбудсманов), в том числе уполномоченный по делам администрации, который следит, в частности, за соблюдением прав граждан органами управления.

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

 

Как и в США, огромное значение для деятельности государственного механизма в Великобритании имеет двухпартийная система, но в отличие от США одна из двух партий, сменяющих друг друга у власти, считается трудовой, рабочей партией. В последние десятилетия эта система испытывает определенные сдвиги. Поскольку в парламентских выборах участвуют обычно около десяти традиционных и вновь образованных партий, ни одна из двух основных партий (Консервативная и Лейбористская) не может получить и в редчайших случаях получает явное большинство в палате общин. В связи с этим может возникнуть необходимость в коалиции одной из двух главных партий с какой-либо небольшой партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте для формиро-

 

352

 

 вания правительства. Правда, пока применение мажоритарной системы относительного большинства исключает это.

 

Консервативная партия (2 млн. членов) является наследницей партии тори, выражавшей интересы помещиков и крупного духовенства, но в настоящее время большинство в ней составляют рабочие и фермеры. Партия не имеет перспективной программы, устава, хотя существует фиксированное членство. Высший орган партии — ежегодная национальная (т.е. общегосударственная) конференция. Ее основной состав не избирается, а включает членов обеих палат парламента — консерваторов, а также 150 местных представителей. Конференция не играет существенной роли в определении политики партии, она созывается прежде всего для утверждения лидера партии, который определяет ее деятельность и избирается фракцией этой партии в палате общин (но теоретически на конференции может выставить свою кандидатуру на пост лидера партии любой ее член). Не играет большой роли и исполком партии — группа партийных функционеров, объединяющаяся вокруг лидера партии.

 

Партия образует более десятка региональных организаций, в которых создается местный совет партии, исполком и имеется оплачиваемый партийный аппарат (его сотрудники назначаются центральными органами партии). В каждом избирательном округе образуется местная организация партии — ассоциация, объединяющая членов партии во главе с местным партийным функционером. При Консервативной партии действует несколько объединений — молодежная организация (Союз молодых консерваторов), женская организация, а также особое учреждение — политический центр. Все эти объединения имеют местные организации, примыкающие к местным партийным организациям.

 

Внутри Консервативной партии имеется несколько политических течений, но в целом партия выступает за ограничение государственного регулирования, развитие частной инициативы, реорганизацию экономики за счет сокращения неэффективных производств, сокращение государственных субсидий, за денационализацию некоторых отраслей, ранее национализированных лейбористами (например, железных дорог), за параллельные с государственными альтернативные частные объекты в целях повышения эффективности первых.

 

Лейбористская партия значительно крупнее Консервативной (в ней 6,5 млн. членов), но благодаря коллективным членам, которыми являются профсоюзы и кооперативные общества (около 6,2 млн. членов) индивидуальных членов в партии только около 300 тыс. Правда, численность партии постоянно меняется. Лейбористская партия была создана для избрания рабочих в парламент. Главную роль в ней также играет

 

353

 

 парламентская фракция в палате общин, и прежде всего ее лидер, который на деле определяет политику партии, подбирает партийное руководство. По процедуре лидер избирается на ежегодной конференции партии (помимо парламентской фракции в коллегии выборщиков участвуют представители профсоюзных организаций и местных отделений партии). Конференция избирает исполком, который играет большую роль, чем у консерваторов, но тоже не очень значительную. Поскольку деятельность партии приспособлена прежде всего к выборам, местные партийные организации действуют в избирательных округах, ими руководят избираемые комитеты, но на практике основную роль играет местный лидер.

 

Социал-демократическая партия создана в 1981 г. и коренным образом реорганизована в 1988 г. Вопреки названию по своим позициям она ближе к консерваторам, чем к лейбористам. В 1988 г. создана Партия социал-либеральных демократов. По своим экономическим требованиям она также ближе к консерваторам, но в политике требует введения пропорциональной избирательной системы и усиления роли парламента. Как и Социал-демократическая партия, это партия центристская. Общегосударственными партиями являются Коммунистическая партия Великобритании (около 7 тыс. членов), Коммунистическая партия Британии (менее 2 тыс.) и Партия зеленых. Число членов последней партии постоянно изменяется, но влияние «зеленых» падает, поскольку ее экологические лозунги перехватывают и трансформируют в своих интересах другие, особенно две главные партии.

 

Несколько партий имеют местный характер. В Шотландии действует Шотландская национальная партия (80 тыс. членов), в Уэльсе — Уэльская национальная партия (Плайд Камри). Первая выступает за независимость Шотландии, а в качестве переходной меры — за очень широкую автономию, вторая — за самоуправление Уэльса, но избиратели этих регионов на референдуме 1979 г. не поддержали ни ту, ни другую партию. В Северной Ирландии действуют Юнионистская партия Ольстера, Народная юнионистская партия Ольстера и др.

 

В Великобритании нет закона о партиях, законодательные акты избегают даже упоминания о них, оперируя понятиями «правительство его (ее) Величества» и «оппозиция его (ее) Величества». Партии действуют на основе конституционного обычая о праве на объединения.

 

Основной организацией британских предпринимателей является Конфедерация британской промышленности. Теоретически ее членами, как и в США, являются предприятия, но их представляют руководители-собственники. В состав Конфедерации входят около 10 отраслевых объединений предприятий, членами этих объединений являются около 300 тыс. фирм, на которых занята приблизительно половина работающе-

 

354

 

 го населения. Конфедерация имеет своих членов в парламенте (они выступают как депутаты от партий), в комитетах парламента; ее представители участвуют в различных рабочих группах как правительства, так и оппозиции. Руководители Конфедерации, ее органов формулируют задачи экономической политики, отстаивают требования предпринимателей в парламенте и правительстве, ведут переговоры с профсоюзами. Действует Конфедерация британской промышленности на основе конституционного обычая о свободе ассоциаций.

 

В Великобритании практически существует организационное, но не идейное единство профсоюзного движения, поскольку более 90% членов профсоюзов (7,3 млн. человек) состоят в Британском конгрессе тред-юнионов, который является коллективным членом Лейбористской партии. Действуют также Всеобщая конфедерация тред-юнионов (230 тыс.) и Шотландский конгресс тред-юнионов (940 тыс.).

 

В отличие от США британские профсоюзы многочисленнее (в них состоит около 40% всех работающих), активнее и выступают более сплоченно. Однако численность профсоюзов уменьшается и в этой стране по тем же причинам — в связи с падением численности промышленного пролетариата, увеличением числа работников умственного труда и сферы обслуживания, изменением технологии, что способствует росту индивидуальных контрактов.

 

В Великобритании нет специального закона о профсоюзах, но действуют различные акты, касающиеся их правового положения. Одни из них дают представителям профсоюзов право участвовать в заседаниях специальных комитетов палаты общин наряду с представителями правительства и предпринимателей, другие ограничивают права профсоюзов. Особенно это относится к законодательству, принятому при правительстве консерваторов (ограничения возможности забастовок, запрещение некоторых видов забастовок неполитического характера, принудительный арбитраж при определенных условиях, возможность ареста по судебному приказу забастовочных фондов профсоюзов и др.).

 

Средства выражения общественного мнения. Средства выражения общественного мнения опираются на конституционные обычаи свободы слова, информации. В Великобритании имеются мощные государственные средства информации (радио, телевидение, прежде всего Би-би-си), издаются партийные и профсоюзные газеты и журналы, существуют независимые периодические издания. Ежедневно издается около 100 общенациональных и региональных газет и журналов.

 

 § 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии

 

Как и в США, в Великобритании существует принцип разделения властей, но в его ином варианте, поскольку принята концепция верховенства парламента. Выборы в нижнюю палату — палату общин (верхняя — палата лордов — не избирается, как и глава государства монарх) — имеют решающее значение для страны, ибо палата общин формирует правительство. Избираются также представительные органы на местах — советы. В Великобритании, как и в США, нет назначаемых на места представителей центра, контролирующих деятельность органов местного самоуправления.

 

Выборы осуществляются на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы не сформулированы как конституционные, но на деле из них исходят различные акты, регулирующие выборы. Активное избирательное право предоставляется гражданам Великобритании, достигшим 18 лет (с 1983 г.), а также гражданам Ирландской Республики и гражданам британского Содружества, постоянно проживающим в Великобритании. Граждане, постоянно проживающие за границей, имеют право участвовать в выборах в парламент только в течение 5 лет после того, как они покинули страну. Регистрация избирателей в списках избирателей (регистрационных списках) обязательна, списки составляются чиновником-регистратором не на основе данных муниципальных органов, а по данным домовладельцев. Обжаловать неправильности в списках можно дважды, включая апелляционный суд. Составление списков заканчивается 16 января, и они действуют в течение года для всех выборов. Через год списки составляются заново (периодические списки).

 

Активным избирательным правом не обладают: пэры и пэрессы, имеющие титул не ниже барона (баронессы), поскольку они заседают в палате лордов; лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы по приговору суда; на определенный срок— 10—15 лет—лишаются этого права лица, осужденные за мошенничество на выборах.

 

По закону для выдвижения кандидатов в парламент (палату общин) достаточно заявления самого кандидата, поддержанного подписями 10 избирателей. На практике же кандидатуры выдвигаются партиями (в Лейбористской партии в этом участвуют и местные организации, но сначала кандидаты предлагаются центральным руководством). Регистрация кандидата осуществляется при уплате избирательного залога в 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не соберет хотя бы 5% голосов избирателей, что бывает крайне редко, так как сами кандидаты осмотрительны, а партии при их отборе учитывают такой фактор,

 

356

 

 как их популярность среди населения. Приблизительно из 2500 кандидатов, выдвигаемых, по статистике, на парламентских выборах, избирательный залог теряют около 150.

 

Округа по выборам в парламент (их 651) одномандатные. По закону 1949 г. они должны быть приблизительно равными по численности населения, но их границы пересматриваются раз в 10— 12 лет, поэтому бывают ситуации, когда самый большой избирательный округ в 4 раза больше самого малого.

 

Специальных избирательных комиссий по проведению выборов ни в центре, ни на местах в Великобритании не создается. В масштабах государства выборами руководит министерство внутренних дел, на местах — чиновники по выборам. Эти обязанности возлагаются либо на шерифов графств — должностных лиц, ответственных за общественный порядок, либо на председателей местных советов; им помогают муниципальные чиновники и неоплачиваемые активисты партий. Института досрочного отзыва депутатов, равно как и народной законодательной инициативы (права предложить проект закона за подписями определенного довольно большого числа избирателей), в Великобритании не существует.

 

В связи с концепцией верховенства парламента долгое время отвергался также институт референдума. Впервые в истории страны он был применен в 1975 г. На голосование избирателей был вынесен вопрос о продолжении членства Великобритании в Европейском сообществе (решение избирателей было положительным). В 1979 г. были одновременно проведены (также на основе специального закона для данного случая) два региональных референдума — в Шотландии и Уэльсе — по вопросу об автономии этих регионов. Однако предложение об автономии не поддержали избиратели — не было получено необходимых 40% голосов зарегистрированных избирателей, хотя в Шотландии за автономию высказалось большинство пришедших голосовать.

 

§ 5. Законодательная власть

 

Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту, но по точному смыслу британской конституции парламент — триединое учреждение: оно включает главу государства (монарха), палату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и палату общин (исторически — палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и подписан монархом. На деле же под парламентом понимаются лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижняя, которая осущест-

 

357

 

 вляет законодательные функции. Король подписывает все законы, и на основании конституционного обычая почти 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето. Вето палаты лордов может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. На практике палата лордов, как правило, возражения против законопроектов, принятых палатой общин, выдвигает очень редко.

 

Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.

 

Палата общин состоит из 651 члена. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства. Депутаты (в Великобритании их принято называть членами парламента) обладают индемнитетом и ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Они имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемое депутатам (31 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким в мире. Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням организуются встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т.д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

 

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер избирается на весь срок полномочий палаты и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным (он не вправе даже обедать вместе с депутатами, чтобы те не оказывали на него влияния). Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирает/ся спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не всегда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.

 

Как и в других парламентах, в палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуж-

 

358

 

 дают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т.д. До реформы 70-х годов в палате существовали только неспециализированные комитеты, что отличало внутреннюю структуру британского парламента от большинства других парламентов мира. Они имели буквенную нумерацию — А, В, С и т.д. Такие комитеты существуют и сейчас. Их персональный состав определяется пропорционально численности партийных фракций специальным комитетом палаты по отбору. Эти комитеты довольно многочисленны (до 50 человек). Спикер передает им законопроекты по своему усмотрению, поскольку специализации нет.

 

В дополнение к неспециализированным комитетам теперь в палате общин созданы специализированные комитеты — по обороне, внутренним делам, сельскому хозяйству и др. Их около 15, но они меньше по численности. Эти комитеты также предварительно обсуждают законопроекты, занимаются парламентскими расследованиями, но их основная деятельность связана с контролем за управлением, за работой министерств.

 

В парламенте создаются партийные фракции (теперь четыре фракции имеются даже в палате лордов). Их возглавляет лидер. «Главный кнут» и «кнуты» обеспечивают явку членов фракции на голосование в палате. В отличие от США в нижней палате парламента Великобритании существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Организацией работы парламента, удостоверением его актов ведают клерки палаты, имеющие подчиненный им небольшой аппарат.

 

В конце 60-х годов создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмана) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд. Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного парламента и та принимает свои

 

359

 

 меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принята:

 

закона) — 40 депутатов.

 

Палата лордов, состав и численность которой изменяется, формируется в основном по наследственному признаку.

 

Около 2/3 палаты составляют пэры. (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона), около 1/3 — пожизненные пэры (титул присваивается королем по рекомендации премьер-мини страны за выдающиеся заслуги и не передается по наследству). Кроме того в состав палаты входят: 26 духовных лордов (архиепископы и епископы] англиканской церкви, 20 пожизненно назначаемых королем (по совету премьер-министра) «лордов по апелляции» (апелляционный комитет — по существу, высшая судебная инстанция страны по гражданским делам), несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ирландскими лордами. Ныне большинство палаты лордов — представители финансовых кругов, крупных фирм, но бывают и лорды-бедняки, в их числе были два коммуниста, один лорд был рубщиком мяса.

 

В палате лордов председательствует лорд-канцлер. Кворум в палате — 3 лорда, заседания происходят на основе саморегулирования.

 

В Великобритании неоднократно поднимался и обсуждался в палате общин вопрос о ликвидации палаты лордов или ее реорганизации, но безуспешно.

 

Законодательный процесс. Хотя проект закона (билль) может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается палатой общин и лишь затем передается в палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принимается по инициативе правительства (в Великобритании — 95%), для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в процессе нее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» — прекращение прений в назначенный

 

360

 

 час, «кенгуру» — он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США, спикер пользуется большими полномочиями. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.

 

Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит аналогичная процедура.

 

Традиционно к полномочиям палаты общин относят финансовые полномочия, исходя из того, что налогообложение невозможно без представительства народа, ибо налоги изначально платит население, а представительством народа считается нижняя палата. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствующим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены и в отношении других финансовых и «денежных» биллей (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «денежным», принимает спикер палаты общин). Эти законы также обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия палаты лордов.

 

Парламент Великобритании (практически палата общин) осущесвляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство парламента и правительства, за исключением редчайших ситуаций, в отличие от США всегда принадлежит к одной и той ж' партии, а лидер партии является лидером фракции большинства в парламенте (иногда только фактически) и одновременно премьер-министром Поэтому направляет работу парламента, по существу, правительство.

 

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед палатой общин). Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли i отставку все правительство или только виновный министр, если реч1 идет об упущениях определенного министра, а чаще всего о его неэтичном поведении. Вопрос о вотуме недоверия бывает только связанным т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом: правительство заявляет, что если билль не будет принят, те оно уйдет в отставку, оказывая тем самым давление на палату общин.

 

361

 

 Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.

 

Резолюция порицания предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парламентское большинство.

 

Наиболее частой формой контроля палаты общин являются вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время один раз в неделю) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю — это обычно 40—50 минут сразу после открытия пленарного заседания). На заседании в среднем задается 20—25 устных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизительно на 8—9 из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного характера. Но если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать не вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст.

 

Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозиции. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.

 

Контроль за деятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты: с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) для объяснений. О контроле за управлением, осуществляемым уполномоченным парламента по делам администрации, уже говорилось выше. Помимо него существуют и другие уполномоченные парламента (парламентские комиссары, омбудсманы) — по здравоохранению, местному самоуправлению и т.д., которые осуществляют контроль в своих сферах.

 

§ 6. Исполнительная власть

 

Монарх. Теоретически монарх в Великобритании считается источником значительной доли государственной власти, он — глава государства. Ему же теоретически принадлежит также исполнительная власть. Кроме того, как упоминалось, монарх — составная часть парламента. На деле он не участвует в законодательстве (право вето не применяет), исполни-

 

362

 

 тельной властью не обладает. Страной руководит «правительство его (ее) Величества», точнее, его узкая часть — кабинет министров, в котором главную роль играет премьер-министр. Правительство, как отмечалось, в силу британской двухпартийной системы в значительной мере контролирует и парламент.

 

Глава государства в Великобритании занимает свой пост не путем выборов, как в США, а по наследству. Применяется кастильская система наследования: трон покойного короля из династии Виндзоров переходит к старшему сыну, если сына нет — к старшей дочери.

 

Монарх в Великобритании — это символ единства нации, преемственности государства. Он рассматривается как гарантия стабильности в обществе. Какого-либо серьезного движения за замену монархии республикой не существует.

 

Монарх — лицо неприкосновенное, он не подлежит уголовной, административной, гражданской ответственности, не может быть задержан и т.д. (хотя имело место осуждение и казнь короля Карла I во время английской революции). Монарх политически нейтрален, не является членом какой-либо партии, не подлежит политической ответственности в связи с управлением государством: за монарха отвечают его министры.

 

Юридически британский монарх обладает значительными полномочиями, которые в совокупности называются королевской прерогативой. Это исключительные права, установленные традицией, конституционными обычаями, иногда закрепленные судебным прецедентом и не зависящие от воли парламента. Во взаимоотношениях с парламентом эти права, равно как и некоторые другие свои полномочия, монарх осуществляет по указанию правительства (конкретно — премьер-министра). Он подписывает законы и имеет право вето (хотя не использует его с 1707 г.). Монарх — составная часть парламента, но посещать его заседания он может лишь по специальному приглашению. Он открывает ежегодную сессию парламента, выступая с тронной речью на совместном заседании палат. В этой речи излагается программа действий на предстоящий год. Но поскольку монарх лишь зачитывает текст, подготовленный премьер-министром, он не может изменить в нем ни слова. Монарх вправе распустить палату общин с назначением даты новых выборов, это он делает только по указанию правительства.

 

К полномочиям монарха в области взаимоотношений с правительством относится назначение премьер-министра. Фактически им становится лидер партии, победившей на выборах в палату общин, ибо правительству нужно получить вотум доверия — голоса большинства членов палаты для его утверждения. Поэтому на деле монарх лишь оформляет волю партийного большинства в парламенте. Правда, бывали случаи, когда правящая партия в силу разногласий в ней не могла выдвинуть единого

 

363

 

 кандидата или когда партия не располагала явным большинством и решение принимал монарх (1957, 1963, 1974 гг.). Правительство издает свои акты от имени монарха (обычно это «приказ в совете», хотя совет включает не только членов правительства), премьер-министр обязан информировать монарха о состоянии дел.

 

Монарх обладает внешнеполитическими полномочиями. Он является главой британского Содружества, представленным в некоторых его странах генерал-губернатором, и как таковой промульгирует конституции этих стран и стран, получивших независимость. Он является также главнокомандующим вооруженными силами (юридически), назначает высших военачальников, присваивает воинские звания и сам имеет воинское звание (царствующая ныне королева Елизавета II — полковник). Традиционная прерогатива короля — вопросы войны и мира.

 

У монарха есть прерогативы личного характера: королевские регалии (корона, трон, мантия, держава, скипетр, титул, необходимое обращение к монарху «Ваше Величество»), королевский двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов его семьи (эти лица имеют разные придворные титулы), цивильный лист — ежегодно вотируемые парламентом деньги на личные нужды короля и содержание его двора (в настоящее время приблизительно 8 млн.ф.ст.), освобождение от уплаты налогов (Елизавета II от этой привилегии добровольно отказалась). Монарх, наследник престола, некоторые члены королевской семьи обладают значительной недвижимой собственностью (земли, дворцы и т.д.), которая может приносить им доход, но продать ее они не могут. Они являются также держателями многих ценных бумаг, которыми распоряжаются свободно.

 

Из сказанного следует, что хотя юридически монарх обладает обширными полномочиями, фактически они им самостоятельно осуществляться не могут. Это «спящие прерогативы». Все акты, исходящие от монарха, подлежат контрассигнации (подписи) премьер-министра: без его согласия акт монарха недействителен.

 

При монархе существует Тайный совет, состоящий из членов королевской семьи, епископов, министров (всего около 300 человек). Совет собирается в торжественных случаях, но чаще всего он не собирается или собирается несколько человек (его кворум — 3 человека), а от имени Совета монарх издает «приказы в Совете». Этими приказами оформляются решения кабинета.

 

Правительство. Конституционному праву Великобритании хорошо известен термин «правительство» и почти неизвестен термин «кабинет», но на деле именно последний во главе с премьер-министром управляет страной. Правительство имеет очень широкий состав (предельная численность его по закону — 95 человек, но обычно это 75—80 министров,

 

364

 

 младших министров, секретарей и т.д.). Ранг министров имеют генеральный прокурор и генеральный атторней — юридический советник правительства, его представитель в суде.

 

Правительство никогда не собирается на заседания и не принимав решений. Из его состава выделяется более узкий кабинет ведущих министров (18—22 человека, в 1997 г. — 22), в их числе всегда государст венные секретари внутренних дел и обороны, лорд-канцлер, канцлер казначейства и др. Он созывается на заседания и принимает решения хотя и редко. Обычно этот кабинет заседает в личной резиденции, где живет премьер-министр, на Даунинг-стрит, 10, в Лондоне. Но чаще не эти заседания в доме премьера (одно время раз в неделю) собираете? «внутренний кабинет» — несколько ведущих лиц, пользующихся осо бым доверием премьер-министра. «Внутренний кабинет» принимает решения от имени кабинета.

 

Как отмечалось, правительство назначается главой государства, но это лишь формальный акт. На деле оно формируется партией большинства в палате общин, представляет ей программу, которая утверждаете? голосованием. Это акт выражения доверия правительству. В состав правительства входят, во-первых, главы министерств и ведомств, являющиеся членами кабинета. Они получают все решения кабинета («внутреннего кабинета»). Остальные министры, если они не были приглашены на заседание, получают лишь выдержки из решений кабинета, которые касаются их ведомств. Во-вторых, членами правительства являются министры и государственные министры, т.е. заместители ведущих министров а также все младшие министры — заместители других министров, входящие в состав кабинета. Они участвуют в заседаниях кабинета по приглашению. Есть территориальные министерства: по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. В-третьих, членами правительства являются некоторые лица, занимающие традиционные еще со времен феодализма должности (например, лорд — хранитель печати). В-четвертых это министры без портфеля, которые оказывают помощь премьер-министру по его указаниям. Наконец, в состав правительства включаете;

 

особая категория младших министров: парламентские секретари, представляющие министра в парламенте.

 

При премьер-министре и министрах существует множество вспомогательных органов — комитеты, комиссии, секретариаты, службы Особое значение имеют парламентские службы, которые следят за дебатами в парламенте, информируют министра о вопросах, поднятых в парламенте (в основном касающихся данного ведомства), готовят ему ответы на вопросы депутатов, выступления в парламенте.

 

Для исполнения законов парламента, как считается, правительстве принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени

 

365

 

 правительства и не от имени кабинета, которого законодательство, по существу (кроме единичных упоминаний), не знает, а от имени отдельных министров. Кроме того, парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство), которые тоже оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представлены в парламент («положены на стол парламента»), на деле же сдаются в библиотеку и в комитет парламента по подчиненному законодательству. Решения кабинета оформляются актами Тайного совета.

 

В Великобритании министерства имеют отделения на местах, с которыми местные органы самоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников (например, в сфере пожарной охраны, муниципальной милиции и др.).

 

§ 7. Судебная власть

 

Судебная система Великобритании неоднократно подвергалась реформам и упрощению, но она осталась все-таки весьма сложной, сильно децентрализованной и в представлениях иностранцев даже запутанной.

 

Низшая судебная инстанция по гражданским делам — помощники судей в графствах. Они могут рассматривать малозначительные дела с ценой иска менее 11 ф.ст. По малозначительным уголовным делам такую роль выполняют магистраты — граждане, не являющиеся профессиональными судьями (хотя они могут иметь и часто имеют юридическое образование). На них возложены функции мировых судей. Вознаграждения за свою деятельность они не получают.

 

Более крупные гражданские дела (с ценой иска до 1 тыс. ф. ст.) рассматривают суды графств. Те уголовные дела, которые не подсудны общественным магистратам и мировым судьям (в городах), рассматриваются Судом короны, созданным в 1971 г. Он может действовать в различных формах: дело может рассматривать окружной судья (судья специального судебного округа в графстве или группе графств), судья Высокого суда (он базируется в столице, но его члены организуют выездные сессии суда), адвокат, имеющий специальное образование и полномочия (барристер или солиситор), исполняющий обязанности судьи. Если обвиняемый не признает обвинения, дело рассматривается с участием присяжных заседателей. Более сложные гражданские и уголовные дела может рассматривать по первой инстанции коллегия Высокого суда. Этот суд состоит из трех отделений: королевской скамьи, возглавляемой лордом — главным судьей, канцлерского суда, возглавляемого вице-канцлером, и отделения по семейным делам, возглавляемого судьей — предсе-

 

366

 

 дателем. Каждое из этих отделений может рассматривать любое гражданское или уголовное дело, но это дело должно соответствовать профилю отделения (например, канцлерский суд рассматривает дела с применением права справедливости, дела, не регулируемые общим правом, — вопросы авторского, изобретательского права).

 

Вышестоящей судебной инстанцией является Апелляционный суд. В его составе 18 судей («лорды справедливости», которые образуют несколько коллегий, каждая из трех судей). Коллегии рассматривают апелляции на решения отделений Высокого суда (одна из коллегий рассматривает апелляции на решения по уголовным делам).

 

Все три упомянутых судебных органа — Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд обобщенно называют высокими судами, иногда — высшими судами. Они вправе создавать судебные прецеденты.

 

Решения Апелляционного суда, а в отдельных случаях — Высокого суда могут быть обжалованы в высшую судебную инстанцию по гражданским делам — Апелляционный комитет палаты лордов, состоящий из 20 назначенных короной (на деле — правительством) судебных лордов (при рассмотрении конкретного дела коллегия включает далеко не всех их). Эти же судьи (иногда совместно с судьями заморских территорий) образуют при рассмотрении некоторых дел Судебный комитет Тайного совета. Он рассматривает, в частности, жалобы на решения судов членов Содружества, если они допускают обращение в Судебный комитет (государства с республиканской формой правления этого теперь, как правило не допускают, хотя многие годы после завоевания независимости британскими колониями такая практика существовала).

 

В Шотландии действует система судов, построенная с учетом старофранцузского права. Его влияние сказывается и на праве Шотландии.

 

В Великобритании есть административные суды (трибуналы), но они действуют при органах исполнительной власти и не являются органами административной юстиции, подобными существующим во Франции или в Германии. Трибуналы специализированы в соответствии с профилем «своего» органа исполнительной власти: они рассматривают вопросы связанные с налогами, здравоохранением, трудовыми спорами, другие дела, включая некоторые гражданские. Поэтому административные трибуналы в Великобритании (их 2 тыс.) не являются только административными в обычном смысле этого слова. Кроме того, они состоят не и:

 

государственных служащих (судей), а из общественных деятелей, юристов. Деятельность трибуналов существенно ускоряет решение текущих неотложных вопросов (например, о заработной плате). Их решения н< окончательны и могут быть обжалованы в суд.

 

367

 

 § 8. Региональное и местное самоуправление и управление

 

Великобритания — сложное унитарное государство с автономией и с особенностями управления в некоторых историко-географических единицах.

 

С точки зрения особенностей самоуправления и управления в состав Великобритании входят несколько частей: Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия («исторические единицы») и несколько мелких островов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн, Нормандские острова и др.). Кроме того, Великобритания имеет колониальные владения: это остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар. Все эти части различаются по этническим особенностям населения, по условиям быта, по уровню развития. Англия особых органов управления не имеет, ею управляют общегосударственные органы. Шотландия и Уэльс юридически пользуются административной автономией своеобразного характера, но на деле управление ими осуществляется из центра — министрами по делам Шотландии и Уэльса, на местах — в главных городах Шотландии (Эдинбурге) и Уэльса (Кардиффе) — существуют ведомства этих министров.

 

Северная Ирландия с 1920 г. обладает политической (законодательной) автономией, но с 1972 г. местный парламент не действует, осуществляется прямое правление из Лондона (через министра по делам Северной Ирландии). Прибрежные острова рассматриваются как коронные владения, имеют местные законодательные органы, но их решения вступают в силу после королевской санкции. Монарх представлен здесь лейтенант-губернатором. Некоторые из островов (например, о. Сарк) до сих пор считаются состоящими в вассальной зависимости от короны и управляются местным владельцем.

 

Территория Англии и Уэльса разделена на графства (39 — в Англии, 8 — в Уэльсе), а графства — на округа (их всего 339). Шотландия разделена сначала на регионы (области), их 9, а затем на округа (53). Северная Ирландия (это в отличие от Ирландской Республики часть Великобритании) делится непосредственно на округа (26). После реорганизации управления Большим Лондоном (с прилегающими окрестностями) на этих территориях также созданы округа. В результате реформ система местного управления стала более унифицированной, но вместе с тем некоторые полномочия, ранее осуществлявшиеся местными советами, были переданы административным службам, компетенция же местных советов по социальным вопросам расширилась.

 

Округа (в каждом из них должно быть не более 10 тыс. человек населения) делятся на приходы или общины — низовое звено административно-территориального деления

 

368

 

 Во всех административно-территориальных единицах избираются советы сроком на четыре года. Лишь в малых приходах (с населением менее 150 человек) решения принимаются на общих собраниях (сходах) жителей — лиц, обладающих избирательным правом. В выборах советов могут участвовать граждане Содружества (не только Великобритании), а также граждане Ирландской Республики, удовлетворяющие избирательным цензам и проживающие на территории данного совета (Ирландия в прошлом была частью Великобритании). Состав советов обновляется ежегодно на треть, председатель совета (в городах он называется мэр) и вице-председатель переизбираются ежегодно. Исполнительного органа общей компетенции (исполкома) у советов нет, из состава совета образуются специальные комиссии (1/3 их — эксперты, которые являются оплачиваемыми работниками). Комиссии ведают различными сферами местной жизни (дороги, рынки, противопожарная служба, социальное обслуживание населения и др.) и нанимают для этого муниципальных чиновников, утверждаемых советом на пленарных заседаниях. В приходах избираются на один год председатель совета или председатель приходского собрания. В крупных приходах есть комиссии.

 

Назначенных на места чиновников для контроля за местными органами самоуправления в Великобритании, как и в США, нет, но контроль центра, естественно, существует. Во-первых, наряду с законами министры (особенно министр по делам местного самоуправления) издают обязательные инструкции для подконтрольных местных служб (например, министр внутренних дел по вопросам муниципальной полиции). Во-вторых, существует институт адоптивных законов: по существу, это не законы парламента (хотя бывают и такие), а типовые инструкции министерств (особенно по делам местного самоуправления), которые могут быть приняты местными советами в качестве образцов для собственных регламентов. В-третьих, контроль осуществляется в форме министерского инспектирования (проверки работы), правом на которое наделены некоторые министерства, соприкасающиеся с местным самоуправлением (образование, дороги, полиция и т.д.). Если результаты работы при инспектировании признаются неудовлетворительными, соответствующие полномочия местных советов могут быть переданы чиновникам, назначенным министром, или другим органам местного самоуправления, что бывает очень редко. В-четвертых, министры могут организовывать специальные расследования, если в подконтрольных им службах местных советов обнаружатся «нечестные действия». В-пятых, контроль обеспечивается тем, что многие чиновники муниципального управления (например, по руководству местной полицией) должны утверждаться не только местными советами, но и департаментами соответствующих министерств.

 

369

 

24 1465

 

 Существует финансовый контроль: проверяется правильное использование дотаций, выделяемых центром. Кроме того, в каждом графстве, округе действует аудитор. Его кандидатура выдвигается советом и утверждается министром по охране окружающей среды. Аудиторы могут вести проверку использования средств, выделяемых на общественные нужды, делают свои сообщения министру, а при обнаружении злоупотреблений обращаются в суд. Судебный контроль возможен и по другим вопросам. Министерства вправе обращаться в суде исками против незаконных, по их мнению, действий органов местного самоуправления. Наконец, с 1974 г. действует специальный комиссар парламента (омбудсман) по делам администрации местного самоуправления, а также две комиссии по делам самоуправления (для Англии и Уэльса). Они назначают комиссаров в крупные регионы, объединяющие несколько графств (регионы не являются административно-территориальными единицами). Комиссии ежегодно представляют отчет центральной комиссии. Если выявлены недостатки, комиссия направляет официальные представления в соответствующие местные советы.

 

 Глава 17 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦИИ

 

Французская Республика — высокоразвитое капиталистическое государство, ее население равно населению Великобритании (58 млн. человек в 1997 г.), но по территории она вдвое больше Великобритании. Франция занимает шестое место в мире по объему ВВП и 15-е — по доле ВВП на душу населения (наряду с Германией).

 

§ 1. Конституция Франции

 

Структура конституции. Конституцией Франции обычно считается основной закон 1958 г., точнее, она состоит из трех документов: Декларации прав человека и гражданина 1789 г., принятой во время Великой французской революции (в ней говорится о некоторых аспектах правового статуса личности, в связи с чем в конституции 1958 г. отсутствует соответствующий раздел); преамбулы конституции 1946 г., принятой во время подъема демократического движения после второй мировой войны (в ней говорится о возможности социально-экономических реформ и о некоторых социально-экономических правах личности); конституции 1958 г., в которой есть ссылки на указанные выше два документа и которая прежде всего регулирует отношения между высшими органами государства. Конституция 1958 г. содержит также ссылки на некоторые международные акты, в которых участвует Франция (теперь — договор о Европейском союзе 1992 г.), и другие основополагающие законы (например, об ассоциациях 1901 г.), в связи с чем отдельные французские юристы включают их в «конституционный блок».

 

Конституция Франции 1958 г. невелика по объему, хотя она и пространнее конституции США. В ней наряду с краткой преамбулой содержится 93 статьи, объединенные в 15 разделов (разд. 13 «О Сообществе» и 17 «Переходные постановления» отменены в 1995 г.). Это 17-я конституция со времени Декларации 1789 г.

 

Подготовка и принятие конституции 1958 г. Конституция была подготовлена и принята в условиях острого внутриполитического и внешнеполитического кризиса, связанного прежде всего с борьбой Алжира за освобождение от колониальной зависимости. В этих условиях

 

371

 

 президент де Голль, который во время второй мировой войны руководил вооруженной борьбой французского народа против фашистских оккупантов, стремясь укрепить политическую стабильность и свою личную власть, в соответствии с полномочиями, которые ему предоставил парламент специальным законом, возглавил разработку новой конституции взамен конституции 1946 г. Делегируя ему эти полномочия, парламент оговорил ряд условий, касающихся содержания новой конституции: парламент участвует в ее разработке, имея 2/3 мест в Консультативном комитете по ее подготовке; сохраняется принцип разделения властей;

 

правительство ответственно перед парламентом; источником власти должно быть всеобщее голосование и др. Проект конституции был обсужден в Консультативном совете и Совете министров и одобрен на референдуме 28 октября 1958 г. Делегированный способ разработки конституции и ее принятие на референдуме были новым явлением во Франции — все предшествующие конституции принимались парламентами.

 

Основные черты, конституции. Конституция 1958 г. в отличие, например, от итальянской конституции 1947 г. не содержит положений о социально-экономической структуре общества; в ней почти нет положений о политической системе (кроме статьи о партиях), как отмечалось, нет и раздела о правовом статусе личности. Отдельные положения социально-экономического характера содержатся в Декларации 1789 г. (о собственности, о равном налогообложении с учетом состояния граждан), некоторые экономические, политические и социальные принципы названы в преамбуле конституции 1946 г. (обращение в коллективную собственность объектов, которые приобретают характер национальных общественных служб или фактических монополий, участие трудящихся в руководстве предприятиями, свобода труда и обязанность трудиться, профсоюзные свободы, социальное обслуживание населения, отказ от войны с целью завоеваний, возможность ограничения государственного суверенитета для защиты мира и на условиях взаимности). В Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. перечислен также ряд личных прав граждан и социально-экономических прав (на образование, здравоохранение и др.).

 

Конституция 1958 г., как уже отмечалось, в основном peryлиpye^ взаимоотношения органов государства. Она провозглашает принцип национального суверенитета, который осуществляется народом через его представителей и на референдуме, а также создание французского Сообщества на базе свободного самоопределения народов колоний (Сообщество фактически прекратило свое существование десятки лет назад, г юридически ликвидировано реформой конституции в 1995 г.). Конституция 1958 г. подтвердила девиз республики: «Свобода, равенство и братство»,

 

372

 

 возникший еще в XVIII в. во время революции, провозгласила принцип республики: «Правление народа, по воле народа и для народа» (эта формулировка впервые официально была провозглашена в США в XIX в.), определила основные условия для создания политических партий и их роль, провозгласила, что республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра. В конституции определено соотношение внутреннего и международного права: договоры и соглашения, ратифицированные Францией, имеют приоритет над внутренним законодательством при условии взаимности. В соответствии с принципом взаимности в 1992 г. осуществлена интеграция Франции в Европейский союз.

 

По форме правления Франция — полупрезидентская, полупарламентарная республика, по форме территориально-политического устройства — сложное унитарное государство (Корсика — политическая автономия, Новая Каледония — ассоциированное государство). Во Франции существует демократический государственный режим.

 

Изменение конституции. Конституция 1958 г. «жесткая», ее изменение проходит две стадии. Сначала проект об изменениях принимается раздельно обеими палатами простым большинством голосов в идентичной редакции, а затем такой закон утверждается на референдуме или конгрессом парламента (совместным заседанием палат) большинством в 3/5 общего числа голосов. На первой стадии законопроект обсуждается, в него вносятся поправки. На второй стадии (независимо от того, референдум это или конгресс) можно лишь голосовать «за», «против» или воздержаться, что означает, если речь идет о конгрессе, фактически подачу голоса против, поскольку необходимые 3/5 исчисляются от общего состава парламента. Вопрос о том, какую форму утверждения применить, решает президент.

 

Право предлагать поправки к конституции принадлежит президенту, который должен делать это по предложению правительства, но на деле действует самостоятельно, а также членам парламента.

 

Референдум для изменения конституции применялся в 1962 г., когда он изменил способ избрания президента, и в 1992 г., когда в конституцию был включен раздел о Европейских сообществах и Европейском союзе. В основном поправки вносились конгрессом и имели несущественный характер, кроме расширения права запроса в Конституционный совет и некоторых других. Последние существенные поправки внесены конгрессом в 1995 г.: о перечне вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, и о порядке его проведения, о проведении сессии парламента один раз в год, об отмене принципа депутатской неприкосновенности в случае уголовных преступлений, об отмене разделов конституции о французском Сообществе и переходных положениях.

 

373

 

 Конституционный контроль. Конституционный контроль во Франции осуществляется двумя различными органами — Конституционным советом и Государственным советом. Первый рассматривает конституционность актов парламента, второй — акты органов исполнительной власти. Основная часть Конституционного совета назначается тремя высшими должностными лицами: президентом, председателем сената (верхней палаты парламента) и председателем Национального собрания (нижней палаты). Каждое из этих должностных лиц назначает треть членов Совета на девять лет; их мандат невозобновляем, быть членом Конституционного совета можно только один раз. Каждые три года обновляется треть членов Совета. Другая часть Конституционного совета — все бывшие президенты республики. Нельзя совмещать должность в Совете с членством в парламенте и с должностями в государственном аппарате, а также с руководящей деятельностью в государственном или частном секторе экономики и с руководством политической партией.

 

Конституционный совет рассматривает жалобы в связи с выборами в парламент, по вопросам неизбираемости и несовместимости должностей, принимает решения о конституционности регламентов палат парламента и тех изменений, которые в них вносят палаты, до их принятия палатами, а также органические законы, участвует в подготовке выборов президента, следит за тем, чтобы все кандидаты имели равные возможности, наблюдает за проведением референдума и объявляет его результаты. Подсчет голосов по выборам президента производится под наблюдением Конституционного совета. Он констатирует вакантность поста президента, с ним должен консультироваться президент при введении в стране чрезвычайного положения. На Конституционный совет возлагается рассмотрение споров между ветвями власти об их компетенции. В Конституционный совет могут обращаться с запросами президент республики, председатель правительства, председатели обеих палат парламента, группы депутатов и сенаторов в обоих случаях численностью в 60 человек. Совет рассматривает дело по системе досье: нет состязательного процесса, вызова свидетелей и т.д. По поручению председателя один из членов Совета готовит письменный доклад по делу, который затем рассматривается. Процесс в Конституционном совете письменный и закрытый.

 

Государственный совет назначается президентом и дает заключения правительству о соответствии его актов закону, а также оценивает с точки зрения конституционности акты регламентарной власти. Он имеет также судебные полномочия, о которых будет сказано ниже.

 

Конституционный контроль во Франции является, по существу, предварительным. Последующий конституционный контроль осуществляется лишь по жалобам граждан в Конституционный совет на нарушение

 

374

 

 законом их конституционных прав (с 1990 г.), но это возможно лишь после рассмотрения таких жалоб Государственным советом или судом. Последующий конституционный контроль осуществляется и при обращении граждан в административные суды (в конечном счете — в Государственный совет), но эти обращения должны быть связаны с актами управления, нарушающими конституционные права граждан.

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Конституция 1958 г. упоминает лишь об отдельных правах (равноправие, избирательные права, коллективное право народов на самоопределение), а также содержит общие положения, из которых можно сделать выводы о характере прав личности во Франции, — положения о светском, социальном, демократическом государстве. Более детально об этом говорится в Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. Отдельные права и свободы личности закреплены в более ранних законах, на которые в общей форме даны ссылки в преамбуле конституции 1946 г. (например, свобода труда и предпринимательства, равенство хозяина и работника по конституции 1848 г., несколько законов о свободе печати и собраний 1881 г., о свободе ассоциаций 1901 г., о свободе совести 1907 г. и др.). Некоторые права граждан были признаны только после второй мировой войны (например, право на забастовку, равенство избирательных прав мужчин и женщин были закреплены конституцией 1946 г., закон о свободе ассоциаций издан в 1971 г., закон о свободе образования — в 1977 г. и т.д.). Содержание этих положений было расширено толкованиями Конституционного совета, в результате чего все эти документы в совокупности закрепляют тот перечень прав и свобод личности, который соответствует международным стандартам.

 

Составной частью основ правового статуса личности является принцип равноправия. Конституционные акты признают равенство перед законом, равноправие мужчины и женщины, равноправие независимо от расы и национальности, равное право на труд независимо от происхождения, взглядов или вероисповедания, равный доступ к образованию, культуре, приобретению профессии.

 

К числу социально-экономических прав относятся: право собственности и ее неприкосновенность (изъятие возможно на основе закона, для общественных нужд и при условии справедливого и предварительного возмещения), право на равное налогообложение в соответствии с состоянием граждан и контроль за его необходимостью, профсоюзные свободы и право на забастовку (не могут бастовать некоторые государственные служащие: полиции, исправительных учреждений, неотложной медицинской

 

375

 

 помощи, диспетчеры воздушных сообщении, работники информационных служб и др.), право трудящихся участвовать через делегатов в коллективном определении условий труда и в руководстве предприятиями, право личности и семьи на необходимые условия для развития право на охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых, бесплатное образование на всех ступенях. Эти права закреплены в основном в преамбуле конституции 1946 г.

 

К числу политических прав, которые названы в основном в преамбуле Декларации 1789 г. и в законах, входящих в «конституционный блок» относятся: свобода объединения, слова, печати, собраний, митингов, де монстраций.

 

Конституционные документы закрепляют личные права исходя и:

 

концепции естественных прав человека (неприкосновенность личности свобода совести, право на публичные должности, право убежища для

 

иностранцев). В Декларации прав человека и гражданина 1789 г. записаны также и некоторые общие принципы осуществления этих прав: свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому, границы устанавливаются только законом; никого нельзя принуждать тому, что не предписано законом.

 

В конституционном праве Франции закреплены также обязанности

 

личности: трудиться, платить налоги для общественных нужд. В качестве обязанностей государства провозглашается бесплатное и светское образование на всех ступенях, помощь неимущим.

 

Защита конституционных прав и свобод во Франции осуществляется не только общими (как в Великобритании) и административными судами, но и специальными органами, о которых говорилось выше, — Конституционным советом и Государственным советом. В первом рассматриваются законы между их принятием парламентом и промульгацией президентом. Граждане в случае нарушения их конституционных прав также могут обращаться в Конституционный совет, но только после прохождения других инстанций. Государственный совет рассматривает акты исполнительной власти, в том числе и на предмет выявления нарушений конституционных прав граждан, но только в том случае, если эти акты изданы в качестве самостоятельных, а не в развитие на основе закона.

 

Существует также особый орган — парламентский посредник (омбудсман), но его полномочия ограниченны. Обращаться к нему с жалобами на нарушения конституционных прав можно только через членов парламента; он не может вести собственное расследование, а лишь обращает внимание органов государства на нарушения.

 

Защита основополагающих прав и свобод возможна на международном уровне, если исчерпаны внутренние возможности или если лицо оспаривает решения национальных судов, ссылаясь на их противоречия

 

376

 

 международным актам. В частности, французские граждане могут обращаться в органы Совета Европы — в Европейскую комиссию по правам человека и в Европейский суд по правам человека (в Страсбурге).

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

 

Наиболее активное влияние на политическую жизнь оказывают политические партии. Во Франции действует несколько десятков политических партий (на выборах в парламент участвует обычно более 40, включая партии Корсики и заморских регионов). Они постоянно изменяются: сливаются, разделяются, меняют политическую линию и названия. Наиболее крупными из них являются: на левом фланге — Французская социалистическая партия (около 900 тыс. членов), являющаяся одним из главных отрядов Социалистического интернационала; Французская коммунистическая партия (около 400 тыс. членов), которая в настоящее время во многом пересмотрела прежние догмы; Объединенная социалистическая партия; Движение левых радикалов (около 30 тыс. членов);

 

Движение реформаторов. Ближе к правому центру находится Объединение в поддержку республики, основанное в 1958 г. сторонниками генерала де Голля (около 900 тыс. членов), отстаивающее самостоятельность Франции на международной арене, а во внутренней политике — «ассоциацию труда и капитала». На правом фланге находится Республиканская партия (около 160 тыс. членов), Республиканская партия радикалов и радикал-социалистов, партия Центр социальных демократов (30 тыс. членов). Крайне правые позиции занимает Национальный фронт (25 тыс. членов), выступающий с расистских позиций, в частности за изгнание из страны иммигрантов из бывших колоний. На выборах партии обычно выступают в блоках, дробное деление на' партии все чаще заменяется делением на левых и правых.

 

Основы статуса партий в конституционном праве Франции впервые определены конституцией 1958 г. Она устанавливает: 1) принципы создания и деятельности партий (создаются и действуют свободно); 2) направление деятельности партий (содействуют выражению мнения народа путем голосования); 3) ограничения, связанные с их структурой и деятельностью (должны уважать принципы национального суверенитета и демократии — это означает, что внутренняя структура партии, ее деятельность должны соответствовать демократическим принципам). Все эти положения содержатся в одной довольно краткой статье конституции.

 

Специального закона о политических партиях во Франции в отличие, например, от Германии нет; их создание и деятельность регулируются

 

376

 

 более общим законом об ассоциациях 1901 г. Партии, как и другие ассоциации, создаются без какого-либо разрешения, путем подачи декларации (заявления) в органы министерства внутренних дел. Для получения прав юридического лица они должны быть зарегистрированы в этих же органах.

 

Законы, принятые в 90-х годах, регулируют финансирование политических партий со стороны граждан и государства. Для частных лиц установлен определенный предел финансовых пожертвований партиям. Государство поддерживает политические партии по двум основаниям: поддерживает партии и политические группировки, выдвигающие не менее 75 кандидатов в нижнюю палату парламента; осуществляет финансирование партий и политических группировок в зависимости от численности их фракций в парламенте. Партии должны ежегодно публиковать свои финансовые отчеты, в противном случае они лишаются государственной поддержки. Контроль осуществляет Национальная комиссия за контролем счетов по избирательным кампаниям и выборам.

 

Предпринимательские союзы во Франции имеют различные формы:

 

национальная и отраслевые ассоциации, торгово-промышленные палаты, союзы работодателей и др. В отличие от Великобритании членство торговых и промышленных предприятий в торгово-промышленных палатах (общегосударственной и местных) во Франции обязательно, поскольку в этой стране они осуществляют некоторые публичные функции.

 

Профсоюзы во Франции организованы в основном по производственному признаку. Действует несколько профсоюзных центров: Всеобщая конфедерация труда (600 тыс. членов). Форсвриер (Рабочая сила, 400 тыс. членов), Французская конфедерация христианских трудящихся (100 тыс. членов) и др. Профсоюзы играют значительную роль в производственных советах на предприятиях, но профсоюзное движение раздроблено, руководители профсоюзных объединений ориентируются и на левые, и на правые силы.

 

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии

 

/•

 

Во Франции нет права досрочного отзыва депутата (в том числе и в местных советах), не используется народная законодательная инициатива. Институтами непосредственной демократии, урегулированными правом, являются выборы и референдум.. Широко используются и опросы общественного мнения, которые получили законодательное регулирование: их запрещено, например, проводить в определенные периоды избирательной кампании. Но они служат лишь выявлению мнения населения.

 

378

 

 Пpaвoвoе регулирование выборов. Активным избирательным правом пользуются граждане, обладающие политическими и гражданскими правами, достигшие ко дню выборов 18 лет. Существует ценз оседлости:

 

в избирательные списки вносятся лица, проживающие в коммуне (низовой единице административно-территориального деления), как правило, не менее 6 месяцев. Регистрация для избирателей считается обязательной, но невыполнение этой обязанности ненаказуемо, поскольку участие в выборах не обязательно. Французские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в дипломатических представительствах Франции или дать доверенность на голосование какому-либо избирателю в той коммуне, где они родились или жили.

 

Пассивное избирательное право для выборов в Национальное собрание (нижнюю палату парламента) устанавливается с 23 лет, в сенат (верхнюю палату) — с 35 лет. Для президента минимальный и максимальный возраст не установлен. В доктрине иногда считается, что он совпадает с условиями выборов в нижнюю палату. Кандидат в парламент и в местные органы самоуправления (советы) может быть выдвинут одним избирателем (вследствие этого возможно и самовыдвижение), но фактически кандидаты выдвигаются партиями, другими объединениями, только оформляется это как выдвижение избирателем. Запрещено выдвигать одного и того же кандидата более чем в одном избирательном округе, а также одновременно в обе палаты парламента. Установлена несовместимость мандата парламентария и должности члена правительства, но можно быть одновременно парламентарием и депутатом местного совета, членом правительства и депутатом в местном органе самоуправления. Для кандидатов существует избирательный залог: 1 тыс. франков — для нижней палаты (залог возвращается, если кандидат получил не менее 5% голосов), 2 тыс. — для сенаторов, 10 тыс. — для кандидатов на должность президента. Кандидаты должны представить декларации о своем имущественном положении, избранные лица должны представить такие декларации после истечения срока полномочий.

 

Округа по выборам в нижнюю палату одномандатные, в сенат — многомандатные, выборы президента осуществляются по единому общегосударственному (национальному) округу. Нижняя палата избирается в два тура по смешанной мажоритарной системе: в первом туре для избрания необходимо получить абсолютное большинство, во втором — относительное большинство, но баллотируются все кандидаты, получившие в первом туре не менее 12,5% голосов избирателей. В первом туре обычно избирается небольшое число депутатов.

 

Сенат избирается путем косвенных выборов — специальной избирательной коллегией, состоящей приблизительно из 108 тыс. человек. В избирательную коллегию входят депутаты нижней палаты (около 600),

 

379

 

 члены региональных и генеральных советов, т.е. члены советов регионе и департаментских советов (имеется 26 советов регионов и около 100 ее ветов департаментов). В совокупности в избирательную коллегию вхо дит около 3 тыс. таких советников. Наконец, в коллегию входят избранные представители муниципальных советов (их приблизительно 104 тыс. человек). Именно последние из-за своей численности определяют результаты выборов сенаторов. Выборы сенаторов, таким образом, как бы трехстепенные: муниципальные представители участвуют в выборах третий раз — сначала их выбрали, затем из своей среды они выбирают представителей в избирательную коллегию и, наконец, эти представители будут участвовать в избрании сенаторов, оказывая решающее влияние на исход выборов.

 

Голосование членов избирательной коллегии происходит в главном городе департамента (он же главный город региона); от департамента членами избирательной коллегии избирается 2—3 и более сенаторов (всего сенаторов более 300), по пропорциональной системе избираются 69 сенаторов, остальные — по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура.

 

Президент избирается прямыми выборами (после реформы конституции в 1962 г.). Для выдвижения кандидатуры требуется 500 подписей но не рядовых избирателей, а лиц, занимающих определенные должности: членов парламента, советов департаментов, совета Парижа, территориальных собраний, мэров. Причем эти подписи под заявлением о выдвижении кандидатуры должны представлять по меньшей мере 30 департаментов и заморских территорий из приблизительно 100. Избрание осуществляется по мажоритарной системе абсолютного большинства, во втором туре баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре.

 

Региональные советы избираются по пропорциональной системе по многомандатным округам, панашаж и преференциальный вотум не допускаются. Существует пятипроцентный заградительный барьер.

 

Генеральные советы в департаментах избираются по мажоритарной системе, по одномандатным округам (округами служат исторические единицы — кантоны, не имеющие органов самоуправления и администрации). Они избираются на 6 лет с обновлением наполовину каждые 3 года.

 

При избрании муниципальных советов (городских, населенных пунктов, групп поселений, которые обобщенно называются коммунами) используются разные системы. В крупных коммунах (более 3,5 тыс. жителей) применяется мажоритарная система, но по спискам партий: каждая партия должна выдвинуть столько кандидатур, сколько членов совета избирается (обычно это число невелико), а избиратель голосует за тот

 

380

 

 или иной список партии. В мелких коммунах выборы проходят по смешанной мажоритарной системе — во втором туре достаточно othocf тельного большинства.

 

Результаты выборов президента могут быть обжалованы в Конституционный совет, остальных выборов — в органы административной юстиции.

 

Референдум. Конституционное право Франции предусматривает широкое использование этого института. Предусмотрен конституционный референдум о поправках к конституции, если закон о поправках принят по инициативе депутатов парламента (если по инициативе президента, то возможен и референдум, и утверждение поправок конгрессом парламента, т.е. на совместном заседании палат парламента).

 

Референдум может проводиться президентом по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редакцией ст. 11 конституции в 1995 г. Это организация публичных властей, реформы в экономической и социальной политике и публичных службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны. Местный референдум возможен в двух случаях:

 

1) уступка, присоединение, обмен территории государства не могут производиться без согласия ее населения (на основе этой статьи конституции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.); 2) местный референдум проводится при объединении коммун. Хотя во Франции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто (по статистике, в среднем семь местных референдумов в год).

 

§ 5. Законодательная власть

 

Законодательная власть принадлежит парламенту. Президент подписывает законы, но в отличие от стран с влиянием англосаксонского npaва он не охватывается понятием парламента.

 

Структура парламента. Парламент состоит из двух палат: Национального собрания (557 депутатов от метрополии и 22 — от заморских территорий) и сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают депутатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в соответствии с регламентами палат). Индемнитет включает также обязанность государства обеспечивать депутатам их материальные потреб-

 

381

 

 ности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они получают высокое денежное довольствие, состоящее из двух частей: основного жалованья и дополнительного (приблизительно четверть основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парламента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удержания из этой части жалованья не производятся). Как уже отмечалось, депутат после избрания обязан представить в бюро палаты парламента декларацию об имущественном положении (в отличие отданных о президенте эти сведения секретны). Такая же декларация представляется и при окончании мандата. С 1995 г. члены парламента имеют ограниченный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения ими уголовного преступления, они могут быть задержаны на месте преступления. В других случаях для лишения иммунитета требуется разрешение бюро палаты. Ограничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на период сессии, если этого требует палата.

 

Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракционная партийная дисциплина во Франции в отличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права отзыва не существует. Совмещение депутатского мандата с государственными должностями невозможно, избранный должен отказаться от должности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (или отказаться быть парламентарием).

 

Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фракции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (последние поддерживают порядок в палате и занимаются административно-хозяйственными вопросами). Помимо руководства заседанием палаты председатель имеет и другие полномочия: председатели палат назначают по три члена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председательствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к конституции, а председатель верхней палаты исполняет функции президента республики в случае вакантности поста. С председателями палат должен консультироваться президент в случае введения чрезвычайного положения. Председатель палаты принимает решение, если правительство заявляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете обращаются в Конституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части.

 

Как и в других парламентах, в палатах французского парламента существуют постоянные комиссии, которые предварительно обсуждают законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность

 

382

 

 правительства (последнее, однако, обязано представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию, но число таких комиссий ограничено: в каждой палате их может быть не более шести.

 

Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта закона. В них входит 41 член нижней палаты на основе пропорционального представительства фракций и 24 члена, избираемых верхней палатой. Эти комиссии — большая редкость, чаще создаются другие, согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии [у1Я определенных случаев, например для снятия депутатской неприкосновенности с члена парламента.

 

Повестка дня заседаний палаты определяется совещанием председателей (бюро палаты и председатели фракций).

 

Депутатские объединения (во Франции их называют политическими группами) образуются в том случае, если в них входят в нижней палате не менее 20 парламентариев, в верхней — не менее 14. Эти объединения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своих целях. На основе пропорционального представительства фракций формируются бюро палаты и постоянные комиссии. Председатели фракций определяют политическую линию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от их электронных табло, хотя такое голосование регламентом запрещено.

 

Внутренняя структура сената аналогична структуре Национального собрания. Сенаторов приблизительно вдвое меньше, чем членов нижней палаты, и избираются они на более длительный срок (не на пять, а на девять лет).

 

Полномочия парламента. Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Свои экономические полномочия (например, принятие бюджета, планов экономического и социального развития) он реализует, как правило, путем принятия законов.

 

Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие конституцию) законы, но сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограниченна (органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции, а закон о ее изменении можно принять по любому вопросу, кроме специально указанных в ней: например, нельзя изменить республиканскую форму правления). Французский парламент

 

383

 

 по конституции 1958 г. — это парламент с ограниченной компетенцией (повторяем, что это относится прежде всего к обыкновенным законам).

 

В конституции содержится перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает законы-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, организация национальной обороны и т.д.). По другим указанным в конституции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти — ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законы ограничивается также полномочиями президента, который может выносить законопроекты на референдум, минуя парламент.

 

Принятие обыкновенных законов проходит несколько стадий. Правительственный законопроект представляется в любую палату, законодательное предложение депутата — только в бюро его палаты. Предложение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение депутата или законопроект правительства в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения:

 

общую дискуссию, постатейное обсуждение, голосование в целом. Возможно четвертое и пятое чтения, если законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однако правительство вправе прервать любую дискуссию и потребовать «блокированного голосования» — с учетом только поправок правительства.

 

Поскольку проект передается в другую палату не после его окончательного принятия, а после первого или последующих чтений, возможно длительное его хождение из палаты в палату — «челнок». Преодолеть сопротивление верхней палаты (а проект не станет законом без ее согласия, как и без согласия нижней палаты) можно, если этого желает правительство: оно может потребовать от парламента создать смешанную паритетную комиссию (по 7 человек от каждой палаты), и вносимые комиссией поправки в законопроект должны быть согласованы с правительством. Если комиссии не удается подготовить согласованный текст или ее текст не принимается обеими палатами парламента, правительство может потребовать от нижней палаты принять окончательное решение. Таким образом, если правительству безразлична судьба законопроекта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный «челнок»; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуру

 

384

 

 верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.

 

Закон после принятия передается президенту для промульгации. Подготовку закона к промульгации осуществляет генеральный секретарь правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необходимыми приложениями. Президент в течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето. Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым (а не квалифицированным) большинством голосов и потому практически почти не используется (в 1946—1996 гг. оно использовалось в среднем 1 раз в три с половиной года, но президент Миттеран, например, применял его за 14 лет лишь 2 раза). Новое обсуждение законопроекта после применения президентом права вето оформляется его декретом, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект сначала поступает в соответствующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание.

 

Некоторые акты до их подписания президент вправе направить на заключение в Конституционный совет. Органические законы направляются туда в обязательном порядке. Обратиться в Конституционный совет до подписания закона президентом могут депутаты и сенаторы (60 членов каждой палаты).

 

Издание органических законов также жестко регламентировано. Установлены определенные сроки для изучения проекта законодателями (не менее 15 дней с момента его внесения). По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть ее вето невозможно, так как эти законы могут быть приняты только обеими палатами. По другим законопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палата может преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т.е. все воздержавшиеся и неучаствующие в голосовании автоматически зачисляются в число голосовавших против).

 

Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осуществления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.

 

Французский парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства, кроме интерпелляции (хотя она и названа в регламенте, но на деле осуществляется по процедуре резолюции порицания). Для контроля применяются вопросы к министрам на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и государственных предприятий, следственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее па-

 

385

 

'

 

 дате. Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петиции подаются через депутатов или непосредственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парламента, назначаемый, однако, правительством на 5 лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномочий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, он только может сообщать об этом парламенту.

 

Контроль за деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется только нижней палатой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа з доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о юверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять правительственную программу, декларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым давление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется «личное» право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым.

 

В отличие от вопроса о доверии резолюция порицания вносится депутатами. Внесение ее затруднено рядом процессуальных требований:

 

сделать это может только группа депутатов, составляющая не менее 1/10 численности парламента; голосоваться эта резолюция может не ранее чем через 48 часов после ее внесения (за это время правительство может принять меры воздействия на депутатов); авторам отвергнутой резолюции запрещается вносить проекты резолюции на этой же сессии (т.е. в течение года). Резолюция может быть принята только абсолютным большинством голосов от общей численности нижней палаты (т.е. воздержавшиеся и отсутствующие автоматически причисляются к голосующим против). Резолюции порицания принимаются крайне редко.

 

Судебные полномочия парламента связаны с созданием им особых судов для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулированием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполитические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.

 

Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится с начала октября по конец июня. Переход во Франции к одной девятимесячной сессии с 1995 г. объясняют сокращением законодательной деятельности (уже существует развитое законодательство) и усилением контрольной функции парламента. За период сессии каждая палата должна провести не более 120 заседаний. Впрочем, при определенных условиях возможны дополнительные заседания. Постоянные комиссии могут работать и вне

 

386

 

 сессии. Палаты заседают раздельно, совместные заседания возможны только в форме конгресса для утверждения поправок к конституции Послания президента парламенту заслушиваются на раздельных заседаниях палат.

 

§ 6. Исполнительная власть

 

Исполнительную власть осуществляют президент республики и правительство (Совет министров), причем правительство в качестве Совет;

 

министров заседает под председательством президента, а в качестве кабинета — под председательством премьер-министра. Роль этих органов неодинакова, она зависит и от расстановки политических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, а правительство — к другой, поскольку оно может зависеть от партии (партий) большинства в нижней палате (так было, например, в 1986—1988гг., 1993— 1995 гг.). В этих условиях взаимоотношения между правительством и президентом могут осложняться и роль правительства снижается. Левый президент не ставил подписи на декретах правого правительства, если он их не одобрял. Если же президент и правительство принадлежат к одной партии (партиям), роль исполнительной власти возрастает (такое положение сложилось после выборов парламента в 1993 г. и выборов президента в 1995г.).

 

Президент республики занимает главное место в системе органе! государства. Даже разделы конституции, посвященные высшим органа и государства, начинаются не с законодательной власти, а с президента Президент следит за соблюдением конституции, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдена международных договоров. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства.

 

Президент обладает большими полномочиями, которые можно разделить на две группы: осуществляемые им самостоятельно (личные полномочия) и требующие контрассигнатуры премьер-министра (иногда также отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта президента). К первой группе полномочий, осуществляемых президентов;

 

самостоятельно, относятся: 1) право роспуска Национального собрания по своему усмотрению (для этого президент должен лишь проконсультироваться с председателями палат парламента и премьер-министром, но такая консультация его ни к чему не обязывает). Роспуск не может быть произведен в течение года после предыдущего роспуска (поэтому президент не может использовать это право чаще, чем раз в год), с

 

387

 

 также во время чрезвычайного положения; 2) право ввести в стране чрезвычайное положение, во время которого может быть установлена, по существу, президентская диктатура: по конституции президент может принять любые меры, которые диктуются обстановкой. До введения чрезвычайного положения он предварительно должен провести такие же консультации, как и при роспуске нижней палаты парламента. Парламент во время чрезвычайного положения не может быть распущен, напротив, если он не заседает, то созывается, но он не может отменять акты президента, хотя и может передать дело о его государственной измене в Высокий суд правосудия; 3) право назначать премьер-министра, министров, высших гражданских и военных должностных лиц и смещать их (по заявлениям об отставке). Назначение правительства президентом требует последующего одобрения правительственной программы нижней палатой парламента; 4) право передавать на референдум законопроекты по перечисленным выше вопросам; 5) право обращаться с посланиями к палатам на их раздельных заседаниях. Эти послания не подлежат обсуждению; 6) право председательствовать в Совете министров по своему усмотрению; 7) право обращаться в Конституционный совет с запросами и назначать треть его членов; 8) президент — глава вооруженных сил, он председательствует в различных советах и комитетах обороны;

 

9) президент ратифицирует международные договоры (обычно это делает сенат, но если ратификацию осуществляет президент, то требуется контрассигнатура правительства); 10) президенту принадлежит право помилования.

 

Полномочия президента, требующие контрассигнатуры членов правительства, немногочисленны: созыв парламента на чрезвычайную сессию; подписание декретов и ордонансов, принятых Советом министров; назначение на гражданские и военные должности; назначение дипломатических представителей. Большинство полномочий — это личные полномочия президента, они не требуют контрассигнатуры.

 

На практике президент расширяет свою власть, и без того очень большую, в частности за счет правительства. В осуществлении полномочий президенту помогает его собственный аппарат — несколько сот личных сотрудников. Все они назначаются президентом. Он использует также огромный аппарат правительства.

 

Президент несет ответственность перед особым судом, о котором уже говорилось выше.

 

Правительство. Правительство Франции — Совет министров состоит из премьер-министра и министров (в 1997 г. — 32 министра, в том числе 4 женщины). Их назначает президент (министров — по представлению премьера). Вице-премьера во Франции нет. Президент может назначать министров по своему усмотрению, но при этом должен учиты-

 

388

 

 вать расстановку сил в парламенте: правительство должно пользоваться доверием парламента, когда будет поставлен этот вопрос, иначе оно должно будет уйти в отставку (президент может также распустить парламент по своему усмотрению). Доверие не обязательно должно быть получено после формирования правительства: само правительство может поставить вопрос о доверии в любое время, точно так же как в любое время может быть внесена депутатами нижней палаты резолюция порицания. Но по традиции после формирования правительства обычно голосуется вопрос о доверии ему. Должность члена правительства несовместима с парламентским мандатом, государственной службой, профессиональной оплачиваемой деятельностью. Но ее можно совмещать с членством в местном совете и даже с постом председателя местного совета на любом уровне.

 

Как и в Великобритании, во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров, но это различие иного рода. Совет министров — это заседание правительства под председательством президента, на котором президент осуществляет полномочия, принадлежащие правительству. Акты, принятые на таком заседании, подписываются президентом. Кабинет министров созывается премьер-министром по специальному поручению президента и по указанным им вопросам. Председательствует на таких заседаниях премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко.

 

Полномочия правительства делятся на две группы. Наиболее важные из них правительство осуществляет коллегиально, на заседании Совета министров, и в этом случае решающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту. Другие полномочия осуществляются на заседаниях кабинета правительства.

 

На практике они реализуются от имени правительства премьер-министром, который во Франции, как и во многих других странах, занимает особое положение в правительстве. Он координирует работу министерств, контролирует их, председательствует в различных межминистерских комитетах, объединяющих группы министерств, сходных по профилю работы, несет личную ответственность за оборону страны (хотя назначениями на высшие военные должности ведает президент), «обеспечивает исполнение законов» (по конституции это его личная обязанность), осуществляет регламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в Совете министров (правда, это акты более низкого уровня по сравнению с актами, принятыми коллегиально, и они подлежат контрассигнатуре министров). Премьер-министр вправе создавать смешанную паритетную комиссию при разногласиях палат парламента (членов в нее назначают палаты, но в требовании создать комиссию премьеру не может быть отказано); он может по своему усмотрению ставить вопрос

 

389

 

 , в центральном городе судебного округа или кантоне. В составе трибунала несколько судей, но дело рассматривает один судья, единолично. В этом трибунале рассматриваются сравнительно небольшие гражданские дела — с ценой иска до 20 тыс. франков (по мелким делам — до 7 тыс. франков — обжалование вообще не допускается). Судья рассматривает и мелкие уголовные дела — лишение свободы до двух месяцев, штраф до 6 тыс. франков; тогда он действует в форме полицейского суда(трибунала).

 

В каждом департаменте или судебном округе, объединяющем несколько мелких департаментов, создается трибунал большой инстанции (в крупном департаменте их несколько). Он имеет палаты по уголовным и гражданским делам. Эти палаты заседают обычно в составе трех судей, некоторые дела рассматривает судья единолично. Если осуществляется уголовное судопроизводство, судебное присутствие называется исправительным судом. При трибунале большой инстанции действуют несколько следственных судей (следователей). Лишь по мелким преступлениям следствие проводит полиция.

 

Высшее звено — апелляционные суды (их 34). Судебный округ апелляционного суда охватывает в среднем 3—4 департамента. В составе апелляционного суда множество палат — по гражданским, уголовным, социальным делам, обвинительная палата по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и др. Суд рассматривает дела всегда коллегиально, в составе нескольких судей.

 

Суды присяжных, в том числе особые суды присяжных по делам несовершеннолетних и суды присяжных для военнослужащих, являются особым звеном в системе общих судов. Они создаются в каждом департаменте и рассматривают только уголовные дела. Судебное присутствие состоит из трех профессиональных судей и девяти присяжных (народных) заседателей, подбираемых путем жеребьевки из списка избирателей (отказ от выполнения этой обязанности карается штрафом).

 

Специальные суды создаются по разным вопросам: кроме «государственных» судов по делам несовершеннолетних и военнослужащих существуют и специальные суды, формируемые особым образом. Это суды по торговым делам (избираются коммерсантами), советы по трудовым соглашениям (избираются предпринимателями и работниками на паритетных началах), суды по арендным делам (избираются сторонами на паритетной основе).

 

Возглавляет судебную систему Кассационный суд (его часто называют Верховным судом). В его составе несколько палат, которые рассматривают кассационные жалобы — жалобы на нарушение закона в судебном процессе. Решения палат могут быть обжалованы в пленарное заседание суда.

 

392

 

 Систему судов административной юстиции возглавляет Государственный совет. Есть административные суды первой инстанции (их 25) и апелляционные суды. Жалобы на решения последних подаются в Государственный совет. Административные суды вправе проверять законность всех административных актов — от муниципальных постановлений до ордонансов президента по самым разным вопросам: политическим (например, выборы), экономическим (хозяйственное руководство на государственных предприятиях), социальным (охрана окружающей среды), по вопросам образования, нравственности (цензура кино) и др.

 

Прокуроры действуют при судах разного уровня. При Кассационном суде состоит генеральный прокурор. Все прокуроры подчиняются министру юстиции, они представляют в судах государство (поддерживают обвинение, защищают интересы государства по гражданским делам).

 

§ 8. Региональное и местное самоуправление и управление

 

Франция делится на регионы, департаменты и коммуны, которые считаются территориальными коллективами, и потому в них есть выборные органы самоуправления. Наряду с этим существуют административные округа, где выборных органов самоуправления нет и управляет назначенный сверху супрефект. Есть историко-географические единицы — кантоны, которые не имеют собственных органов самоуправления и управления, а используются как избирательные округа для выборов в советы департаментов, иногда в них создаются судебные органы — трибуналы малой инстанции. Особое положение занимает являющаяся формой политической автономии Корсика — остров в Средиземном море (там есть местный парламент с ограниченной компетенцией, избираемый им более узкий коллегиальный орган, но исполнительную власть единолично осуществляет избираемый советом его председатель). Кроме того, при парламенте создаются еще три совета с правом совещательного голоса:

 

экономический, социальный, культурный. Новая Каледония (бывшая колония) имеет теперь статус «ассоциированного государства» с Францией. У нее есть местный парламент, но в отличие от «ассоциированных государств» США, которые ранее были подопечными территориями, вопрос о членстве Новой Каледонии в ООН не ставился.

 

Низовой административно-территориальной единицей является коммуна (община). Крупные города тоже имеют статус общин, но с более широкими полномочиями (самоуправление крупных городов идет еще от прошлых веков). Всего коммун более 37 тыс., их население колеблется от 100 человек в селе до 1 млн. и более в городах. В общине избирается совет сроком на 6 лет (9—69 человек). Он в свою очередь тайным голо-

 

393

 

 сованием избирает на 6 лет мэра и его заместителей, ведающих управлением. Мэр одновременно по должности является представителем государственной власти в коммуне. Каждая коммуна имеет свой устав, который составляется на основе типового устава, утвержденного в 1984 г. К ведению общин относятся: водоснабжение, рынки, муниципальные библиотеки и музеи, кладбища и др.

 

Коммунальный (муниципальный) совет принимает бюджет, устанавливает местные налоги, распоряжается имуществом коммуны, утверждает служащих, принимает программы развития, занимается рынками, санитарией, местными дорогами и т.д. Местные дороги принадлежат коммуне (общине) на праве публичной собственности, предприятия, леса — на праве частной собственности. Муниципальный совет может быть досрочно распущен декретом президента, принятым на заседании Совета министров, но только по одной причине: если он не способен управлять коммуной. Этот декрет может быть оспорен в административном суде.

 

В департаментах (их 96 во Франции и 3 заморских департамента) избирается генеральный (департаментский) совет тоже на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Как отмечалось, совет обновляется по частям (на 1/2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1982 г. является не назначаемый префект (позже он получил название комиссара республики, но сегодня используется и прежний термин), а избираемый им председатель совета. Тем не менее совет департамента менее самостоятелен в своих действиях, чем совет общины, он более жестко контролируется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы министерств.

 

В регионах, объединяющих 3—5 департаментов (22 в метрополии и 4 заморских региона — Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон), также избирается региональный совет (с 1986 г. — прямыми выборами). Он имеет более разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функции. В состав комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов, общественных организаций, лица, назначенные правительством. Исполнительным органом совета является избираемый им председатель. Наряду с ним совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метрополии (это крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами.

 

Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-территориальных единицах имеются назначенные сверху чиновники — представители государства. В регионе это комиссар республики — региональный префект (им является по совместительству комиссар самого

 

394

 

 крупного в регионе департамента), в департаменте — также комиссар республики (префект), в округе, не являющемся «территориальным коллективом» и не имеющем своего совета, есть су префект. Комиссар республики назначается Советом министров. Он представляет в своей административно-территориальной единице правительство и каждого министра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общественного порядка. Он непосредственно отвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство. В его распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочия осуществляет в округе супрефект.

 

Комиссар республики (префект, супрефект) теперь не осуществляет административную опеку над органами местного самоуправления, но имеет право контроля за ними с точки зрения соблюдения законности:

 

все решения местных советов должны исполняться независимо от визы комиссара на них (ранее требовалась такая виза), но в течение 15 дней с момента принятия эти решения должны представляться комиссару, который, если считает их незаконными (и теперь только по этому основанию), может обратиться в местный административный суд с иском об их аннулировании.

 

 Глава 18 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГЕРМАНИИ

 

Германия — официальное название: Федеративная Республика Германия — высокоразвитая европейская страна. Хотя по территории она меньше Франции, но по численности населения значительно превышает (около 82 млн.человек в 1997 г.). Она занимает четвертое место в мире 10 объему ВВП (после США, Китая и Японии), 15-е (наряду с Францией) — по доле ВВП на душу населения. Германия в современных границах существует с 3 октября 1990 г., даты вступления бывшей Германской Демократической Республики — ГДР (государства тоталитарного социализма) — в состав ФРГ в условиях крушения в мире системы тоталитарного социализма. Пять бывших земель ГДР стали землями (субъектами федерации) ФРГ на основе ст. 20 конституции ФРГ 1949 г., хотя до акта вступления ГДР в ФРГ, еще 31 августа 1990 г., был заключен договор об объединении ФРГ и ГДР. В связи с воссоединением Германии конституция 1949 г. подверглась изменениям, но продолжает действовать.

 

§ 1. Конституция Германии

 

Подготовка и принятие конституции. Конституция Германии 1949 г. официально называется Основным законом, поскольку при принятии этот акт рассматривался как временный: считалось, что конституция будет принята для всей Германии после преодоления ее раскола. Это четвертая в истории Германии конституция (три конституции приняты в 1849—1919гг.).

 

Основной закон был разработан комиссией немецких правоведов, которые действовали по .указаниям премьер-министров западногерманских земель, избранных ландтагами (представительными органами земель), но подчинявшихся также губернаторам трех оккупационных зон, находившихся под управлением Великобритании, США и Франции. Губернаторы были назначены державами-победительницами после разгрома гитлеровской Германии (четвертая, обособленная оккупационная зона, на территории которой впоследствии была создана ГДР, находилась под управлением СССР).

 

396

 

 Проект конституции был обсужден и принят Парламентским советом, в состав которого входили 65 депутатов, избранных ландтагами земель, а также 5 представителей от Берлина. В Парламентском совете были представители всех существовавших тогда в Германии политических партий.

 

Конституция разрабатывалась и принималась в обстановке демократического подъема, при значительном влиянии трех западных держав-победительниц, с которыми согласовывались многие положения проекта и которые, по существу, утверждали их. После принятия Парламентским советом конституция была ратифицирована ландтагами западногерманских земель, кроме Баварии (Свободного баварского государства), но вступила в силу и для нее.

 

Основные черты конституции. Конституция Германии отвергает прежние фашистские порядки и исходит из принципов общечеловеческих ценностей: демократии, разделения властей, равенства, справедливости и др. Она ввела федеративное устройство государства и запретила его изменять.

 

Федеративная Республика Германия определяется конституцией как демократическое, социальное и правовое государство. Гарантией демократического государства являются положения о том, что вся власть исходит от народа, который осуществляет ее путем выборов и разного рода голосований (т.е. непосредственно), а также через специальные органы — законодательные, исполнительные и судебные. Путем перечисления этих органов в конституции ФРГ дана достаточно широкая трактовка способов осуществления власти народа, более широкая, чем во многих других конституциях. Важнейшей гарантией демократии является специальное положение о том, что все граждане имеют право оказывать сопротивление каждому, кто пытается ликвидировать свободный демократический конституционный строй, если для пресечения этого не могут быть использованы другие средства. Такими гарантиями являются, далее, предусматриваемая конституцией многопартийная система, различные способы защиты конституционных прав и свобод граждан и т.д.

 

Положение о социальном государстве развивается в нормах о том, • что собственность обязывает, что пользование ею должно служить общему благу, что земля, ее недра, природные богатства, средства производства могут быть обобществлены в различных формах, но только законом. При этом законом, а не судом, как во многих других странах, устанавливается размер и вид возможной компенсации. Положению о социальном государстве соответствуют закрепляемые в конституции социально-экономические и культурные права личности.

 

Концепция правового государства (она относится в конституции к федерации и землям) находит свое выражение в нормах, устанавливаю-

 

397

 

 щих, что все лица, органы и организации, публичные и частные, обязаны подчиняться праву, что суд является независимым, а чрезвычайные суды не допускаются, что закону нельзя придавать обратную силу. Установлена ответственность государства, его должностных лиц перед гражданином. Тезис о правовом государстве подкрепляется широкими конституционными правами граждан. Учитывая уроки второй мировой войны конституция провозглашает, что действия, предпринятые с целью нарушения мирного сосуществования народов и подготовки агрессивной войны, являются антиконституционными и лица, их совершившие, подлежат наказанию. Оружие, предназначенное для ведения войны, может быть изготовлено, ввезено, допущено к обороту только с разрешения федерального правительства.

 

В условиях чрезвычайного положения (состояние напряженности, состояние обороны) демократические принципы могут быть ограничены законом парламента (эти нормы были внесены в конституцию в 1968 г. в период «холодной войны» — острого противостояния западных государств и стран тоталитарного социализма). Конституция устанавливает также, что чрезвычайные меры могут быть приняты для отражения опасности, угрожающей основам свободного демократического строя федерации или отдельной земли.

 

Регулируя отношения основных органов государства, а также государства в целом и его составных частей, методы деятельности органов государства, конституция исходит из того, что Германия является по форме правления парламентарной республикой, относительно децентрализованным федеративным государством с демократическим режимом.

 

Изменение и дополнение конституции может быть осуществлено только специальным конституционным законом, который принимается 2/3 голосов в каждой палате парламента (бундестаге и бундесрате).

 

За время действия конституции 1949 г. было принято около четырех десятков законов, изменяющих и дополняющих ее. Наиболее существенные изменения конституции связаны с поправками, внесенными в 1968 г. — о возможности введения особого режима (термин «чрезвычайное положение» в конституции не применяется, но речь идет именно об этом) и в 1993 г. — в связи с преобразованием Европейского экономического сообщества в Европейский союз, членом которого ФРГ является. Новая редакция ст. 23 (1993 г.) предусматривает, в частности, что Германия участвует в издании нормативных актов Европейского союза.

 

Конституционный контроль. В ФРГ существует специальный орган конституционного контроля — Федеральный конституционный суд, который в отличие от Франции осуществляет как предварительный, так и последующий контроль (во Франции последний возможен только в

 

398

 

 случае нарушения конституционных прав граждан и сопряжен с дополнительными условиями).

 

Федеральный конституционный суд состоит из двух палат (сенатов) по 8 судей в каждой, в общей сложности — из 16 судей. Половина из них избирается бундестагом (нижней палатой парламента), половина — бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает судей путем косвенных выборов, создавая для этого специальную комиссию на основе пропорционального представительства политических партий. Бундесрат проводит прямые выборы. Кандидат на должность судьи должен получить 2/3 голосов. Для кандидатов установлены довольно жесткие условия: трое судей в каждом сенате должны быть избраны из состава судей пяти высших судов страны (в ФРГ нет единого верховного суда), пять других членов должны иметь возраст не менее 40 лет и соответствующий диплом о юридическом образовании. После избрания судьи назначаются на должность декретом президента республики. Срок их полномочий — 12 лет, повторное избрание не допускается.

 

Федеральный конституционный суд в соответствии с конституцией и законом о нем 1951 г. (этот закон неоднократно изменялся и принимался в новой редакции) обладает очень широкой компетенцией, к которой относятся: 1) толкование федеральной конституции в случаях спора об объеме прав и обязанностей участников конституционно-правовых отношений (в частности, в связи со спорами о компетенции высших органов государства, по жалобам земли о толковании федеральной конституции судом земли); 2) рассмотрение споров и неясностей по вопросу о взаимоотношениях федерации и земель, а также земель между собой (о совместимости федерального права и права земель, о правах и обязанностях федерации и земель, об исполнении землями федерального права, об осуществлении федерального контроля в отношении земель и др.);

 

3) рассмотрение жалоб общин и их союзов (союзы — это, по существу, округа, единицы административно-территориального деления) по поводу нарушения законом, в том числе актом земли, их прав на самоуправление; 4) рассмотрение заявлений граждан на нарушение их конституционных прав юридическими актами — законами, актами административных органов, судебными решениями; 5) решение квазиуголовных дел о лишении конституционных прав граждан, использующих эти права против свободного демократического порядка, об антиконституционности и, следовательно, запрещении политических партий и других объединений, об освобождении от должности президента республики в связи с обвинением, возбужденным против него парламентом; 6) рассмотрение жалоб на решения бундестага, касающихся выборов, приобретения или утраты членства в бундестаге, и некоторых других жалоб.

 

399

 

 Дела рассматриваются одним из двух сенатов суда при кворуме в 6 судей. В отличие от французского Конституционного совета в Федеральном конституционном суде ФРГ, а также в конституционных судах земель применяется устный состязательный процесс.

 

Решения Федерального конституционного суда обязательны для всех органов федерации, земель, всех ведомств и судов. В некоторых случаях, специально перечисленных в законе о Федеральном конституционном суде, его решения имеют силу закона.

 

В землях (субъектах федерации) действуют конституционные суды. земель (в землях есть свои конституции). Конституционные суды земель вправе контролировать соответствие актов земель как федеральной, так и местной конституции.

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Положения о правах, свободах и обязанностях личности содержатся в первом разделе конституции («Основные права»), но об этом говорится и в других частях конституции. В связи с разделом Германии и по другим причинам правовое регулирование статуса личности конституцией осуществлялось по двум направлениям: права человека и права немцев. Последний термин имел в виду прежде всего граждан ФРГ, а также немцев-беженцев, перемещенных лиц немецкой национальности, некоторых других лиц, но, видимо, главным образом жителей восточной части Германии, поскольку ФРГ рассматривала себя тогда как единственное государство немецкого народа. Теперь термин «немец» означает гражданство ФРГ. Лишение германского гражданства запрещено, а его утрата возможна лишь на основе закона.

 

В конституции закреплены несколько отправных положений демократической концепции прав и свобод, их использования и ограничения. Установлено, что каждый имеет право на всестороннее развитие личности, использование прав и свобод, поскольку он не нарушает прав других и не посягает на свободный демократический (конституционный) строй, не создает угрозы существованию федерации и земель, не нарушает законы нравственности. В прртивном случае, а также при злоупотреблении свободой слова, собраний; объединения, правом собственности, другими правами лицо или объединение может быть лишено определенных прав Федеральным конституционным судом. Возможно также ограничение конституционных прав законом (в том числе законом об обороне, о чрезвычайном положении), который должен иметь общий характер, а не относиться к отдельному лицу или объединению. Допускается ограничение конституционных прав военнослужащих (во время службы).

 

400

 

 Регулируя правовой статус личности, конституция уделяет особое внимание политическим и личным свободам, однако закрепляет и социально-экономические права в том варианте, который был возможен в ситуации, сложившейся в Германии к 1949 г. (например, не говорится о праве на труд и др.). Однако конституционные принципы, относящиеся к социально-экономическим правам, были существенно развиты и дополнены в дальнейшем текущим законодательством.

 

Основной закон, провозглашая принцип равноправия, дает ему расширительное толкование. Наряду с обычными положениями о равенстве перед законом, равноправии граждан независимо от пола, расы и национальности в конституции содержатся положения о невозможности привилегий или ограничений в связи с происхождением, языком, местом рождения, родством, религиозными или политическими взглядами.

 

Среди социально-экономических и социально-культурных прав конституция называет свободу выбора профессии, места работы (ограничения возможны только по приговору суда), свободу объединения для охраны и улучшения условий труда (прежде всего это профсоюзные свободы), право собственности и ее наследования (с тем ограничением, что собственность должна служить общему благу), свободу искусства, науки, образования, свободу преподавания, но при условии соблюдения конституции (свобода преподавания относится в основном к высшей школе). Согласно конституции, школьное дело находится под контролем государства, в школах, как правило, должно быть организовано преподавание религии, но вопрос о религиозном обучении (в том числе о посещении таких занятий) решают лица, ответственные за воспитание детей (родители, опекуны и др.).

 

В конституции Германии содержится обычный перечень политических прав и свобод: свобода выражения и распространения мнений, свобода печати, свобода доступа к информации, свобода мирных собраний право на объединение и др. Предусматривается право индивидов ил! коллективов обращаться в государственные органы с жалобами и просьбами. Однако именно к политическим правам относятся прежде всей упомянутые выше условия осуществления прав и свобод, а также общее положение о том, что на основе конституционных норм границы npaва устанавливаются законом.

 

Среди личных прав и свобод конституция называет следующие: право на жизнь и физическую неприкосновенность, на неприкосновенность жилища (без разрешения хозяина и постановления судьи проникновение в жилище возможно лишь в случае опасности для общества и лица, для предотвращения нарушений общественной безопасности и порядка), на

 

401

 

 

 

 тайну переписки (для защиты свободного демократического строя может быть на основе закона установлен контроль в отношении осуществления этого права и для этой цели создан народным представительством специальный орган), на свободу передвижения (эта свобода может быть ограничена в целях сохранения общественного порядка, а также для предотвращения эпидемий, стихийных бедствий, катастроф, безнадзорности молодежи, преступлений), на свободу совести, равный доступ к государственным должностям независимо от религиозных убеждений и мировоззрения. Много внимания в соответствии с немецкими традициями конституция уделяет вопросам брака и семьи, защите матери и ребенка. Брак и семья находятся под охраной государства, мать имеет право на заботу со стороны общества, воспитание детей — естественное право и обязанность родителей.

 

Об обязанностях граждан в конституции содержатся лишь краткие положения. Говорится об обязанности родителей заботиться о детях, закреплена обязанность воинской службы с 18-летнего возраста для мужчин или альтернативной службы для тех, кто отказывается по своим убеждениям от воинской службы с оружием в руках. В условиях состояния обороны в армию могут быть призваны и женщины для работы в санитарно-лечебных учреждениях, но без оружия в руках. Кроме того, в этих условиях возможно введение обязательной трудовой повинности.

 

Конституция говорит о праве убежища. Ранее оно использовалось различными лицами предельно широко, но поправка 1993 г. ограничила перечень государств, выходцы из которых могут воспользоваться этим правом. Граждане, которые хотят пользоваться правом убежища, должны представить доказательства, что являются преследуемыми у себя в стране лицами. В настоящее время возможно выдворение лиц, незаконно въехавших в страну, причем независимо от того, поданы ли ими апелляции на решения о выдворении (ранее до рассмотрения апелляции это было невозможно).

 

В конституции предусмотрены юридические гарантии прав и выполнения обязанностей. К их числу относятся положения о том, что перечисленные в конституции права и свободы имеют непосредственное действие, они обязательны для законодательной, исполнительной и судебной властей; что лица, чьи права нарушены (в том числе органами государства), вправе обращаться в суд; что ограничение прав возможно только на основе закона; что государство или ведомство, на службе которого состоят лица, нарушившие свои служебные обязанности в отношении третьих лиц (физических и юридических), несут ответственность за действия своего служащего. Более конкретные гарантии записаны в статьях, устанавливающих то или иное право.

 

402

 

 § 3. Правовое регулирование общественных объединений

 

В Германии много различных общественных объединений, но особенно детальному правовому регулированию подвергаются политические партии. Основы их правового статуса установлены конституцией, существует также закон о политических партиях 1967 г., неоднократно пересматривавшийся (последняя редакция 1994 г.).

 

Согласно ст. 21 конституции ФРГ, партии могут создаваться свободно, для этого не требуется разрешения или уведомления; их назначение — содействовать формированию политической воли народа; внутренняя организация партий определяется ими самими, но должна соответствовать демократическим принципам; партии должны представлять публичный отчет (публиковать данные) о своем имуществе, фондах и источниках средств; партии являются антиконституционными, если стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя, поставить под угрозу существование ФРГ, имеют такую цель и осуществляют ее сами или с помощью своих сторонников; вопрос об антиконституционности и, следовательно, о запрещении деятельности партии решает в конечном счете Федеральный конституционный суд (партию, действующую в пределах одной земли, может, видимо, запретить и конституционный суд земли в соответствии с федеральной или местной конституцией).

 

Федеральный конституционный суд применял последнее положение, распространяя его на организации, не являющиеся собственно партиями, но занимающиеся политической деятельностью, приблизительно в десяти случаях. Были объявлены антиконституционными и соответственно подлежали роспуску Националистическая партия в 1952 г., Коммунистическая партия в 1956 г., а также ряд экстремистских и террористических организаций.

 

Положения конституции развивает очень детальный закон о политических партиях. Во-первых, в нем дается определение партии, согласно которому партия — это объединение граждан, длительное время оказывающее влияние на формирование политической воли народа, выдвигающее кандидатов в представительные органы федерации или земли. Во-вторых, партии рассматриваются как необходимая составная часть основ свободного демократического строя; они могут использовать разные способы для формирования политической воли народа (влияние на общественное мнение, организацию политического образования, воспитание граждан в духе ответственности за дела общества, влияние на политическую деятельность парламента и правительства и т.д.). В-третьих, закон устанавливает в стране многопартийность и равное общественное положение всех партий. В-четвертых, закрепляются необходимые

 

403

 

 

 

правовые условия для создания и деятельности партии: четкое наименование (оно не должно повторять названия других партий); наличие письменных устава и программы; создание партий только по территориальному принципу (партийные организации на предприятиях и в учреждениях не разрешаются); партия должна иметь демократическую структуру (в частности, необходима выборность руководящих органов); членами партии могут быть только физические лица. Закон предусматривает права члена партии и т.д.

 

В Германии действуют десятки партий, в том числе на уровне отдельных земель. Наиболее влиятельной региональной партией является Христианско-социальный союз в Баварии, на деле примыкающий к общегосударственному Христианско-демократическому союзу. Однако среди множества партий ведущая роль принадлежит 5—6 партиям.

 

На правом фланге находится Национально-демократическая партия (15 тыс. членов), возникшая на базе запрещенной в 1952 г. Националистической партии, Германский народный союз (около 20 тыс. членов), Республиканская партия (23 тыс. членов). Эти партии не оказывают заметного влияния в обществе, не имеют представительства в нижней палате парламента, так как не преодолевают пятипроцентный барьер. Есть и более правые, по существу террористические, организации, действующие подпольно (городские партизаны и др.). На деле они не ведут политическую борьбу, а занимаются терроризмом.

 

Партией правого центра является правящий уже в течение полутора десятилетий Христианско-демократический союз (ХДС), в котором состоит около 670 тыс. членов (244 депутата в нижней палате парламента в 1997 г. из 672). Идеология этой партии исходит из религиозных заповедей, толкуемых, с одной стороны, с позиций ответственности человека перед Богом, а с другой — с социальных позиций христианского учения. ХДС выступает за экологически ориентированную рыночную экономику. Его аналогом в Баварии является упомянутый Христианско-социальный союз (около 180 тыс. членов, 50 депутатов в бундестаге), в программе которого более отчетливо заметны социальные элементы христианства, требования защиты прав человека, ориентация на семью как ячейку общества.

 

Центристской партией является Свободная демократическая партия (СвДП), насчитывающая немногим более 100 тыс. членов (47 депутатов в бундестаге в 1997 г.), преимущественно представителей средних слоев, служащих. Она выступает за свободное предпринимательство, против огосударствления, введения любых элементов планирования. Хотя это и небольшая партия, она часто играет основную роль при создании правительства. Обычно на выборах в нижнюю палату парламента ни одной из двух основных соперничающих партий — ХДС и ХСС, с одной стороны,

 

404

 

 и Социал-демократической партии Германии — с другой, — не yдaeтc^ получить абсолютного большинства при голосовании в парламенте v обеспечить избрание канцлера (главы правительства) от своей партии В этой ситуации все зависит от того, к кому примкнет СвДП с ее приблизительно 7—10% голосов. Она примыкает то к ХДС, то к социал-демократам, получая, естественно, за это соответствующие места в правительстве. Поэтому партийную систему ФРГ иногда называют системою двух с половиной партий.

 

Партией левого центра является Социал-демократическая партии Германии (СДПГ), основанная еще в 1863 г. как Всеобщий немецкий рабочий союз (около 850 тыс. членов, 252 депутата в бундестаге). Оно выступает за социальную справедливость в условиях рыночной экономики, за экологическую перестройку индустриального общества, за методы эволюционных шагов к социализму, против революционных изменений Социализм, с точки зрения этой партии, не имеет заранее данных определений, это процесс развития общества, его признаки проявляются е ходе поступательного движения.

 

На левом фланге находится Партия демократического социализме (около 130 тыс. членов, 30 депутатов в бундестаге), которая считает себя наследницей Социалистической единой партии Германии (Коммуниста ческой партии), действовавшей в ГДР, но в настоящее время пересмотревшей многие догмы. Сейчас она выступает за рыночную регулируемую экономику на основе принципов социальной справедливости, за права человека. Наиболее целесообразным она считает «средний путь» между капитализмом и социализмом.

 

Интересы части сельского населения выражает небольшая Крестьян екая партия, не представленная в парламенте. Действует также небольшая Партия зеленых (около 40 тыс. членов, 49 депутатов в бундестаге) выступающая за экологический гуманизм, за «правильные взаимоотношения» человека и природы. Ее влияние, сначала быстро растущее, теперь по разным причинам падает, в частности потому, что ее идеи включаются в программы основных партий.

 

Важнейшую роль в экономической политике играет Федеральные союз немецкой промышленности, объединяющий отраслевые ассоциации. Есть также союзы работодателей, торгово-промышленные палаты иные объединения предпринимателей. Одни из них действуют на основе специальных законов о них, другие — на базе общих положений о свободе объединения.

 

Существуют крестьянские социально-экономические организации, в том числе в общегосударственном масштабе. Их роль в политической жизни невелика.

 

405

 

 Большое влияние на политику оказывает разветвленная сеть средств массовой информации: только ежедневных газет выпускается около 400. Средства массовой информации в ФРГ подвергаются значительному государственному контролю; предусмотрены ограничения, препятствующие монополизации средств массовой информации.

 

В Германии существует единый профсоюзный центр — Объединение немецких профсоюзов. Как и в ряде других стран, но в меньшей мере, чем, например, во Франции, влияние партий и профсоюзов в Германии уменьшается, а все большее развитие получают различные местные гражданские инициативы для решения конкретных проблем — охраны среды и общественного порядка, проблемы безработицы и др. Создаются независимые объединения избирателей, которые иногда получают места в ландтагах земель.

 

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии

 

Основной закон ФРГ в отличие от конституций некоторых других стран более широко трактует пути осуществления государственной власти. Согласно ст. 20, государственная власть осуществляется не только через представительные, но и через другие органы государства, в том числе исполнительные и судебные. Кроме того, в конституции содержатся отправные положения, касающиеся трех основных форм непосредственной демократии, служащих целям реализации государственной власти: выборов, референдума и народной инициативы. Предусмотрена также возможность народного опроса при изменении территориального деления федерации, что, по существу, является особым случаем референдума.

 

Выборы. Активным избирательным правом пользуются все немцы (после объединения Германии — граждане единого немецкого государства), достигшие 18-летнего возраста, если они не лишены избирательных прав, не признаны недееспособными, не находятся под опекой ввиду умственной недееспособности или в психиатрической клинике. Все эти ограничительные меры осуществляются только по решению суда. Другим требованием для активного избирательного права является трехмесячный ценз оседлости, но не на территории общины (низовой административно-территориальной единицы), а на территории всей Германии. На выборах местных представительных органов избирательными правами на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ.

 

Для обладания пассивным избирательным правом на выборах в федеральный парламент установлены более высокие возрастные цензы.

 

406

 

 В землях существуют свои особенности, касающиеся регулирования избирательного права на выборах в представительные органы административно-территориальных единиц.

 

На выборах в парламент ФРГ, а именно в его нижнюю палату (верхняя не избирается), действует смешанная избирательная система, соединяющая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, другая половина — по спискам политических партий. Причем кандидаты от партий не образуют общефедерального списка, а создают свои списки в каждой земле, т.е. в каждом субъекте федерации. Избиратель имеет два голоса: один подает за кандидата в избирательном округе (голосуя по одному из бюллетеней), а другой — за кандидатов той или иной партии (в целом за ее список по другому бюллетеню). Итоги голосования по первому бюллетеню подводятся по мажоритарной системе относительного большинства, по второму бюллетеню — по пропорциональной системе. При этом, если во втором случае партия получит менее 5% голосов избирателей в целом по стране, она отстраняется от распределения мест в порядке пропорции и по этой части голосования депутатских мандатов не получает (это так называемый заградительный барьер, или заградительный пункт).

 

Референдум, народный опрос, народная инициатива. В соответствии с конституцией и законом 1949 г., который детально регулирует эти конституционно-правовые институты, референдум проводится в двух или нескольких землях и возможен только в связи с изменениями границ земель и образованием новой земли. Это изменение производится федеральным законом, который и выносится на референдум, проводимый в землях или на территориях, из коих должна быть образована новая земля. Избиратель должен определенно ответить на четко поставленный вопрос: выступает он за сохранение прежних границ или за образование новой земли. Варианты при таком референдуме (в отличие, например, от швейцарской практики) не предлагаются. Общегосударственные референдумы в ФРГ не проводятся.

 

Народный опрос может касаться закона или законопроекта по поводу передачи территории той или иной земле. Он может содержать варианты (например, о передаче части территории), но их может быть не более двух. Решения, принимаемые на референдуме или в результате народного опроса (это тоже голосование), являются действительными, если они приняты большинством голосов зарегистрированных избирателей соответствующих земель, одной земли или территории; это большинство должно составлять не менее четверти избирателей данной земли, территории, обладающих избирательным правом на выборах в бундестаг.

 

407

 

 Народная инициатива также связана с изменением границ земель. Процедура начинается со стадии получения права на ходатайство о переходе территории от одной земли к другой. Для получения такого права необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей, участвовавших в последних выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос в ходатайстве должен быть сформулирован так, чтобы избиратель мог дать однозначный ответ. Вслед за этим осуществляется так называемая регистрация — сбор подписей избирателей за предложение или против него. Он длится в течение двух недель. Вопрос решается на тех же условиях, что и при референдуме и народном опросе.

 

§ 5. Законодательная власть

 

Понятие и структура парламента. По вопросу о понятии парламента существуют различные взгляды в Германии и в отечественной литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих в законодательстве:

 

бундестаг и бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В этом процессе участвует и президент республики, который подписывает законы и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение (по данным, имеющимся в нашем распоряжении, всего таких случаев было около пяти, и только по техническим причинам). Многие немецкие авторы считают, что парламент в ФРГ однопалатный, им является бундестаг, а бундесрат в соответствии со способом его формирования — это орган представительства исполнительной власти земель, с помощью которого земли участвуют в законодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы полагают, однако, что бундесрат является второй палатой парламента, хотя она и не имеет равного статуса с бундестагом. Нормы конституции и имеющаяся практика дают основания как для того, так и для другого толкования.

 

Бундестаг (672 депутата в 1997 г.) избирается на 4 года путем всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою деятельность в бундестаге с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения преступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько ограничен: он может нести ответственность за клеветнические высказывания в парламенте. Денежное вознаграждение депутата составляет 16 тыс. марок в месяц.

 

В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократно изменялся и дополнялся, руководит заседаниями бундестага избран-

 

408

 

 ный им на весь срок полномочий председатель (на немецком языке эта должность, как и многие другие председательские должности, называется «президент бундестага»). Он осуществляет распорядительную деятельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю бундестага помогает избранный палатой заместитель. Секретари бундестага тоже относятся к его руководству, но в основном ведают организационными вопросами, связанными с делопроизводством.

 

В бундестаге создаются партийные фракции (фракция образуется, если партия имеет не менее 5% членов бундестага). Их руководство участвует в формировании органов бундестага, в том числе в создании специализированных постоянных комиссий и определении их председателей. Председатель палаты, его заместитель, а также 23 представителя фракций пропорционально их численности образуют совет старейшин. Он принимает повестку дня на основе единогласия (если этого нет, вопрос выносится на пленарное заседание), распределяет депутатов по постоянным комиссиям, решает процедурные вопросы. В необходимых случаях создаются различные временные комиссии — следственные, ревизионные и др.

 

В германском праве не существует понятия «сессия парламента». Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобности, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению большинства присутствующих депутатов.

 

Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель (органами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому какого-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германского федерализма). При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следовательно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голосов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе

 

409

 

 быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по инструкциям своего правительства).

 

В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства. Заседания являются открытыми, но могут проводиться и закрытые заседания.

 

Законодательный процесс. Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бундесрата. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в бундесрат (для получения мнения земель), а затем с мнением бундесрата в течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.

 

Депутаты бундестага могут вносить законопроекты только коллективно: от имени фракции либо если собрано не менее 5% подписей общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут вносить законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение.

 

Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех, чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат. Есть две процедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам согласие бундесрата обязательно: для законов об изменении конституции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается с текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополнения, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительного комитета может потребовать v: правительство. Если согласительный комитет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом. Если комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право вето.

 

410

 

 Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже должны передаваться в бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создается согласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитета бундестаг вправе принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Протест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.

 

Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может принимать законы самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно в условиях объявления правительством состояния законодательной необходимости. Если правительство считает законопроект неотложным, бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.

 

Парламент ФРГ, а именно бундестаг, равно как и в других странах, вправе делегировать правительству полномочия по изданию актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издает на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.

 

При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах (представление проекта только правительством, невозможность без согласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.).

 

Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответственность только перед бундестагом — как коллективную, так и индивидуальную (коллективная ответственность выражается прежде всего в ответственности канцлера — главы правительства, которое с уходом канцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности канцлера является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голосоваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить кандидатуру нового канцлера на практике может лишь партия (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применялся крайне редко, лишь в исключительных случаях (дважды).

 

411

 

 Канцлер и сам может поставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованием принять закон, необходимый правительству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание другого канцлера (по предложению президента) или роспуск парламента (бундестага: верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по указу президента следует, если новый канцлер не будет избран в течение 21 дня.

 

Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законодательному органу: ратифицирует международные договоры (это делает обычно бундестаг, но на некоторые договоры требуется согласие бундесрата), объявляет состояние обороны при условии угрозы агрессии, формирует некоторые другие высшие органы государства (бундестаг участвует в выборах президента республики, бундестаг и бундесрат формируют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и вицепредседателя Счетной палаты — органа финансового контроля).

 

Если парламент не может собраться, то решения, имеющие силу закона, в период состояния обороны принимаются совместным, комитетом, состоящим из 33 членов, 2/3 из которых — депутаты бундестага и 1 /З — члены бундесрата. Эти решения могут быть отменены бундестагом с согласия бундесрата.

 

§ 6. Исполнительная власть

 

Исполнительная власть в Германии принадлежит федеральному президенту, который действует по указаниям правительства. Поэтому на деле президент является лишь главой государства, а реально исполнительная власть осуществляется правительством.

 

Федеральный президент избирается на 5 лет косвенными выборами — Федеральным собранием, которое состоит из членов бундестага и такого же числа членов, избранных представительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу их депутатов в бундестаге. Президентом может быть избран гражданин, достигший 40 лет, обладающий избирательными правами. Одно и то же лицо может быть избрано президентом только на два срока.

 

Президент не может быть членом парламента, правительства, ландтага земли, местных представительных органов, занимать другие оплачиваемые должности, входить в состав руководства или наблюдательных советов предприятий, фирм, занимающихся извлечением прибыли. Он пользуется иммунитетом, который прекращается в случаях, установленных конституцией для ответственности президента.

 

412

 

 По конституции федеральный президент обладает значительными полномочиями. Он представляет государство, заключает международные договоры, аккредитует дипломатических представителей, назначает федеральных судей, офицеров, осуществляет право помилования и др. Однако для действительности таких актов необходима их контрассиг-натура канцлером или соответствующим министром (получение контрассигнатуры — подписи). Контрассигнатура не нужна для актов об увольнении федерального канцлера (при конструктивном вотуме недоверия), при подаче им заявления об отставке, для роспуска нижней палаты, если она не избрала нового канцлера в установленный срок, для назначения в этих условиях даты выборов в бундестаг, для предложения кандидатуры нового канцлера. Но все это делается, по существу, в условиях вакантности поста канцлера: прежнему выражено недоверие либо он ушел в отставку, а новый не избран.

 

Ответственность президента заключается в лишении его данной должности. Это возможно в случае обвинения в умышленном нарушении конституции или закона. Такое обвинение могут выдвинуть только бундестаг или бундесрат. Предложение может быть внесено 1/4 состава любого из этих органов, принятие решения (т.е. предъявление обвинения) требует большинства в 2/3. Обвинение вносится в Федеральный конституционный суд, который и принимает окончательное решение. Отрешенный от должности президент в дальнейшем может быть подвергнут обычному уголовному преследованию. Федеральный конституционный суд вправе также временно отстранить президента от должности при предъявлении парламентом обвинения — до решения дела по существу.

 

Полномочия федерального президента в случае каких-либо препятствий для исполнения им своих обязанностей осуществляет председатель бундестага.

 

Федеральное правительство. Основные рычаги руководства государством в ФРГ принадлежат правительству, состоящему из канцлера (председатель правительства) и министров. Они не могут занимать другие оплачиваемые должности, осуществлять профессиональную деятельность, входить в состав руководства предприятий, занимающихся извлечением прибыли (в состав наблюдательных советов предприятий они могут входить с согласия бундестага). Особую роль в правительстве играет канцлер, в связи с чем ФРГ нередко называют канцлерской республикой.

 

Положение канцлера, обязанности министров, порядок работы правительства и другие вопросы регулируются специальным регламентом, который утверждается президентом (действует регламент 1951 г. в неоднократно изменявшейся редакции).

 

Федеральный канцлер избирается бундестагом по предложению президента. Избранным считается лицо, которое получит абсолютное

 

413

 

 большинство голосов в бундестаге, т.е. федеральный президент практически может предложить, а бундестаг избрать канцлером лидера партии (коалиции партий), которая располагает большинством мест в парламенте. На практике в последние десятилетия правительство формируется одной из двух крупнейших партий — ХДС или СДПГ, выступающей в блоке со СвДП. Бывали случаи формирования правительства одной из этих партий, когда она получала абсолютное большинство мест в бундестаге.

 

Если предложенное президентом лицо не получает большинства голосов, бундестаг сам может выдвинуть кандидатуру канцлера. Если избрание канцлера в течение 14 дней не состоялось абсолютным большинством голосов, проводится второй тур, в котором для избрания достаточно относительного большинства. Если и такая процедура не дала результатов, президент в течение 7 дней сам назначает канцлера (по существу, временно) и одновременно распускает парламент с назначением даты новых выборов. Это положение в ФРГ ни разу не применялось.

 

В назначении федеральных министров парламент не участвует: он определяет только канцлера. Министры назначаются президентом по предложению канцлера, а увольняются канцлером (юридически — это делается актом президента по требованию канцлера).

 

Основные направления федеральной политики определяет канцлер. Федеральные министры, которых он назначает и смещает (с помощью указов президента), действуют в рамках установленных направлений политики самостоятельно, но несут за это ответственность перед канцлером, который вправе уволить министра, и перед нижней палатой парламента, которая может выразить вотум недоверия министру. При расхождении мнений федеральных министров решение принимает правительство.

 

Ответственность за деятельность правительства несет канцлер. С его сменой уходят в отставку и министры.

 

§ 7. Судебная власть

 

В Германии функционирует разветвленная судебная система, не имеющая какого-то одного высшего судебного органа ни в федерации, ни в землях. Это специализированная судебная система. Помимо конституционной юстиции — Федерального конституционного суда и конституционных судов земель — действуют еще пять ветвей правосудия: общая, административная, трудовая, финансовая и социальная юстиция. Каждая ветвь судебной власти имеет свой верховный орган (верховный суд), который называется по-разному: Федеральная судебная

 

414

 

 палата (возглавляет систему общих судов), Федеральный административный суд, Федеральный финансовый суд, Федеральный суд по трудовым делам, Федеральный суд по социальным делам. Конституция уста навливает, что федерация может создавать и другие суды, в частности военно-уголовные, и они существуют.

 

Названные пять высших судебных органов независимы по отношению друг к другу и к другим органам. Если между ними возникают разногласия (скажем, неодинаково применяется тот или иной закон), то созывается совещание (оно называется «сенат») из представителей этих органов, которое принимает решения, обеспечивающие единство судебной практики.

 

Каждая ветвь судебной власти (кроме конституционной юстиции имеет несколько инстанций: четыре инстанции у общих судов (участке вые суды как низшее звено, несколько земельных судов. Высший земельный суд и Федеральная судебная палата), три — у остальных видов судов (кроме участковых).

 

Суды общей компетенции рассматривают уголовные и гражданские дела; суды по трудовым спорам — споры между работодателями и работниками, между профсоюзами и союзами работодателей; административные суды — иски граждан к государственным служащим по вопросу с соблюдении прав граждан в процессе управления, споры государственных служащих с администрацией по вопросу об их правах, по вопросам охраны окружающей среды, споры между административно-территориальными единицами, жалобы, связанные с разрешением или с отказом е выдаче разрешения органами исполнительной власти на проведение те? или иных массовых мероприятий вне помещения. Суды по социальным делам рассматривают иски граждан к государственным учреждениям пс вопросам пенсий, выплаты различных социальных пособий (например, на детей).

 

В системе общих судов большую часть уголовных и гражданских дел рассматривает участковый суд, в котором судопроизводство обычно осуществляет единолично судья. Суд земли рассматривает более сложные уголовные и гражданские дела и является апелляционной инстанцией по отношению к участковым судам. В одних случаях уголовные дела могут рассматриваться коллегией судей, в других — с участием нескольких присяжных, которые, однако, вместе с судьей или судьями решают вопрос не только факта, но и права. Верховный суд земли проводит ревизию. Это особый процесс в германском праве, где сочетаются элементы апелляции и кассации, т.е. проверяется решение нижестоящего суда с точки зрения соответствия фактической стороне дела и соблюдения закона. Федеральная судебная палата осуществляет только кассационный процесс.

 

415

 

 Прокуратура в Германии, как и во Франции, не составляет отдельной системы, а действует при судах, находясь в общем подчинении министра юстиции. Прокуроры расследуют наиболее сложные дела с помощью полицейских служб и предъявляют обвинение. По уголовным делам судебное разбирательство всегда, в том числе по делам частного обвинения, которые возбуждаются самими потерпевшими, осуществляется с участием прокурора. Прокуроры вправе в определенных случаях участвовать и в рассмотрении гражданских дел.

 

§ 8. Германский федерализм

 

Создание современного германского федерализма было в значительной мере результатом политики западных оккупационных держав, которые таким путем хотели ослабить возможность возрождения централизованного милитаристского германского государства. ФРГ — это конституционная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г. Каких-либо федеративных договоров между федерацией и землями в Германии не существует (упомянутый выше договор об объединении ФРГ и ГДР — это акт иного рода). Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычно характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательно оформленное их сотрудничество между собой.

 

После объединения двух германских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города — Берлин, Гамбург и Бремен. Между землями существуют различия в уровне экономического развития, в исторических традициях, размерах территории, численности населения. Крупнейшая по территории земля Бавария в 174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн — Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием их обособления, так как все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу. При обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Других территориальных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации, в ее составе не существует (административно-территориальное деление — это уже деление земель). Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями все же есть.

 

Конституция закрепляет основные принципы федеративного устройства ФРГ: 1) конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-пра-

 

416

 

 вового государства, федерация гарантирует соответствие конституционного порядка земель положениям конституции ФРГ. Земли имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, в городах-землях такие представительные органы называются сенатами), принимают законы, имеют свое правительство, но хотя эти земли иногда в конституциях называются государствами, государственного суверенитета они не имеют; 2) на территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; у граждан земель равные права и обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновниками всех земель, если же тот или иной федеральный орган действует в земле, его сотрудники должны набираться, как правило, из этой земли;

 

3) все земли, независимо от их размеров, имеют равный статус, что не исключает определенного неравенства их представительства в бундесрате; 4) земли осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель; 5) компетенция федерации и земель разделена. Различаются исключительная компетенция федерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона, железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Земля может издавать законы в сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован федеральным законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относящейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интересы другой земли и т.д. Кроме вопросов исключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издавать общие предписания по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация жителей и др. По существу, это основы законодательства, законы-рамки. Используя данное право, федерация расширяет свою компетенцию за счет земель. Осуществляя свои полномочия, федерация и земли отдельно несут расходы, но если земля действует по поручению федерации, расходы несет последняя. Земли имеют свои бюджета, но федерация должна принимать меры для экономического выравнивания земель путем оказания помощи, путем инвестиций и т.д.; 6) основной закон допускает возможность федерального принуждения; если земля не выполняет обязанностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами, федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности (на практике такие меры не применялись); 7) в соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь. В случаях

 

417

 

 

 

 серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях земля может просить федеральное правительство о направлении федеральных вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство может и по своей инициативе направить в соответствующие земли вооруженные силы и дать указания другим землям о направлении в район бедствия полицейских сил.

 

Как уже говорилось, земли имеют свои законодательные органы — ландтаги (сенаты). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на 4 года или 5 лет. Они формируют правительства земли на основе тех же принципов, что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению федерального канцлера.

 

§ 9. Местное самоуправление и управление

 

Земли делятся на округа (их более 50), округа — на районы и города, имеющие статус районов (в общей сложности их около 630), районы делятся на общины (многие города имеют статус общин). В целом по стране 90% сельских общин и 10% — городских.

 

Положение и организация административно-территориальных единиц регулируются конституциями земель. Они устанавливают, в частности, что государство (имеется в виду прежде всего земля) должно предоставлять денежные средства общинам и их объединениям, устанавливать источники доходов, которыми они вправе пользоваться по своему усмотрению. Более детально организация административно-территориальных единиц регулируется уставами общин и округов. Общины вправе принимать решения по вопросам общинного транспорта, строительства жилья, школ, местных дорог, спортивных сооружений, туризма и др., для чего они могут устанавливать местные налоги. Аналогичными полномочиями, но в более широких масштабах пользуются округа (крупные города приравниваются к округам).

 

Во всех административно-территориальных единицах, кроме округов, существуют представительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постоянно проживающими негражданами) на срок от 4 (например, в земле Гессен) до 6 лет (Бавария). В самом общем виде схема управления в округах, районах, общинах сходна. Во главе округа стоит правительственный президент (регирунгспрезидент), назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов правительства и федерации, и земли. Представительного органа в округе нет. В районе имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собрание

 

418

 

 , в выборах в некоторых землях участвуют и постоянно проживающие граждане. Глава администрации района — ландрат избирается в одних землях районным собранием, в других — непосредственно избирателями. В общинах население избирает муниципальный совет. Он или непосредственно граждане избирают бургомистра (обербургомистра в общинах с населением более 50 тыс. человек). Бургомистр нередко избирается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок: 8—12 лет.

 

При общей схеме организация самоуправления и управления в общинах земель неодинакова (в округах и районах она более или менее однотипна). Обычно различают четыре модели организации местного самоуправления и управления в общинах: 1) южногерманская модель (например, в Баварии). Представительный орган — совет общины и исполнительный орган — бургомистр составляют в известной мере единую коллегию. Они избираются населением раздельно, но бургомистр становится по должности председателем совета общины. Ведущая роль принадлежит совету; 2) северогерманская модель (например, в земле Нижняя Саксония). Представительный орган (совет и др.), избранный населением, избирает директора общины и исполнительный комитет. Комитет занимается подготовкой решений совета, а директор руководит общинной администрацией, ведет текущие дела. Решающая роль также принадлежит совету; 3) модель совет — бургомистр (земли Пфальц, Саар). Представительный орган избирается населением, бургомистр избирается представительным органом и является по должности его председателем. Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы;

 

4) модель совет — магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург). Представительный орган избирается населением, а исполнительным органом является коллективная магистратура, избираемая советом. Магистратура состоит из оплачиваемого бургомистра (нередко им является, по существу, нанимаемый на срок специалист по управлению, который лишь оформляется на должность в порядке избрания) и неоплачиваемых членов магистратуры — своего рода совета при бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в основном текущую работу по управлению.

 

Правовой надзор за деятельностью муниципальных органов осуществляет министерство внутренних дел, а также вышестоящие по подчиненности органы — окружные и районные управления различных министерств. Этот контроль по подчиненности объясняется тем, что в Германии, как и во многих других странах, муниципалитеты рассматриваются как корпорации публичного (а не частного) права и потому подлежат контролю со стороны государства. Есть и судебный контроль, осуществляемый административными судами.

 

 Глава 19 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА УКРАИНЫ

 

Украина — одно из крупнейших (после России) постсоциалистических государств. В официальном его названии нет слова «республика», но ст. 5 конституции Украины 1996 г. устанавливает, что Украина является республикой. До 1991 г. (до заключения Беловежских соглашений руководителями Белоруссии, Украины и России, провозглашения ими выхода из СССР и создания нового объединения — Содружества Независимых Государств) Украинская Советская Социалистическая Республика была союзной республикой в составе СССР. Правда, еще до этого был принят акт о ее суверенитете (принят Верховным советом Украины, а затем одобрен на референдуме 1 декабря 1991 г.). По размерам территории Украина несколько превосходит Францию, ее население (51 млн. человек) немногим меньше населения Франции. Украина занимает 23-е место в мире по объему ВВП (в стоимостном выражении) после Тайваня и Саудовской Аравии и 65-е место — по доле ВВП на душу населения (после Болгарии).

 

§ 1. Конституция Украины

 

Подготовка и принятие конституции. До 1996 г. конституция Украины состояла из нескольких разновременных документов: действовали некоторые положения конституции 1978 г.; многочисленные поправки, принятые к ней (например, о введении должности президента республики); Конституционный договор 1995 г. между Верховной радой (Верховным советом) Украины и президентом республики об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления на период до принятия новой конституции.

 

Процесс подготовки новой конституции был длительным. Еще в 1991 г., до преобразования Украины в самостоятельное государство, Верховный совет Украины принял Концепцию конституции Украины, в которой говорилось, что в центре новой конституции должен быть человек как высшая ценность. Однако разработка нового основного закона тормозилась экономической и политической нестабильностью, противоречиями между центром и Автономной Республикой Крым, западными и

 

420

 

 восточными областями и особенно борьбой парламента и президента за решающие рычаги государственной власти. Последние противоречия были значительно ослаблены подписанием Конституционного договора, после чего подготовка проекта конституции была завершена и 28 июня 1996 г. она была принята парламентом — Верховной радой Украины. В процессе подготовки конституции неоднократно публиковались основные положения различных вариантов проекта, но общегосударственного обсуждения населением окончательного текста проекта не проводилось, так как в результате противоборства различных сторон некоторые конституционные формулировки неоднократно изменялись, пока на заседаниях Верховной рады не был достигнут компромисс.

 

В результате принятия конституции 1996 г. прежняя конституция 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями, а также Конституционный договор 1995 г. утратили силу. Законы и иные нормативные акты продолжают действовать, если они не противоречат конституции. До создания новых органов продолжают действовать некоторые прежние органы и положения, относящиеся к системе правосудия, охране прав граждан. Отдельные из них могут быть сохранены в течение пяти лет.

 

Основные черты конституции. Конституция Украины содержит 15 разделов, преамбулу, заключительные положения, а также переходные положения. В преамбуле говорится, что Верховная рада принимает конституцию, сознавая ответственность перед Богом, своей совестью, предшествующими, нынешним и грядущими поколениями. Хотя конституция и исходит из идей общечеловеческих ценностей, на некоторых ее формулировках (о полномочиях высших органов государства, статусе прокуратуры, о депутатском запросе и др.) сказалось влияние предшествующего советского опыта.

 

Согласно конституции, Украина — это суверенное, независимое, демократическое, социальное и правовое государство. Защита суверенитета, независимости, оборона Украины возлагаются на вооруженные силы, причем устанавливается, что они не могут использоваться для ограничения прав и свобод граждан, свержения конституционного строя, устранения органов власти или препятствования их деятельности. На территории Украины не допускается формирование воинских подразделений, не предусмотренных законом, запрещается размещение иностранных военных баз. Вместе с тем при принятии конституции в Верховной раде отмечалось, что базирование части черноморского флота, принадлежащего России, будет сохранено на правах аренды. Положение о возможности временной аренды вошло в переходные положения конституции.

 

Демократический характер государства выражается прежде всего в нормах о принадлежности власти народу, право определять и изменять конституционный строй принадлежит исключительно народу, оно не

 

421

 

 может быть кем-либо узурпировано. Конституция закрепляет основные принципы демократического государства: разделение властей, парламентаризм, местное самоуправление, права личности и их гарантии и т.д. Социальный характер государства находит свое выражение в положениях об экологической безопасности (в связи с этим в конституции упоминается о Чернобыльской атомной катастрофе), о защите генофонда украинского народа, о социальной защите военнослужащих, о развитии украинского языка и языков национальных меньшинств, а также в положениях, посвященных правам личности (например, о минимальной оплате труда, различных видах социальной защиты, бесплатном образовании). Правовой характер украинского государства связан с закреплением «принципа верховенства права», который находит свое выражение в том, что конституция имеет высшую юридическую силу и остальные правовые акты должны соответствовать ей. В конституции сказано, что правовой порядок основывается на принципах, в соответствии с которыми никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством.

 

Конституция содержит положения, относящиеся к экономической, социальной и политической системам Украины, к принципам духовной жизни. Земля, ее недра, природные ресурсы являются собственностью украинского народа. От имени народа право собственности осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления. Граждане обладают правом пользования этими объектами. С другой стороны, в основном законе говорится, что право собственности на землю может принадлежать государству, юридическим лицам и гражданам. Видимо, это объясняется тем, что конституция исходит из концепции «двойного права» собственности на землю: первоначального (народ) и производного (остальные субъекты).

 

Конституция говорит о многообразии экономики, равенстве всех субъектов права собственности перед законом; вместе с тем «собственность обязывает», она не должна использоваться во вред человеку и обществу, а экономика должна иметь социальную направленность. Бюджетная система строится на основе справедливого распределения общественных благ между гражданами и общинами (громадами).

 

К вопросам социальной системы относятся положения о том, что человек, его жизнь и здоровье, достоинство, безопасность — это наивысшая социальная ценность, что права человека и их гарантии определяют направленность деятельности государства. Конституция содержит положения, относящиеся к этническим проблемам: о задачах консолидации украинской нации, о развитии языков, культуры, самобытности национальных меньшинств. В отличие от прежних советских конституций о

 

422

 

 каких-либо классах и социальных слоях в новой конституции не упоминается.

 

Регулируя основы политической системы и духовной жизни общества, конституция устанавливает принцип политического и идеологического многообразия, гарантирует свободу политической деятельности, не запрещенной конституцией и законами. Никакая идеология не может признаваться государством как обязательная. Основной закон содержит подробные положения о политических партиях и общественных организациях, рассматриваемые ниже. Конституция закрепляет миролюбивую внешнюю политику на основе общепризнанных принципов и норм международного права при соблюдении национальных интересов.

 

По форме правления Украина является парламентарной республикой с элементами президентской республики, по форме территориально-политического устройства — это сложное унитарное государство с одним автономным образованием (Крым). На Украине существует демократический политический режим.

 

Изменение конституции. Законопроект об изменении конституции может быть представлен в Верховную раду только президентом Украины или не менее чем третьей частью депутатов общего (конституционного) состава парламента (Верховной рады). Он рассматривается Верховной радой только после заключения Конституционного суда о соблюдении условий внесения такого законопроекта. Изменение конституции должно быть одобрено парламентом дважды на его разных, сессиях: сначала большинством общего состава Рады (предварительное одобрение), а затем 2/3 голосов (окончательное одобрение). Изменение некоторых «укрепленных» разделов основного закона происходит в более строгом порядке: разделы «Общие положения», «Выборы и референдум», «Внесение изменений в конституцию Украины» могут быть изменены лишь по предложению президента или 2/3 общего (конституционного) состава Верховной рады. Рада не может в течение срока своих полномочий дважды изменять одни и те же положения конституции. Конституция не может быть изменена в условиях чрезвычайного или военного положения. Изменения в нее не могут быть внесены, если они предусматривают ограничение прав и свобод человека и гражданина или направлены на ликвидацию независимости и нарушение территориальной целостности Украины.

 

Конституционный контроль. Единственным органом конституционной юрисдикции на Украине является Конституционный суд. Он состоит из 18 судей. По 6 судей назначают Верховная рада, президент и съезд судей Украины. Судьи назначаются на 9 лет без права переназначения на новый срок. Судьей Конституционного суда может быть гражданин Украины, достигший 40 лет, имеющий высшее юридическое обра-

 

423

 

 зование, стаж работы по специальности не менее 10 лет, проживающий на Украине в течение последних 20 лет и владеющий украинским языком. Председатель Суда избирается его членами путем тайного голосования и только на один трехлетний срок. На судей распространяются гарантии независимости и неприкосновенности, а также относящиеся ко всем органам правосудия требования несовместимости оплачиваемых должностей и работ. Они не могут принадлежать к политическим партиям и профсоюзам, принимать участие в политической деятельности, иметь представительский мандат, занимать какие-либо оплачиваемые должности, выполнять оплачиваемую работу, кроме научной, преподавательской и творческой.

 

К полномочиям Конституционного суда относятся: 1) принятие решений о конституционности законов и иных правовых актов Верховной рады, президента, Кабинета министров, Верховной рады Автономной Республики Крым. Эти вопросы рассматриваются Конституционным судом в результате обращения президента, не менее 45 депутатов Верховной рады, Верховного суда, Уполномоченного Верховной рады по правам человека, Верховной рады Автономной Республики Крым; 2) официальное толкование конституции и законов Украины (до создания Конституционного суда такое толкование осуществляла Верховная рада);

 

3) принятие заключений о соответствии международных договоров, которые Украина заключает или к которым присоединяется, ее конституции; 4) принятие заключений в связи с рассмотрением дел об импичмен-те президенту (по обращению Верховной рады).

 

Конституционность законов и иных правовых актов рассматривается с точки зрения их содержания, процедуры прохождения, принятия или вступления в силу. Если они признаются неконституционными, материальный и моральный вред, причиненный этим, возмещает государство.

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Конституция Украины исходит из концепции естественных прав человека. Она устанавливает, что «права и свободы человека неотчуждаемы и нерушимы» (ст. 21). Конституционные права не могут быть упразднены, а при принятии новых законов не допускается сужение объема существующих прав и свобод. Конституция устанавливает единое гражданство Украины, о гражданстве Автономной Республики Крым, которое ранее существовало, не упоминается. Многие личные и социально-экономические права закреплены в конституции как права всех лиц, находящихся на территории Украины, но большинство политических прав принадлежит только ее гражданам (например, членство в политической пар-

 

424

 

 тии, в профсоюзе, свобода собраний, участие в управлении государственными делами).

 

Конституция содержит традиционный перечень социально-экономических, политических и личных прав и свобод. Говоря о равноправие граждан, она не допускает привилегий или ограничений по признакам расы, национальности, пола, политических и религиозных убеждений языка и т.д. Особо говорится о равноправии супругов в браке и семье Государственным языком является украинский, русскому и другим языкам национальных меньшинств Украины гарантируется свободное развитие.

 

В числе социально-экономических прав конституция закрепляет право собственности, в том числе частной. Отчуждение объектов частной собственности может применяться как исключение, на основе закона и при условии предварительной и полной компенсации; последующее возмещение возможно только в условиях военного и чрезвычайного положения. Конфискация имущества может быть осуществлена только судом. Использование права собственности не должно наносить ущерб свободе и достоинству личности, интересам общества, ухудшать экологическую обстановку и качество земли. Говорится о праве свободно распоряжаться результатами своей интеллектуальной, творческой деятельности, о праве предпринимательской деятельности (ограничения этого права, связанные с депутатским мандатом и некоторыми видами государственной службы, будут рассмотрены ниже); недобросовестная конкуренция, а также злоупотребление монопольным положением на рынке запрещены. Конституция говорит о правах потребителей, о праве на труд (принудительный труд запрещен, но не рассматриваются как принудительный труд военная и альтернативная служба, работа по приговору суда или в условиях чрезвычайного или военного положения), о праве на безопасные условия труда (запрещается труд женщин и несовершеннолетних на опасных для их здоровья работах), о праве на забастовку для защиты экономических и социальных интересов (политические забастовки запрещены, при забастовках должны учитываться национальные интересы страны), о праве на отдых (еженедельный отдых и ежегодный оплачиваемый отпуск), на социальную защиту (согласно конституции, пенсии и другие социальные выплаты должны обеспечивать прожиточный минимум), на охрану здоровья (при государственном финансировании сеть государственных и муниципальных медицинских учреждений не может быть сокращена), о праве на информацию о состоянии окружающей среды и качестве пищевых продуктов (эта формулировка, видимо, отражает, в частности, последствия Чернобыльской атомной аварии), о праве на образование (дошкольное, среднее, профессионально-техническое, высшее и последипломное образование в государственных

 

425

 

 и коммунальных учреждениях и учебных заведениях бесплатно на конкурсной основе). Гарантируется право на изучение родного языка.

 

Перечень политических прав отражает общие тенденции современного конституционного развития. Среди них: свобода выражения своих взглядов и убеждений, право собирать и распространять информацию (это право может быть ограничено законом по причинам, в основном совпадающим с включенными в перечень, содержащийся в Международных пактах о правах человека, а также в связи с защитой репутации и чести других людей, для поддержания авторитета и непредвзятости правосудия, для неразглашения конфиденциальной информации), право собираться мирно и без оружия, проводить митинги, шествия, демонстрации при условии заранее сделанного уведомления соответствующим органам (ограничение этого права может быть установлено законом для предотвращения беспорядков, охраны здоровья населения, соблюдения прав других лиц). Сюда же можно отнести: право обращения индивидуально или коллективно в государственные органы или к должностным лицам, которые обязаны дать ответ; право граждан на участие в управлении государственными делами, в референдумах; избирательные права;

 

право равного доступа к государственной и муниципальной службе; свобода объединения (ограничение этого права возможно законом в интересах охраны общественного порядка, здоровья, нравственности населения, защиты прав других лиц).

 

Закрепляя личные свободы, конституция Украины содержит много процессуальных норм, в основном связанных с судебной деятельностью. Она говорит о праве на жизнь, праве защищать свою жизнь и здоровье, а также жизнь и здоровье других людей от противоправных посягательств, праве на уважение достоинства личности (в частности, нельзя подвергать человека унижающим достоинство наказаниям), о праве на свободу и личную неприкосновенность (арест возможен только по мотивированному решению суда, а задержание — сроком до 72 часов, причем задержанный вправе немедленно обжаловать задержание в суд — известная процедура хабеас корпус), на неприкосновенность жилища (обыск возможен по решению суда, в неотложных случаях, связанных со спасением жизни людей и имущества; возможен и иной порядок проникновения в чужое жилище, если он установлен законом). Однако в переходных положениях конституции говорится, что в течение пяти лет сохраняется прежний порядок ареста и задержания, осмотра и обыска жилища. Это означает, что многие конституционные гарантии пока не будут применяться.

 

Конституция предусматривает тайну переписки, тайну личной и семейной жизни (сбор конфиденциальных сведений о лице без его согласи) возможен только в случаях, установленных законом), право каждой

 

426

 

 знакомиться в государственных органах и органах местного самоуправления, в учреждениях и организациях со сведениями о себе, право опровергать недостоверную информацию о себе и членах своей семьи и требовать изъятия такой информации. Предусматривается свобода передвижения, выбора места жительства, право гражданина возвращаться в любое время на Украину, свобода мировоззрения и вероисповедания (ссылки на религию для отказа от исполнения законов недопустимы, но военная служба может быть заменена по религиозным соображениям альтернативной службой), право обжаловать в суд действия государственных органов и органов местного самоуправления, право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, право обращаться к Уполномоченному Верховной рады по правам человека, право знать свои права и обязанности, право на правовую помощь и т.д. Особо говорится о правах детей, правах обвиняемых.

 

Парламентский контроль за соблюдением основных прав человека осуществляет Уполномоченный Верховной рады по правам человека, избираемый ею. Если гражданин исчерпал все средства защиты своих прав внутри страны, он может обращаться в международные организации.

 

В условиях военного и чрезвычайного положения некоторые права (в основном политические) могут быть ограничены, но основные права, установленные 17 перечисленными в тексте статьями конституции (право на жизнь, уважение достоинства личности, личная неприкосновенность и др.), и в этих условиях ограничениям не подлежат.

 

Конституция Украины содержит достаточно широкий перечень основных обязанностей граждан, а также лиц, находящихся на территории Украины (некоторые обязанности, например защита Отечества, относятся только к гражданам, но большинство обязанностей распространяются и на других лиц). Отдельные обязанности (например, уважать государственные символы Украины) имеют преимущественно моральный характер.

 

Среди конституционных обязанностей также названы: соблюдение конституции и законов Украины, защита Отечества, неприкосновенности и целостности территории, несение военной службы, плата налогов, подача ежегодной декларации об имущественном положении в налоговую инспекцию. Сюда же отнесена обязанность не посягать на права и свободы, честь и достоинство других лиц, не наносить вред природе, культурному наследию, возмещать причиненные убытки.

 

 § 3. Конституционное регулирование непосредственной демократии

 

Конституция Украины употребляет термин «непосредственная демократия» и называет в качестве форм ее осуществления выборы и референдум, не исключая при этом другие формы. Упоминается о народной инициативе, но только при возбуждении процедуры референдума. На местном уровне возможны различные формы «самоорганизации населения» — домовые, квартальные и иные органы и организации.

 

Выборы. Конституция устанавливает лишь основные принципы избирательного права, а также содержит некоторые положения, относящиеся к активному и пассивному избирательному праву. Порядок выборов устанавливается законами: о выборах президента Украины 1991 г. (принят в новой редакции в 1994 г.), о выборах народных депутатов Украины (членов Верховной рады) 1993 г. (с изменениями 1993—1996 гг.), о выборах депутатов и председателей сельских, поселковых, районных, городских и областных советов 1994 г. (с изменениями 1994—1996 гг.). Есть также толкования некоторых статей этих законов, принятые Верховной радой до создания Конституционного суда Украины. Эти акты действуют в той части, которая не противоречит конституции 1996 г. Закон о местных советах регулирует также избрание председателей советов непосредственно гражданами (избранные таким образом председатели советов становились представителями государства на местах). Однако в связи с созданием местных государственных администраций такие выборы больше проводиться не будут.

 

Активное избирательное право на всех выборах имеют лица, достигшие 18 лет; ценза оседлости не существует. Не имеют избирательных прав недееспособные, временно приостанавливаются избирательные права лиц, находящихся в местах лишения свободы и принудительного лечения по приговору суда. Не могут быть избраны лица, находящиеся на военной или альтернативной службе, служащие в органах безопасности, Министерства внутренних дел, в иных воинских формированиях, представители президента на местах, судьи, прокуроры. Но они могут быть зарегистрированы в качестве кандидатов и участвовать в выборах, если подадут заявление в избирательную комиссию о том, что временно, на период выборов, прекращают.исполнение своих служебных полномочий. Будучи избранными, они оставляют должность (военные откомандировываются для работы в представительных органах). Для пассивного избирательного права установлены дополнительные условия: повышенный возраст (например, 35 лет для президента, 21 — для депутата Верховной рады), иные условия (например, президент должен в течение 10 лет жить на Украине, знать украинский язык). Депутатами местных советов могут

 

428

 

 быть избраны лишь лица, проживающие или работающие в данной административно-территориальной единице.

 

Выборы, в Верховную раду и местные советы проходят по одномандатным избирательным округам (при выборах Верховной рады разница в численности избирателей в округах не может превышать 12%), выборы. президента — по единому общегосударственному избирательному округу. Выборами руководят Центральная избирательная комиссия, которая создается Верховной радой и действует в основном на общественных началах (освобожденными работниками являются председатель, его заместитель и секретарь Центральной избирательной комиссии), территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии (по выборам президента создается 27 окружных избирательных комиссий в границах областей, Крыма, Киева и Севастополя, по выборам депутатов Верховной рады — 450 — по числу одномандатных избирательных округов). Все избирательные комиссии, кроме центральной, создаются местными советами.

 

Кандидат на должность президента может быть выдвинут зарегистрированными партиями, насчитывающими не менее 1 тыс. членов, а также собраниями избирателей, если на них присутствует не менее 500 человек. Кандидат в народные депутаты Верховной рады выдвигается местными отделениями политических партий или не менее чем 10 избирателями, в местные советы — партиями, трудовыми коллективами, собраниями избирателей (в присутствии от 20 до 200 человек в зависимости от административно-территориальной единицы). Кандидаты и уполномоченные ими доверенные лица (их число законами ограничено от 5 при выборах в некоторые местные советы до 30 при выборах президента) должны собрать определенное число подписей в поддержку кандидата:

 

300 — для кандидата в депутаты Верховной рады (но только по данному избирательному округу), 100 тыс. — для кандидата в президенты, в том числе не менее 1500 подписей в каждом из 2/3 избирательных округов. Кандидаты в депутаты парламента и местных советов вносят избирательный залог (размер его неоднократно изменялся, в настоящее время для кандидатов в депутаты Верховной рады это размер дохода, не облагаемого налогом).

 

Законодательство предусматривает равную государственную поддержку кандидатов во время предвыборной агитации: предоставляется одинаковое время для выступлений по радио, телевидению; за счет государства публикуется равное количество агитационных материалов (например, 8 тыс. плакатов для каждого кандидата в президенты, а также до двух машинописных страниц текста программы и до четырех страниц автобиографии; для кандидатов в Верховную раду — по 200 экземпляров плакатов и до двух машинописных страниц текста программы). Кандида-

 

429

 

 ты могут дополнительно расходовать на агитацию личные средства, но закон ограничивает их размер, например не более 10 тыс. минимальных заработных плат для кандидата на должность президента.

 

Результаты всех выборов определяются по мажоритарной системе, яо неодинаково. Для признания выборов состоявшимися требуется, чтобы в них приняло участие более половины зарегистрированных избирателей. Кандидат в президенты считается избранным, если он в первом или во втором туре получит более половины голосов избирателей (во второй тур выходят два кандидата). Если один из кандидатов в президенты заранее снимает свою кандидатуру, голосование проводится и при одном кандидате. Кандидат для избрания его депутатом Верховной рады должен получить более 50% голосов избирателей округа, явившихся голосовать, но не менее 25% голосов зарегистрированных в списках избирателей. Во втором туре для кандидатов в Верховную раду действуют эти же условия.

 

Если выборы в каком-либо округе дважды не состоялись, то в третий раз они могут быть проведены лишь через год.

 

Отзыв депутата. Закон о местных советах допускает возможность отзыва депутата избирателями. Это может быть осуществлено в результате обращения совета к избирателям в случае систематического нарушения депутатом своих обязанностей по неуважительным причинам (неявка на сессии, на заседания постоянной комиссии и др.). Порядок отзыва этим законом не урегулирован.

 

Референдум. Согласно конституции и Закону о всеукраинском и местных референдумах 1991 г. (с последующими изменениями), всеукраинский референдум может быть назначен Верховной радой или президентом Украины, но только в результате народной инициативы (до принятия конституции 1996 г. референдум назначался по инициативе половины членов Верховной рады). Местный референдум может назначить соответствующий совет. Вопрос о референдуме возбуждается на собрании избирателей (не менее 200 для всеукраинского референдума, 20—50 избирателей — для местного в зависимости от административно-территориальной единицы). Собрание создает инициативную группу, которая после регистрации собирает подписи в поддержку предложения о референдуме. Для назначения всеукраинского референдума в течение не более трех месяцев необходимо собрать не менее 3 млн. подписей в 2/3 единиц областного деления и в приравненных к ним в данном отношении Крыму, Киеве и Севастополе, причем в каждой из этих единиц нужно собрать не менее 100 тыс. подписей. Подписи собираются и в поддержку местного референдума, но в течение не более 1 месяца.

 

На референдуме могут быть приняты или отменены законы, решения

 

местного совета, приняты иные решения. Закон устанавливает, что акты

 

430

 

 принятые на референдуме, имеют высшую юридическую силу по сравнению с законами Верховной рады и решениями местных советов. Они не нуждаются в каком-либо утверждении.

 

Референдум действителен при участии более половины зарегистрированных избирателей. Решение считается принятым, если за него голосовало более половины участвовавших в голосовании избирателей, но по вопросам досрочного прекращения полномочий Верховной рады и президента необходимо большинство в 2/3 (после принятия конституции, которой предусмотрена процедура импичмента президенту, эти положения закона о референдуме, видимо, не действуют).

 

Вопросы об изменении территории Украины, вхождении ее в федерацию или конфедерацию решаются только путем всеукраинского референдума, вопросы об изменении границ административно-территориальных единиц — только путем местного референдума. С другой стороны, всеукраинский референдум не может проводиться по вопросам налогов, бюджета и амнистии, местный — по вопросам, не относящимся к местным делам. На Украине с 1991 г. общегосударственные и местные референдумы проводились неоднократно.

 

Совещательный опрос граждан (консультативный референдум) — разновидность референдума, предусмотренная законом. Он проводится для выявления мнения граждан по важным вопросам на общегосударственном и местном уровнях. Результаты совещательного опроса не обязывают государственные органы, но должны учитываться ими в их деятельности. Если все же представительный орган считает необходимым принять закон или решение, не соответствующее результатам опроса, такие акты должны быть приняты большинством в 2/3 состава представительного органа.

 

В законе о референдуме также говорится, что могут проводиться опросы общественного мнения, но они не порождают юридических последствий, подобных консультативному референдуму.

 

Общие собрания (сходы) граждан, общественные комитеты и советы самоуправления. Для решения местных вопросов председатель совета может созвать сход граждан или собрание представителей деревень, входящих в данную административно-территориальную единицу. Для практического решения местных дел сход граждан может избирать общественные комитеты и общественные советы самоуправления.

 

§ 4. Правовое регулирование общественных объединений

 

Право на объединение в политические партии и общественные организации предоставляется гражданам Украины и не распространяется на иностранцев и лиц без гражданства. Конституция устанавливает цели

 

 создания объединений. Это осуществление и защита прав и свобод, удовлетворение политических, экономических, культурных и иных интересов их членов. Ограничения для объединения граждан могут быть установлены только законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод других лиц.

 

Конституция содержит некоторые общие положения, относящиеся к политическим партиям и другим объединениям, а также особо регулирует основы статуса партий и профсоюзов.

 

К числу общих положений относятся: 1) все объединения граждан равны перед законом; 2) запрещаются объединения, цели и деятельность которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя путем насилия, нарушение суверенитета и целостности государства, подрыв безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательство на права человека и здоровье населения; 3) общественные объединения не вправе иметь военные формирования; 4) никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или ограничен в правах за принадлежность или непринадлежность к какой-либо общественной организации;

 

5) деятельность объединений граждан может быть запрещена только в судебном порядке.

 

Конституция определяет роль политических партий в обществе:

 

они содействуют формированию и выражению политической воли граждан, принимают участие в выборах. Членами партий могут быть только граждане Украины. Запрещается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной власти, в исполнительных органах местного самоуправления, в воинских формированиях, на государственных предприятиях, в учебных заведениях, в других государственных учреждениях и организациях. Это относится и к полугосударственным, смешанным предприятиям, но на частных предприятиях партийные организации не запрещены. В представительных органах также создаются объединения на основе партийной принадлежности (партийные фракции политических партий).

 

В настоящее время на Украине действует множество партий, но партийная система еще не устоялась и находится в состоянии постоянных перемен. Ни одна партия не располагает большинством в Верховной раде, что лишает президента и правительство необходимой опоры в парламенте. Значительным влиянием в Верховной раде пользуются аграрии, представители западных областей Украины, коммунисты. Коммунистам принадлежат 170 мест (из 450), но они возглавляют блок, в который входят аграрии и социалисты.

 

432

 

 Согласно конституции, профсоюзы создаются с целью защиты трудовых и социально-экономических интересов их членов. Они объединяют граждан, связанных общими интересами по роду своей трудовой деятельности. Профсоюзы создаются без предварительного разрешения. Конституция устанавливает, что они объединяют граждан, но не определяет прямо (как это сделано в отношении партий), что членами профсоюзов могут быть только граждане Украины. Профсоюзы Украины раздроблены, существует несколько профцентров, есть противоречия в деятельности профсоюзов западных и восточных областей.

 

На Украине существуют социально-экономические организации предпринимателей, но они очень слабы. Несколько большим влиянием пользуется торгово-промышленная палата. Действуют также творческие организации, есть кооперативные объединения, но они тоже раздроблены.

 

§ 5. Законодательная власть

 

Согласно ст. 75 конституции Украины, единственным органом законодательной власти является парламент — Верховная рада. Местные законы для Крыма принимает Верховный совет Автономной Республики

 

Крым.

 

Структура парламента. Верховная рада — однопалатный орган. В ее составе 450 депутатов, избираемых гражданами путем прямых выборов. Депутатом может быть гражданин Украины, достигший 21 года (ранее — 25 лет), обладающий избирательными правами и проживающий на Украине в течение последних пяти лет перед выборами. Не могут быть избраны граждане, имеющие судимость за совершение умышленных преступлений, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке. Депутаты избираются на 4 года. Досрочное прекращение полномочий Верховной рады возможно только в результате ее роспуска и лишь в одном случае: если она не может начать пленарные заседания в течение месяца после выборов. Досрочное прекращение полномочий отдельных депутатов возможно в случае подачи ими заявления об отставке, вступления в силу обвинительного приговора, признания судом недееспособным, утраты украинского гражданства или выезда для постоянного проживания за пределы Украины. Действующий состав Рады избран в 1994 г. Согласно переходным положениям конституции, новые выборы состоятся в 1998 г.

 

Народный депутат Украины (термин, применяемый к депутатам Верховной рады) осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он оставляет прежнюю службу или работу, не может иметь другой предста-

 

433

 

 

 

 вительский мандат, состоять на государственной службе. Если депутат не выполняет положений о несовместимости депутатской деятельности с другими видами работы, его полномочия прекращаются. Во всех таких случаях (включая добровольную отставку, утрату гражданства, выезд за пределы Украины и т.д.) решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает Верховная рада большинством ее общего (конституционного) состава. Вступая в должность, депутат приносит присягу (ее зачитывает старейший депутат) и подписывает текст.

 

Народный депутат пользуется депутатским иммунитетом (без санкции парламента он не может быть арестован или задержан) и депутатским индемнитетом, но он несет ответственность за оскорбления и клевету во время выступления в парламенте. Депутат обладает широким правом запроса: он может обращаться с запросом на сессии парламента к Кабинету министров, к руководителям других органов государства, учреждений, предприятий, расположенных на территории Украины, независимо от их подчиненности и форм собственности. Однако последствия запроса определены конституцией недостаточно ясно: сказано лишь, что руководители организаций обязаны сообщить депутату о результатах его запроса.

 

Верховная рада создает свои руководящие и иные внутренние органы: избирает председателя Верховной рады, его первого заместителя и заместителя и в любое время может отозвать их. Председатель ведет заседания Верховной рады, организует подготовку вопросов для рассмотрения в парламенте, представляет Раду в отношениях с другими органами власти и иностранными государствами, организует работу ее аппарата. Своим регламентом Верховная рада утверждает перечень постоянных комитетов, создаваемых по различным отраслям общественной жизни. Как и в других странах, комитеты на Украине осуществляют законопроектную работу, предварительно рассматривают вопросы, входящие в компетенцию Верховной рады. О праве контроля комитетов за деятельностью министерств в конституции не говорится. Могут быть созданы временные специальные комитеты и комиссии для подготовки отдельных вопросов, следственные комиссии, если за создание такой комиссии проголосует не менее трети общего состава Рады. Выводы следственных комиссий не имеют решающего значения для следствия и суда. В парламенте существуют различные партийные и иные фракции, депутатов.

 

Полномочия Верховной рады. Верховная рада — парламент, имеющий полномочия, установленные конституцией. Часть из них прямо перечислена в конституции (в общей сложности 66 пунктов). Кроме того, сказано, что Рада осуществляет и другие полномочия, отнесенные к ее ведению конституцией и законами (законы принимает она сама). Пере-

 

434

 

 численные в конституции полномочия разделены на две группы: 1) полномочия Верховной рады общего характера (36 пунктов) и 2) полномочия, которые осуществляются только путем принятия законов:

 

«определяются законами» (22 пункта) и «устанавливаются законами» (8 пунктов). К первой группе относятся: изменение конституции, назначение референдума, определение основ внешней и внутренней политики, утверждение государственных программ экономического, научно-технического, социального развития страны, охрана окружающей среды, объявление по представлению президента войны и заключение мира, смещение президента в порядке импичмента, контроль за деятельностью Кабинета министров, назначение на ряд должностей (председателя и членов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, председателя Национального банка — по представлению президента, половины состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания и др.), утверждение общей структуры и численности вооруженных сил, дача согласия на назначение и освобождение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора, трети Конституционного суда, на избрание судей (бессрочно) и т.д. Верховная рада вправе досрочно прекратить полномочия Верховной рады Автономной Республики Крым при заключении Конституционного суда о нарушении Верховной радой Крыма конституции и законов Украины.

 

Полномочия, которые Верховная рада Украины может осуществлять только путем принятия законов, в свою очередь делятся на две группы:

 

либо определяемые, либо устанавливаемые законами. К первой группе вопросов, регулируемых исключительно законом, относятся, например, права человека и гражданина, права коренных народов и национальных меньшинств, основы социальной защиты и пенсионного обеспечения, правовой режим собственности, правовой режим военного и чрезвычайного положения, основы местного самоуправления, амнистия и др. Ко второй группе относятся: государственный бюджет, система налогообложения, налоги и сборы, статус национальной валюты, а также иностранных валют на территории Украины, порядок направления вооруженных сил Украины в другие государства, государственные праздники и др. В обоих случаях говорится, что эти полномочия определяются или устанавливаются «исключительно законами». Различия в правовом регулировании может выявить, видимо, только практика.

 

Контроль Верховной рады по отношению к Кабинету министров. Парламент рассматривает вопросы об одобрении программы правительства. По этому вопросу Кабинет подконтролен Верховной раде, подотчетен ей, но о том, должен ли он уйти в отставку, если его программа не будет одобрена, в конституции прямо не говорится. Кабинет уходит в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Такая резолюция

 

435

 

 принимается в усложненном порядке: по предложению не менее 1 /З депутатов от конституционного состава Верховной рады большинством ее состава (т.е. необходимы 226 голосов из 450). Есть и другие ограничения:

 

вопрос об отставке Кабинета не может рассматриваться более одного раза в течение одной очередной сессии; такой вопрос не может быть поставлен на внеочередной сессии, а также в течение года после одобрения парламентом программы правительства. Формами контроля являются упомянутый выше запрос депутата и деятельность следственных комиссий, которые создаются по решению не менее трети конституционного состава Верховной рады.

 

Сессии и заседания. Верховная рада является полномочной при условии избрания 2/3 ее конституционного состава, т.е. она может проводить заседания и даже принимать решения, включая поправки к конституции, поскольку для их одобрения нужны 2/3 голосов (если, конечно, все без исключения депутаты в этом случае будут голосовать «за»). Парламент проводит две очередные сессии в год, собираясь в первый вторник февраля и первый вторник сентября. В отличие от некоторых других конституций, предусматривающих такой же порядок, конституция Украины длительность сессий не ограничивает. Внеочередные сессии созываются председателем парламента по требованию трети депутатов или президента. Они созываются с указанием повестки дня, и на них могут рассматриваться только вопросы, в ней поставленные. В случае объявления военного или чрезвычайного положения Верховная рада собирается в двухдневный срок сама, издания какого-либо акта о созыве сессии не требуется. Решения принимаются только на заседаниях Верховной рады путем личного голосования депутатов.

 

Законодательный процесс. Право законодательной инициативы принадлежит президенту, народным депутатам, Кабинету министров Украины, Национальному банку. Вне очереди рассматриваются законопроекты, характеризуемые президентом как неотложные. При рассмотрении законопроектов на Украине применяются обычно три (реже два) чтения. Законодательный процесс включает комитетскую стадию. Принятые законы подписываются председателем Верховной рады и направляются им президенту. Президент в течение 15 дней подписывает закон или возвращает его для вторичного рассмотрения в Верховную раду. Вето президента преодолевается большинством в 2/3 голосов всего состава Верховной рады. На практике нередко Верховная рада принимает замечания президента и такого большинства не требуется. Если же президент не подписал и не возвратил закон в установленные 15 дней, закон считается принятым. Он вступает в силу через 10 дней после официального обнародования, если иное не предусмотрено законом. Проект закона о государственном бюджете представляет только Кабинет министров.

 

436

 

 § 6. Исполнительная власть

 

Согласно конституции высшим органом исполнительной власти является Кабинет министров. Президент Украины охарактеризован в основном законе только как глава государства, но на практике в соответствии со своими полномочиями он выступает и как орган исполнительной власти. В ст. 94 конституции прямо говорится, что президент принимает законы «к исполнению».

 

Президент. Президент Украины избирается гражданами в соответствии с принципами избирательного права на 5 лет. Президентом может быть избран гражданин Украины, достигший 35-летнего возраста, обладающий избирательными правами, проживающий на Украине в течение 10 лет до дня выборов, владеющий государственным (украинским) языком. Одно и то же лицо может быть избрано только на два срока подряд. Согласно переходным постановлениям конституции, нынешний президент, избранный в 1994 г., сохраняет свои полномочия до 1999 г., когда состоятся новые выборы.

 

Президент не может быть депутатом представительных органов, занимать должность в государственных органах или общественных объединениях граждан, заниматься иной оплачиваемой работой, предпринимательской деятельностью, входить в состав руководящих органов или наблюдательных советов предприятий. Присягу он дает на торжественном заседании Верховной рады. Приведение к присяге осуществляется председателем Конституционного суда.

 

Президент — гарант государственного суверенитета, территориальной целостности страны, соблюдения конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он пользуется неприкосновенностью: не подлежит уголовной и административной ответственности, хотя к нему как представителю государства может быть обращен гражданский иск. За посягательства на честь и достоинство президента виновные несут ответственность. Звание президента (и соответствующее обращение к данному лицу) сохраняется за ним пожизненно, если только он не был смещен с этого поста в порядке импичмента.

 

Конституция перечисляет полномочия президента, являющиеся традиционными для парламентарной республики с элементами президентской. Он представляет государство внутри страны и вовне, имеет право роспуска парламента, используя это право только после контрассигнатуры (подписи премьер-министра на акте президента о роспуске) и только в одном случае: если в течение месяца после начала сессии парламент не может начать пленарные заседания (т.е. практически оказывается неработоспособным). Президент обладает правом отлагательного вето, для применения которого не требуется контрассигнатуры.

 

437

 

 Он может обращаться с посланиями к парламенту, назначает референдум (по решению парламента в соответствии с подписями 3 млн. избирателей), является главнокомандующим, принимает решение об использовании вооруженных сил в случае агрессии против Украины, вводит чрезвычайное и военное положение. Президент формирует многие центральные органы государства, а также суды или участвует в их долевом формировании: назначает премьер-министра (но только с согласия Верховной рады) и прекращает его полномочия (для этого согласия парламента не требуется). По предложению премьер-министра он назначает министров, других руководителей государственной администрации, половину состава Совета национальной безопасности и обороны, треть состава Конституционного суда, половину состава Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания. С согласия Верховной рады президент назначает председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, по представлению премьер-министра создает министерства, отменяет акты Кабинета министров и Совета министров Автономной Республики Крым и т.д. Некоторые полномочия президент выполняет только по предложению парламента, часть полномочий — по предложению премьер-министра. Кроме того, некоторые акты президента для их действительности нуждаются в контрассигнатуре премьер-министра и ответственного за их исполнение министра. Это акты президента, касающиеся многих сторон внешнеполитической деятельности, акты, принимаемые им в качестве верховного главнокомандующего и председателя Совета национальной безопасности и обороны, акты, связанные со многими назначениями (трети Конституционного суда, председателей Антимонопольного комитета, Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания, дипломатических представителей), акты по созданию некоторых органов (министерств, судов), введению чрезвычайного положения, прекращению полномочий парламента. С согласия Верховной рады президент назначает премьер-министра.

 

Согласно переходным постановлениям, президент в течение трех лет после вступления в силу конституции 1996 г. сохраняет право издавать указы по экономическим вопросам, не урегулированным законом. Эти указы, имеющие силу закона, должны быть одобрены Кабинетом министров, скреплены подписью премьер-министра и немедленно представлены в Верховную раду. Они вступают в силу по истечении 30 дней после их принятия и утрачивают свое действие после принятия Верховной радой закона по этому вопросу.

 

При президенте существует Совет национальной безопасности и обороны. Это координационный орган. В его состав входят премьер-министр, министры национальной обороны, внутренних дел, иностранных

 

438

 

 дел, председатель Службы государственной безопасности. Решения этого органа оформляются указами президента.

 

Президент прекращает исполнение обязанностей в случае добровольной отставки (заявление должно быть сделано им на заседании парламента), невозможности исполнения обязанностей по состоянию здоровья, импичмента, смерти. Невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья устанавливается на заседании парламента, это решение принимается большинством его состава на основании письменного представления Верховного суда Украины и медицинского заключения.

 

Импичмент — отрешение от должности — возможен в случае государственной измены или иного преступления, совершенного президентом. Вопрос об импичменте может быть поставлен большинством состава Верховной рады. После этого для проведения расследования парламент создает временную следственную комиссию, в состав которой включаются прокурор и следователь (по профессии). Выводы комиссии обсуждаются на заседании парламента, в результате чего Верховная рада большинством в 2/3 ее состава может принять обвинительное заключение в отношении президента. Решение Верховной рады о смещении президента принимается большинством в 3/4 ее состава после получения заключения Конституционного суда о соблюдении конституционной процедуры импичмента и заключения Верховного суда о том, что действия президента содержат признаки государственной измены или иного преступления. После смещения с должности президент подлежит привлечению к уголовной ответственности.

 

В случае смещения президента его обязанности выполняет до избрания нового президента премьер-министр, но временно исполняющий должность президента не может распускать парламент, обращаться к нему с посланиями, назначать референдум, назначать министров, создавать министерства, награждать государственными наградами и выполнять некоторые другие полномочия президента.

 

Кабинет министров и другие органы исполнительной власти. Кабинет министров состоит из премьер-министра, первого вице-премьер-министра, трех вице-премьер-министров и министров. Премьер-министр назначается президентом с согласия более половины состава Верховной рады, остальные члены Кабинета назначаются президентом по представлению премьер-министра; согласия на это Верховной рады не требуется. Члены Кабинета министров, руководители центральных и местных органов исполнительной власти не вправе совмещать свою служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной, творческой в нерабочее время. Они не могут входить в состав руководящих органов или наблюдательных советов предприятий, имеющих целью извлечение прибыли.

 

439

 

 Кабинет министров Украины несет двойную ответственность. С одной стороны, он отвечает перед президентом: по его требованию премьер-министр обязан подать в отставку, а в соответствии с конституцией вместе с премьером уходит в отставку все правительство. С другой стороны, Кабинет подконтролен и подотчетен Верховной раде, а принятая ею резолюция недоверия влечет за собой его отставку. Перед вновь избранным президентом Кабинет министров слагает свои полномочия и формируется заново.

 

По традициям конституционного права в конституции 1996 г. перечислены полномочия Кабинета министров. В ней содержатся некоторые положения, и ранее закреплявшиеся в украинских конституциях, но вместе с тем отражаются и новые реалии (например, вопросы охраны окружающей среды), а также новые подходы, связанные с общегуманными ценностями человечества. Кабинет министров обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, исполнение конституции и законов, осуществление внешней и внутренней политики, прав и свобод человека и гражданина, проведение финансовой, ценовой, налоговой политики, регулирует положение в сфере труда и занятости, разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы, обеспечивает равные условия для развития всех форм собственности, осуществляет меры по обеспечению обороноспособности, ох ране общественного порядка, координирует работу министерств, руководит внешнеэкономической деятельностью и т.д.

 

Кабинет министров издает постановления и распоряжения, которые подписывает премьер-министр. После принятия конституции 1996 г. Кабинет министров был сформирован в новом составе.

 

Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации, Это органы государственной власти. Органы местной государственной администрации составляют единую вертикаль: они подчинены вышестоящим органам государственной администрации, а в конечном счете Кабинету министров и президенту. Порядок формирования, взаимоотношения этих органов с представительными органами на местах рассматриваются в заключительном параграфе данной главы.

 

§ 7. Судебная власть и прокуратура

 

Суд. Конституция устанавливает, что правосудие осуществляется только судом и присвоение этих функций другими органами и должностными лицами не допускается. Создание особых и чрезвычайных судов запрещено. Судопроизводство осуществляется Конституционным судом

 

440

 

 судами общей юрисдикции, рассматривающими уголовные и гражданские дела, и специализированными судами. Высшим судебным органом является Верховный суд, в системе специализированных судов должны быть созданы высшие отраслевые суды. Например, как и в некоторых других странах, могут быть созданы высший трудовой, высший финансовый и другие высшие суды. Пока же система высших специализированных судов не создана, ее создание займет определенное время. Специализированные суды считаются тоже судами общей юрисдикции, но в отличие от их другой группы, создаваемой по территориальному признаку, они создаются по признаку специализации, хотя территориальный момент тоже, конечно, учитывается.

 

Верховный суд и судьи высших специализированных судов избираются Верховной радой Украины. Конституция предусматривает также создание апелляционных судов, но до создания новой судебной системы прежний Верховный суд и Высший арбитражный суд продолжают осуществлять свои функции. По конституции это может продолжаться не более пяти лет.

 

Правосудие осуществляется профессиональными судьями, народными заседателями и присяжными (по определенным делам). Судьи могут осуществлять правосудие единолично, народные заседатели и присяжные действуют только в составе коллегии.

 

Судьей может быть гражданин не моложе 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы в области права не менее трех лет, проживающий на Украине не менее 10 лет, знающий украинский язык. Судья не может принадлежать к политической партии, профсоюзу, заниматься политической деятельностью, иметь представительский мандат, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной, творческой. Судьи специализированных судов помимо юридического образования должны иметь специальную подготовку (например, по экономике и финансам в финансовом суде). Они осуществляют правосудие только коллегиально.

 

Кроме судей Конституционного суда, а также судей, назначенных впервые (для них установлен пятилетний срок пребывания в должности с возможным продлением полномочий), все остальные судьи занимают эту должность бессрочно. Они освобождаются от нее по достижении 65 лет, по состоянию здоровья, в результате нарушения требований несовместимости или присяги, вступления в силу приговора, утраты украинского гражданства, подачи заявления об отставке.

 

Первое назначение на должность профессионального судьи сроком на 5 лет осуществляется президентом Украины. Все другие судьи (кроме судей Конституционного суда) избираются Верховной радой Украины бессрочно.

 

441

 

 Конституция закрепляет принципы правосудия, среди которых наряду с общепринятыми (независимость суда и подчинение только закону, равенство участников процесса, состязательность сторон и др.) есть и специфические: «обеспечение доказанности вины», поддержка государственного обвинения прокурором, полное фиксирование судебного процесса техническими средствами, обеспечение апелляционного и кассационного обжалования судебных решений.

 

Внутренние вопросы деятельности судейского корпуса решаются путем судебного самоуправления. Создается похожий на высшие советы магистратуры некоторых западных стран Высший совет юстиции. Он состоит из 20 человек, назначаемых или избираемых различными органами: Верховной радой, президентом, съездами судей, адвокатов, представителей высших учебных заведений, конференциями работников прокуратуры. В состав этого совета входят также по должности председатель Верховного суда, генеральный прокурор, министр юстиции. Высший совет юстиции вносит представления о назначении судей и освобождении их от должности, принимает решения о нарушении судьями и прокурорами требований о несовместимости, осуществляет дисциплинарное производство в отношении судей Верховного суда и высших судов.

 

Прокуратура составляет единую систему, на которую возлагаются поддержание государственного обвинения в суде, представительство интересов государства и граждан в суде в определенных законом случаях надзор за соблюдением законов. До создания новой системы прокурату ры и органов досудебного следствия прокуроры продолжают выполнят] прежние обязанности. Возглавляет эту централизованную систему генеральный прокурор, назначаемый президентом с согласия Верховной рады. Последняя вправе выразить ему вотум недоверия, что влечет за собой отставку.

 

§ 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление

 

Территориальное устройство государства. Согласно конституции, территориальное устройство Украины основано на принципах единства государственной территории (этот принцип особенно важен в связи с положением Крыма и арендуемых Россией баз для Черноморского флота), сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти (это влечет за собой своеобразную структуру органов управления на местах), сбалансированного развития районов с учетом их исторических, экономических и иных отноше-

 

442

 

 ний и традиций. Все существующие территориально-политические единицы Украины — области, районы, города, городские районы в крупных городах, поселки, села, а также Автономная Республика Крым рассматриваются как звенья единого административно-территориального устройства, хотя их статус может быть неодинаковым: в одних существуют только органы самоуправления, в других — органы самоуправления и органы государственной власти, в третьих (это преимущественно внутригородские районы) — только органы государственной власти или уполномоченные вышестоящего совета (его исполкома). В состав Украины входят одна автономная республика и 24 области; особый статус имеют города Киев и Севастополь.

 

Правовое положение Автономной Республики Крым. Крым имеет свою конституцию, которую принимает Верховная рада Крыма, а затем утверждает Верховная рада Украины. Органы государственной власти Крыма могут решать только те вопросы, которые отнесены к ведению автономной республики конституцией Украины. Полномочия Крыма разделены конституцией Украины на две группы: вопросы, по которым республика может осуществлять нормативное регулирование, и вопросы, отнесенные к ее ведению. Нормативные акты могут издаваться по вопросам сельского хозяйства и лесов, мелиорации, общественных работ, ремесел, благотворительной деятельности, охоты, рыболовства, жилищного хозяйства и др. К ведению автономной республики относятся: назначение выборов депутатов Верховной рады Крыма, проведение местных референдумов, управление имуществом, принадлежащим автономной республике, разработка и исполнение бюджета республики на основе единых бюджетных и налоговых актов Украины, развитие государственного (т.е. украинского) и местных языков, внесение предложений в органы государственной власти Украины о введении в Крыму чрезвычайного положения и др.

 

Представительным органом Крыма является Верховная рада Крыма. Конституция Украины не рассматривает ее как законодательный орган: Рада принимает решения и постановления, обязательные для исполнения в Крыму. Правительство Крыма — Совет министров. Председатель правительства назначается в отзывается Верховной радой Крыма, но по согласованию с президентом Украины. Пост президента Автономной Республики Крым на основе решения высших органов Украины был упразднен еще до принятия конституции Украины 1996 г. Полномочия Совета министров Крыма определяются законодательством Украины, а также актами Верховной рады Крыма. Суды Крыма входят в единую систему судов Украины. В Автономной Республике Крым действует представительство президента Украины.

 

443

 

 Организация государственной власти на местах. На Украине действует система, которая сочетает существование на местах органов государственной власти (государственной администрации) и органов местного самоуправления (советов). Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации. Они заменяют в этом качестве председателей советов, которые до 1996 г. избирались гражданами и были одновременно председателями советов и представителями государства, действуя как руководители исполкома, состоявшего из лиц (управленцев), единолично назначавшихся председателями советов. Положение о государственных администрациях не относится к Крыму, где есть свой Совет министров, подчиненный, правда, по вертикали Кабинету министров Украины, а также к небольшим городам, селам, где действует рассматриваемая ниже система местного самоуправления. Государственные администрации тоже созданы еще не везде, до их создания их полномочия по-прежнему выполняют председатели советов.

 

Руководители местных государственных администраций не вправе совмещать служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской и творческой в нерабочее время, не могут входить в руководящие органы или наблюдательные советы коммерческих и иных структур, имеющих целью извлечение прибыли. Председатели местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности президентом.

 

Местные государственные администрации, будучи органами государственной власти, обладают следующими полномочиями: обеспечивают выполнение конституции и законов, актов президента, Совета министров, других органов исполнительной власти, а также правопорядок и соблюдение прав граждан, выполнение государственных и региональных программ развития, подготовку и исполнение государственного бюджета. В их подчинении находятся различные государственные службы на местах. Состав местных государственных администраций назначается их председателями, которые самостоятельно подбирают государственных служащих.

 

Местные государственные администрации подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали — представительным органам (советам) своего уровня, но последний вид подчиненности имеет частичный характер: он относится только к тем полномочиям, которые будут делегированы местным администрациям соответствующими советами. Областной или районный совет может выразить недоверие председателю местной государственной администрации, но это не влечет его обязательной отставки: вопрос о недоверии рассматривается президентом, который принимает решение и дает ответ совету. Но если недоверие выражено

 

444

 

 2/3 депутатов от общего числа членов совета, президент обязан уволить председателя местной государственной администрации в отставку.

 

Решения местных государственных администраций не могут быть отменены советами или приостановлены. Они могут быть отменены президентом или председателем местной государственной администрации вышестоящего уровня.

 

Местные органы, самоуправления. Структура и порядок деятельности местных органов самоуправления определяются законом 1992 г. о местных советах народных депутатов и местном самоуправлении, действующим с рядом поправок 1992—1996 гг., если закон и поправки не противоречат конституции 1996 г. Местные органы самоуправления создаются на уровне «территориальных громад» (общин) — в селах, добровольных объединениях нескольких сел, в поселках, городах, а также в областях и районах. В единицах общинного звена нет назначаемых государственных администраций, там действуют только выборные органы местного самоуправления — советы (у них могут быть и другие названия). В областях и районах советы, действуют наряду с назначаемыми государственными администрациями. В городах Киеве и Севастополе местное самоуправление (советы) может иметь свои особенности, которые будут определены законом, но в переходный период сохраняется прежний порядок управления.

 

Местное самоуправление может осуществляться гражданами непосредственно (например, путем созыва сельских сходов и принимаемых ими решений, путем местного референдума) и через избираемые населением органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы (общинное местное самоуправление), которые создают свои исполнительные органы. Органами местного самоуправления, представляющими интересы множества общин (сел, небольших городов, поселков), являются районные и областные советы — региональное местное самоуправление. Эти советы также избирают своих председателей и создают исполнительные органы местного самоуправления. Организация управления внутригородскими районами относится к компетенции городского самоуправления. В таких районах могут быть избраны советы либо назначены уполномоченные городского совета или его исполнительного органа.

 

По инициативе жителей и с разрешения совета в селах, поселках, городах могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие комитеты — «органы самоорганизации населения», как называет их конституция Украины. Они могут быть наделены советом собственной компетенцией, финансами, имуществом.

 

Депутаты местных советов избираются гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании

 

445

 

 сроком на 4 года (ранее избирались на 5 лет). Одновременно граждане избирают на этот же срок раздельным от депутатов голосованием сельского, поселкового, городского голову, который председательствует на заседаниях совета и возглавляет исполнительный орган совета (исполком). Председатели районного и областного совета тоже избираются советом и возглавляют исполнительный орган совета. Этот исполнительный орган ведает только вопросами местного самоуправления. Другие же вопросы, имеющие государственное значение, решают, как отмечалось выше, назначенные районные и областные государственные администрации. Если избрано 3/4 депутатского состава совета, он вправе осуществлять свои полномочия и делает это прежде всего на сессиях, которые созываются не реже 2 раз в год.

 

Депутаты местных советов не являются освобожденными от своей должности или работы членами совета, они освобождаются от этого только на период сессии с сохранением заработка. Постоянными штатными работниками совета являются председатель, его заместитель, секретарь, а также председатели постоянных комиссий.

 

Советы управляют имуществом общин и регионов, принимают программы развития, устанавливают местные налоги и сборы, создают коммунальные предприятия, решают другие вопросы, отнесенные к их компетенции законом. Материальной и финансовой основой местного самоуправления являются движимое и недвижимое имущество, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности общин и регионов, доходы местного бюджета и др. Общины вправе на договорных началах объединять объекты коммунальной собственности, денежные средства для выполнения совместных проектов, для совместного финансирования коммунальных служб и создавать для этого совместные органы. Государство поддерживает органы местного самоуправления финансовыми средствами, расходы, возникшие в результате решений государственных органов, возмещаются местному самоуправлению государством. Местному самоуправлению могут предоставляться отдельные полномочия исполнительных органов государства. В этом случае реализация полномочий в полной мере финансируется государством, а их осуществление органами местного самоуправления подконтрольно исполнительным органам государственной властр

 

 Глава 20 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КИТАЯ

 

Китай (Китайская Народная Республика) — государство тоталитарного социализма, находящееся на стадии длительной модернизации. Китай занимает первое место в мире по численности населения (около 1,3 млрд. человек), третье — по размерам территории (после России и Канады), второе — по объему ВВП (после США), но 91-е место — по доле ВВП на душу населения (после Кубы, Кот д'Ивуара, Азербайджана, Узбекистана). Неотъемлемой частью Китая является остров Тайвань, где существует другой общественный строй. Общенациональной проблемой является вопрос о путях воссоединения Тайваня с материковой частью Китая.

 

Конституционное право Китая характеризуется значительными особенностями. Во-первых, на его содержание и пути развития до сих пор большое влияние оказывает традиция. Многие общественные отношения, которые в других странах регулируются нормами права (в том числе конституционного), в Китае регулируются обычаями, традицией. Законы нередко принимаются только тогда, когда традиция непригодна для урегулирования новых общественных отношений, или в дополнение к ней. Правда, в последние годы в связи с проводимой экономической реформой законодательная деятельность существенно оживилась.

 

Во-вторых, в условиях тоталитарного социализма, несмотря на его модернизацию, многие принципиальные общественные отношения регулируются актами правящей Коммунистической партии Китая (КПК). Такой порядок был установлен еще во время гражданских войн в освобожденных от гоминьдановской власти районах Китая, когда именно КПК и руководимая ею Народно-освободительная армия принимали директивы об организации общественной жизни в этих районах. В настоящее время также во многих случаях нет четкого различия между правовым актом и партийной директивой. Установки Компартии определяют некоторые принципы права, в том числе конституционного, которые в партийных директивах формулируются следующим образом: коллективизм вместо «западного» индивидуализма, дисциплина взамен вседозволенности, гармония вместо плюрализма.

 

447

 

 В-третьих, конституционное право Китая имеет отчетливо выраженный идеологический характер. В его основе лежат постулаты марксистско-ленинской идеологии (классовая борьба, диктатура пролетариата, руководящая роль Компартии, различие прав трудящихся и «эксплуататоров», единство государственной власти), учение Мао Цзедуна.

 

В-четвертых, конституционное право отчетливо отражает современное противоречие между экономической и политический системами китайского общества: с одной стороны, сравнительно либеральная экономика с элементами рыночного хозяйства при государственном планировании, с другой — тоталитарная политическая система с обязательной государственной идеологией и руководящей ролью одной партии. Вряд ли можно бесконечно базировать развитие общества на двух диаметрально противоположных системах.

 

В-пятых, для конституционного права Китая, как и вообще для социалистического конституционного права, характерно обилие норм-провозглашений, норм-назиданий и т.п., которые призваны скорее отражать определенные взгляды, идеологические принципы, чем служить нормами-правилами для регулирования конкретных отношений. Например, закон об организации Всекитайского собрания народных представителей (высшего представительного органа страны) требует, чтобы депутаты отдавали все силы служению народу, что практически невозможно;

 

закон о прокуратуре устанавливает, что ее работники всем сердцем, всеми помыслами должны служить народу, что также неосуществимо: у сердца и помыслов есть и другие аспекты, связанные с реальной жизнью;

 

временное положение об адвокатуре требует от адвокатов горячо любить КНР, и т.д.

 

Многие акты конституционного права носят экспериментальный, временный характер, а их иерархия не всегда соблюдается. В частности, наиболее важные вопросы часто регулируются не законами, а совместными постановлениями Центрального комитета КПК и Государственного совета (правительства).

 

§ 1. Конституция КНР

 

Подготовка и принятие конституции. Проект действующей с 1982 г. конституции Китая был разработан под руководством и по указанию ЦК КПК, одобрен им и после краткого обсуждения в печати принят китайским парламентом — Всекитайским собранием народных представителей. Эта конституция заменила первую конституцию КНР 1956 г., а также конституционные акты, принятые в период «культурной революции», когда была предпринята попытка в 60—70-х годах «прыгнуть» к

 

448

 

 коммунизму на базе создания народных коммун, использования примитивной техники, всеобщей уравниловки и борьбы с инакомыслием.

 

Основные положения конституции. Современный период определяется в конституции Китая как «начальная стадия строительства социализма» (преамбула), а китайское общество — как социалистический строй. Одновременно в ней говорится о «социализме с китайской спецификой», о «социализме в модернизированном виде» (поправки к конституции, принятые в 1993 г.), ставятся задачи социалистической модернизации общества, которая должна привести к созданию зрелого социалистического общества примерно в течение 100 лет. XIV съезд КПК (1992 г.) поставил цель: создать «социалистическую рыночную экономику». В связи с его решениями в конституцию в 1993 г. были внесены изменения, касающиеся, по существу, лишь социально-экономических вопросов (кроме того, были изменены сроки полномочий некоторых местных представительных органов).

 

В конституции сказано, что эксплуататоры как класс ликвидированы, но вместе с тем упоминается о внешних и внутренних вражеских силах и элементах. В ней содержится много демократических положений, говорится о правах граждан, но различаются, с одной стороны, права трудящихся, а с другой — права остальных индивидов. Система органов государства исходит из марксистско-ленинских положений, отрицающих разделение властей, предусматривающих сосредоточение государственной власти в руках представительных органов типа советов снизу доверху, из принципа демократического централизма. Определяя политику в области международных отношений, конституция закрепляет пять принципов: взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности, ненападение, невмешательство во внутренние дела, равенство и взаимная выгода. Вместе с тем говорится, что Китай выступает против империализма, гегемонизма и колониализма. В конституции упоминается о роли личности в истории, об идеях Мао Цзедуна.

 

В соответствии с концепцией социалистического конституционализма главное значение в конституции придается закреплению основ общественного строя и характеру государства, все остальные вопросы считаются производными от этого. В Китае считается, что социалистический характер экономической системы — основы социалистического строя — проявляется в исключении эксплуатации человека человеком, в ведущей роли государственного сектора экономики и в распределении по труду в соответствии с конституционным принципом «от каждого — по способностям, каждому — по труду».

 

Конституция запрещает любым организациям и лицам подрывать социалистический строй.

 

449

 

29 1465

 

 Согласно конституции, основой экономики является социалистическая собственность, существующая в форме общенародной (государственной) собственности и коллективной собственности трудящихся масс (различные формы кооперативов), а единоличные хозяйства городских и сельских тружеников рассматриваются как дополнение к социалистическому хозяйству. Государственный сектор переименован в сектор экономики, основанный на государственной собственности. По объяснениям китайских авторов, это означает самостоятельность хозяйственных организаций, их право распоряжения государственной собственностью.

 

В Китае допускается многообразие форм собственности, в том числе частная собственность, но они неравноправны. Хотя государство охраняет законные права и интересы частного капитала, частное хозяйство рассматривается как низшая форма организации труда, государство осуществляет контроль за ним. В настоящее время частный сектор занимает сравнительно небольшие позиции в экономике, но он развивается гораздо более быстрыми темпами, чем государственный. Конституция разрешает иностранцам вкладывать капиталы в экономику Китая, но доля смешанных и иностранных предприятий также невелика — несколько процентов.

 

Согласно поправкам 1993 г. к конституции, экономика Китая развивается на основе сочетания рынка и государственного макрорегулирования (этот термин введен вместо «всеобъемлющего планирования»), положение о народнохозяйственных планах из конституции исключено (на деле же в 1996 г. действует девятый пятилетний план), но рынок играет вспомогательную роль. Статья 8 конституции по-прежнему гласит, что социалистическая экономика является руководящей в народном хозяйстве, государство поощряет социалистическое труде вое соревнование.

 

Конституция содержит положения о социальной структуре общества, выстраивая по определенным рангам различные классы и слои населения. Она употребляет понятия «рабочий класс», «крестьянство», «интеллигенция», «народ» и «враги народа». Рабочий класс характеризуете;

 

как руководящий, говорится о союзе рабочих и крестьян. Однако в Кита! принимаются меры по ограничению наплыва крестьянского населения i города, крестьяне не имеют паспортов. Регулированию подвергается народонаселение, применяются меры по ограничению деторождения, особенно в сельских районах.

 

Закрепляя основы политической системы Китая, конституция устанавливает: 1) руководящую роль Коммунистической партии в обществ» и государстве; 2) характер государственной власти как демократически диктатуры народа, руководимой рабочим классом; она рассматриваете) как одна из форм диктатуры пролетариата в специфических условия;

 

450

 

 Китая; 3) создание широкого патриотического Единого фронта, объединяющего различные партии и народные организации под руководством Коммунистической партии; 4) вся полнота государственной власти принадлежит собраниям народных представителей — органам типа советов — снизу доверху. Упоминания о народных коммунах в 1993 г. из конституции исключены.

 

В Китае неоднократно ставился и продолжает ставиться вопрос о реформе политической системы (вслед на экономической реформой). Ее составной частью является преодоление бюрократизма и беззакония, феодальных пережитков, традиций пожизненного пребывания на руководящих должностях, а также обеспечение политической стабильности в стране.

 

Изменение конституции. Конституция может быть изменена по предложению Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей или 1/5 депутатов ВСНП. Изменения и дополнения должны быть приняты большинством в 2/3 всего состава ВСНП. Каких-либо «укрепленных» статей, не подлежащих изменению или требующих более сложной процедуры для изменения, в конституции не содержится.

 

Поправки в конституцию 1982 г. вносились дважды: в 1988 г. в ст. 10 и 11 (они легализовали частное хозяйство и аренду земли, хотя фактически это было сделано раньше по указаниям ЦК КПК и актам правительства) и в 1993 г. в связи с курсом на «социализм в модернизированном виде», «социалистическую рыночную экономику».

 

Конституционный контроль. В Китае не существует специальных органов конституционного контроля, поскольку считается, что наивысшее положение среди органов государства занимает парламент, хотя это слово по отношению к ВСНП в Китае не употребляется, а «буржуазный парламентаризм» осуждается. Никакой другой орган не может стоять над ВСНП, признавать принятые им законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. Считается, что сами государственные органы, издающие правовые акты, осуществляют контроль за соответствием этих актов конституции. Контроль за законностью осуществляет специальная система органов — прокуратура, а соблюдение конституционности законов — задача ВСНП и его Постоянного комитета.

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

В Китае принята социалистическая концепция прав человека, которая отвергает понятие естественных прав и связывает правовой статус личности с природой общества и государства. Вместе с тем, с точки зрения китайских исследователей, имеет место расхождение между офи-

 

451

 

 

 

 циальным статусом личности, закрепленным в конституционном праве, и обыденным пониманием. Для официального статуса особое значение имеют социально-экономические и политические права, а для традиционного сознания — некоторые права личности: право на жизнь и здоровье, право на имя и др.

 

Наиболее широкими правами в Китае, как и в других странах, обладают его граждане. Гражданами Китая считаются лица, хотя бы один из родителей которых является китайским гражданином и которые родились на территории Китая или другой страны, но не приобрели гражданство последней. Иностранцы и лица без гражданства могут быть приняты в китайское гражданство, если они имеют близких родственников в Китае или у них есть иные основания для приобретения гражданства (вопрос о наличии оснований решается Министерством общественной безопасности, которое ведает вопросами приема в гражданство, его утраты и восстановления). Двойное гражданство в Китае не признается, но законные права и интересы иностранцев охраняются.

 

На первое место в иерархии прав в Китае выдвигаются социально-экономические права, которые считаются наиболее важными для трудящегося человека. В конституции говорится о праве на труд, отдых, пенсионное обеспечение, образование, о праве собственности и ее наследовании. После «культурной революции» в интересах общества был выдвинут лозунг: «Обогащайтесь!», чтобы повысить уровень жизни его членов. В конституции названы также социально-культурные права: свобода научной и исследовательской деятельности, литературно-художественного творчества, деятельности в других областях культуры.

 

В числе политических прав конституция называет: избирательные права, свободу слова, печати, собраний, союзов, демонстраций, право обращаться с критикой или предложениями в адрес любого государственного органа или государственного служащего.

 

В конституции перечислены личные права и свободы: свобода и неприкосновенность личности, свобода совести (в Китае нет доминирующей религии, существует около десятка религиозных объединений общекитайского значения, которых буддизм, ислам, христианство и др.), тайна переписки, неприкосновенность жилища, право на компенсацию ущерба, причиненного незаконными действиями государственного органа или государственного служащего. Среди личных прав особо регулируются права, связанные с браком и семьей, причем в конституции говорится, что меры по ограничению деторождения — это обязанность не только государства, но и супругов. Установлено, что в городской семье может быть не более одного ребенка, в сельской — не более двух. При соблюдении этого правила семья получает материальное поощрение от государства, при нарушении — штрафуется (штрафы составляют при-

 

452

 

 близительно 3—4 тыс. юаней, т.е. около 350—470 долл. США, при рождении второго ребенка в городской семье). Эти меры вызваны тем, что в Китае значительная часть валового продукта (до четверти) идет на обеспечение вновь родившегося населения.

 

Как видно из изложенного, конституция Китая закрепляет в основном права и свободы, присущие конституциям большинства стран мира. Однако регулирование правового статуса личности имеет в Китае ряд принципиальных особенностей:

 

1) Права и свободы предоставляются гражданам в соответствии с целями социализма, имеют целевое назначение. В конституции сказано, что права в области культуры служат делу социалистической духовной культуры, говорится о социалистическом просвещении, о воспитании в духе коммунизма, на основе диалектического и исторического материализма и т.д. Диссиденты, занимающие иные идеологические позиции, могут рассматриваться как «враги» социализма и подлежать суду В 1996 г. некоторые из них были приговорены к 11 годам тюремного заключения.

 

2) Осуществление прав и свобод связывается с регулирующей ролью государства, которое направляет деятельность граждан при использовании ими своих прав и свобод. В конституции говорится о том, что государство вырабатывает разного рода правила и памятки для жителей города и деревни, воспитывает коллективизм, патриотизм, интернационализм, ведет борьбу с буржуазной, феодальной и прочей «тлетворной идеологией». Государство указывает, что надлежит делать (например, присутствовать на собраниях), но вместе с тем, преодолевая порочное влияние «культурной революции», конституция устанавливает, что запрещается подвергать граждан клевете, оскорблениям, травле.

 

3) Конституция различает права граждан и права трудящихся. Право на труд, например, принадлежит всем гражданам, а право на отдых, образование, пенсионное обеспечение — только трудящимся.

 

4) Конституция предусматривает материальные гарантии социально-экономических прав, прежде всего это социалистическая система хозяйства. В сфере политических прав материальные гарантии практически не упоминаются, юридические же сформулированы в общем виде, а в ряде случаев вообще не названы.

 

5) Значительное внимание в конституции уделяется охране прав и интересов китайцев, проживающих за границей, и членов их семей. Таких лиц более 30 млн., и они контролируют капиталы, достигающие в общей сумме 400 млрд. долл. США.

 

Конституция КНР содержит довольно подробный перечень конституционных обязанностей граждан. Для конституционного регулирования обязанностей китайских граждан характерны две особенности. Первая

 

453

 

 состоит в том, что большинство обязанностей имеют не юридический, а преимущественно моральный характер и выполнение лишь некоторых из них может быть обеспечено правовыми средствами (например, обязанность соблюдать конституцию и законы, платить налоги, хранить государственную тайну). Но есть и другая группа обязанностей, выполнение которых лишь в какой-то мере может быть связано с правовым принуждением (например, обязанность трудиться, соблюдать трудовую дисциплину и общественный порядок, обязанность учиться). Некоторые обязанности имеют целиком моральный характер (обязанность защищать сплоченность национальностей, беречь общественную собственность, охранять честь и интересы родины и др.). Особенность этой группы обязанностей состоит в том, что формулирование обязанностей, равно как \ прав, отражает социалистический подход к ним (это видно из приведен ных выше формулировок).

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

 

В Китае существуют в основном те же виды общественных объединений, что и во многих других странах, но их правовое положение имеет существенные особенности. Различно прежде всего их положение в политической системе: есть руководящая организация и руководимые организации. Согласно конституции, руководящей силой в обществе и государстве является Коммунистическая партия Китая, которая, по существу, выполняет властные функции. Все важнейшие мероприятия осуществляются по директивам, указаниям партии. Это относится как к кардинальным событиям, преобразующим лицо страны (создание в свое время народных коммун, а затем отказ от них и переход к допущению частной собственности и рыночных отношений), так и к решению частных вопросов в масштабах административно-территориальных единиц или, например, предприятий (назначение на должности определенных лиц, кадровая политика). В результате в Китае тесно переплетаются партийные и государственные функции, деятельность органов правящей партии и государства. Задача разграничить партийные и государственные функции в Китае ставилась неоднократно, но решить ее пока не удается и при сохранении существующих особенностей политической системы вряд ли удастся.

 

КПК строится по территориально-производственному признаку. Ее органы создаются в общегосударственном масштабе, в административно-территориальных единицах, а также на предприятиях, в учреждениях, вооруженных силах и т.д. Раньше партийные комитеты непосредственно руководили производством и управлением (в том числе партийные

 

454

 

 комитеты министерств). В настоящее время происходит отказ от такого порядка, в министерствах партийные комитеты упразднены, но на предприятиях, в учреждениях за ними сохраняется решение принципиальных вопросов.

 

То, что конституция закрепляет руководящую роль КПК, означает, что она не может быть отстранена от власти, например путем выборов или иных демократических процедур, без изменения конституции и при сохранении существующей политической системы.

 

На основе конституционного права на объединение в Китае существуют восемь других политических партий, объединяющих представителей различных слоев общества, а иногда лиц определенных профессий (например, так называемая Рабоче-крестьянская демократическая партия традиционно объединяет главным образом работников в области медицины). Кроме нее к числу партий, которые в Китае обычно называются демократическими, относятся: Революционный комитет гоминьдана (это крыло, отколовшееся от правящей партии гоминьдана еще во время гражданских войн и пошедшее на известное сотрудничество с Компартией), Ассоциация содействия развитию демократии. Демократическая лига, Партия стремления к справедливости (Чжигундан), Общество Цзюсань (Общество третьего сентября), Лига демократической автономии Тайваня, Всекитайская ассоциация промышленников и торговцев (в Китае эта организация считается партией). Иногда распространяет заявления нелегальная организация, называющая себя Демократической партией.

 

Поправки к конституции, принятые в 1993 г., предусматривают «многопартийное сотрудничество» и «демократические консультации» между партиями и общественными организациями. Однако, даже взятые вместе, если исключить объединение промышленников и торговцев, эти партии насчитывают не более нескольких десятков тысяч членов; они несопоставимы по численности с КПК (более 57 млн. членов) и по роли их в обществе. По существу, действуют только центральные органы этих партий; они, как правило, не создают своих отделений в административно-территориальных единицах, не имеют организаций в учреждениях и на предприятиях. Демократические партии признают руководящую роль КПК в обществе и государстве (но не по отношению к ним самим, так как они считаются самостоятельными). Поэтому, хотя в Китае существует несколько партий, нельзя говорить о подлинной многопартийности. Самостоятельность демократических партий введена в определенные рамки и в результате существования Единого фронта различных партий и народных организаций.

 

В Китае принята и осуществляется концепция единства общественных организаций и движений. Это означает прежде всего, что путем

 

455

 

 применения государственных мер и мероприятии правящей партией, «сверху», созданы единые профсоюзные, женские, молодежные и иные общественные объединения. В Китае нет нескольких различных профсоюзных центров или, например, различных женских организаций; в масштабах страны существует только одна такая организация. Создание единства, преодоление раскола в том или ином движении считается важным достижением политической системы Китая, укрепляющим единство действий трудящихся. На деле же это свидетельствует о тоталитарных чертах политической системы страны. Попытки создать другие объединения, выступления с иными идеологическими взглядами считаются контрреволюционными, идеологической диверсией и могут влечь за собой суровые расправы (внесудебные, с применением вооруженных сил, как это было в отношении демонстрации студентов в столице, а также судебные процессы над диссидентами). Общественные организации и движения считаются «приводными ремнями» от Коммунистической партии к массам, они должны проводить линию партии среди широких слоев населения.

 

В Китае создана и действует особая общественно-политическая организация типа народного фронта — Единый фронт различных партий и общественных организаций. В конституции говорится, что он сформировался в ходе длительной революции и социалистического строительства, руководит Фронтом КПК, а по своему характеру является патриотической организацией. Единый фронт — наиболее широкое общественное объединение в Китае. В его состав входят все существующие в стране партии и более или менее массовые общественные объединения. В рамках Фронта, в его центральном органе — Народном политическом консультативном совете — осуществляется согласование различных мнений, вырабатывается общая позиция по принципиальным вопросам развития страны, но поскольку руководство Фронтом осуществляется КПК, то она через Фронт направляет деятельность всех организаций, входящих в его состав. В данном случае это делается не прямо, а опосредованно — через другую, более широкую организацию (движение).

 

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии

 

Конституционное право Китая знает три института непосредственной демократии: выборы, отзыв депутата и референдум.

 

Выборы, согласно конституции, являются всеобщими, хотя на дел существуют ограничения по политическому признаку. Активным и пассивным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет.

 

456

 

 возрастных различий в данном случае не существует (повышенный возраст установлен лишь для председателя республики, но он избирается не прямыми выборами). Избирательных прав не имеют лица, лишенные их по закону. Закон о выборах в ВСНП и местные собрания народных представителей, а также постановление Постоянного комитета ВСНП о порядке выборов депутатов от Народно-освободительной армии Китая в ВСНП и в местные собрания народных представителей устанавливают, что в списки избирателей не включаются душевнобольные (этот факт удостоверяет избирательная комиссия), а также лица, лишенные политических прав. Согласно Уголовному кодексу КНР, избирательных прав лишаются «контрреволюционные элементы», т.е. лица, совершившие контрреволюционные преступления. Как устанавливает УК КНР, это лица, совершившие деяния с целью свержения диктатуры пролетариата, подрыва социалистической системы или нанесения вреда КНР. Не имеют права голосовать также лица, осужденные к смертной казни или пожизненному лишению свободы. Наконец, избирательные комиссии могут не включать в списки избирателей лиц, которые серьезно нарушают общественный порядок («преступные элементы»). Все эти положения ограничивают принцип всеобщности выборов.

 

Лицо, не обнаружившее свое имя в списках избирателей, может жаловаться в избирательную комиссию, которая обязана принять решение в трехдневный срок, и лишь затем — в суд, который принимает окончательное решение. Непосредственное обращение в суд законом не предусмотрено.

 

Хотя каждый избиратель имеет один голос, избирательное право в Китае неравное: предусмотрены преимущества для городского населения по сравнению с сельским, что объясняют стремлением обеспечить руководящую роль рабочего класса. Соотношение численности городского и сельского населения при выборах одного депутата ВСНП — 1:8, т.е. для избрания депутата в ВСНП от сельского населения необходимо, чтобы соответствующая избирательная единица представляла в 8 раз больше жителей. При выборах собраний народных представителей провинций, автономных районов и городов центрального подчинения это соотношение составляет 1 : 5, а при выборах собраний народных представителей автономных округов, уездов, автономных уездов — 1:4.

 

Выборы являются неравными и в связи с тем, что устанавливаются преимущества для национальных меньшинств, а также особое представительство от армии. Постоянный комитет ВСНП распределяет нормы представительства в ВСНП от крупных административно-территориальных единиц (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) с учетом численности национальных меньшинств, компактного или разрозненного их расселения, уровня развития и других обстоя-

 

457

 

 тельств, устанавливая при этом определенные льготы. Каждая национальность, независимо от ее численности, должна быть представлена i ВСНП хотя бы одним депутатом. Этот порядок, но с несколько иным! условиями, распространяется на местные собрания народных представителей. Если численность национального меньшинства в oпpeдeлeннoi административно-территориальной единице превышает 15% общей численности ее населения, то действует общий порядок представительства Если национальное меньшинство составляет менее 15%, то представительство его депутатов может быть увеличено вдвое, при особой мало численности — больше, в местном собрании народных представителе! от любого национального меньшинства должен быть хотя бы один депу тат. Разумеется, такой порядок, хотя он имеет положительное значение может быть установлен при полной «зарегулированности» выборов, npи распределении депутатских мест «сверху».

 

Особое представительство имеет Народно-освободительная армии

 

Китая, причем избирать и быть избранными в качестве представителей армии имеют право не только военнослужащие, но и члены их семей штатные и внештатные рабочие и служащие армии. Для избрания пред ставителей (депутатов) от армии в ВСНП и в местные народные собрания первоначально созываются собрания военнослужащих и иных лиц, находящихся в армии, по ротам и приравненным к ним подразделениям для избрания делегатов на вышестоящее воинское собрание (в цехах военных предприятий для этого созываются собрания рабочих и служащих) Затем созываются собрания делегатов на уровне полков, дивизий, военных подокругов, военных округов провинций, которые избирают, во-первых, делегатов в вышестоящие собрания военнослужащих, а во-вторых — депутатов собраний народных представителей тех административно-территориальных единиц, где расположены соответствующие воинские части или соединения. Третья ступень — избрание депутате! ВСНП. Их избирает общекитайское собрание делегатов военнослужащих, состоящее из представителей военных округов, родов войск, высших военных учреждений (Государственного научно-технического комитета обороны, Государственного управления оборонной промышленности и др.), высших военных учебных заведений (Академии военных наук Военно-политической академий и др.). Численность представителей различных военных организаций устанавливается Постоянным комитетом ВСНП.

 

Выборы в Китае многостепенные, точнее говоря, они сочетают прямой и многостепенный порядок. Прямые выборы (граждане голосуют непосредственно за кандидата в депутаты представительного органа) применяются только на низовом уровне: при избрании собраний народ-

 

458

 

 ных представителей поселков, волостей, национальных волостей, уездов, автономных уездов, городских районов в крупных городах, городов без районного деления. Все остальные представительные органы формируются на основе многостепенных выборов: депутаты нижестоящих собраний выбирают определенное число депутатов вышестоящих собраний (например, все уездные собрания народных представителей выбирают депутатов в собрание народных представителей своей провинции — более крупной единицы; провинциальные собрания избирают депутатов ВСНП).

 

Голосование в Китае тайное; однако на низовом уровне, там, где много неграмотных, раньше применялось, а иногда кое-где применяется и теперь открытое голосование путем поднятия руки и другими способами.

 

Округа в Китае многомандатные: при многостепенных выборах роль избирательных округов выполняют избирательные единицы (обычно административно-территориальные), от которых избираются депутаты в вышестоящие органы. Территориальные округа при прямых выборах образуются по месту жительства, но они могут быть созданы также на предприятиях, в учреждениях, организациях. Право выдвижения кандидатов имеют политические партии (совместно или раздельно; на практике, как правило, выдвигаются совместные кандидатуры, рекомендованные партийными комитетами КПК), а также группы избирателей — более 10 человек. Число кандидатов должно превышать число подлежащих избранию депутатов при прямых выборах от 1 /5 до 1 /З, при многостепенных — от 1/5 до 1/2. Этот порядок дает избирателям возможность выбора кандидата в основном по личным качествам, поскольку кандидатуры предварительно обсуждаются и рекомендуются организациями Компартии или Единого фронта.

 

Если списки кандидатов при прямых или многостепенных выборах оказываются излишне пространными, могут быть проведены предвыборы: простым большинством голосов избиратели (при прямых выборах) или депутаты (при многостепенных) определяют окончательный список кандидатур.

 

Прямые выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие более половины избирателей, внесенных в избирательные списки При многостепенных выборах для их действительности необходимо наличие кворума в собрании народных представителей определенной административно-территориальной единицы. Кандидат считается избранным, если он получил больше половины голосов избирателей (прямые выборы) или депутатов (многостепенные выборы), принявших участие в голосовании.

 

459

 

 Организацией выборов ведают избирательные комиссии, работающие на общественных началах, но общее руководство выборами осуществляет Постоянный комитет ВСНП.

 

Отзыв депутата. Депутат любого представительного органа имеет в Китае императивный мандат. Если он нарушает законы, дисциплину, пренебрегает своими депутатскими обязанностями, он может быть досрочно отозван избравшими его лицами или органами из состава представительного органа. Если депутат избран прямым голосованием, отзыв производят избиратели путем специального голосования. Отзыв считается состоявшимся, если за предложение о нем проголосовало большинство избирателей данного округа, внесенных в списки избирателей. Отзыв депутата, избранного представительным органом, производится большинством голосов депутатов того представительного органа, которым избран данный депутат. Между сессиями собраний народных представителей (а сессии созываются редко) отзыв депутата может произвести постоянный комитет того собрания народных депутатов, которое данного депутата избрало. В ходе развернувшейся в Китае борьбы с коррупцией и бюрократизмом отзыв депутатов, практиковавшийся ранее крайне редко, стал довольно частым явлением.

 

Референдум. Хотя в принципе референдум возможен, общегосударственные референдумы в Китае не проводились. Нет данных и о местных референдумах.

 

§ 5. Высшие органы государственной власти

 

В Китае не принята концепция разделения властей. Здесь применяется иной подход: считается, что органами государственной власти являются только представительные органы типа советов, которым снизу доверху принадлежит полнота государственной власти (организационно-правовая концепция единства государственной власти). Различаются: органы государственной власти (высшие и местные), органы государственного управления (высший орган общей компетенции — правительство, местные — исполнительные комитеты собраний народных представителей), органы суда и прокуратуры. Органы контроля в особую систему не выделяются: главный ревизор государства является членом правительства.

 

К числу высших органов государственной власти относятся: Всекитайское собрание народных представителей — верховный орган государственной власти, его Постоянный комитет и Председательство республики (Председатель республики и его заместитель).

 

460

 

 Всекитайское собрание народных представителей избирается на 5 лет собраниями народных представителей провинций, автономных районов (наиболее крупных автономных единиц), городов центрального подчинения, а также представителями армии по рассмотренной выше системе. В его составе должно быть не более 3 тыс. депутатов, в настоящее время их немного меньше, В такой коллегии трудно вести деловое обсуждение, заседания зачастую приобретают парадный, заранее отрегулированный характер.

 

Депутаты ВСНП должны совмещать депутатскую работу с трудом на производстве, в учреждениях и т.д. Считается, что статус «неосвобожденного депутата» позволяет ему быть тесно связанным с массами, трудиться вместе с ними, лучше знать их настроения и нужды. При этом, конечно, остается совсем мало времени на государственную депутатскую работу.

 

ВСНП — орган однопалатный. У него нет постоянного председателя и постоянного руководящего органа. Заседаниями руководит президиум сессии, который избирается на каждой сессии. Члены президиума руководят заседаниями обычно поочередно. ВСНП создает отраслевые (специализированные) постоянные комиссии: финансово-экономическую, по иностранным делам, по делам китайцев, проживающих за границей, по делам национальностей и др. Они предварительно обсуждают законопроекты, рассматривая их, в частности, с точки зрения соответствия конституции. С этих же позиций они оценивают правовые акты высших органов государственного управления и местных собраний народных представителей, рассматривают запросы, исходящие от ВСНП и его Постоянного комитета, дают ответы на них, представляют в ВСНП и Постоянный комитет справки и доклады, вносят предложения, относящиеся к компетенции ВСНП и Постоянного комитета ВСНП.

 

Хотя в Китае, как отмечалось, существует несколько партий, в составе ВСНП нет партийных фракций. Вместо них создаются делегации (депутатские группы) от избирательных единиц (различных провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, вооруженных сил). Они предварительно обсуждают выносимые на сессию вопросы, рассматривают законопроекты, могут поручить своим представителям выступить на заседании ВСНП с изложением позиции данной депутатской группы. Делегации имеют право законодательной инициативы. Руководят их деятельностью избираемые ими председатель и его заместитель.

 

В соответствии с конституцией ВСНП обладает широкими полномочиями: издает законы, избирает другие высшие органы государства и высших должностных лиц, утверждает планы социально-экономического развития, государственный бюджет и отчет о его исполнении, решает

 

461

 

 вопросы войны и мира и т.д. Полномочия ВСНП неограниченны, поскольку, как гласит конституция, помимо перечисленных в ней полномочий ВСНП может осуществлять и другие полномочия, присущие высшим органам государственной власти. На деле самостоятельность ВСНП невелика: его деятельность направляется высшими органами Компартии в соответствии с принципом ее руководящей роли. С другой стороны, наряду с ВСНП существует другой высший орган государственной власти — Постоянный комитет ВСНП, у которого по конституции есть свои полномочия органа государственной власти.

 

ВСНП работает в сессионном порядке, сессия созывается один раз в год. Она обычно продолжается приблизительно две недели. Помимо депутатов на сессии обязаны присутствовать члены правительства, Центрального военного совета (весьма влиятельного в Китае органа, занимающегося отнюдь не только военными делами), председатель Верховного народного суда, генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры. С разрешения президиума сессии на ней могут присутствовать заинтересованные работники других коллективов и ведомств.

 

Сессии предшествует подготовительное заседание, на котором избирается президиум сессии (таким образом, официальную сессию открывает уже избранный президиум), начальник секретариата сессии, принимается повестка дня, решаются некоторые организационные и процедурные вопросы. Право законодательной инициативы на сессии имеют: президиум ВСНП, Постоянный комитет ВСНП, отраслевые (специальные) постоянные комиссии, Государственный совет (правительство), Центральный военный совет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации (депутатские группы), а также группы депутатов численностью не менее 30 человек.

 

Постоянный комитет ВСНП занимает своеобразное положение в системе высших органов государственной власти. С одной стороны, он — орган ВСНП, подчиненный ему и замещающий его почти по всем вопросам полномочий ВСНП между его сессиями. С другой стороны, это высший орган государственной власти, имеющий самостоятельные полномочия, которые он осуществляет независимо от того, заседает или не заседает ВСНП. Наконец, Постоянный комитет ВСНП наряду с Председателем республики выполняет наиболее существенные полномочия главы государства.

 

Постоянный комитет ВСНП избирается ВСНП в составе председателя, заместителя, начальника секретариата и членов. Хотя он избирается на 5 лет и новым составом ВСНП избирается новый Постоянный комитет, ВСНП в любое время может переизбрать его (частично состав менялся на практике неоднократно).

 

462

 

 К собственной компетенции Постоянного комитета ВСНП относятся:

 

толкование конституции и законов; контроль за работой правительства — Государственного совета с правом замены министров; контроль за работой Центрального военного совета, Верховного народного суда. Верховной народной прокуратуры; право отменять акты органов государственной власти (собраний народных представителей) высшей ступени единиц административно-территориального деления (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) и, следовательно, подобные же акты органов нижестоящего звена (хотя прямо в конституции об этом и не говорится); принятие решений о частичной и всеобщей мобилизации в стране, о ратификации и денонсации международных договоров.

 

Особое значение имеет право Постоянного комитета ВСНП издавать законы по частным вопросам (частные законы) и вносить изменения в законы, принятые ВСНП. Однако по некоторым важнейшим вопросам, перечисленным в конституции (гражданское и уголовное законодательство, государственная структура, поправки к конституции), он принимать законы не может. В конституции имеется и общая оговорка: Постоянный комитет не может принимать, помимо перечисленных, другие основные законы. На практике именно Постоянный комитет ВСНП выполняет основную законотворческую работу, поскольку сессии ВСНП редки и непродолжительны.

 

Наряду с собственными Постоянный комитет ВСНП имеет также производные полномочия, которые он осуществляет, если ВСНП не заседает. К их числу относятся поправки к планам социального и экономического развития, а также к законам о государственном бюджете (сами планы и бюджет принимаются ВСНП), назначение и смещение министров по представлению председателя правительства, главного ревизора и начальника секретариата правительства (председателя правительства может сместить лишь ВСНП), назначение и смещение членов Центрального военного совета по представлению его председателя, принятие решений об объявлении войны в двух случаях: если КНР подвергнется вооруженному нападению и в случае выполнения международных договоров по взаимной обороне от агрессии.

 

Полномочия Постоянного комитета, как и самого ВСНП, тоже остаются открытыми: в конституции нет исчерпывающего перечня, говорится, что ВСНП может возложить на Постоянный комитет и другие функции.

 

Наконец, Постоянный комитет принимает решения по ряду традиционных полномочий главы государства, но акты на основании этих решений издает Председатель КНР (например, о ратификации и денонсации международных договоров, о назначении и отзыве полномочных

 

46;

 

 представителей КНР в иностранных государствах и международных организациях, награждении орденами и присвоении почетных званий). В результате функции главы государства в КНР выполняются, по существу, совместно Постоянным комитетом ВСНП и Председателем республики.

 

Постоянный комитет ВСНП проводит заседания один раз в два месяца. В соответствии с регламентом Постоянного комитета ВСНП его члены обладают индемнитетом; они должны выступать по существу вопроса, участвовать в инспекционных поездках по стране, но при этом не вправе решать поставленные задачи. Член Постоянного комитета, серьезно нарушивший Регламент, должен выступить на заседании с самокритикой, причем, как это специально оговаривается, в присутствии председателя Постоянного комитета.

 

Председатель КНР, согласно конституции, является главой государства, но это «слабый» президент, так как он осуществляет основные полномочия главы государства только по решению ВСНП или его Постоянного комитета. Его собственные полномочия сводятся преимущественно к изданию актов, имеющих церемониальный характер, и актов, которыми оформляются решения ВСНП и его Постоянного комитета. Полномочия Председателя КНР на практике ограничены и по другой причине: все важные решения принимаются центральными органами Коммунистической партии Китая, в соответствии с которыми и действует Председатель КНР (иногда, правда, возникали трения между Генеральным секретарем ЦК КПК и Председателем республики).

 

Председатель КНР избирается парламентом — ВСНП — на срок его полномочий — на 5 лет. Им может стать любой гражданин КНР, обладающий политическими правами и достигший 45-летнего возраста. Одно и то же лицо не может быть избрано Председателем КНР более двух раз

 

подряд.

 

На основании решений ВСНП и Постоянного комитета ВСНП Председатель КНР осуществляет следующие полномочия: публикует законы, назначает многих высших должностных лиц (премьера Государственного совета, его заместителей министров и др.), награждает государственными наградами, присваивает почетные звания, назначает и отзывает дипломатических представителей КНР, ратифицирует и денонсирует международные договоры, публикует указы о полной или частичной мобилизации, о введении чрезвычайного положения, об объявлении состояния войны, о помиловании.

 

Наряду с Председателем КНР Всекитайское собрание избирает заместителя Председателя КНР. К кандидатуре заместителя предъявля-

 

464

 

 ются те же требования, что и к Председателю КНР. председателя КНР собственных полномочий не имеет.

 

§ 6. Высшие органы государственного управления

 

К числу высших органов государственного управления относится Государственный совет — правительство КНР, но большую, а иногда и решающую роль играет Центральный военный совет. Центральными органами отраслевого управления являются министерства и ведомства.

 

Государственный совет характеризуется конституцией как центральное народное правительство, исполнительный орган государственной власти и высший государственный административный орган Первое определение связано с тем, что в Китае существуют также местные народные правительства, которыми являются исполнительные комитеты местных собраний народных представителей. Формулировка «исполнительный орган государственной власти» связана с отказом от концепции разделения властей и означает, что Государственный совет выполняет решения ВСНП и его Постоянного комитета. Определение «высший государственный административный орган» свидетельствует о том что Государственный совет возглавляет государственную администрацию (управление государством).

 

Государственный совет образуется ВСНП на его первой сессии поел» избрания. Он состоит из премьера Государственного совета, его заместителей, министров, председателей комитетов, имеющих ранг министра начальника секретариата. Особенность состава Государственного сове та состоит в том, что в нем есть должность главного ревизора, имеющего ранг министра, и что некоторые министры не являются членами Государственного совета, не участвуют в его заседаниях или участвуют только ( правом совещательного голоса. Изменения в составе Государственного совета между сессиями ВСНП производятся Постоянным комитетов ВСНП (кроме замены премьера — председателя Государственного совета, что может осуществляться лишь Всекитайским собранием народные представителей). Изменения в его составе (назначения и смещения] оформляются указами Председателя республики.

 

Государственный совет осуществляет полномочия, подобные полномочиям правительства в других странах. Вместе с тем между сессиями ВСНП и заседаниями Постоянного комитета он может издавать по экономическим вопросам акты, которые обычно принимаются в виде закона.

 

Государственный совет реализует свои полномочия на пленарных

 

465

 

 

 

 заседаниях и на заседаниях Постоянного бюро. В последних участвую;

 

премьер, его заместители, некоторые министры и начальник секретариата правительства.

 

Многие акты Государственного совета принимаются в виде совместных решений Государственного совета и ЦК Компартии Китая. На деле такими актами оформляются решения высших партийных органов. Собственные акты Государственного совета (постановления) также нередко имеют характер ориентирующих предписаний, политических установок, несут значительную идеологическую нагрузку (например, установки Государственного совета об индивидуальных хозяйствах в городах и поселках, не связанных с сельским хозяйством, Положение об индивидуальной промышленности в городах и деревнях).

 

Министерства и ведомства руководят определенной отраслью экономики, культуры, политики или сферой жизни общества. Они действуют на основе единоначалия (прежде руководство осуществлялось со стороны партийных комитетов министерств и оно имело коллективный характер). При министре работает коллегия, состав которой утверждается правительством. Ее решения оформляются приказами министра. Министр может не согласиться с решением коллегии, тогда спорный вопрос рассматривается на заседании правительства.

 

Центральный военный совет — коллегиальный орган военного управления. Он состоит из председателя и членов. Председатель назначается ВСНП, члены — Постоянным комитетом ВСНП. Центральный военный совет обладает правом законодательной инициативы, его члены должны по должности присутствовать на сессиях ВСНП и вправе выступать на них, но не имеют права голосовать, если не являются депутатами (на практике они депутаты). Роль Центрального военного совета традиционно связана с особой ролью армии в Китае: в освобожденных районах армия управляла всей их жизнью.

 

Временное положение о государственных служащих 1993 г. предусматривает проверку комиссией и экзамен при зачислении на государственную службу, политическое собеседование и ежегодную аттестацию. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей, предпринимательством, другой хозяйственной деятельностью, приносящей доход.

 

§ 7. Органы суда и прокуратуры

 

Суд. В Китае существуют общие и специальные суды. Общие — это Верховный народный суд и местные народные суды трех ступеней — высшей, средней и низшей. Специальные суды — это военные суды, но

 

466

 

 могут быть образованы и другие специальные суды, что было довольно часто во время «культурной революции». На практике, однако, в соответствии с традициями население редко обращается в суд, предпочитая негосударственные, неформальные методы разрешения споров. Судебные органы выполняют главным образом карательную функцию, а также призваны участвовать в перевоспитании лиц, совершивших преступления и проступки.

 

Верховный народный суд формируется высшими органами государственной власти: председателя суда избирает ВСНП, членов — Постоянный комитет ВСНП. Верховный народный суд осуществляет судебный контроль за деятельностью общих и специальных судов. Дела по первой инстанции он практически не рассматривает. Как и другие суды, он не пользуется независимостью в качестве особой ветви государственной власти: он несет ответственность перед ВСНИун его Постоянным комитетом, которые вправе в любое время изменить его состав.

 

Низовое звено местных народных судов формируется гражданам» путем выборов, другие местные суды избираются местными органам» государственной власти. Судьи местных судов, как и судьи Верховного народного суда, также не пользуются несменяемостью и независимостью: они несут ответственность перед местными представительными органами и их постоянными комитетами.

 

Специальных административных судов в Китае нет, но в общих суда? есть палаты (коллегии.) по административным делам. Они принимают жалобы на нарушение администрацией прав и законных интересе! граждан и юридических лиц. В деревнях такие жалобы рассматриваю! комитеты сельского населения (органы общественного самоуправления), решения которых могут быть обжалованы в суд. В 1993 г. созданы также арбитражные комиссии и арбитражные суды по трудовым спорам (от уезда и ниже). Их решения не являются окончательными, их можно обжаловать в народный (т.е. государственный) суд.

 

Конституция закрепляет некоторые общепринятые принципы правосудия, в том числе право обвиняемого на защиту. Говорится также о равноправии граждан при рассмотрении дел, о праве граждан различных национальностей использовать свой язык в судопроизводстве.

 

Суды рассматривают дела, как правило, коллегиально, некоторые уголовные дела — с участием народных заседателей, которые избираются коллективами предприятий, учреждений и по месту жительства. Не сложные гражданские и незначительные уголовные дела могут быть рас смотрены единолично судьей.

 

Прокуратура. Прокуроры осуществляют надзор за законностью поддерживают обвинение в суде, участвуют в рассмотрении некоторые гражданских дел, если это, в частности, вызвано интересами государства

 

467

 

 ведут расследование более сложных уголовных дел и дел, по которым грозят суровые меры наказания (следственные действия в этом случае проводят следователи при прокуратурах).

 

Высший орган прокуратуры — Верховная народная прокуратура во главе с генеральным прокурором. На местах создаются местные народные прокуратуры, в армии — военные прокуратуры. Есть также транспортные и иные прокуратуры. Местные прокуратуры могут создавать свои отделения в лесных районах, в районах горнодобывающей промышленности и других местах.

 

Прокуратура строится на началах строгой централизации и иерархии, она организационно отделена от судов. Законодательство о прокуратуре требует от нее поддерживать тесную связь с массами, уметь различать и правильно разрешать, с одной стороны, противоречия между народом и его врагами, а с другой — противоречия внутри народа.

 

Генеральный прокурор назначается ВСНП, члены Верховной народной прокуратуры — Постоянным комитетом ВСНП, местные прокуроры — генеральным и вышестоящими прокурорами.

 

§ 8. Национально-территориальная автономия в КНР

 

Основное население страны составляет нация хань (собственно китайцы), это почти 93% населения. Национальные меньшинства составляют немногим более 7%, но это свыше 100 млн. человек, а районы, где проживают национальные меньшинства, охватывают около половины территории страны. Во многих районах национальные меньшинства живут вперемежку с ханьцами, другими национальными меньшинствами. В период проведения экономической реформы миграция населения усилилась, во многих национальных районах число ханьцев превышает численность национальных меньшинств. Тем не менее особенности состава и размещения населения вызвали к жизни определенные организационные и иные формы разрешения национального вопроса.

 

В Китае применяется прежде всего административная форма национально-территориальной автономии в условиях унитарного государства. Компактно проживающие национальные меньшинства (тибетцы, уйгуры, чжуаны, маньчжуры и др.) могут создавать три вида автономных образований: автономные районы — наиболее крупная единица, автономные округа — среднее звено, автономные уезды (таков традиционный перевод на русский язык китайских названий). В Китае существуют 5 автономных районов: Тибет, Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский автономный район и др., 30 автономных округов и более 120 автономных уездов.

 

468

 

 В соответствии с законодательством Китая национальная автономия рассматривается как политическая форма марксистско-ленинского решения национального вопроса, важный институт политической системы общества. Она характеризуется как неотъемлемая часть унитарного государства, органы автономных образований выполняют обычные функции органов государственной власти и управления, но вместе с тем являются органами самоуправления населения данной территории. Они обязаны, в частности, сохранять единство страны.

 

Решения о создании автономных образований, об их границах, названиях принимаются после «всесторонних консультаций» вышестоящими органами государственной власти (для автономных районов это ВСНП и Постоянный комитет ВСНП, для автономных округов — провинциальные собрания народных представителей и их постоянные комитеты и т.д.). Такие решения, хотя они и принимаются для высшей ступени автономии органами государственной власти, подтверждаются Государственным советом, после чего автономия считается созданной. Названия автономных образований зависят от местности (например, Внутренняя Монголия), от названия национальностей (Гуанси-Чжуанский автономный район) и других обстоятельств.

 

Основы правового статуса автономных образований регулируются особым разделом конституции КНР, а более детально — специальным законом об автономных национальных образованиях. Кроме того, автономные образования принимают свои Положения об автономии, которые подлежат утверждению вышестоящими органами (Положение об автономном районе утверждается Постоянным комитетом ВСНП, остальные Положения — соответствующими постоянными комитетами местных представительств тех административно-территориальных единиц, в состав которых входит данная автономия). Все Положения об автономии после их утверждения должны быть представлены для контроля Постоянному комитету ВСНП.

 

Органы самоуправления в автономных образованиях строятся так же, как органы государственной власти и управления в китайских (хань-ских) районах (собрания народных представителей, их постоянные комитеты и местные народные правительства). Помимо общих функций местных органов государственной власти и управления конституция наделяет органы автономных образований еще и дополнительными полномочиями. Она устанавливает, что органы автономных образований на основе государственных планов самостоятельно, с учетом местных условий ведут экономическое строительство, упорядочивают систему общественных отношений, обеспечивают рациональное использование природных богатств и охрану природы, пользуются преимуществами при разработке местных природных ресурсов. Органы самоуправления самостоятельно

 

464

 

 распоряжаются местными финансовыми средствами, причем 1 осударственный совет устанавливает для них преимущества при финансировании поступлений и расходов.

 

Если акты вышестоящих государственных органов не соответствуют местным условиям, органы самоуправления автономий могут изменять или отменять их, но с разрешения вышестоящих государственных органов. Органы самоуправления автономий ведают делами образования, науки, культуры, имеют право внешнеэкономической деятельности. В судопроизводстве используется местный язык, он употребляется в школах, издаются газеты на местных языках.

 

В связи с принципом преимущественного развития национальных меньшинств в Китае проводится так называемая коренизация кадров в автономиях: законодательство предоставляет определенные преимущества для занятия государственных должностей лицам местных национальностей, а также лицам, проживающим в автономных районах, хорошо знающим язык и быт местного населения. Выше говорилось также о преимуществах для национальных меньшинств при формировании представительных органов.

 

Наряду с автономными образованиями в Китае существуют также так называемые национальные волости, не являющиеся формой автономии. Они не пользуются дополнительными полномочиями автономных образований. Это районы расселения сравнительно мелких народностей, но в управлении ими учитываются обычаи и традиции местного населения.

 

§ 9. Местные органы государственной власти, государственного управления и общественного самоуправления

 

Местные органы государственной власти и государственного управления. В Китае 23 провинции, 5 автономных районов, 3 город;

 

центрального подчинения. Провинции делятся на автономные округа уезды и автономные уезды, уезды — на волости и национальные волости Правовое положение местных органов государственной власти и государственного управления регулируется законом об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней (в редакции 1995 г.). Местными органами государственной власти в Китае являются собрания народных представителей административно-территориальных единиц и постоянные комитеты этих собраний. Это не органы самоуправления, а органы государственной власти. Считается, что они выполняют не только местные, но и общегосударственные задачи. Как отмечалось, низшее звено собраний

 

470

 

 народных представителей избирается непосредственно гражданами, остальные звенья — нижестоящими собраниями народных представите лей. Срок полномочий собраний народных представителей поселков, во лостей, национальных волостей — 3 года, уездов, городских районов крупных городов и небольших городов без районного деления, провинций — 5 лет (в отношении уездов и городов этот срок установлен с 1993 г.). Депутаты не порывают с прежней работой, выполняют депутатские обязанности на общественных началах и имеют императивный мандат: они могут быть досрочно отозваны избирателями — гражданами или избравшими их собраниями народных представителей.

 

Полномочия собраний народных представителей определяются в соответствии с социалистической концепцией советов и их иерархией. Собрания народных представителей обеспечивают исполнение на своей территории конституции, законов, политических установок, указов, постановлений вышестоящих местных органов государственной власти (все собрания народных представителей рассматриваются как составляющие единую иерархическую систему). Они принимают местные народнохозяйственные планы, бюджет, отчет о его исполнении, отменяют и изменяют постановления местного народного правительства соответствующей ступени, создают другие местные государственные органы, обеспечивают охрану социалистической собственности и законной частной собственности граждан, защищают права и свободы граждан, обеспечивают общественный порядок, равенство мужчины и женщины в политических и гражданских правах, права национальных меньшинств, самостоятельность коллективных организаций в деревне.

 

Очередные сессии собраний народных представителей проводятся редко: по закону не реже раза в год, внеочередные сессии могут быть созваны по требованию 1 /5 части депутатов.

 

Между сессиями многие полномочия собраний народных представителей выполняют избираемые ими постоянные комитеты. Они создаются во всех административно-территориальных единицах, кроме низовых (волости, поселки), где обычно избираются лишь председатель и секретарь собрания народных представителей. Постоянные комитеты — тоже местные органы государственной власти, но подчиненные собраниям народных представителей. Они состоят из председателя, его заместителя, секретаря и членов. Постоянные комитеты проводят выборы в вышестоящие собрания народных представителей, решают вопросы политической, экономической, культурной жизни, просвещения, туризма, имеют право вносить частичные изменения в планы развития народного хозяйства территории, контролируют работу местных правительств, народных судов и народной прокуратуры соответствующей ступени, отменяют решения нижестоящих собраний народных представителей; они

 

471

 

 принимают решения по кадровым вопросам, присваивают местные пс четные звания.

 

Заседания постоянных комитетов местных собраний народных пред ставителей должны созываться не реже одного раза в 2 месяца. Текущу» работу постоянного комитета осуществляет совет председателя постоян ного комитета, состоящий из председателя и его заместителя (замести телей).

 

Местные органы государственного управления общей компетен ции. Исполнительными органами местных собраний народных предста вителей являются местные народные правительства, действующие н, основе двойного подчинения: своему собранию народных представите лей (и его постоянному комитету между сессиями собрания), а также вышестоящему местному народному правительству. Местные народные правительства избираются собраниями народных представителей. Все они находятся под единым руководством Государственного совета, образуя единую вертикаль. Местные народные правительства выполняют решения собраний народных представителей и их постоянных комитетов постановления и распоряжения вышестоящих административных орга нов, выполняют местные планы развития народного хозяйства. Для ре шения конкретных задач в них создаются отделы и управления, имеете;

 

штатный аппарат государственных служащих.

 

С согласия народных правительств провинций народные правитель ства уездов и автономных уездов могут образовывать районы, не являю щиеся административно-территориальными единицами, и создавать рай-онныеуправы — промежуточное звено между уездными и нижестоящими органами, а в городах без районного деления — квартальные канцелярии — промежуточное звено между городской администрацией и комитетами городского населения (самодеятельными организациями). Е районах и городских кварталах собрания народных представителей не избираются.

 

Общественное самоуправление. В соответствии с конституцией КНР по месту жительства создаются комитеты городского населения и комитеты сельского населения. Это низовые массовые организации самоуправления («самодеятельные организации»), с помощью которых население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Они охватывают территорию, где проживают 100— 200 семей. Комитеты состоят из председателя, заместителя, 3—7 членов, которые работают на общественных началах. Они избираются жителями деревни или городского квартала путем прямых выборов сроком на 3 года (ранее составлялись из старост групп населения сроком на один год). Право избирать и быть избранными в комитеты имеют граждане, достигшие 18 лет. Комитеты населения решают местные дела своей тер-

 

472

 

 ритории, рассматривают мелкие гражданские споры, информируют местное народное правительство о предложениях населения, пропагандируют конституцию, законы, государственную политику, воспитывают граждан в духе соблюдения законов и заботы об общественной собственности, осуществляют мероприятия по строительству социалистической духовной культуры.

 

Комитеты населения занимаются и административной деятельностью: по указаниям волостных (городских) правительств выполняют функции управления, участвуют в охране общественного порядка, ведут набор в армию, закупку зерна, осуществляют меры по планированию деторождения, принимают необходимые меры в случае стихийных бедствий. В качестве административного органа они образуют примирительные комиссии, комиссии по охране общественного порядка, по здравоохранению и др.

 

Комитеты собирают средства у населения на необходимые расходы или получают эти средства от различных организаций. На содержание самих комитетов (канцелярия и др.) средства выделяют местные народные правительства.

 

 Глава 21 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЯПОНИИ

 

Япония (в официальном названии государства нет упоминания об империи) по размерам территории приблизительно равна Германии, но в ней проживает в полтора раза больше населения — около 125 млн. человек. Это высокоразвитая страна. Она занимает третье место в мире по объему ВВП (после США и Китая) и шестое — по доле ВВП на душу населения (наряду с Швейцарией и Люксембургом).

 

В отличие от западных обществ, где право рассматривается прежде всего как средство урегулирования конфликтов, в Японии, как и во многих других восточных обществах, несмотря на высокий уровень развития страны, в основе общественного регулирования, в том числе правового, лежит стремление избежать конфликтов. Управление государством во многом определяется системой традиционных ценностей и обязательств (например, «добро» «сверху» предоставляется за определенные обязанности «внизу»).

 

§ 1. Конституция Японии

 

Подготовка и принятие конституции. Первоначальный проект конституции Японии был подготовлен правительством Японии при участии группы советников в 1946 г., вскоре после поражения Японии во второй мировой войне. Он сохранил многие положения первой, консервативной конституции страны 1889 г., закреплявшей огромную власть императора и милитаристско-бюрократическую систему. Проект был представлен в парламент, н,о вызвал отрицательную реакцию японской общественности и Дальневосточной комиссии, созданной странами-победительницами. В результате проект был фактически отозван и по настояниям Дальневосточной комиссии правительство представило в парламент новый текст, разработанный, по существу, в штабе американских оккупационных войск. При подготовке второго проекта были использованы некоторые принципы англосаксонского права, новые моменты развития конституционного права в мире (например, положения о социально-экономических правах граждан), а также частный проект конституции,

 

474

 

 подготовленный группой японских авторов на базе Веймарской конституции Германии 1919г.

 

Второй проект, преодолев сопротивление реакционных кругов, был принят парламентом осенью 1946 г. и, получив одобрение Дальневосточной комиссии, вступил в силу 3 мая 1947 г.

 

Основные положения конституции. Конституция Японии — небольшая по объему: она состоит из 103 кратких статей. В отличие от конституции 1889 г. она провозглашает принцип народного суверенитета. Император лишен власти и остался лишь символом нации. Высшим же органом государства и единственным законодательным органом провозглашен парламент. В конституции говорится о некоторых общих ценностях человечества, о необходимости следовать всеобщим принципам политической морали, о том, что ни одно государство не должно исходить только из своих интересов и игнорировать интересы других.

 

При создании конституции Японии был учтен печальный опыт военного разгрома страны, осуществленного с применением Соединенными Штатами ядерного оружия: конституция содержит принципиальные антивоенные положения. В ней говорится, что японский народ преисполнен решимости не допустить ужасов новой войны в результате действий правительств. В конституции есть специальная глава «Отказ от войны», содержащая одну статью (ст. 9), которую неоднократно, но безуспешно пытались ревизовать японские реакционные круги. Она устанавливает, что японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы силой или применения вооруженных сил как средства разрешения международных споров. С этой целью, гласит конституция, никогда не будут создаваться сухопутные, военно-морские и военно-воздушные силы, а также другие средства войны. В Японии имеется Корпус обороны — по существу, вооруженные силы страны, но на его содержание тратится приблизительно 1 % государственного бюджета. Против возрождения милитаризма направлено также положение конституции о том, что правительство страны должно состоять только из гражданских лиц.

 

Японская конституция содержит широкий перечень прав и свобод граждан. Наряду с традиционными личными правами, положениями об упразднении привилегированных сословий (княжества, пэрства и др.), содержащимся в ней перечнем традиционных политических прав (свобода слова,' объединения и др.) конституция закрепляет некоторые социально-экономические права (на труд, образование и др.).

 

Конституция устанавливает систему органов государства и их отношения, характерные для конституционной монархии. По форме территориально-политического устройства Япония является унитарным го-

 

475

 

 сударством с широкой местной автономией административно-территориальных единиц (на практике эта автономия уже, чем по закону). В стране существует демократический государственный режим.

 

Изменение конституции. Конституция предусматривает довольно жесткий порядок ее изменения. Оно возможно только по инициативе парламента, для внесения поправок необходимо согласие 2/3 общего числа членов каждой из двух его палат. После этого поправки должны быть переданы для утверждения на референдуме или должны быть вторично рассмотрены и одобрены новым составом парламента, для чего могут проводиться специальные выборы в парламент. После завершения одной из этих процедур изменение конституции считается состоявшимся. В конституцию Японии с 1947 г. поправки не вносились.

 

Конституционный контроль. Окончательное решение по вопросу о неконституционности нормативного акта (закона, указа, административного акта) в Японии, как и в США, принимает Верховный суд. Однако в отличие от США вопрос о конституционности обсуждается и решается вне связи с рассмотрением уголовного или гражданского дела. В Японии подается специальный иск о неконституционности акта в суд первой инстанции и дело по иерархии может быть доведено до Верховного суда. Этот суд в Японии консервативен и очень редко признает нормативные акты неконституционными: за весь период его деятельности неконституционным признано лишь одно положение закона.

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Основы правового статуса личности закреплены в главе конституции, которая называется «Права и обязанности народа». Ее положения исходят из концепции прирожденных, естественных прав человека, эти права рассматриваются конституцией как «вечные, нерушимые права, принадлежащие настоящему и будущим поколениям». Однако, с другой стороны, на регулировании правового статуса личности отразилась и концепция «предоставленных прав». В конституции говорится, что перечисленные в ней права предоставляются и гарантируются. Наконец, осуществление прав и свобод личности конституция связывает с ролью общества, с деятельностью народа. Говорится, что свободы и права должны поддерживаться постоянными усилиями народа, что народ (а не только личность) должен воздерживаться от злоупотребления правами и свободами и несет полную ответственность за использование их в интересах общественного благосостояния.

 

Конституция придает большое значение принципу равноправия граждан, преодолевая прежние традиции японского общества. В ней

 

476

 

 говорится о равноправии перед законом, о недопустимости дискриминации по какой-либо причине и привилегий (особо оговаривается, что любые награды действуют только при жизни данного лица), запрещается рабство, принудительный труд (кроме наказания за преступление), провозглашается равноправие полов. Как отмечалось, ликвидируются дворянские титулы.

 

Среди социально-экономических прав конституция называет право собственности, которая не должна противоречить общественному благосостоянию (допускается национализация частной собственности в публичных интересах за справедливую компенсацию), право на труд, «право трудящихся» на создание своих организаций (имеются в виду прежде всего профсоюзы), на коллективные переговоры и применение коллективных действий (в частности, забастовок), равное право на образование в соответствии со своими способностями (обязательное обучение детей бесплатно), причем государство и его органы должны воздерживаться от религиозного обучения, право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни, свободу научной деятельности.

 

Наряду с традиционными политическими правами (избирательное право, право на объединение, свобода собраний, слова, печати и иных форм выражения мнений и др.) конституция говорит о других политических правах: о праве народа избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности (в связи с этим в Японии существует, в частности, определенный порядок отзыва избирателями глав администраций местных административно-территориальных единиц), о праве обращаться с мирными петициями, о возмещении ущерба, смещении публичных должностных лиц, о введении, исправлении, отмене законов.

 

Конституция гарантирует личные свободы: право на жизнь, свободу и стремление к счастью, что является, как сказано в ней, главным предметом заботы государства; право на возмещение убытков от незаконных действий государства и должностных лиц; право на свободу совести (никакие религиозные организации не должны получать привилегии от государства и пользоваться политической властью), неприкосновенность личности (арест возможен на месте преступления или на основании приказа компетентных работников органов юстиции; при задержании задержанному в открытом суде в присутствии адвоката должны быть немедленно сообщены основания задержания), право на неприкосновенность жилища, документов и имущества (обыски и выемки возможны только на основании приказа компетентных юридических органов); свободу выбора места жительства, профессии, выезда за границу. Детально регулируются вопросы брака, который должен заключаться только на основании взаимного согласия сторон и существовать при условии со-

 

477

 

 трудничества и равноправия мужчины и женщины, уважения личного достоинства.

 

Конституция содержит положения об обязанностях народа и индивидов. Говорится об обязанности японского народа воздерживаться от злоупотребления правами и свободами, об обязанности населения платить налоги и трудиться.

 

§ 3. Основы правового статуса общественных объединений

 

В соответствии с конституционным правом на объединение в Японии существует множество различных организаций: профессиональных, молодежных, женских и других, которые зачастую примыкают к определенным партиям и ориентируются на них. Очень много в Японии политических партий, которые исчезают и воссоздаются вновь. Поскольку закон дает возможность любому лицу, выдвигающему свою кандидатуру на выборах, объявить себя и своих сторонников политической партией (бывали случаи во время избирательных кампаний, когда «партия» состояла из мужа и жены), во время выборов возникают десятки тысяч партий, особенно местных. Всего в Японии зарегистрировано 10 тыс. партий, но подавляющее большинство действует только на местном уровне, в тех или иных административно-территориальных единицах. На общенациональном уровне значительным влиянием пользуются лишь несколько партий.

 

Длительное время (почти сорок лет) в Японии существовала многопартийная система с одной доминирующей Либерально-демократической партией. Она неизменно получала большинство голосов в нижней палате парламента и формировала правительство. Другие партии (включая одно время и Коммунистическую) были довольно широко представлены в парламенте, но в правительстве не участвовали. После того как ЛДП потерпела поражение на выборах 1993 г., в Японии вслед за рядом парламентских кризисов с частой отставкой правительств стала формироваться многопартийная система, на базе которой создается коалиционное правительство (один из составов правительства включал представителей семи партий). В настоящее время правительство сформировано из представителей ЛДП, Социал-демократической партии (существовавшей ранее под названием Социалистической партии и бывшей постоянным противником либерал-демократов) и небольшой партии Сакигакэ («Предвестник»). После выборов в парламент 1996 г. правительство создано на базе этих же партий, но позиции ЛДП в нем упрочились.

 

Либерально-демократическая партия (около 3 млн. членов) — партия, стоящая на консервативных позициях, но ближе к центру. Она тесно

 

478

 

 связана с крупным бизнесом (ее лидеры, премьер-министры, неоднократно уличались в незаконном получении крупных средств от монополий и в простом взяточничестве), с высшими чиновниками; ее поддерживают средние предприниматели, значительная часть крестьян; есть в ней и рабочие. Партия неоднородна по своим политическим установкам, в ней всегда существовали и существуют различные фракции. Лидер (председатель) партии избирается на съезде, но на деле занимает свой пост в результате согласования позиций руководителей фракций. Он пользуется большими правами, но может занимать свой пост только в течение двух лет. Партия выступает за либерализацию экономики, ограничение государственного вмешательства и государственных расходов на социальные нужды.

 

Социал-демократическая партия Японии (до 1991 г. — Социалистическая) насчитывает лишь приблизительно 70 тыс. членов, но является второй по влиянию партией в стране. Ее основной лозунг — демократический социализм, но при изменении названия и принятии новой программы в 1996 г. партия пересмотрела прежние установки с более правых позиций. Она опирается прежде всего на часть профсоюзов, в ее состав входят значительная часть рабочих, крестьяне и интеллигенция, средние и мелкие предприниматели.

 

Третья партия в правительственной коалиции — Сакигакэ («Предвестник») — это малочисленная консервативная партия, представляющая собой группу членов ЛДП, вышедшую из нее в результате фракционной борьбы.

 

Влиятельную силу, имеющую свои организации во всех префектурах (высшем звене административно-территориального деления), представляет Коммунистическая партия Японии (более 400 тыс. членов). Несмотря на свое название, она не является марксистско-ленинской партией, только отдельные пункты ее программы связаны с этим учением. В последние годы численный состав и влияние этой партии уменьшаются.

 

Партия демократического социализма — вышедшая из Социалистической партии правая группировка, но по многим вопросам продолжающая сотрудничать с ней (в настоящее время — с Социал-демократической партией). Она опирается на одно из крыльев Японской конфедерации профсоюзов — на Всеяпонскую конфедерацию труда, на мелких городских бизнесменов; в партии состоят также рабочие, интеллигенция.

 

Партия чистой политики (Комэйто) насчитывает около 190 тыс. членов. Она провозглашает идею построения гуманного социализма на базе «буддийской демократии», составными элементами которой являются сдержанность, постоянство и гармония. В условиях парламентских кризисов 90-х годов возникли три влиятельные, но неустойчивые пар-

 

479

 

 гии: Новая партия Японии, Партия новых рубежей. Партия обновления Японии.

 

Как и во многих других странах, в Японии существуют три вида предпринимательских союзов, защищающих интересы предпринимателей. Федерация экономических организаций Японии (более 100 предпринимательских объединений) прежде всего формулирует стратегические требования к экономической политике правительства, Японская торгово-промышленная палата (включает около 500 региональных торгово-промышленных палат) занимается текущими делами своих членов, выдает удостоверения о происхождении товаров, выполняет некоторые другие функции административного характера, касающиеся предпринимателей, в соответствии с законодательством. Японская федерация нанимательских организаций выступает как сторона, представляющая предпринимателей в отношениях с профсоюзами.

 

Японские организации предпринимателей тесно связаны с верхушкой Либерально-демократической партии. Эта связь установилась, когда партия бессменно стояла у власти. Есть она и теперь, тем более что эта партия играет ведущую роль в коалиции. Предпринимательские организации тесно связаны с бюрократическим аппаратом (в Японии, пожалуй, один из наиболее разветвленных и сильных бюрократических аппаратов по управлению государством); их члены участвуют в различных и многочисленных консультативных советах при правительстве и министерствах. Организации предпринимателей и сами активно устанавливают такие связи, создавая большое число специализированных комитетов (по вопросам экономического законодательства, промышленности, торговли и др.), которые сотрудничают с государственными чиновниками.

 

Социально-экономической организацией рабочих и служащих являются профсоюзы, в которых состоит приблизительно лишь пятая часть всех работающих. После самороспуска и слияния некоторых организаций в Японии существуют три профсоюзных центра. Наиболее крупным из них является Японская конфедерация профсоюзов (Сиренго), объединяющая около 80% всех членов профсоюзов (9 млн.). Она поддерживает связи и с ЛДП, и с Социал-демократической партией. Национальная федерация профсоюзов Японии (более 16% членов профсоюзов) ориентируется на Компартию Японии. Третьим профцентром является Национальный совет связи профсоюзов (менее 4% всех членов профсоюзов). Законодательство устанавливает регистрацию профсоюзов, запрещает им выдвижение политических требований, но организация экономических забастовок свободна. Стихийных забастовок в Японии почти не бывает, они носят регулярный и организованный характер «весеннего» и «осеннего наступления», когда профсоюзы выдвигают экономические требования.

 

480

 

 Большое влияние на общественное мнение оказывает пресса. В Японии издается 104 ежедневные газеты, выходят многие другие периодические издания, существуют три крупных информационных агентства (Киодо цусин, Дзидзи цусин, Джапан пресс сервис). Действует законодательство о средствах массовой информации, аналогичное законодательству других стран с демократическим режимом.

 

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии

 

Из институтов непосредственной демократии конституция Японии более или менее детально говорит только о выборах. В связи с закреплением прав граждан упомянуто также право народа отстранять публичных должностных лиц от должности, в связи с чем в Японии существует законодательство об отзыве избранных должностных лиц и депутатов, но только на местном уровне, а также другие институты непосредственной демократии на местах. О референдуме конституция не упоминает, и общегосударственные референдумы в Японии не проводились (кроме предусмотренного конституцией специфического референдума раз в 10 лет об отзыве членов Верховного суда Японии). Народная законодательная инициатива практически неизвестна Японии, хотя в законе о местной автономии избирателям предоставляются некоторые права этого рода по отношению к решениям местных органов.

 

Выборы. Конституция содержит лишь некоторые принципиальные положения, относящиеся к избирательному праву и выборам. Она устанавливает «всеобщее избирательное право для совершеннолетних», тайное голосование, недопущение дискриминации в избирательных правах, в том числе по мотивам пола, имущественного положения или доходов, говорит о том, что все публичные должностные лица (в том числе избираемые) являются слугами всего общества, а не какой-либо его части.

 

Согласно конституции, все важные вопросы, касающиеся выборов, могут регулироваться только законом. Это закон о выборах публичных должностных лиц 1950г., неоднократно изменявшийся и дополнявшийся (последний раз в 1994 г.). Он устанавливает, что активным избирательным правом пользуются граждане (японцы), достигшие 20-летнего возраста, проживающие в избирательном округе не менее трех месяцев (ценз оседлости) и включенные в списки избирателей (эти списки обновляются ежегодно). Правом быть избранным в нижнюю палату парламента — палату представителей — пользуются граждане, достигшие 25 лет, в верхнюю палату — палату советников — 30 лет. Для регистрации кандидаты в нижнюю палату и в сенат вносят избирательный залог, причем

 

481

 

.

 

 залог для кандидатов в сенат в полтора раза выше. Сумма залога удваивается, если кандидаты выдвигаются списком. Избирательный залог не возвращается кандидату в нижнюю палату, если он не набрал пятой части голосов, а кандидату в верхнюю палату — если он не набрал восьмой части голосов от того частного, которое получается при делении числа поданных голосов на число кандидатов, баллотирующихся по избирательному округу.

 

До 1996 г. избирательные округа на выборах в нижнюю палату парламента были многомандатными. Законом 1994 г. изменено число депутатских мандатов — 500 вместо прежних 511. Теперь (впервые в 1996 г.) 300 депутатов избираются по одномандатным округам по мажоритарной системе относительного большинства, а 200 — по одиннадцати крупным региональным округам по пропорциональной системе (следовательно, от каждого такого округа в среднем избирается 19—20 депутатов). При такой смешанной системе каждый избиратель имеет два голоса. Избирательные округа пересматриваются каждые пять лет при проведении переписи населения, но тем не менее между ними существует большой разрыв.

 

Палата советников также избирается по смешанной системе, в результате чего на выборах в этот орган избиратель имеет два голоса. Из общего количества советников (252) 152 избираются от округов, которыми являются префектуры и столица (всего 48 округов); от каждого округа избираются от двух до шести советников. Один голос избиратель подает за того или иного кандидата по округу. Избранными считаются кандидаты, набравшие такое число голосов, которое равно или больше частного, полученного при делении действительного большинства голосов, поданных по округу, на число избираемых от округа советников. Остальные 100 советников избираются по общенациональному избирательному округу по спискам партий с применением вычисления квоты по системе д'0ндта. Второй голос избиратель в данном случае подает за партию, а не за конкретного кандидата.

 

Выборы в однопалатные местные представительные органы (собрания префектур, городов, деревень), а также должностных лиц исполнительной власти (губернаторов префектур, мэров городов и др.) производятся по сходным правилам: выборы собраний — по смешанной системе, должностных лиц — по мажоритарной. Губернатором может быть избрано лицо, проживающее в данной префектуре и достигшее 30 лет; мэр города и староста деревни должны проживать в данном месте и иметь возраст не менее 35 лет.

 

В Японии законодательство устанавливает жесткие правила предвыборной агитации. Она длится только две недели. Кандидаты за счет государственной казны могут выступать только один раз по радио и один раз

 

482

 

 по телевидению по пять с половиной минут. Государство оплачивает пятикратную газетную рекламу 6 х 9 см (обычно с портретом кандидата), один цветной плакат (определенным тиражом, одинаковым для всех кандидатов), 350 тыс. открыток для рассылки избирателям, устанавливает лимит бензина для поездок на периферию в микроавтобусе. Кандидатам запрещаются обход домов избирателей для агитации, агитация против других кандидатов и любые формы оскорблений. Афиши расклеиваются только в специальных местах, на особых стендах, за нарушение полагается штраф (на деле это положение часто нарушается).

 

На голосование японских избирателей основное влияние оказывают не политические пристрастия, а чувства признательности, родства, иные неформальные связи. Часто места покойных депутатов переходят к их родственникам, за которых голосуют избиратели.

 

Местная инициатива и отзыв. Как отмечалось, закон о местной автономии 1947 г. предусматривает некоторые специфические формы прямой демократии для участия избирателей в управлении административно-территориальными единицами. Во-первых, пятая часть избирателей вправе требовать, чтобы глава местной администрации (губернатор, мэр и др.) обратился в местный представительный орган (собрание) с просьбой принять или отвергнуть какое-либо решение (за исключением вопросов налогообложения и финансов). Глава местной администрации должен созвать для этого собрание на сессию в течение 20 дней. Во-вторых, если должностное лицо, по мнению избирателей, плохо выполняет свои обязанности, пятая часть избирателей может потребовать от главы исполнительной власти данной административно-территориальной единицы обеспечить выполнение им своих обязанностей. В-третьих, не менее трети избирателей могут обратиться в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. Проводится голосование, собрание распускается, если за это проголосовало большинство избирателей, участвовавших в голосовании. В-четвертых, главы администраций и другие местные выборные должностные лица могут быть отозваны в таком же порядке. Но отзыв возможен не ранее чем через год после их избрания и вступления в должность.

 

§ 5. Законодательная власть

 

Согласно конституции, единственным законодательным органом в Японии является парламент.

 

Структура парламента. Японский парламент состоит из двух палат — палаты представителей (нижняя) и палаты советников (верхняя), которые избираются указанными выше способами. Палата пред-

 

491

 

 ставителей избирается на 4 года в количестве 500 депутатов (до 1996 г. — 511), палата советников состоит из 252 советников, избираемых на 6 лет, но с ротацией каждые три года наполовину. Палата представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета министров), верхняя палата роспуску не подлежит.

 

Депутаты и советники имеют свободный мандат, пользуются ограниченным депутатским иммунитетом: они не могут быть арестованы в период сессии, а если арест произведен до сессии, то по требованию соответствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии. Однако член парламента может быть исключен в любое время из состава любой палаты резолюцией большинства присутствующих членов палаты (при наличии кворума). Депутаты и советники пользуются индемнитетом, являются профессиональными парламентариями и получают вознаграждение из государственной казны.

 

Внутренняя структура палат аналогична, она определяется законом о парламенте и регламентами палат. Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя (он ведет заседания в случае невозможности выполнения своих обязанностей первыми двумя должностными лицами), председателей постоянных комитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (последний избирается не из числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатах создаются партийные фракции, играющие решающую роль при распределении руководящих постов в палатах и других должностей, а также при распределении депутатов по постоянным комиссиям. В палате представителей имеется 18 постоянных специализированных комиссий, в палате советников — 16. Их профиль обычно соответствует различным сферам общественной жизни и управления (комиссии по иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.); в Японии они тесно связаны с работой соответствующих министерств, с чиновничьей бюрократией, хотя они вправе контролировать работу министерств. Каждый парламентарий обязан быть членом одной-двух комиссий. Председатель комиссии избирается из членов партийной фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на деле это решается заблаговременно йри дележе председательских мест в ходе переговоров между лидерами фракций.

 

Комиссии проводят два вида заседаний: рабочие и общие. На первых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствует министр, а иногда и премьер-министр, другой высокопоставленный чиновник. На общих заседаниях рассматриваются менее важные вопросы, они проходят чаще при участии парламентских секретарей (заместителей министра, представляющих его в парламенте). Как и в других странах, комис-

 

WA

 

 сии в Японии играют решающую роль при рассмотрении законопроектов их судьба обычно предопределяется решением комиссии.

 

В каждой палате имеются законодательные бюро — особый внут ренний орган, который помогает депутатам в работе над законопроекта ми, контролирует прохождение правительственных законопроектов Бюро имеют собственный аппарат, несколько отделений, в которых рабо тают профессиональные государственные служащие. Эта форма опять таки обеспечивает тесные связи парламента с японской разветвленной бюрократией.

 

В палатах создаются секретариаты из служащих, не являющихся парламентариями; руководит ими генеральный секретарь палаты. Для обслуживания депутатов и советников имеются различные исследовательские, справочные административные службы, большая библиотека где более 150 служащих работают над подготовкой по просьбе депутата различных исследовательских и справочных материалов.

 

Полномочия парламента. Главной задачей японского парламента как и парламентов других демократических стран, является законода тельство, в частности определяющее государственные доходы и расхо ды — государственный бюджет. Конституция устанавливает, что парла мент является единственным законодательным органом, глава государ ства (император) в законодательстве не участвует и права вето в отноше нии принятых законов не имеет.

 

Главную роль в законодательном процессе в Японии, как и во многиз других странах, играет палата представителей, поскольку в определен ных случаях акты, принятые ею, становятся законами без согласия верх ней палаты: нижняя палата преодолевает вето верхней путем вторичной принятия закона большинством в 2 / 3 голосов, причем голосов присутст вующих (кворум в Японии — 1/3 состава), а не общего состава палаты Закон о государственном бюджете также может быть принят без участи;

 

верхней палаты, если исчерпаны все пути для соглашения. Нижняя пала та имеет и другие преимущества.

 

Подавляющее большинство законопроектов в Японии, как и в других странах, поступают на рассмотрение парламента от правительства (внести законопроект могут также 20 депутатов или 10 советников), но в Японии это происходит после тщательной бюрократической проработки, которая продолжается и во время обсуждений в парламенте. Законы обычно разрабатываются в департаментах министерств, после чего проект передается руководству министерства, доходит до министра, идет в канцелярию премьер-министра (она по своему рангу приравнена к министерству), затем к премьер-министру и только потом от имени правительства представляется в парламент. Но и после этого законопроекты еще не подлежат рассмотрению на пленарном заседании, хотя бы в виде

 

485

 

 первого чтения. С ними работают в законодательном бюро палаты и параллельно, а часто и после этого, — в соответствующей постоянной комиссии. Здесь проект также проходит длительную процедуру изучения и согласовании (нередко создаются специальные подкомиссии для изучения проекта), и лишь после принятия комиссией положительного решения он выносится на пленарное заседание, где обсуждается обычно в двух чтениях (общая дискуссия и одновременно постатейная дискуссия с докладом постоянной комиссии, а затем принятие в целом).

 

После этого законопроект поступает в верхнюю палату, которая в течение 60 дней должна одобрить или отклонить решение нижней палаты. Если она не сделает ни того, ни другого в течение этого срока, проект считается отклоненным. В случае отклонения нижняя палата может преодолеть вето верхней указанным выше способом, но может и потребовать создания паритетной согласительной комиссии (по 10 членов от каждой палаты), или проводится совместное заседание палат. Если комиссия не выработает компромиссный вариант или этот вариант не будет принят палатами, закон считается принятым в тексте нижней палаты и подлежит опубликованию. На совместном заседании палат решение принимается большинством голосов общего числа парламентариев, и нижняя палата в силу ее большей численности имеет преимущество.

 

Законопроект о бюджете, как и в других парламентах, сначала представляется в нижнюю палату. Обсуждение бюджета проходит при обязательном участии премьер-министра и всех министров. В обсуждении этого проекта могут участвовать представители общественности, граждане. Каждый гражданин может подать заявку на участие в дискуссии по бюджету, и председатель бюджетной комиссии парламента обычно отбирает несколько человек из числа подавших заявки для выступлений в прениях.

 

Если палата советников не одобрит решение по бюджету, принятое нижней палатой парламента (в данном случае для этого верхней палате предоставляется не 60, а 30 дней), и согласие не будет достигнуто на совместном заседании палат, принятым считается закон о бюджете в редакции нижней палаты.

 

Голосование в парламенте по законопроектам и другим решениям может осуществляться различными способами: вставанием (ведется подсчет), тайным голосованием бюллетенями (парламентарии получают два бюллетеня белого и голубого цвета: первый означает «за», второй — «против»), бюллетенями при поименном голосовании (в этом случае член парламента прикрепляет к бюллетеню карточку со своей фамилией), опросом (председатель спрашивает, есть ли возражения, и если их нет, решение принимается, если возращения есть, используется иная форма голосования). Голосование и обсуждение в японском парламенте

 

486

 

 зачастую происходят довольно бурно, нередко парламентарии вступаю"

 

в драку.

 

Принятый закон подписывается министром, ответственным за еп выполнение, и премьер-министром и направляется на подпись императо ру. Император должен подписать закон в течение 30 дней и опубликовал его. Закон вступает в силу через 20 дней после опубликования.

 

Из числа других высших органов государства японский парламен-;

 

формирует лишь правительство (Кабинет министров): глава государства является пожизненным, Верховный суд формируется не парламентом. Парламент (нижняя палата) осуществляет контроль за деятельностью правительства путем вопросов на пленарных заседаниях, приглашения министров на заседания постоянных комиссий, но главной формой кон троля является интерпелляция, для внесения которой в Японии суще ствует упрощенный порядок. Право подать интерпелляцию в письмен ной форме принадлежит каждому депутату нижней палаты (делается это через председателя палаты). При отказе председателя принять интерпелляцию депутат может обратиться непосредственно к пленарному заседанию. Ответ на интерпелляцию в устной или письменной форме должен быть дан в течение 6 дней, по результатам ответа проводится голосование.

 

Парламентские расследования вправе проводить любая палата, для чего создаются специальные комиссии. В ряде случаев деятельность таких комиссий приводила к отставке даже премьер-министров, уличенных в финансовых злоупотреблениях и взяточничестве (впоследствии — к их осуждению). Формой парламентского контроля является также общая дискуссия по политике правительства в начале каждой сессии, когда с изложением политики правительства выступает премьер-министр, а вслед за ним о политике своих ведомств говорят министры иностранных дел и финансов.

 

Сессии и заседания парламента. Очередные сессии парламента созываются один раз в год. Внеочередная сессия может быть созвана по требованию четверти общего числа членов одной из палат (другая палата тогда тоже обязана собраться) или Кабинета министров. Во время роспуска нижней палаты Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию палаты советников, но меры, принятые на такой сессии, рассматриваются как временные и теряют силу, если не будут одобрены нижней палатой в течение 10 дней после ее первого заседания.

 

Для заседаний палат необходим кворум — присутствие не менее 1/3 членов парламента. Заседания постоянных комиссий действительны при участии 2/3 их членов.

 

 § 6. Исполнительная власть

 

Теоретически к ветви исполнительной власти в соответствии с концепцией разделения властей могут быть отнесены император (глава государства) и правительство (Кабинет министров), но на деле властью обладает только правительство. Конституция устанавливает, что исполнительную власть осуществляет Кабинет министров.

 

Император. В Японии действует салическая система престолонаследия: трон передается старшему сыну, женщины наследовать престол не могут. Царствование каждого императора провозглашается особой эрой, с даты восхождения на трон нового императора ведется официальное летосчисление (с 1989 г. — эра императора Акихито). В соответствии с законом об императорском доме 1947 г. порядок наследования обеспечивает Совет императорского дома, в составе которого два члена императорской семьи, премьер-министр, председатели и вице-председатели палат, один член Верховного суда.

 

По традиции жизнь императора, которого раньше считали «сыном неба», имеющим божественное происхождение (от божественного происхождения впервые отказался император Хирохито в 1946 г.), а также его семьи была окружена таинственностью, государственные чиновники, императорский двор ограждали его от контактов с простым народом. Но в последние годы возросла открытость жизни императора и его семьи (жена императора Акихито родом из простой семьи).

 

Император — лицо неприкосновенное и не несущее какой-либо ответственности — гражданской, уголовной, административной. За его действия отвечают правительство, министры. Император и члены его семьи получают по цивильному листу средства из государственного бюджета на свои нужды, но размер этих средств невелик. Повседневными делами императора и его семьи занимается управление императорского двора, состоящее при канцелярии премьер-министра. Любое имущество может быть передано членам императорской семьи и любые дары получены ими только с разрешения парламента.

 

Как по конституции, так и фактически император не обладает личной властью. В отличие от прежнего порядка он является лишь символом единства государства и единства народа, лицом, обязанным своим положением народу (ст. 1 конституции). Император не обладает полномочия ми государственной власти, все его действия, связанные с государственными делами, осуществляются только по совету и с согласия Кабинет, министров. Император выполняет главным образом церемониальны) функции внешнеполитического характера, присутствует на официальных торжествах, национальных праздниках, подписывает документы представляемые ему премьер-министром.

 

488

 

 На основании решения Кабинета министров император осуществляет следующие функции: промульгирует поправки к конституции, законы, публикует указы правительства, международные договоры, созывает парламент на сессии и распускает нижнюю палату, назначает дату выборов в парламент, заверяет назначения и отставки министров и некоторых других высших должностных лиц, подтверждает полномочия послов и посланников, принимает иностранных послов и их верительные грамоты, подтверждает объявление амнистии, жалует награды и почетные звания. По решению парламента он назначает премьер-министра, по представлению последнего — членов Кабинета и главного судью Верховного суда.

 

Большая часть этих полномочий традиционно присуща главе государства, хотя конституцией Японии император не характеризуется как глава государства. Он юридически безвластен, не занимается государственной политикой, но по традиции оказывает влияние на политическую и идеологическую жизнь страны.

 

Кабинет министров. Кабинет состоит из премьер-министра, министров (их в настоящее время 12) и государственных министров (их 8), которые являются обычно советниками премьер-министра (он может давать им также отдельные управленческие поручения, а иногда даже поручает управление некоторыми сферами общественной жизни). Те или иные государственные министры по традиции руководят отдельными подразделениями канцелярии премьер-министра. В состав Кабинета входят также министр Кабинета (нечто вроде управляющего делами правительства) и начальник законодательного бюро — органа, через который проходят все законопроекты правительства (они в Японии готовятся очень скрупулезно).

 

По конституции не менее половины министров должны быть избраны из числа членов парламента (на практике все министры обычно рекрутируются из парламентариев) и утрачивают депутатский мандат при назначении на должность министра. Министры пользуются определенными гарантиями при привлечении к судебной ответственности: для этого необходимо согласие премьер-министра. Министры в Японии обычно не являются профессионалами, это партийные политики. Они часто сменяются и не вникают глубоко в дела своих министерств. Реальными руководителями министерства являются административные главы аппарата министерства. В деятельности правительства, как и в деятельности парламента, велика роль профессиональной бюрократии.

 

Правительство формируется обеими палатами парламента (на деле — нижней палатой), но официально назначается указом императора. Сначала каждая палата парламента избирает кандидата в премьер-министры (до 1993 г. это был лидер Либерально-демократической партии, ныне им является лидер правящей коалиции). Поскольку каждая из

 

489

 

 палат вправе выдвинуть кандидатуру премьер-министра, между ними могут возникнуть разногласия. При таких разногласиях, а также в том случае, если в течение 10 дней после начала сессии парламента верхняя палата не предложит свою кандидатуру, решением парламента о кандидатуре премьер-министра считается решение нижней палаты. Обычно верхняя палата не выдвигает иной, чем нижняя палата, кандидатуры, ибо это бесполезно. Избранный премьер-министр рассматривает кандидатуры на министерские посты, которые представляются ему различными фракциями парламента. При распределении этих постов, определении их количества, «весомости» министерств строго учитывается влияние различных фракций. Все члены Кабинета утверждаются указом императора. Они должны быть гражданскими лицами.

 

Согласно конституции, Кабинет выполняет общие функции управления, в том числе он обязан добросовестно проводить в жизнь конституцию и законы, вести государственные дела, он руководит внешней политикой, заключает международные договоры (требующие в зависимости от их характера предварительного или последующего одобрения парламента), руководит государственной службой, представляет проект государственного бюджета парламенту, издает указы для проведения в жизнь конституции и законов (в указах могут предусматриваться и уголовные наказания, но только на основе полномочий, делегированных законом). Кабинет принимает решения об амнистии, помиловании и отсрочке наказаний, восстановлении в правах (последнее полномочие было связано в основном с решением вопросов об ответственности различных лиц в связи с событиями второй мировой войны). Указы Кабинета подписываются премьер-министром и соответствующим министром.

 

Решающее положение в Кабинете, подобно канцлеру в Германии, занимает премьер-министр. Он фактически назначает и смещает членов Кабинета, обеспечивает единство его действий, регулирует разногласия между его членами.

 

Заседания Кабинета регулируются обычаем, они закрыты для публики, решения принимаются не путем голосования, а единогласно или на основе консенсуса (отсутствие возражающих, хотя и не выступающих «за»). '

 

При правительстве Японии создана широкая сеть консультативных органов, тесно сотрудничающих с предпринимательскими организациями, профсоюзами, академическими кругами, членами парламента, государственными служащими высших рангов. Они собирают различную информацию, проводят независимую экспертизу предполагаемых и принятых решений, осуществляют определенный контроль за деятельностью бюрократического аппарата. При правительстве имеются также различ-

 

490

 

 ные органы, состоящие из государственных служащих, — Секретариат Законодательное бюро, Совет национальной обороны. Совет по делах кадров и др.

 

§ 7.Судебная власть

 

Судебную власть возглавляет Верховный суд, который состоит из главного судьи, назначаемого императором по представлению Кабинета, и 14 судей, назначаемых Кабинетом. В Верховном суде имеются три отделения (по пять судей). Кворум для пленарного заседания суда — 9 членов, для отделений — 3 члена. Верховный суд, как отмечалось осуществляет конституционный контроль, а также является последней инстанцией для рассмотрения других дел. Он окончательно рассматривает во второй инстанции дела о преступлениях против государства, в третьей инстанции — остальные уголовные, а также гражданские дела. Верховный суд осуществляет также определенные полномочия судебного управления в соответствии с традициями судебного централизма. Он обобщает судебную практику, издает руководящие указания для нижестоящих судов, Положения о прокуратуре при судах, издает акты о судебной дисциплине и об управлении судами (акты административного характера). Решения по принципиальным вопросам руководящих указаний и по иным важным вопросам принимаются особой коллегией, состоящей из членов Верховного суда и других высших судов Японии (их 8).

 

Конституция устанавливает референдарную ответственность членов Верховного суда: каждые 10 лет одновременно с выборами i нижнюю палату парламента избиратели голосуют «за» или «против» конкретных судей (по всему составу суда). При большинстве голосов «против» судья должен уйти в отставку (случаев такого недоверия не было).

 

Для подготовки дел к слушанию при Верховном суде имеется 20 секретарей-исследователей, которые избираются из числа судей, но нг время работы секретарями-исследователями приостанавливают судей скую деятельность.

 

Высшие суды, имеющие в своем составе несколько отделений (до 6) являются судами первой инстанции по делам о государственных преступлениях, а также апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам, рассмотренным нижестоящими судами. Дела о некоторых важнейших государственных преступлениях (например, о государственной измене) рассматриваются коллегией пяти судей, остальные дела — тремя судьями.

 

Почти 50 окружных судов, имеющихся в каждой префектуре (губернаторстве), делятся на несколько отделений (в среднем 4—5) и рассмат-

 

491

 

 ривают основную массу уголовных и гражданских дел. Они являютсу также апелляционной инстанцией для так называемых дисциплинарные (с элементами общественного характера) судов. В большинстве случаее дела в окружных судах рассматриваются единолично судьей, но уголовные дела, по которым грозит наказание с лишением свободы на срои более одного года, а также гражданские дела с высокой ценой иска — коллегией из трех судей.

 

Низовое звено — дисциплинарные суды. Дела в них рассматривает единолично судья, который не обязательно должен иметь юридическое образование. В этом суде рассматриваются мелкие уголовные дела и гражданские дела с ценой иска не более 900 тыс. иен (приблизительно 11 тыс. долл. США).

 

Особую систему составляют суды по семейным делам. Они действуют при окружных судах и рассматривают споры о наследстве, мелкие уголовные преступления, совершенные несовершеннолетними, споры, связанные с семейным правом, выполняют посреднические функции, главным образом по семейным делам.

 

Особых административных судов в Японии, как и в англосаксонских странах, нет (административные судьи в США и административные трибуналы в Великобритании не являются специализированными судами административной юстиции). Контроль за управлением в Японии тоже осуществляют общие суды, но по специальной процедуре и со специальными исками. В их числе так называемый народный иск, когда лицо само не заинтересовано в исправлении незаконных актов администрации и обращается в суд за другого (в каких-то отношениях этот иск напоминает латиноамериканский процесс «ампаро»).

 

§ 8. Местное самоуправление и управление

 

Местное самоуправление и управление в Японии в соответствии с законом 1947 г. основано на принципе местной автономии. Япония разделена на префектуры (43 обычные префектуры, префектура Токийского столичного округа и входящие в него две столичные префектуры, префектура острова Хоккайдо). Правовое положение всех этих единиц, включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ делится на городские районы (их более 20), а также на примыкающие к Токио города, поселки, деревни, входящие в этот округ. Остальные префектуры (в том числе две столичные) делятся на города, поселки и деревни. Наряду со столичным округом другие крупные города (с населением более 1 млн. человек) также имеют внутригородские районы, но в этих районах нет самоуправления, главы их исполнительных органов назнача-

 

492

 

 ются мэрами городов; не избираются и районные представительные органы. Существуют также специальные округа: финансово-промышленные корпорации регионального развития и др. Их органы, избираемые и деле гируемые, занимаются в основном координирующей деятельностью.

 

В административно-территориальных единицах, обладающих право!» местного самоуправления, граждане избирают сроком на 4 года префектуральные, городские, деревенские собрания, состоящие из профессиональных и неосвобожденных депутатов (последние совмещают депутат скую деятельность с другой работой). Эти депутаты иммунитета не имеют. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (в том числе ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере 380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.) Депутаты могут быть отозваны досрочно по требованию 1/3 избирателей большинством голосов.

 

В мелких общинах советы не избираются, созываются собрания избирателей (практически жителей).

 

На тот же срок, что и советы, граждане избирают органы управления административно-территориальных единиц — префектов (губернаторов), мэров городов, старост деревень. Эти должностные лица созывают собрания на очередные и внеочередные сессии, имеют право вето по отношению к решениям собраний (вето преодолевается вторичным принятием решения собранием большинством в 2/3 голосов), право досрочного роспуска собраний при определенных условиях (с назначением даты новых выборов). Губернатор префектуры может быть смещен с должности премьер-министром, а мэр города и староста деревни — губернатором. Все должностные лица общей компетенции (губернаторы, мэры и др.) вправе на своей территории приостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но не правительства).

 

Система управления на местах, как и в центре, бюрократична. В ней все четко расписано. В частности, губернаторы ведают решением 126 вопросов, мэры крупных городов — 28, главы других городов и поселков — 51. Исполнительными полномочиями обладают также постоянные комиссии местных собраний: по труду, по образованию, по делам персонала и др. Комиссии избираются собраниями или назначаются главой администрации с согласия собрания, их деятельность рассматривается как особый вид публичной службы (как и все местное самоуправление и управление).

 

Как отмечалось, на местном уровне в Японии имеются различные формы участия населения в решении местных вопросов. Выше говорилось о праве определенной части избирателей требовать созыва собра-

 

493

 

 ния, принятия решении, кадровых изменений в местной муниципальной службе и др.

 

Хотя в Японии существует развитая система органов местного самоуправления (их нет лишь в городских районах), в стране действует довольно жесткий прямой контроль центральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправления и управления. За деятельностью местной полиции, школ, больниц следят определенные министерства, они же контролируют осуществление делегированных ими полномочий. Большое значение имеет финансовый контроль, так как в Японии более 70% всех налогов идет в государственный бюджет и только 30% — в местные бюджета. О праве смещения губернаторов премьер-министром, о возможности смещения других избранных должностных лиц уже говорилось выше.

 

Деятельность органов местного самоуправления координирует специальное Министерство по делам местного самоуправления. На деле оно фактически руководит ими, давая советы и осуществляя инспекции на местах.

 

 Глава 22 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИНДИИ

 

Индия (Республика Индия) освободилась от британской колониальной зависимости в 1947 г. Она занимает второе место в мире (после Китая) по численности населения (около 1 млрд. человек), седьмое — по размерам территории (Индия почти втрое меньше Китая), девятое место — по объему ВВП, но приблизительно 115-е место — по доле ВВП на душу населения.

 

§ 1. Конституция Индии

 

Подготовка и принятие конституции. Конституция Индии была принята Учредительным собранием в 1949 г. и полностью вступила в силу в 1950 г. (до этого в Индии существовали колониальные конституции, дарованные метрополией). Учредительное собрание (299 членов) было созвано еще до провозглашения независимости Индии и состояло в основном из депутатов, избранных провинциальными органами (около 3/4 всех членов), а также из представителей индийских княжеств, выделенных в результате консультаций (1/4). Большинство мест в нем получил Индийский национальный конгресс — широкое движение, под руководством которого развивалась мирная борьба за независимость.

 

Основные принципы конституции были сформулированы лидерами Конгресса, разработка текста велась специальной комиссией, но многие положения конституции формулировались в ходе длительных дебатов в самом Учредительном собрании. Индийский национальный конгресс добился закрепления в конституции тех целей, которые он выдвигал: свобода от колониализма, равные права, политическая и экономическая справедливость, демократическое общество, достоинство личности, содействие миру между народами и др. В конституцию вошли антиэксплуататорские положения, идеи «индийского социализма», «демократического социализма», который понимался как третий путь развития, отличный от капитализма Запада и тоталитарного социализма.

 

Создатели индийской конституции использовали те правовые институты, которые были знакомы населению издавна (например, панчаяты) и из опыта «косвенного управления» колониальных времен (например, представительные органы в провинциях). С другой стороны, они воспри-

 

495

 

 няли и приспособили к индийской специфике положения конституций других стран (Великобритании, США, отчасти СССР и др.).

 

Конституция Индии — самая объемная конституция в мире. С учетом последующих изменений она включает 465 статей, 12 крупных приложений, а также более 70 поправок. Одни поправки вносятся в текст конституции, изменяя его, другие прилагаются к ней (есть очень пространные поправки, отдельные из них близки по объему к конституции США).

 

Основные черты, содержания конституции. Конституция Индии содержит разные по значимости и степени гарантированности нормы, относящиеся не только к конституционному, но и к некоторым другим отраслям права. Отдельные положения конституции могут показаться несущественными (например, один из руководящих принципов политики государства: предотвращать убой коров и телят), хотя в специфических условиях Индии, с учетом верований населения, они приобретают важное значение. Конституция излишне детализирована, но ее основное содержание относится к важнейшим сторонам общественного и государственного строя, правового статуса личности.

 

В доктрине и практике Верховного суда Индии конституция рассматривается как документ, состоящий из двух частей, разных по своему значению (эти части структурно не обособлены, они выделяются аналитически). Это «основные черты (свойства) конституции», которые считаются неизменяемыми (сюда относятся, в частности, нормы об основных правах граждан и руководящих принципах политики государства), а также остальные положения конституции, которые изменяются в установленном порядке. Теория неизменяемых основных черт и структуры конституции позволяет приспосабливать ее к новым условиям при сохранении ее «каркаса», принципиальных положений.

 

К основным чертам содержания конституции могут быть отнесены:

 

1) Закрепление народного и государственного суверенитета, завоеванного в результате антиколониального движения. По существующим в политологии классификациям в Индии действует соревновательная политическая система, хотя и со значительными элементами командно-административного вмешательства со стороны государства, существует особая разновидность демократического режима — либеральный политический режим. Основная доля политической власти в Индии принадлежит национальной буржуазии. Хотя в последние годы в ее среде значительно усиливается крупный капитал, но правящий «политический класс» сохраняет прогрессивные тенденции во внутренней и (в меньшей степени) во внешней политике, проводит реформы, облегчающие жизнь широких масс.

 

2) Отрицательное отношение к эксплуатации и угнетению, хотя и в своеобразной трактовке. В разделе конституции о руководящих прин-

 

496

 

 ципах политики государства или в вытекающих из них положениях говорится о праве на достаточные средства к существованию, праве на защиту от экономической эксплуатации, праве на прожиточный минимум и др. Право на защиту от эксплуатации включает три положения: о запрещении торговли людьми, принудительного труда, детского труда (ст. 24). Нужно, однако, учесть, что эти и иные антиэксплуататорские (в значительной мере ограниченные) положения сформулированы как руководящие принципы, имеющие ориентирующий характер для деятельности государственных органов: они не подлежат принудительному судебному исполнению, не относятся к основным правам. В практике Верховного суда Индии были различные решения о соотношении основных прав и руководящих принципов. В последние годы суд исходит из установки, что ни основные права, ни положения о руководящих принципах не имеют приоритета по отношению друг к другу, что нужно исходить из гармоничного учета обеих групп прав.

 

3) Провозглашение широкого круга прав, свобод и обязанностей граждан с учетом индийской специфики, кастовой системы, сохраняющегося большого разрыва в уровне развития различных этнических групп.

 

4) Закрепление принципа смешанной экономики, где государственный сектор играет важную роль. Однако начавшиеся после принятия конституции преобразования (национализация, аграрная реформа и др.) тормозились противодействием правых сил, использовавших содержавшиеся в конституции положения о праве собственности: оно было отнесено к основным правам. Парламент в противоборстве с Верховным судом Индии ограничил это право, а затем вообще исключил его из ч. III «Основные права» и перенес в другую часть конституции. Это дало новые возможности для реорганизации экономики страны, хотя доминирование частного сектора никто и не пытался поколебать. Экономика Индии — капиталистическая экономика со значительным государственным контролем. Конституция предусматривает ограничение и упразднение крупных монополий, действует специальное антимонопольное законодательство, но около 130 крупных монополий и в настоящее время контролируют три четверти всех частных активов. В соответствии с конституцией в Индии действует государственное планирование, в 1996 г. завершен 8-й пятилетний план развития экономики (1991—1996). Конституция говорит о цели государства обеспечить такой социальный порядок, для которого характерна экономическая и социальная справедливость, о справедливом распределении материальных ресурсов, о предотвращении концентрации богатств и средств производства. Однако половина населения страны живет за чертой бедности (очень низкой по ин-

 

497

 

 пинским стандартам), а в руках 3% сельских жителей — богатых землевладельцев — сосредоточено более половины всей земли.

 

5) Специфическая форма территориально-политического устройства государства — федерация, учитывающая национальные и лингвистические особенности населения, построенная, по существу, на основе автономии штатов, сочетающаяся с созданием автономных округов в некоторых штатах и характеризующаяся высокой степенью централизации.

 

6) Установление системы органов государства и их отношений, присущих форме парламентарной республики.

 

7) Сочетание некоторых традиционных индийских институтов с институтами, порожденными глобальным развитием конституционного права.

 

8) Политика поддержания всеобщего мира и международной безопасности при выдвижении на первый план приоритетных интересов Индии, особенно в последние годы.

 

Изменение конституции. Конституция предусматривает комбинированную систему принятия поправок. Поправки к большинству статей принимаются парламентом сравнительно простым способом. Проект поправки может быть внесен любым членом парламента в любую из двух палат (на деле поправки, как правило, предлагаются правительством). Если проект получит одобрение палат (2/3 присутствующих), он передается президенту, который должен подписать и опубликовать закон. Многие поправки принимаются по процедуре принятия обычного закона:

 

простым большинством присутствующих в каждой палате. Для статей, которые считаются наиболее значимыми, применяется усложненный порядок: после принятия, но до передачи поправки на подпись президенту она должна быть ратифицирована не менее чем половиной легислатур (законодательных собраний, местных парламентов) штатов.

 

Если поправка невелика, она включается в текст конституции как дополнение или замена соответствующей статьи. Пространные поправки (некоторые из них насчитывают множество страниц) прилагаются к тексту конституции, хотя и не всегда публикуются как приложение к ней. В результате принятия поправок было добавлено около 80 новых статей, исключено около 20^всего было произведено около 500 различных изменений текста. Изменения, внесенные в конституцию, перестроили федеративную структуру государства, впервые включили положения о политических партиях, изменили содержание права собственности и способы ее защиты, ввели в конституцию определение Индии как социалистического государства (42-я поправка в 1975 г.) и т.д.

 

Конституционный контроль. Хотя в штатах Индии (за исключением одного штата — Джамму и Кашмир) нет своих конституций, консти-

 

498

 

 туционный контроль осуществляет не только Верховный суд Индии, но и высокие (верховные, высшие) суды штатов (местные суды решений о неконституционности не принимают). Окончательное решение остается за Верховным судом Индии. Он состоит из главного судьи и 17 судей (с 1977 г.), назначаемых президентом после консультаций с премьер-министром, министрами и другими лицами. Судьей Верховного суда может быть гражданин, состоявший не менее 10 лет адвокатом при высоком суде штата или при других судах (двух и более). Судьи остаются в должности до достижения ими 65-летнего возраста. Досрочно судья может быть смещен только в том случае, если каждая палата парламента в присутствии абсолютного большинства состава и большинством в 2/3 присутствующих признает судью недееспособным или обвинит в недостойном поведении.

 

Верховный суд имеет право толковать конституцию (ст. 132). «Право, сформулированное Верховным судом, является обязательным для всех судов на территории Индии» (ст. 141). Осуществляя конституционный контроль, он может признать федеральные законы, законы штатов, иные правовые акты неконституционными, т.е. фактически аннулировать их действие. На практике Верховный суд принимал как решения, тормозящие проведение прогрессивных преобразований (объявил неконституционными национализацию банков, указ президента об отмене пенсий и привилегий бывшим правителям княжеств, препятствовал ограничению права собственности в общественных интересах и др.), так и решения, имеющие позитивное значение (по вопросу о правах «зарегистрированных» каст и племен, о ликвидации «неприкасаемости», о минимуме заработной платы, о расширительном истолковании свободы слова, забастовок и др).

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Основы правового статуса индийских граждан одинаковы, но определяются неравными по значению статьями конституции. Социально-экономические права формулируются, как правило, в качестве руководящих принципов политики с вытекающими отсюда отмеченными выше особенностями их судебной защиты; другие права закреплены иными статьями конституции. Фактическое осуществление всех этих прав, однако, в специфических условиях страны неодинаково и во многом зависит от сохранившихся пережитков кастовой системы, уровня развития этнических групп. Есть и некоторые правовые преимущества, предусмотренные законодательством для наименее развитых социальных слоев населения, зарегистрированных каст и племен. Основные права, соглас-

 

499

 

 но сложившейся доктрине, обеспечиваются конституционными гарантиями: при их нарушении гражданин может обращаться в любой суд, включая Верховный, и последний может принять принудительное решение (низовой суд не может объявить тот или иной закон неконституционным, он обеспечивает лишь осуществление основных прав). Права, закрепленные в разделе о руководящих принципах политики, такими гарантиями не обеспечены.

 

Конституция устанавливает равноправие граждан перед законом, запрещает дискриминацию по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола и места рождения.

 

Среди социально-экономических прав — право на защиту от эксплуатации (в трех названных выше аспектах оно фигурирует в группе основных прав), в числе руководящих принципов политики — право на достаточные средства к существованию, на труд, на защиту от экономической эксплуатации, на государственную помощь в случае болезни, безработицы, право на прожиточный минимум, право детей на обязательное бесплатное обучение. В конституции говорится о праве рабочих на участие в управлении производством.

 

Политические права включают свободу слова, печати, право на объединение и другие традиционные политические права и свободы.

 

Среди личных свобод конституция называет неприкосновенность личности (хотя допускается широко использовавшееся в Индии при объявлении чрезвычайного положения длительное превентивное заключение под стражу без суда), свободу передвижения, неприкосновенность жилища, тайну переписки и др. Конституция отменяет феодальные титулы, неприкасаемость (особенно униженное положение одной из каст).

 

В конституции Индии зафиксированы также основные обязанности граждан (42-я поправка). К их числу относятся: соблюдение идеалов и институтов страны, уважение государственного флага и государственного гимна, воинская обязанность, обязанность следовать идеалам национально-освободительной борьбы, содействовать гармонии и духу общего братства среди всех индийцев, развивать научный подход, проявлять гуманизм, стремиться к совершенству во всех областях индивидуальной и коллективной деятельности и др. Как видно из изложенного, многие из этих обязанностей имеют не юридический, а моральный характер.

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

 

В соответствии с конституционным принципом свободы объединения в Индии создано множество различных организаций. Они характеризуются большой пестротой, связанной с особенностями состава населения

 

500

 

 страны. В стране насчитываются сотни партий (на выборах в парламент и органы штатов участвуют иногда около 300 партий), хотя общеиндийских партий не более десятка. Существующие в стране партии принято делить на три группы: всеиндийские, национальные и местные. К всеиндийским относится Индийский национальный конгресс (сокращенно ИНК(И), называющийся так по имени Индиры Ганди, занимавшей пост премьер-министра), а также Бхаратия Джаната парти, Джаната Дал, Лок Дал, Социалистический конгресс, Коммунистическая партия Индии, Коммунистическая партия (марксистская) и др. К региональным, действующим в одном или нескольких штатах Индии, относятся Акала Дал, Телугу Десам, Всеиндийская мусульманская лига и др. Местные партии — это Крестьянская и рабочая партия, Республиканская партия и др. Долгое время в Индии действовала многопартийная система с одной доминирующей партией — ИНК, а затем ИНК(И). Она была нарушена е 1977—1979 гг., когда у власти стояла Джаната партия, и поколеблена е 1989 г. Хотя ИНК(И) остается и теперь крупнейшей партией Индии, он е 90-х годах не всегда имел абсолютное большинство мест в нижней палате и формировал то правительство парламентского меньшинства, то коалиционное правительство. Теперь он опять стал правящей партией, хотя не имеет большинства в нижней палате (258 мест из 545 в 1997 г.).

 

ИНК(И) представляет собой, по существу, движение, а не партию Его программной концепцией является идея «общества социалистического образца», в котором осуществляется сотрудничество различных слоев населения при сохранении частной собственности и значительной роли государственного сектора, при довольно высокой регулирующей роли государства во многих сферах общественной жизни. ИНК(И) выступает против религиозной и общинной розни, ведет борьбу с бедное тью, неграмотностью, кастовыми пережитками. В настоящее время это преимущественно центристская реформистская партия.

 

Бхаратия Джаната партия (119 мест в нижней палате из 545 в 1997 г.) — правая партия, построенная на религиозной общинной основе, стоящая на позициях индуистской обособленности, национализма, кастовых перегородок. Эта партия ориентируется преимущественно на средних и мелких предпринимателей, торговцев, земледельцев. Она вы ступает за децентрализацию экономики, ограничение роли государственного сектора.

 

Партия Джаната Дал (40 мест в нижней палате) занимает центристские позиции; большинство ее членов — выходцы из ИНК. Ее позиции близки к ИНК(И), но, будучи оппозиционной партией, она критикует правительство за высокий уровень безработицы, коррупцию, злоупотребления чиновников. Джаната Дал выступает за демократизацию общественной жизни, укрепление единства страны, списание долгов с крес-

 

501

 

 тьян, за более решительное преодоление кастовых и религиозных предрассудков.

 

Индийский национальный конгресс (С) (социалистический) возник в результате раскола ИНК, но не столько по принципиальным соображениям, сколько в результате борьбы за руководство в партии, за министерские посты. Его позиции мало отличаются от позиций ИНК(И), но он широко использует социалистическую фразеологию.

 

В Индии существует около десятка партий, называющих себя коммунистическими. Определенным влиянием пользуется Коммунистическая партия Индии. Она руководит массовыми организациями, насчитывающими приблизительно 6 млн. членов. Партия занимает ортодоксальные марксистско-ленинские позиции, мало изменившиеся после распада социалистической системы в мире. Она борется за повышение уровня жизни трудящихся, проведение земельной реформы, отстаивает демократические методы решения национальных, религиозных и кастовых проблем, борется против усиления власти монополистического капитала. Коммунистическая партия Индии (марксистская) занимает более гибкие, реалистические позиции, приспосабливая марксизм к условиям Индии. Она представлена в парламенте 35 местами в 1997 г.

 

В Индии нет закона о политических партиях, их деятельность почти не регулируется законодательством (кроме некоторых вопросов избирательного права и выборов). Единственное конституционное положение о партиях, включенное в виде поправки в основной закон, гласит, что член парламента утрачивает депутатский мандат, если, будучи избран от одной партии, переходит в другую.

 

Основной социально-экономической организацией предпринимателей в Индии является Федерация индийских торгово-промышленных палат. В ее рамках действует Всеиндийская организация работодателей, которая ведет переговоры с профсоюзами по вопросам труда, заработной платы, рабочего времени. Крупная организация бизнеса — Объединенные торгово-промышленные палаты Индии. В отличие от аналогичной федерации Объединенные палаты представляют не только местный, но и иностранный капитал. Действует также Федерация ассоциаций мелкой промышленности, объединяющая в основном кустарей, но ее численность очень мала (менее 100 тыс. членов).

 

В профсоюзах Индии состоит незначительное число рабочих и служащих (по разным данным, от двадцатой части до четверти). Отраслевых профсоюзных объединений в Индии практически нет, организации существуют, как правило, лишь на уровне предприятий. Существуют пять национальных профцентров, наиболее крупными из которых являются два: Индийский национальный конгресс профсоюзов (около 4 млн. членов), сотрудничающий с ИНК(И) и проповедующий мирное сотрудниче-

 

502

 

 ство труда и капитала, строительство демократического социализма, ненасилие, и Всеиндийский конгресс профсоюзов (3,5 млн. членов), находящийся под влиянием Коммунистической партии Индии и выдвигающий требования ограничения монополий, повышения заработной платы, сокращения налогов с несостоятельных слоев населения и повышения ставок налогов для богатых и т.д.

 

В сфере сельского хозяйства действуют Всеиндийский крестьянский союз и Всеиндийский союз сельскохозяйственных рабочих. Обе организации находятся под влиянием различных компартий.

 

Большую роль играют в Индии различные религиозные объединения, в которых объединяются сторонники многочисленных религиозных учений.

 

В стране создана сравнительно широкая сеть средств массовой информации, но их влияние на общественное мнение ограничивается тем, что более половины населения страны неграмотно.

 

§ 4. Институты непосредственной демократии

 

Конституционное право Индии не знает института референдума. Ни на общегосударственном, ни на местном уровне референдумы не проводились. Им препятствует, в частности, высокий уровень неграмотности взрослого населения. Не известны Индии и народная законодательная инициатива, право отзыва депутатов избирателями. На общегосударственном и местном уровне к числу институтов непосредственной демократии относятся лишь выборы, а на местах — также определенные элементы панчаятской системы.

 

После образования независимого государства в Индии были отменены имущественный и образовательный цензы, женщины получили равные избирательные права с мужчинами, на общегосударственном уровне упразднена куриальная система (однако она действует при выборах легислатур штатов), но все же некоторые ограничения в избирательном праве сохраняются.

 

Конституция устанавливает всеобщее избирательное право по выборам в нижнюю палату парламента (народную палату) и в законодательные собрания штатов (нижние палаты легислатур штатов или однопалатные легислатуры в некоторых штатах). Активным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет и проживающие в избирательном округе не менее 6 месяцев. Не имеют избирательных прав душевнобольные, лица, совершившие уголовные преступления или иные незаконные деяния в период выборов.

 

503

 

 Выборы в нижнюю палату парламента, в нижние палаты легислатур штатов, в панчаяты деревень являются прямыми, но многие другие выборы — верхней палаты парламента, президента, верхних палат в штатах и др. — носят характер косвенных выборов.

 

Принцип равенства используется при выборах нижней палаты парламента (избиратель имеет один голос, одномандатные округа в принципе равны, а немногие многомандатные пропорциональны численности населения), но там, где применяется куриальная система, принцип равенства не соблюдается. Кроме того, выборность в некоторых случаях сочетается с назначением определенного (небольшого) числа членов некоторых представительных органов. Например, в верхние палаты парламента и легислатуры штатов резервируются места для женщин и недостаточно развитых групп населения (зарегистрированных каст и племен), которые получают преимущественное представительство. Активное избирательное право предоставляется в 18 лет, с ограничениями, аналогичными некоторым существующим в Великобритании.

 

Пассивным избирательным правом при выборах народной палаты обладают граждане, достигшие 25 лет. Исключение составляют лица, занимающие оплачиваемые государственные должности (кроме министров), осужденные на срок не менее двух лет, объявленные судом умалишенными, банкроты, дисквалифицированные законом. Кандидат в депутаты должен проживать в том избирательном округе, от которого он баллотируется.

 

Требования для активного и пассивного избирательного права по выборам в нижние палаты легислатур штатов такие же, как и для народной палаты.

 

При составлении списков избирателей в Индии применяется система обязательной регистрации. Большинство избирательных округов в Индии одномандатные. Их границы регулярно пересматриваются, за чем наблюдает создаваемая президентом избирательная комиссия. Члены ее работают на постоянной основе, являясь оплачиваемыми государственными служащими. Комиссия осуществляет также руководство проведением всех выборов и контроль за ними.

 

Кандидат в депутаты может быть предложен одним избирателем и поддержан другим (в письменной форме), но два избирателя практически не могут провести в нижнюю палату парламента независимого кандидата. На деле выдвижение и поддержка кандидатур, в том числе и на местном уровне, осуществляются политическими партиями, хотя и оформляются как индивидуальные действия избирателей. Кандидат в депутаты обязан внести избирательный залог в размере 500 рупий (около 50 долл. США). Залог не возвращается, если кандидат наберет менее 1 /8 части голосов в своем округе.

 

504

 

 Расходы на предвыборную агитацию в Индии контролируются недостаточно и, по утверждениям индийских политологов, достигли огромных размеров. Считается, что ни одна партия не может удержаться у власти без поддержки крупных монополий.

 

Голосование по выборам, в том числе косвенным, является тайным, но, как и в Великобритании, производится нумерация бюллетеней, что при желании позволяет установить, за кого голосовал избиратель.

 

При подсчете голосов используется мажоритарная система относительного большинства. Если по одномандатному округу выдвинут только один кандидат, он объявляется избранным без голосования — так называемые бесспорные выборы (это делается до голосования, но после завершения срока регистрации кандидатов).

 

Панчаятская система рассматривается как один из важнейших традиционных демократических институтов в Индии, но она применяется только на местном уровне (ниже штатов).

 

§ 5. Законодательная власть

 

Согласно конституции, парламент в Индии, как и в других странах, где применяются концепции англосаксонского права, — триединое учреждение. Он состоит из президента Индии (главы государства), народной палаты, призванной служить органом общегосударственного представительства, и Совета штатов как органа выражения интересов штатов.

 

Народная палата избирается прямыми выборами сроком на 5 лет в составе не более 547 членов. Из них не более 525 избираются в штатах, не более 20 избираются в союзных территориях и 2 назначаются президентом как представители англо-индийской общины (140 тыс. человек — это лица от смешанных браков англичан и индийцев) в том случае, если президент приходит к выводу, что англо-индийская община недостаточно представлена в парламенте. На практике в последние десятилетия представители англо-индийской общины в парламент не назначаются. Кроме того, из общего числа депутатов за наиболее отсталыми слоями населения (зарегистрированные или списочные племена и касты) резервируются соответственно 38 (племена) и 37 (касты) мест.

 

Депутаты парламента не обладают иммунитетом, но пользуются депутатским индемнитетом. Они получают сравнительно небольшое вознаграждение: в 80-х годах оно составляло 500 рупий в месяц и 61 рупию Зс каждый рабочий день (последнее равнялось стоимости двух-трех сред них обедов в простом ресторане, но нужно учесть, что, например, швей

 

505

 

 цар в отеле тогда получал 50 рупий в месяц). Депутатское вознаграждение не дает больших доходов, но положение депутата помогает установить необходимые связи с мире бизнеса и с бюрократией.

 

Руководящим органом нижней палаты является спикер, который, как и в Великобритании, должен быть беспристрастным, для чего выходит из состава партии. Ему помогает заместитель. Спикер обладает широкими полномочиями: толкует регламент палаты, имеет решающее слово при формировании постоянных комиссий, в какой-то мере может выбирать ораторов для выступлений и формулировать поправки при постановке их на голосование, обладает правом наложения дисциплинарных взысканий на депутатов и др.

 

Как и в других странах, в палате создаются партийные фракции, образуются отраслевые постоянные комиссии, создается секретариат палаты, ведущий в основном техническую работу. Каждая партийная фракция имеет своего лидера и «кнутов», выполняющих такую же роль, как и в Великобритании. Постоянные комиссии также избирают свое руководство (при этом сказывается значительное влияние спикера).

 

Совет штатов избирается путем косвенных выборов. 232 из 244 членов Совета штатов избираются на 6 лет выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий (если такой орган есть в союзной территории), остальные 12 членов назначаются президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы, искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов подлежит ротации: его состав обновляется на 1/3 каждые два года Выборные места в Совете штатов распределяются между штатами не поровну и не пропорционально численности населения. Штатам с особенно малочисленным населением предоставляются некоторые преимущества (штаты представлены в Совете неодинаково: от одного до 34 членов). В каждом штате голосование происходит по системе «единственного передаваемого голоса».

 

Руководит заседаниями Совета штатов, как и в США заседаниям!' сената, вице-президент, роль невелика; на деле руководство заседаниями палаты осуществляет заместитель председателя палаты, избираемый ее членами из своей среды.

 

Народная палата может быть досрочно распущена президентом по требованию («совету») правительства с назначением даты новых выборов. Совет штатов роспуску не подлежит.

 

Парламент работает в сессионном порядке, перерыв между сессиями не может продолжаться более шести месяцев, следовательно, парламет может собраться по меньшей мере на две сессии в год. Кворум для засе

 

506

 

 даний любой палаты составляет не менее 1 / 10 членов, но это кворум для обсуждений, а не для принятия законов.

 

Главная функция парламента, как и в других странах, — законодательствование. Законопроекты могут быть внесены депутатами (частные билли), но на практике подавляющая часть законопроектов вносится правительством (публичные билли). Законопроект проходит в каждой палате три чтения. Если его принимают обе палаты в одинаковом тексте, он направляется на подпись президенту. Если же в какой-либо палате законопроект подвергается изменениям, он возвращается в палату, принявшую его первой. Совет штатов имеет право в течение четырех месяцев выразить несогласие с законопроектом, принятым нижней палатой (право вето). В этом случае обе палаты пытаются прийти к соглашению путем переговоров, а при их неудаче по решению президента созывается совместное заседание обеих палат и спорный вопрос решается большинством голосов. Обычно принимается решение нижней палаты, имеющей вдвое большую численность, чем верхняя. Совет штатов очень редко отказывается одобрить принятый нижней палатой текст: это имело место всего несколько раз в отношении публичных биллей и полтора десятка раз в отношении частных биллей. Если же в течение 6 месяцев Совет штатов не принимает никакого решения по законопроекту, принятому народной палатой, закон считается принятым в ее редакции. «Денежный» законопроект должен быть рассмотрен Советом штатов в 14-дневный срок. Его рекомендации не носят обязательного характера. Если решение Совета штатов является отрицательным, народная палата преодолевает это вето вторичным принятием закона в обычном порядке — простым большинством.

 

Наряду с законодательствованием парламент выполняет и другие функции. Народная палата формирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью.

 

§ 6. Исполнительная власть

 

Огромной исполнительной властью конституция наделяет президента, являющегося главой государства. Но в соответствии с конституцией (сначала это был конституционный обычай, а 42-я и 44-я поправки установили это в виде закона) президент обязан следовать советам правительства. В результате все основные полномочия исполнительной власти на деле осуществляются Кабинетом министров, а чаще всего — премьер-министром.

 

Президент республики. Президент Индии избирается на 5 лет косвенными выборами — особой коллегией выборщиков, в состав которой

 

507

 

 входят выборные, а не назначенные члены обеих палат парламента и выборные члены легислатур штатов, как однопалатных, так и двухпалатных. Каждый член коллегии получает не один, а гораздо больше голосов. Их число определяется с помощью довольно сложных расчетов: учитывается, с одной стороны, соотношение численности выборщиков от парламента и населения страны в целом, а с другой — соотношение численности выборщиков от каждого штата и его населения. В итоге число голосов выборщиков от парламента должно быть равно числу голосов выборщиков от штатов. Такой порядок призван уравнять влияние центра и мест, и, как считается, президент в равной степени является представителем как всей страны, так и населения различных штатов.

 

Президентом может быть избран любой гражданин, достигший 35-летнего возраста и удовлетворяющий условиям, необходимым для избрания в народную палату. Кандидат в президенты не может занимать какую-либо должность в органах федерального правительства или правительства штата, в местных органах, находящихся под контролем этих правительств (исключение составляют должности губернатора штата и министра федерации или штата). Он должен заблаговременно подать в отставку с «запрещенных» должностей. Одно и то же лицо может быть переизбрано президентом неоднократно и подряд. При избрании президента применяется система «единственного передаваемого голоса».

 

Президент является главой государства. Он представляет республику внутри страны и в международных отношениях, назначает дипломатических представителей, является главнокомандующим. Действуя как глава государства, президент созывает сессии парламента, распускает парламент и назначает новые выборы, созывает палаты парламента для совместного заседания с целью урегулирования возникших между ними разногласий по законопроекту, вводит президентское правление в штатах, назначает премьер-министра, а по его указанию — других министров, вправе объявить чрезвычайное положение во всей стране или в некоторых ее частях.

 

Как часть парламента президент обладает вместе с палатами законодательными полномочиями: правом законодательной инициативы, правом вето, правом рассматриваемого ниже резервирования законопроектов и др. Обладая правом вето, он может возвратить законопроект палатам парламента для вторичного обсуждения «в возможно короткий срок» (ст. 111), но обязан подписать закон, если парламент примет его вторично (обычным большинством голосов). Некоторые законопроекты могут вноситься в парламент и легислатуры штатов только с согласия президента. Законы по ряду вопросов, принятые легислатурами штатов, резервируются на рассмотрение президента республики и вступают в силу лишь после одобрения им.

 

50{

 

 Президент, действуя в качестве главы исполнительной власти, может в период между сессиями парламента издавать указы, имеющие силу закона. После открытия сессии парламента такие указы должны быть представлены парламенту для утверждения. Если в течение 6 недель после созыва палат указы не будут утверждены, они теряют силу. Президент назначает губернаторов штатов, главного судью и членов Верховного суда Индии, членов высоких (высших) судов штатов, генерального прокурора, генерального атторнея, многих высших должностных лиц. Он обладает правом помилования.

 

Президент — высшее должностное лицо. Как таковое он теоретически, по конституции, возглавляет весь административный аппарат.

 

Однако, как отмечалось, все эти обширные полномочия президент осуществляет только по указаниям правительства. Видимо, поэтому в Индии не существует института контрассигнатуры президентских актов, как в других парламентарных республиках: конституция ясно устанавливает несамостоятельную роль президента. Его обширные по букве конституции полномочия практически осуществляет правительство. Правда, президент может потребовать пересмотра адресованного ему совета правительства, но он должен действовать опять-таки по данному ему совету. В состав правительства президент не входит, на его заседаниях не присутствует; его лишь ставят в известность о решениях правительства по вопросам законодательства и управления, и он вправе требовать от главы правительства информации по этим вопросам. Иногда возникали коллизии между президентом и премьер-министром, но они всегда решались в пользу последнего.

 

Президент несет ответственность в форме импичмента. Любая палата может возбудить этот процесс резолюцией, принятой не менее 1/4 части ее членов и подписанной ими. На основе этой резолюции палата либо сама проводит расследование, либо отдает об этом распоряжение другим органам. После этого палата большинством голосов формулирует обвинение. Оно передается другой палате для решения вопроса об импичменте путем голосования. Отстранение президента от должности осуществляется резолюцией любой палаты, которой представлено сформулированное обвинение, большинством в 2/3 общего числа ее членов.

 

Вице-президент Индии также избирается на 5 лет, но иным путем:

 

на совместном заседании обеих палат парламента, без участия легислатур штатов. Условия для избрания вице-президента такие же, как и для президента, за исключением одного: вице-президент должен обладать квалификациями, необходимыми для избрания не в народную палату, как президент, а в Совет штатов, поскольку он председательствует в этой палате. Помимо этого вице-президент помогает президенту и замещает

 

509

 

 его в случае временной или постоянной невозможности президента исполнять свои обязанности. В последнем случае в возможно короткий срок проводятся выборы нового президента.

 

Правительство Индии — Совет министров. Премьер-министром президент назначает лидера партии большинства в народной палате (с 1989 г. — лидера коалиции партий, обладающих большинством депутатских мандатов, т.е. руководителя ИНК(И). Иной способ выбора премьер-министра невозможен; подобранный им состав правительства не получит доверия палаты, следовательно, правительство не будет сформировано. Только в единичных случаях, в исключительных ситуациях, когда правительство утрачивало опору в нижней палате (например, в результате массового перехода депутатов его партии в другую партию), президент имел определенную свободу выбора. В последние годы ИНК(И) создавал и правительство парламентского меньшинства.

 

По указанию премьер-министра президент назначает министров. Правительство представляется парламенту и просит о доверии, которое выражается путем голосования. Правительство, сформированное таким образом, имеет поддержку большинства депутатов народной палаты. Министры в Индии должны быть членами одной из палат парламента или стать ими в течение шести месяцев с момента назначения. Увольняет министров премьер-министр с одобрения президента. Правительство в Индии, как и в Великобритании, включает большую группу лиц (в том числе государственных министров, парламентских секретарей — заместителей министров, представляющих их в парламенте, младших министров — иных заместителей министров), обычно до 60 человек, в 1997 г. — более 40, и не собирается на заседания в полном составе Фактически все вопросы руководства государством решаются узким со ставом правительства — Кабинетом (премьер-министр и министры, отвечающие за наиболее важные участки работы; в 1997 г. — 17 членов).

 

Компетенция Совета министров в конституции не определена. Сказа но лишь, что этот орган учреждается для оказания помощи и дачи советов президенту при выполнении им своих функций. На деле, как отмечалось, правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции президенту. Кабинет решает все важные вопросы государственной политики, управляет страной. Правительство направляе-законодательную деятельность парламента (ибо, как правило, в правительстве посты занимают лидеры партии большинства или блока партий в парламенте), издает нормативные акты в форме президентских указом или в порядке делегированного законодательства (в последнем случае — от имени министров). За этими актами надзирает специальный комите-парламента по «подчиненному» или дополнительному законодательству все нормативные акты министров должны быть «положены на стол пар

 

510

 

 ламента» (на деле они сдаются в библиотеку парламента) за 30 дней д. их публикации (а не после).

 

Обычно решения на заседаниях Совета министров и в Кабинете министров принимаются без голосования, на основе общего согласия. На этих заседаниях (особенно на заседаниях Кабинета) рассматриваются наиболее важные вопросы, а текущая работа осуществляется через различные комитеты, создаваемые внутри правительства: по бюджету, по обороне, по политическим вопросам, по вопросам занятости населения, по кадровым вопросам и т.д. Большую роль в деятельности правительства играет его секретариат: советники и помощники главы правительства со своим штатом государственных служащих.

 

Министры руководят своими ведомствами. Руководители менее важных министерств, не входящие в Кабинет, называются государственными министрами. Министры без портфеля, являющиеся советниками премьер-министра или выполняющие отдельные важные поручения, могут входить в состав Кабинета.

 

Если народная палата выразит недоверие правительству, оно обязано уйти в отставку или обратиться к президенту республики с просьбой о роспуске палаты и назначении новых выборов. На практике в Индии недоверие правительству не было выражено ни разу. Это и понятно:

 

правительство — это лидеры партии (партий) большинства в палате. Однако вследствие утраты правительством большинства в палате президент принимал решения о роспуске палаты и досрочных выборах.

 

Наряду с коллективной ответственностью правительства перед народной палатой его члены несут индивидуальную ответственность перед президентом (на практике — перед премьер-министром). Это значит, что по совету премьер-министра президент может уволить в отставку любого министра.

 

§ 7. Судебная власть

 

В федерации и штатах Индии действует единая централизованная система судов, применяющих законы как федерации, так и штатов. Единство судебной системы призвано укреплять целостность страны, служить единообразному применению права. Судьи назначаются президентом Индии (по его поручению — губернаторами штатов) после консультаций с главным судьей Индии (председателем Верховного суда), а также с другими должностными лицами.

 

Низшей ступенью судов являются суды панчаятов в деревнях (ньян-панчаяты, панчаяты-адалаты и др.), которые рассматривают незначительные уголовные и гражданские дела. В городах (городских районах,

 

511

 

 кварталах) также есть суды по незначительным делам, в том числе i связи с автотранспортными происшествиями. Они называются народны ми судами.

 

Следующая ступень — суды, мунсифов (мунсиф — судья-индус, на звание идет от колониальных времен, когда высшую судебную власть осуществляли представители метрополии). Они рассматривают только гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий). Выше стоят дополнительные суды (судьи, рассматривающие гражданские дела с неограниченной ценой иска и апелляции на решения мунсифов). Окружной судья рассматривает апелляции на решения дополнительных судей и располагает неограниченной юрисдикцией как судья первой инстанции по гражданским и уголовным делам. В столицах штатов, а также в Калькутте имеются городские судьи, но они выполняют функции только апелляционных судов.

 

Высшей судебной инстанцией штата является высокий (высший) суд. Некоторые мелкие штаты имеют общий высокий суд в главном городе одного из штатов. Он может выступать в качестве суда первой инстанции и как апелляционный суд. Судей высоких судов штата назначает президент Индии после консультаций с главным судьей и губернатором штата. Судья высокого суда занимает должность до достижения 62 лет. Высокий суд штата осуществляет руководство всеми судами на территории штата, включая военные и административные суды, контролирует их деятельность. Он может издавать судебные приказы об устранении нарушений права по всем вопросам (Верховный суд Индии издает такие приказы только в связи с нарушением конституционных прав). Как отмечалось, он осуществляет конституционный контроль, но окончательное решение принимает Верховный суд Индии — высшая инстанция.

 

Наряду с толкованием конституции Верховный суд Индии, возглавляющий судебную систему страны, рассматривает в качестве первой инстанции споры между федерацией и штатами, а также между штатами. Он является высшей апелляционной инстанцией по гражданским и уголовным делам, по просьбе президента дает заключения по вопросам факта и права, с одобрения президента республики издает в пределах действующих законов предписания и правила, касающиеся вопросов су допроизводства.

 

§ 8. Индийский федерализм

 

Созданная конституцией и существовавшая до 1956 г. федерация (в конституции употребляется термин «союз») воспроизводила с небольшими изменениями то административно-территориальное и полуфеодаль-

 

512

 

 ное деление (штаты на уровне княжеств), которое сложилось еще во времена британского господства. Она закрепляла структуру федерации в качестве союза трех различных по своему правовому положению групп штатов, границы которых не учитывали национально-лингвистические особенности населения. Реформа 1956 г. перестроила федерацию с учетом национально-лингвистического признака, ликвидировала институт правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В настоящее время в Индии имеется 26 штатов и 6 союзных территорий (1997 г.), не пользующихся правами штата.

 

Индийская федерация строится на базе автономии штатов, они не обладают суверенитетом, федерация имеет централизованный характер. В каждом штате создаются свои высшие органы: выборная легислатура (законодательный орган штата), назначаемый президентом Индии губернатор, формируемое партией большинства в местном парламенте правительство, назначаемый президентом высокий (высший) суд штата. Но штаты не имеют своих конституций (за исключением одного — штата Джамму и Кашмир, который занимает особое положение в федерации), не имеют собственного гражданства (за исключением того же штата). Штаты обладают правом собственного законодательства, они представлены в верхней палате парламента Индии, создают свое правительство во главе с главным министром штата в соответствии с расстановкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит иная партия, чем та, которая имеет большинство в парламенте Индии). Права выхода из федерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразовании штатов, изменении их границ могут решаться парламентом Индии без согласия заинтересованных штатов, их мнение лишь выслушивается.

 

Административные органы (исполнительная власть), а также судебные органы федерации и штатов образуют единую систему. Правительство федерации может давать правительствам штатов обязательные указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительства штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть смещены президентом по указанию правительства федерации. Верховный суд федерации также устанавливает общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судов штатов. Зависимость штатов от федерации имеет и финансовые основания. Федерация выделяет значительные денежные суммы в целях финансовой помощи штатам, хотя налоги, основные поступления от государственных предприятий, другие крупные доходы идут только в государственный бюджет, 70% этой помощи выделяется штатам в виде займов (с процентами) и лишь 30% в качестве безвозмездных дотаций.

 

Индийская федерация не только централизованная (хотя, как отмечалось, в штатах могут править партии, находящиеся в оппозиции к правя-

 

513

 

33 146:

 

 щей партии в центре), но и в определенной мере асимметричная федерация. По конституции все штаты имеют единый правовой статус в союзе, но на деле их правовое положение и полномочия неодинаковы. В составе федерации имеется, по существу, три рода штатов: 1) штаты, которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штат Джамму и Кашмир, на который, помимо указанных выше преимуществ, не распространяются и некоторые положения индийской конституции, а также штат Сикким — ранее не входившее в состав Индии бывшее обособленное княжество, законы в отношении которого парламент может принимать только с согласия легислатуры штата); 2) штаты, занимающие обычное правовое положение (подавляющее большинство); 3) некоторые мелкие штаты (Мегхалая, Нагаленд и др.), права которых, с одной стороны, ограничены, а с другой — расширены: им разрешается отступать от федеральных законов, отношения, касающиеся местных дел (пользование лесами, рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местных обычаев (в этих штатах значительную долю населения составляют зарегистрированные племена и касты, находящиеся на низкой ступени развития). Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в верхней палате неодинаково (от 1 до 34 представителей) и зависит прежде всего от численности населения, хотя и не пропорционально ему.

 

Конституция Индии предусматривает однообразную структуру органов штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами построено по тому же принципу, что и управление союзом: в его основе лежит парламентская система. Как отмечалось, в каждом штате имеется однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает также губернатора штата, который подписывает законы штата и имеет право вето. Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборами на 5 лет. Верхние палаты, число членов которых не должно превышать трети нижних палат (законодательных собраний), формируются путем одновременного применения нескольких способов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборные члены верхней палаты штата составляют 5/6 ее членов, назначенные — 1/6. Косвенными выборами избираются 2/3 членов: 1 /З — избирательными коллегиями, состоящими из членов органов местного самоуправления в штате (муниципалитетов др.), а 1 /З — другой палатой легислатуры штата (законодательным собранием), но из числа лиц, не являющихся ее членами.

 

В прямых выборах в легислатуру штата участвуют граждане, составляющие особые избирательные курии: 1/12 часть членов законодательного совета (так обычно называется верхняя палата в штатах) избирается лицами, окончившими университет и после этого проработавшими не менее 3 лет в данном штате; 1/12 — лицами, которые не менее 3 лет

 

514

 

 занимались преподавательской работой в учебных заведениях штата не ниже средней школы. Остальных членов законодательного совета назначает губернатор штата из лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в области науки, литературы, искусства, кооперативного движения или общественной деятельности. Каждые два года, как и в Совете штатов федерального парламента, происходит обновление законодательного совета штата на 1/3.

 

Верхняя палата штата обязана рассмотреть законопроект, принятый нижней палатой, в течение 4 месяцев (финансовый — 14 дней). Отвергнутый ею законопроект вторично рассматривается нижней палатой легислатуры штата и, будучи снова принятым, становится законом. Губернатор обязан его подписать и опубликовать, если он не применяет право вето.

 

Губернатор, назначаемый президентом Индии, — гарант интересов союза в штате. Иногда одно лицо назначается губернатором нескольких соседних штатов. Губернатором может быть гражданин, достигший 35 лет; он не вправе занимать никакую другую оплачиваемую должность, не может быть членом парламента Индии или членом легислатуры штата (хотя и рассматривается теоретически как часть его легислатуры). Обычный срок полномочий губернатора — 5 лет, но он может быть переназначен неоднократно и отстранен президентом от должности досрочно.

 

Губернатор созывает сессии легислатуры штата, закрывает их, может досрочно распустить законодательное собрание штата (верхняя палата роспуску не подлежит), обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается вторичным принятием закона простым большинством, направляет послания легислатуре, вправе резервировать законопроект, принятый легислатурой штата, на рассмотрение президента Индии (фактически решение в этом случае принимает правительство). Как и президент Индии, губернатор осуществляет свои полномочия по совету правительства (в данном случае — правительства штата). Он не входит в состав правительства штата и не присутствует на его заседаниях, но ему должны быть сообщены решения правительства и необходимая информация. Губернатор назначает судей окружных судов.

 

Правительство штата (совет министров штата) во главе с главным министром насчитывает обычно 6—12 членов. Кабинета в его составе не образуется, но определенное подобие его есть: главный министр решает многие вопросы после обсуждения с ведущими министрами.

 

Судебную систему в штате возглавляет высокий (высший) суд штата, члены которого назначаются президентом Индии. Начиная с 1971 г. в некоторых штатах введена должность омбудсмана, который должен обеспечивать охрану прав граждан. По оценке индийской печати, это нововведение оказалось не очень эффективным.

 

515

 

 Размежевание полномочий (предметов ведения) между федерацией и штатами урегулировано специальным (седьмым) приложением к конституции. К сфере исключительной компетенции федерации («союзный перечень») относятся 97 вопросов с многими подвопросами: иностранные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело, почта и телеграф, железные дороги, воздушное сообщение и т.д. Совместная (совпадающая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов: уголовный и гражданский процесс, брак и процесс, договорное и трудовое законодательство, законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном страховании и др. Исключительная компетенция штата охватывает 66 вопросов: общественный порядок, полиция, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, промышленность, сельское хозяйство и др.

 

По вопросам федеральной компетенции штаты не вправе издавать нормативные акты и иным путем вмешиваться в эту сферу. В области конкурирующей компетенции закон штата действует только в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона; если же он есть, го имеет приоритет. В своей области штаты действуют самостоятельно, но федерация по решению верхней палаты федерального парламента, принятому 2/3 голосов, может отнести к своей компетенции любой вопрос, включенный конституцией в сферу исключительного законодательства штатов.

 

При введении чрезвычайного положения на территории того или иного штата, что делается президентом по указанию федерального правительства, парламент Индии получает право законодательствовать для штата (группы штатов), где объявлено чрезвычайное положение, по любым вопросам, а исполнительная власть полностью берет под свой контроль административные учреждения штата. Если же чрезвычайное положение введено на территории всей страны, сказанное относится ко всем штатам. В Индии неоднократно на несколько лет подряд вводилось чрезвычайное положение на территории всей страны (в общей сложности до 1996 г. оно действовало 12 лет), и в этом случае парламент принимал законы по любым вопросам. Поэтому многие вопросы, отнесенные конституцией к компетенции штатов, на деле урегулированы федеральными законами. В некоторых штатах, особенно в тех, где были сильны сепаратистские устремления,./чрезвычайное положение вводилось еще чаще.

 

В штатах может быть введено также так называемое президентское правление. Его вводит президент (по указанию правительства) по докладу губернатора штата (губернатор тоже назначается президентом по совету правительства) или по собственной инициативе (опять-таки на практике по указанию правительства), если в штате возникла ситуация, при которой управление им не может осуществляться в соответствии с

 

516

 

 конституцией, установленными ею средствами. На основе ст. 356 конституции президент путем издания особой прокламации (указа) может принять на себя функции правительства штата, а полномочия законодательного органа штата передать парламенту Индии. На практике это означает, что законодательное собрание штата распускается, правительство штата смещается, а власть переходит к ранее назначенному или специально назначенному губернатору либо иному полномочному представителю президента, который восстанавливает в штате порядок, а затем организует выборы в законодательный орган штата, формирующий на партийной основе новое правительство штата. При объявлении президентского правления могут быть использованы и другие формы управления штатом непосредственно федеральными органами.

 

Президентское правление в Индии используется часто, оно применялось более 100 раз, причем не только в случае беспорядков в штате, сепаратизма и т.д., но и тогда, когда федеральное правительство стремится отстранить от власти не угодное ему правительство штата, утверждая, что оно утратило моральное право руководить штатом, когда партия, сформировавшая в штате правительство, терпит поражение на федеральных выборах в федеральный парламент в данном штате (но не на выборах в органы штата) и т.д.

 

В отдельных штатах, где велика численность зарегистрированных каст и племен, выделяются особые районы, имеющие статус автономных округов (штаты Ассам, Мизорам, Мегхалая и др.). В них создаются племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и имеющие право, с согласия последнего, принимать нормативные акты, регулирующие некоторые вопросы (брак, наследование и др.) с учетом местных обычаев. Губернаторы таких штатов могут принимать решения о неприменении некоторых федеральных законов и законов штатов в районах автономии.

 

Помимо штатов в состав федерации входят 6 союзных территорий. Обычно (кроме столицы Индии Дели, которая тоже имеет статус союзной территории, и некоторых других единиц) это мелкие острова в Индийском океане, другие небольшие районы в континентальной Индии. Рядом союзных территорий единолично управляют назначенные федеральным правительством администраторы (управляющие, главные комиссары), в других по решению парламента Индии при назначенных лейтенант-губернаторах создаются выборные собрания, которые могут принимать законы для территорий и образовывать правительства. Однако легислатура и местное правительство могут давать лишь необязательные советы управляющему, законы территории нуждаются в его одобрении. Управляющий полностью подчинен президенту и правительству, он вправе издавать правила, обязательные для территории; высшую законо-

 

517

 

 дательную власть на территории осуществляет союзный парламент; высокий суд территории — лишь среднее звено в судебной системе.

 

В последние десятилетия острой проблемой индийского федерализма стала борьба с сепаратистскими тенденциями реакционных сил, обычно подогреваемых религиозным фанатизмом. Эти силы особенно активны в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Ассам и некоторых других.

 

§ 9. Местное самоуправление и управление

 

Территория каждого штата разделена на округа, всего их около 400. Округом управляет окружной магистрат («коллектор», комиссар), назначаемый губернатором по указанию правительства штата. Нередко здин комиссар управляет 7—8 округами. Он имеет назначенного в таком же порядке заместителя. Магистрат и его заместитель отвечают за сбор налогов (отсюда название «коллектор»), за соблюдение законов и общественного порядка в округе. Комиссару подчинена полиция, сам же он подчиняется правительству штата. Представительного органа в округе нет.

 

Округ разделен на сельские единицы: талуки, таксилы, объединяющие группы деревень, отдельные крупные деревни. В некоторых штатах создаются более крупные блоки развития (обычно объединяющие 100 деревень). Почти в каждой деревне (в настоящее время в 95% всех деревень) на сходе жителей избирается панчаят — совет пяти, на деле обычно состоящий из 5—25 человек. Панчаят — это общее понятие, по существу, он состоит из трех организаций: общего собрания, исполнительного комитета деревни и деревенского суда. Два последних избираются обычно тоже на сходе — общем собрании жителей деревни. Хотя панчаяты рассматриваются в Индии как важнейшая форма демократии, их компетенция невелика: некоторые вопросы сельского хозяйства на уровне деревни, вопросы санитарии, благоустройства и др.

 

На уровне блока развития или талука (их более 4 тыс.) из представителей деревенских панчаятов создается панчаят-самити (союзный панчаят). В ряде штатов на уровне округа (их около 400) формируется зила-паришад — окружной комитет, но это лишь совещательный орган при окружном магистрате, часть членов которого делегируется органами талуков, часть назначается из среды различных деятелей округа. Лишь в отдельных штатах населением избираются местные представительные органы, в некоторых штатах выборы представительных органов на местах (кроме панчаятов) не проводились до сих пор ни разу. Все местные органы находятся под строгим контролем вышестоящих правительственных чиновников.

 

518

 

 Компетенция окружных властей и тем более талуков и таксилов не распространяется на города. Наиболее крупные города имеют статус муниципальной корпорации, т.е. обладают самоуправлением (их более 70). Население муниципальных корпораций избирает на 3—5 лет генеральный совет, а последний из своего состава обычно сроком на 1 год избирает мэра города и его заместителя. Население более мелких городов избирает муниципальный совет, последний также избирает мэра. Но мэр не обладает значительными полномочиями. Местное управление в Индии, как и федерация, в значительной степени централизовано. Исполнительным органом совета во всех городах является назначенное лицо: комиссар корпорации в крупных городах, муниципальный комиссар, назначаемый губернатором по указанию правительства штата — в мелких. При совете (не только из его членов) создаются также различные комиссии по вопросам образования, здравоохранения, финансов и т.д. Они тоже принимают участие в решении городских проблем.

 

Столица Индии Дели имеет статус союзной территории и управляется назначенным президентом по указанию правительства лейтенант-губернатором, при котором действует, в основном в качестве совещательного органа, избираемый населением совет.

 

Районы, населенные зарегистрированными племенами, управляются особым образом. Исполнительная власть союза дает обязательные указания штатам о порядке управления этими районами. В них при губернаторе штата учреждаются консультативные советы по делам племен и губернатор вправе давать указания о неприменении здесь законов федерации или штата или о применении их с изъятиями. Особым образом регулируются вопросы собственности на землю, использование лесов, других природных богатств. В некоторых штатах (Ассам, Мегхалая, Мизорам) такие районы управляются как автономные округа. В них создаются окружные и районные советы, обладающие правом издания местных законов по вопросам управления лесами, наследования, брака, обычаев. Эти советы могут рассматривать в судебном порядке отдельные правонарушения, особенно связанные с обычаями племен.

 

 Глава 23 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЕГИПТА

 

Арабская Республика Египет (АРЕ) по размерам территории почти вдвое больше Франции, но ее население приблизительно равно населению Франции (60 млн. человек). По объему ВВП Египет занимает 27-е место в мире (после Аргентины и ЮАР) и 78-е — по доле ВВП на душу населения (после Панамы, Марокко).

 

§ 1. Конституция Египта

 

Подготовка и принятие конституции. Действующая конституция Египта была принята в 1971 г., когда после смерти первого президента Насера и смены руководства страна перешла от декларированной социалистической ориентации на путь капиталистического развития. Конституция была разработана под руководством ЦК Арабского социалистического союза (в то время правящей и единственной легальной партии) и принята путем референдума. Новое руководство Египта, принадлежавшее к окружению Насера, сохранило в конституции социалистическую фразеологию. Лишь в 1980 г. путем референдума были одобрены поправки к важнейшим статьям конституции, удалены положения о «социалистической системе хозяйства», об устранении классовых различий, введены новые нормы о многопартийной системе. В последующие годы были приняты и другие, несущественные поправки, но конституция сохраняет все основные идеи, пропагандировавшиеся в течение почти двух десятилетий после революции 1952 г. Сохранены и положения о социализме.

 

Основные черты содержания конституции. Постоянная конституция Египта 1971 г. (до этого принимались несколько временных конституций) состоит из двух частей: конституционной декларации, где указаны цели государства (мир в стране, арабское единство, постоянное развитие и человеческое достоинство), и собственно конституции, где содержатся юридические нормы, хотя и в этой части есть положения, которые не могут быть обеспечены юридическими средствами.

 

Конституция Египта имеет сложный характер. Ей присуще сочетание социалистических идей (речь идет о так называемом арабском социализме), исламских ценностей, положений конституционализма, связанных

 

520

 

 с общегуманистическими, общечеловеческими принципами, наконец, норм, обеспечивающих функционирование рыночной экономики и капиталистическое развитие страны в его современных социальных формах. Социалистические концепции находят свое выражение в нормах о демократической социалистической системе, имеющей целью ликвидировать неравенство в доходах, о защите рабочих и крестьян, о мире, свободном от эксплуатации в любых ее формах, о том, что президент обязан осуществлять социалистические цели, о роли генерального социалистического прокурора и т.д.

 

В АРЕ признаются три формы собственности: государственная, кооперативная и частная, причем первая характеризуется как собственность народа и основа социалистической системы. Государство поощряет создание кооперативов, в том числе ремесленных, и помогает им. Частная собственность представлена прежде всего неэксплуататорским капиталом (ст. 32 конституции), призвана выполнять социальную функцию на службе национальной экономики, не должна противоречить общему благополучию народа. Она не может быть отчуждена без соответствующего закона и должного вознаграждения, однако о судебном порядке определения размера вознаграждения конституция не упоминает. Конституция устанавливает минимум земельной собственности с целью защиты крестьян и сельскохозяйственных рабочих от эксплуатации и обеспечения союзу трудовых сил власти в деревне (ст. 37). В АРЕ неоднократно проводились земельные реформы и в настоящее время максимум земли составляет 100 федданов на семью (42 га); согласно исчислениям экономистов, в европейском варианте это эквивалентно приблизительно

 

100га.

 

Наряду с неэксплуататорской собственностью (ей соответствует неэксплуататорская, «национальная» буржуазия) в АРЕ по традиции выделяют эксплуататорскую собственность крупных капиталистов и землевладельцев, против которых были направлены реформы 60— 70-х годов — национализация, секвестр имущества, аграрные реформы и др. Ранее этих лиц называли компрадорской буржуазией, помещиками, сотрудничавшими с колонизаторами и со служившим им бюрократическим правящим аппаратом. Ныне прежние ограничения отменены, но результаты земельных реформ и национализации многих объектов

 

сохранились.

 

Много внимания уделяет конституция вопросам социальной структу ры общества, социальным отношениям. Основой общества провозглашается социальная солидарность (ст. 7 конституции), говорится о равенст ве возможностей всех граждан, о социальном мире, основанном на спра ведливости, политическом и социальном прогрессе, уважении челове ческого достоинства. Ставится цель уничтожить противоречия в стране

 

521

 

 демократическим путем. Конституция устанавливает, что в составе советов директоров государственных предприятий 50% членов должно быть рабочими, а мелкие крестьяне и ремесленники должны составлять 80% в советах (правлениях) сельскохозяйственных и ремесленных кооперативов. Однако определения рабочего и крестьянина, данные в законе о Народном собрании (парламенте) 1972 г. (в редакции 1976 г.), таковы, что к этим категориям могут относиться и другие группы населения. По закону рабочий — это занятое физическим или умственным трудом в сфере сельского хозяйства, промышленности или услуг лицо, основным источником дохода которого является такая трудовая деятельность. Причем это лицо не должно быть зарегистрировано в качестве коммерсанта состоять членом нерабочего профсоюза (о таких профсоюзах будет ска зано ниже) или иметь диплом о высшем образовании. Крестьянин — человек, который проживает в сельской местности, имеет на семью ж более 10 федданов земли (4,2 га) и для которого занятие сельским хозяйством является основным видом трудовой деятельности. Если он приобретает больше земли, то уже не относится к этой категории граждан.

 

Наконец, характеризуя влияние социалистических идей, следует отметить также определение характера египетского государства по конституции как государства демократического, социалистического, основанного на союзе трудовых сил народа (ст. 1).

 

Конституция исходит из признания особой роли ислама в общественном развитии. Следование законам шариата — не только религиозная и моральная, но и правовая обязанность граждан-мусульман. Ислам — государственная религия, принципы мусульманского права — главный источник законодательства, определенные государственные структуры (например, Консультативный совет или, по-арабски, аш-шура) строятся с учетом исламских традиций. Некоторые формулировки конституции отражают господствующее в Египте правосознание. Так, говорится о праве граждан обращаться к властям, но не от имени какой-либо неорганизованной группы, а только лично, о координации обязанностей женщины по отношению к семье и обществу, не нарушая норм шариата, и т.д. На основе закона 1980 г. о защите ценностей от порока руководящие должности запрещается занимать лицам, отрицающим «божественные законы» (т.е. заповеди Аллаха). Наиболее отчетливое влияние шариата сказывается, правда, не в конституционном или, например, в административном праве, а в семейном, наследственном, в значительной мере в земельном праве.

 

Наконец, конституция отражает сильное влияние концепций западного либерализма. Восприняты идеи разделения властей, естественных прав человека, парламентаризма (парламент, вопреки преобладающей исламской концепции о его совещательной роли, является активным

 

522

 

 ,законодательным органом), местного самоуправления; действует конституционный контроль; права человека, провозглашенные в конституции, соответствуют международным стандартам, хотя на практике наблюдается определенный отход от этих позиций, особенно это касается положения женщины. В конституции говорится о том, что «государство подчинено праву» (ст. 65), что верховенство права — основа управления государством. Конституция дает простор капиталистическому развитию страны, и хотя в ней есть некоторые ограничительные положения, «социалистические» нормы не препятствуют развитию частной собственности и предпринимательской деятельности.

 

В соответствии с конституцией Египет — простое унитарное государство, состоящее из административно-территориальных единиц; каких-либо автономных образований в нем нет. По форме правления это президентская республика в ее несколько смягченном варианте, так как она имеет отдельные слабо выраженные черты парламентарной формы (это относится прежде всего к рассматриваемой ниже ответственности правительства и министров). В Египте существует либеральный (полудемократический) государственный режим. Провозглашена и существует свобода прессы, партийной, политической деятельности, но в рамках принципов египетского общества.

 

Изменение конституции. Изменение египетской конституции, которая рассматривается как постоянная, затруднено. Поправки к конституции могут быть предложены только президентом или по меньшей мере 1/3 депутатов парламента. Они должны быть обсуждены в Консультативном совете (аш-шура), затем одобрены 2/3 членов парламента и вынесены на референдум. Поправки считаются принятыми только после одобрения на референдуме большинством голосов. Наиболее существенные поправки внесены в конституцию Египта в 1980 г.: добавлены новые разделы, изменен ряд принципиальных положений. По существу, конституция была принята в новой редакции, и потому ее иногда называют конституцией 1980г.

 

Конституционный контроль. Конституционный контроль осуществляет Верховный конституционный суд, действующий в соответствии с законом 1971 г. (с последующими изменениями). Этот суд назначается декретом президента в составе председательствующего и такого числа членов, которое сочтет целесообразным президент, но решения в нем должны быть приняты по меньшей мере семью членами. В состав Верховного конституционного суда могут быть назначены лица из состава Верховного суда или иных судебных органов высшего ранга. Они должны быть не моложе 45 лет, иметь стаж работы в судебных органах не менее 5 лет или быть профессорами права египетских университетов со стажем работы не менее 8 лет, адвокатами при Кассационном суде или Высшем

 

523

 

 административном суде со стажем работы не менее 10 лет. Помимо конституционного контроля, который распространяется на законы и иные правовые акты (включая декреты президента), Верховный конституционный суд дает толкования законов и декретов президента, если возникают споры об их применении, рассматривает споры судов и других органов, обладающих судебными полномочиями, о компетенции, а также споры, возникающие в связи с вынесением двух разных решений по одному и тому же делу.

 

В Верховный конституционный суд могут обращаться суды, если они считают какой-либо правовой акт неконституционным, или одна из сторон в процессе, заявляющая о неконституционности правового акта в ходе его применения (с разрешения суда). По вопросу о толковании нормативных актов в Верховный конституционный суд может обращаться министр юстиции по поручению председателя Совета министров, в связи с обращением парламента, Высшего совета магистратуры — органа судейского самоуправления. Верховный конституционный суд в Египте действует довольно активно. Он неоднократно принимал решения о неконституционности частей правовых актов или актов в целом (например, в отношении декрета президента о местном управлении, закона с семье).

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Конституционное регулирование основ правового статуса личности связано с идеями социальной справедливости, с провозглашением целей ликвидации эксплуатации и неравенства в доходах. Конституция особо говорит о правах трудящихся, рабочих и крестьян, крестьян-бедняков, ремесленников, закрепляя для них, в частности, как уже отмечалось, особые нормы представительства в парламенте, в местных советах и правлениях кооперативов. Вместе с тем в конституции закрепляются традиционные права и свободы, отражающие идеи западного либерализма. Основное внимание при этом уделяется политическим и личным правам; социально-экономические права представлены в незначительном объеме (если не считать упомянутых выше положений, относящихся к «трудящимся»).

 

Конституция предусматривает равенство всех граждан в правах и обязанностях независимо от пола, языка, этнического происхождения, вероисповедания и убеждений, но оговорки о шариате придают принципу равноправия свои особенности. Среди социально-экономических прав названы право на труд и образование, говорится также о свободе научного и художественного творчества. Политические права представ-

 

524

 

 лены в конституции в полном объеме, но нередко имеются оговорки, что их использование должно соответствовать моральным принципам (например, при провозглашении свободы собраний). Эти права до 1983 г. были существенно ограничены законами о национальном единстве, о защите свободы родины и гражданина, отмененными в 1983 г., но и сейчас действует закон 1978 г. о национальном единстве и социальном мире, запрещающий занимать руководящие должности в средствах массовой информации и общественных организациях лицам, отрицающим божественные законы или участвующим в движениях, не признающих

 

такие законы.

 

В числе политических прав в конституции названы избирательные права, право граждан выражать свое мнение по вопросам, вынесенным на референдум, право граждан обращаться в государственные органы, свобода мнений и слова, мирных шествий и демонстраций, свобода создания ассоциаций (в частности, говорится о профсоюзах, которые должны действовать на демократических основах), свобода собраний. На частных собраниях представители органов безопасности не вправе присутствовать, но на собраниях, обсуждающих публичные вопросы, могут присутствовать в случаях, предусмотренных законом.

 

Конституция содержит широкий перечень личных свобод граждан:

 

свобода личности, названная естественным правом человека, свобода вероисповедания и совершения религиозных обрядов, передвижения по стране и выезда из нее, неприкосновенность личной жизни, тайна переписки, телефонных и телеграфных сообщений. Особые положения относятся к гарантиям от произвольного ареста, гарантиям прав обвиняемого. Вместе с тем отдельные права личности могут быть ограничены по решению не только судебных, но и иных, как сказано, компетентных органов. Кроме того, использование ряда прав возможно, лишь если это соответствует моральным устоям страны.

 

Среди обязанностей граждан конституция называет: оборону родины, защиту и поддержку социалистических завоеваний, сохранение национального единства, государственной тайны, уплату налогов, участие в государственной жизни (последнее влечет, в частности, обязательное участие в выборах и референдуме).

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

 

Конституция АРЕ предусматривает свободное создание общественных объединений и устанавливает, что политическая система (этот термин употребляется в конституции) имеет многопартийный характер. В Египте действует несколько законов, регулирующих статус различных

 

525

 

 видов объединении (в том числе отдельные законы о разновидностях профсоюзов). Несколько законов касаются деятельности партий. Основным из них является закон о политических партиях 1977 г. (с последующими изменениями). Согласно закону, партии должны быть национально-демократическими по своему характеру, созданными с целью политического представительства граждан. Они должны использовать демократические средства и действовать на основах соучастия в функциях власти, вносить вклад в социально-экономический прогресс страны на основе социального единства, сохранения достижений рабочих и крестьян, достижений союза трудовых сил народа и социалистических завоеваний. Цели партий не должны противоречить принципам шариата, революций 1952 и 1971 гг. (в последнем случае имеется в виду поворот курса страны, осуществленный Садатом после смерти президента Насера). Они не могут быть отделениями зарубежных партий, а вновь создаваемые партии не должны повторять названия и цели уже существующих.

 

Для создания партии необходимо подать письменное заявление от имени не менее чем 50 учредителей — египетских граждан. Не менее половины учредителей должны быть рабочими и крестьянами. Заявление подается на имя председателя специальной комиссии с приложением необходимых документов (устава, программы или декларации о целях партии и др.). Комиссия может отклонить заявление в течение 15 дней;

 

если письменный отказ в регистрации не получен в этот срок, партия считается зарегистрированной автоматически. Комиссия по регистрации партии состоит главным образом из высших государственных чиновников. Ее председателем является председатель Консультативного совета (аш-шура), членами — министры внутренних дел, юстиции, государственный министр по делам парламента и др. В последние годы комиссия отклонила много заявок, ссылаясь главным образом на то, что партии с такими целями уже существуют.

 

В Египте действует несколько политических партий, представленных в Народном собрании (парламенте). Наиболее крупными из них являются: 1) Национально-демократическая партия. Это правящая партия, располагающая абсолютным большинством мест (360 из 458) в однопалатном парламенте. К этой партии принадлежит президент, который является ее председателем. Партия представляет интересы верхушки государственного аппарата, крупной промышленной, торговой, земельной буржуазии, части интеллигенции, части национальной (средней) буржуазии; 2) партия Новый Вафд, представляющая интересы национальной буржуазии, землевладельцев; 3) Социалистическая партия труда, защищающая интересы мелких предпринимателей, националистических кругов мусульман, интеллигенции; 4) Либерально-социалистическая партия, являющаяся на деле, вопреки названию, сравнительно правой пар-

 

526

 

 тией; 5) Национально-прогрессивная партия, выражающая интересы демократических кругов и объявляющая себя сторонницей идей научного социализма; 6) Партия аль-Умма, отстаивающая идеи мусульманского братства; 7) Насеровская арабская социалистическая партия, объявившая себя наследницей идей первого президента Египта Насера.

 

В Египте существует также Египетская коммунистическая партия, находящаяся на нелегальном положении еще со времен Насера, выдвигавшего лозунги социалистической ориентации страны.

 

Почти все партии, действующие в Египте, включая правящую, выступают с социалистическими лозунгами, хотя и трактуемыми по-разному, в основном с позиций мусульманских ценностей и «арабского социализма». Лишь правящая партия имеет большое представительство в парламенте, следующая за правящей партия Новый Вафд имеет 34 представителя, другие — значительно меньше. Некоторые из названных партий, по данным выборов 1995 г., вообще не имеют представительства в парламенте.

 

Среди общественных организаций конституция особо выделяет профсоюзы. Она устанавливает, что профсоюзы участвуют в выполнении социальных программ и планов, наблюдают за моральным поведением своих членов и призваны укреплять их «социалистическое поведение». В Египте существует несколько разновидностей профсоюзов, поскольку существующие наряду с «рабочими» профсоюзами объединения работников творческих профессий (адвокатов, журналистов и др.) тоже рассматриваются как профсоюзы. О каждом виде профсоюзов существует отдельный закон. Хотя и в разной мере, они все подлежат государственному контролю, представляют годовые отчеты или данные о своем финансовом состоянии в соответствующие министерства.

 

В 1980 г. конституция была дополнена специальным разделом, посвященным прессе, которая охарактеризована как «народный независимый орган», свободно осуществляющий свои функции на службе обществу. На прессу возлагается обязанность формировать и толковать основные направления общественного мнения, но в рамках принципиальных устоев египетского общества. Провозглашается право общественных и частных ассоциаций свободно публиковать свои издания, запрещается цензура, оказание давления на печатные средства массовой информации. Издания не могут быть запрещены в административном порядке: сделать это может только суд. В Египте создан Высший совет прессы, который следит за тем, чтобы ее деятельность соответствовала интересам национального единства и социального мира.

 

 § 4. Конституционные институты непосредственной демократии

 

Выборы. Выборы президента, парламента, местных советов в административно-территориальных единицах осуществляются на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. Что же касается принципа равенства, то при выборах представительных органов он не действует, поскольку применяется подобие куриальной системы:

 

особое представительство имеют рабочие и крестьяне. Избиратели страны делятся на две категории: 1) рабочие и крестьяне, 2) прочие. Каждая из них представлена в представительных органах половиной состава депутатов, но по своей численности эти две группы неравны, что влечет за собой нарушение принципа равных выборов. При выборах президента принцип равенства соблюдается: каждый избиратель имеет один голос и все участвуют в выборах на равных основаниях.

 

При выборах президента применяется мажоритарная система абсолютного большинства, хотя и с некоторыми особенностями (в частности, избиратели голосуют только по одной кандидатуре, которой необходимо набрать большинство голосов зарегистрированных избирателей). При формировании представительных органов применяется смешанная избирательная система, также обладающая своеобразием. Согласно законам о Народном собрании и местных народных советах, кандидаты в депутаты, выдвигаемые партиями и индивидуально гражданами (на деле — тоже партиями), в избирательном бюллетене делятся на два списка:

 

партийный список, единый по стране (кандидаты, выдвинутые партиями), и индивидуальный список (кандидаты, баллотирующиеся в отдельно взятых, чаще всего в двухмандатных округах). В списке каждой партии половина кандидатов должны быть рабочими и крестьянами, в индивидуальных списках — тоже. Избиратель имеет, по существу, четыре голоса. Он должен проголосовать за список какой-либо партии, выбрав из него равное количество рабочих и крестьян (он может также голосовать за список в целом, но и в этом случае число избранных от данной партии должно быть разделено по указанным выше категориям), а также отдать два голоса за индивидуальных кандидатов: один должен быть из категории рабочих и крестьян, другой — из прочих. При подсчете голосов по партийным спискам применяется пропорциональная избирательная система, при подсчете голосов по индивидуальным кандидатурам (по округам) — мажоритарная система относительного большинства, если по округу выдвинуто более двух кандидатов. При этом избранными считаются кандидаты, получившие не менее 10% голосов зарегистрированных избирателей. Если же по округу выдвинуты только два кандидата (один — от рабочих и крестьян, другой — от прочих), то для избрания им

 

528

 

 необходимо получить не менее 20% голосов зарегистрированных избирателей.

 

Порядок создания избирательных округов, избирательных комиссий, предвыборной агитации соответствует в целом общепринятым правилам. Результаты голосования подводит Центральная избирательная комиссия, они утверждаются министром внутренних дел.

 

Референдум. Положения о референдуме содержатся в законе 1956 г. о реализации политических прав граждан, где имеется специальный раздел о референдуме. Относящиеся к этому институту вопросы регулируются также законами о Народном собрании и местных советах (в той части, где регулируется порядок их избрания). Следует учесть, что участие избирателей в референдуме, как и в выборах, в Египте обязательно, в противном случае предусмотрен штраф.

 

Согласно конституции, право назначать референдум предоставлено президенту. Он вправе проводить референдум по всем вопросам, связанным с национальными интересами, а также обязан провести референдум при изменении конституции и роспуске парламента. В последнем случае он приостанавливает заседания парламента и в течение 30 дней обязан провести референдум. Вопрос о том, распускается парламент или он продолжает свою деятельность, решают избиратели.

 

Вопросы о списке избирателей, порядке голосования, агитации за и против предложенных на референдуме мер решаются с помощью процедуры, аналогичной процедуре выборов.

 

Народная законодательная инициатива конституционному праву и практике АРЕ неизвестна.

 

§ 5. Законодательная власть

 

Состав и структура парламента. Законодательная власть осуществляется однопалатным Народным собранием, избираемым гражданами по смешанной избирательной системе сроком на 5 лет. Досрочно оно может быть распущено только после референдума. Народное собрание должно включать не менее 350 избранных и не более 10 назначенных президентом членов (в настоящее время в парламенте 458 членов, из них 10 назначенных). Не менее 50% состава парламента должны быть рабочими и крестьянами. Депутат Народного собрания имеет свободный мандат. Он не может быть отозван избирателями; досрочная утрата мандата возможна только по решению парламента, принятому минимум 2/3 голосов (это решение депутат может обжаловать в Кассационный суд). Член парламента обладает обычными депутатскими привилегиями (иммунитет, индемнитет и др.) и подвергается типичным ограничениям

 

529

 

34 1465

 

 не может покупать, арендовать государственную собственность, продавать свою собственность государству, заключать контракты с государством как предприниматель или импортер.

 

Депутаты парламента объединяются в партийные фракции, в Народном собрании создаются также постоянные и временные комиссии, избирается его председатель.

 

Сессии и заседания. Очередные сессии парламента созываются один раз в год — во второй четверг ноября — декретом президента. Но если декрет не издан, депутаты сами должны собраться в указанный день в столице государства в помещении парламента. Очередная сессия длится семь месяцев. Внеочередные сессии созываются президентом или по требованию большинства депутатов Народного собрания.

 

Заседания парламента открытые; закрытые заседания могут проводиться по требованию президента, правительства, премьер-министра, 20 членов Собрания. Кворум для заседаний составляют большинство членов парламента; решения, законы принимаются большинством голосов присутствующих членов.

 

Полномочия парламента. Парламент определяет генеральную политику государства, принимает план экономического и социального развития, бюджет государства, утверждает отчет о его исполнении, осуществляет в определенной мере контроль за деятельностью правительства и министров.

 

Основные решения парламента принимаются в форме законов. Законодательная инициатива принадлежит президенту и любому члену парламента. Проект закона, внесенный от имени президента, направляется в соответствующую постоянную комиссию, а «частный билль» члена парламента идет сначала в постоянный комитет и лишь потом в постоянную комиссию. Проект закона о бюджете может внести только правительство. Народное собрание не может вносить изменения в этот проект без согласия правительства, но вправе не утвердить его. Президент в течение 30 дней после принятия закона парламентом имеет право вето, оно преодолевается 2/3 членов парламента.

 

Народное собрание осуществляет парламентский контроль. Депутаты вправе задавать вопросы министрам на заседаниях парламента, по предложению минимум 20 депутатов может быть начата дискуссия по публичным вопросам и политике правительства. Правительство в принципе несет солидарную ответственность перед парламентом (хотя это и затруднено). Каждый министр индивидуально отвечает за работу своего министерства. Народное собрание может лишить министров доверия (уволить в отставку), но только после интерпелляции. Предложение о недоверии в ходе интерпелляции может внести 1/10 часть членов парла-

 

530

 

 мента, решение принимается большинством его членов. Это, однако, не относится к премьер-министру. Народное собрание в данном случае при выражении недоверия премьер-министру, а следовательно, и всему составу правительства, сначала обращается к президенту с предложением об отставке премьер-министра. Президент может возвратить это предложение обратно в парламент, но если он подтвердит свое предложение, президент выносит спорный вопрос на референдум. При результате референдума в пользу премьер-министра парламент распускается, в противном случае уходят в отставку премьер-министр и все правительство. Однако это не означает персональной замены всех лиц, осуществляющих в центре исполнительную власть: по конституции она принадлежит также президенту.

 

Консультативный совет. Своеобразным совещательным органом парламента (а также президента) является созданный в 1980 г. Консультативный совет (меджлис аш-шура). Этот орган состоит не менее чем из 132 членов, 2/3 из которых избираются прямыми выборами (50% из них должны быть рабочими и крестьянами), а 1/3 назначается президентом. Срок полномочий его членов — 6 лет, но президент может распустить этот орган досрочно (в отличие от парламента без проведения референдума). Совет обновляется наполовину через 3 года. Запрещается совмещать мандат депутата парламента и члена Консультативного совета.

 

Консультативный совет изучает вопрос о сохранении принципов революции 1952 г., национального единства, социального мира, союза трудовых сил народа, социалистических целей, укрепления демократической политической системы и делает предложения по этому вопросу. С парламентом консультируются при изменении конституции, разработке проектов важных законов, имеющих отношение к парламенту и президенту, к национальному плану, при подготовке международных договоров о союзе с другими государствами, при принятии решений по общей политике.

 

Президент и министры могут выступать перед Консультативным советом, но правительство не ответственно перед ним.

 

§ 6. Исполнительная власть

 

В АРЕ исполнительная власть принадлежит президенту, который является одновременно главой государства и главой исполнительной власти, и правительству, которое характеризуется конституцией как «высший исполнительный и административный (распорядительный) орган государства»(ст. 153).

 

531

 

 Президент избирается прямыми, выборами гражданами государства сроком на 6 лет. Кандидатом может быть выдвинут египетский гражданин, рожденный египетскими родителями (т.е. не натурализованный гражданин), не моложе 40 лет. Выдвигает кандидатуру президента в Египте не какая-либо партия или группа избирателей, а парламент по предложению не менее трети его членов. Кандидатура выносится на голосование избирателей, если при голосовании в Народном собрании она соберет 2/3 голосов. Если кандидат не получит 2/3 голосов в парламенте (этого на практике в АРЕ не было), он не будет представлен на голосование избирателей. Парламент снова выдвигает кандидатуру. Ей достаточно получить уже большинство голосов в Народном собрании, чтобы быть представленной на голосование избирателей. В принципе на второе голосование в парламенте может быть представлен тот же кандидат, что и в первый раз, и ему будет достаточно получить в данном случае большинство, а не 2/3 голосов. Однако избирателям всегда предлагается только один кандидат на пост президента, который должен быть одобрен или не одобрен голосованием граждан-избирателей (фактов неодобрения не было). Запрета на последующее переизбрание одного и того же лица не существует.

 

Вознаграждение президента определяется особым законом. Он не может получать никакой другой заработной платы или вознаграждения заниматься свободной профессией, предпринимательской или коммерческой деятельностью, не может приобретать государственную собственность. Подавая в отставку, он обращается с соответствующим заявлением к парламенту.

 

В случае временной неспособности президента выполнять свои обязанности их выполняет назначаемый им вице-президент (один из вице-президентов). Если открылась вакантная президентура (например, в случае смерти президента) или установлена постоянная неспособность президента выполнять свои обязанности, эти обязанности, если парламент не распущен, выполняет его председатель, а если распущен — председатель Верховного конституционного суда. В этом случае выборы нового президента должны быть приведены в течение 60 дней.

 

В случае государственной измены, совершения уголовного преступления обвинение против президента может быть выдвинуто третьей частью Народного собрания, признание виновным осуществляется его двумя третями. Это влечет смещение президента с должности, а судит его специальный трибунал, создаваемый законом. На время процедуры импичмента обязанности президента выполняет вице-президент.

 

Президент АРЕ является одновременно главой государства и главой исполнительной власти (хотя есть и Совет министров, возглавляемый

 

532

 

 премьер-министром). Поэтому он обладает очень большими полномочиями. Президент определяет общую политику государства (парламент определяет генеральную линию) и наблюдает за ее осуществлением. Он вправе назначить 1—2 вице-президентов и определить круг их полномочий, назначает премьер-министра и министров (эти назначения не должны утверждаться парламентом), назначает 1/3 членов Консультативного совета, созывает заседания Совета министров, присутствует и председательствует на них, требует отчета от министров, назначает высших военных и гражданских должностных лиц, дипломатов, издает нормативные акты и может уполномочить других лиц издавать такие акты. Он может издавать временные акты с силой закона, если парламент не заседает; если же заседает, то такие акты президент может издавать с разрешения 2/3 его членов. Президент вправе назначать референдум, он объявляет чрезвычайное положение (в этом случае такой акт должен быть в течение 15 дней представлен на утверждение парламента). Президент— главнокомандующий. Он объявляет войну по уполномочию Народного собрания, заключает международные договоры (некоторые из них не подлежат ратификации), но договоры, касающиеся территории государства, суверенитета, обременении государственной казны, требуют одобрения парламента.

 

При президенте действуют несколько национальных специализированных советов: национальной безопасности, экономики, обороны и др. (в настоящее время их шесть). Число, название, состав советов определяются декретами президента по его усмотрению.

 

Правительство. Наряду с президентом исполнительная власть принадлежит правительству — Совету министров. Хотя фактически, а зачастую и юридически руководителем правительства является президент (например, когда он председательствует в соответствии с законом на заседаниях правительства), в Египте есть должность премьер-министра и его правовое положение отличается от положения министров: Народное собрание может его уволить только после вторичного решения об этом и референдума. Тем не менее премьер-министр осуществляет лишь функции административного премьера.

 

Премьер-министр и министры назначаются президентом, при этом не требуется, чтобы назначенный премьер представлял президенту кандидатуры министров своего кабинета: президент вправе подобрать министров самостоятельно и часто делает это. Министром и заместителем министра может быть назначен гражданин не моложе 35 лет, обладающий гражданскими и политическими правами. Члены правительства приносят клятву перед президентом. Министр не может приобретать государственную собственность, заниматься предпринимательской деятельностью. Предать министра суду имеют право парламент и президент, это

 

533

 

 своего рода министерский иммунитет. Министр может быть членом Народного собрания, он сохраняет свой депутатский мандат и право голосовать в парламенте.

 

§ 7. Судебная власть

 

Суд. Организация судов регулируется конституцией и законом о судебной власти 1972 г. В Египте действуют общие суды, есть некоторые специальные суды (например, созданные в соответствии с законом 1980 г. о защите ценностей от порока), а также суды, специализирующиеся на отдельных категориях дел (например, по делам несовершеннолетних), но они не рассматриваются как специальные суды. Существует система административных судов. Специальных мусульманских судов в Египте нет, но общий и иные суды могут в соответствии с Уголовным кодексом 1937 г. применять нормы шариата', уголовные суды могут применять наказания, предусмотренные шариатом, в гражданском праве на основе Гражданского кодекса 1948 г. применяются нормы шариата, если соответствующие отношения не урегулированы законом. Как отмечалось, наиболее широко применяется шариат в семейном и наследственном праве. Есть касающиеся этих отраслей права законы, которые целиком основаны на нормах мусульманского права (например, законы 1920, 1929, 1985 гг., регулирующие брачно-семейные отношения).

 

Система общих судов состоит из Кассационного суда — высшей судебной инстанции, апелляционных судов, действующих в восьми крупных городах, и судов первой инстанции. Кроме того, дела могут рассматриваться единолично судьями суммарной юрисдикции, входящими в систему общих судов.

 

В соответствии с принятыми в 1980 г. законами о защите ценностей от порока и о внутреннем фронте и социальном мире создана система судов государственной безопасности — Верховный суд государственной безопасности и нижестоящие суды безопасности. Кроме того, существует суд ценностей, состоящий из семи судей. В нем председательствует заместитель председателя Кассационного суда. Эти суды рассматривают дела, связанные с нарушением национального единства, с нарушением установленных законом твердых цен, дела о политических партиях, о средствах общественного мнения.

 

Система административной юстиции построена в основном с учетом французской модели. Ее возглавляет Государственный совет, выполняющий, в частности, консультативные функции для правительства, а при рассмотрении дел действующий в более узком составе в качестве Верховного административного суда (в нем председательствует председатель

 

534

 

 Государственного совета). Существуют административные апелляционные суды и низовые административные суды, дисциплинарные суды и коллегия государственных уполномоченных (при Государственном совете). Они рассматривают вопросы, связанные с выборами местных органов, споры о заработной плате и пенсиях государственным служащим, жалобы граждан на нарушения их прав в процессе управления и др. Дисциплинарные суды рассматривают вопросы о дисциплинарной ответственности чиновников, жалобы последних на взыскания.

 

Законодательство Египта устанавливает общепринятые принципы судебного процесса: состязательность, гласность, обжалование судебных решений в порядке апелляции и кассации и др.

 

Прокуратура. Под контролем парламента работает генеральный социалистический прокурор. Он отвечает за обеспечение прав граждан, безопасность общества и его политической системы, за сохранение социалистических завоеваний. Он имеет свое ведомство в столице и может назначать своих представителей в провинции.

 

§ 8. Местное самоуправление и управление

 

В АРЕ система местных органов, осуществляющих управление общественной жизнью, основана на сочетании государственных органов власти на местах и органов местного самоуправления, принципов централизации и децентрализации. Первый принцип находит свое выражение в существовании назначенных представителей центра (государственной власти) на местах. Ими являются губернаторы, начальники районов, мэры городов. Как представители государственной власти рассматриваются также избранные населением начальники деревень, шейхи городских кварталов. Им передаются отдельные полномочия центральных органов исполнительной власти на местах (так называемая деконцентра-ция). Второй принцип связан с деятельностью избираемых населением местных представительных органов — народных собраний административно-территориальных единиц: провинций, районов, городов, внутригородских районов, деревень. В Египте 27 губерний (провинций), которые делятся на округа, а последние — на районы.

 

Система государственных органов на местах. Система местных государственных органов регулируется законом 1979 г. о местной власти. В каждую провинцию президент назначает губернатора. С прекращением полномочий президента губернатор автоматически отстраняется от должности, губернатором назначается новое лицо (или переназначается прежний губернатор). Губернатор — представитель исполнительной власти государства в провинции. Он несет ответственность за

 

535

 

 обеспечение продовольственной безопасности провинции, эффективность промышленного и сельскохозяйственного производства, за состояние общественной безопасности, порядка и общественной нравственности, за охрану государственной собственности. Он осуществляет контроль над всеми публичными службами в провинции, кроме судов. Губернатор несет ответственность перед президентом и премьер-министром и обязан представлять регулярные отчеты министру по делам Совета министров и местного управления, а также местному народному совету.

 

Губернатор возглавляет провинциальный административный орган — исполнительный совет, в состав которого входят помощники губернатора, назначаемые премьер-министром по представлению губернатора, начальники районов, мэры городов и некоторые другие лица. Исполнительный совет контролирует работу исполнительного аппарата, чиновников, готовит проект местного бюджета, проекты решений провинциального народного совета, проводит в жизнь эти решения.

 

Назначаемые министром, губернатором, начальником района остальные главы административно-территориальных единиц (округов, районов) обладают полномочиями, сходными с полномочиями губернатора в их административно-территориальных единицах. Однако старосты деревни и шейхи городских кварталов не назначаются, а избираются населением сроком на 5 лет из числа грамотных граждан, достигших 30 лет и владеющих земельным наделом (в деревне) не менее 5 федданов (немногим более 2 га), т.е. не из числа бедняков. Они осуществляют, в частности, функции полицейского контроля в деревне и рассматриваются как государственные служащие, подчиненные министру безопасности.

 

Местное самоуправление. Органами местного самоуправления являются избираемые гражданами народные советы административно-территориальных единиц (вплоть до деревни). В народный совет провинции избирается по восемь членов от каждого района, входящего в состав провинции. Выборы являются неравными, так как население районов неодинаково по численности. Из восьми названных членов семь избираются в районах по партийным спискам, на основе пропорциональной системы, а один — по индивидуальным кандидатурам на основе мажоритарной системы относительного большинства с тем же условием, что и при выборах в парламент: необходимо получить для избрания не менее 20% голосов от списочного состава избирателей.

 

По закону провинциальный совет обладает значительными полномочиями: осуществляет общий контроль за деятельностью любых служб в провинции, но в том случае, если их деятельность касается провинциальных, а не общегосударственных вопросов, принимает решения о создании местных предприятий и служб, утверждает местный бюджет самоуп-

 

536

 

 равления; он вправе устанавливать местные налоги и сборы и т.д. Во исполнение своих полномочий совет принимает решения. Ответственность за реализацию этих решений несут губернатор и исполнительный совет. На практике, однако, основные прерогативы по управлению провинцией принадлежат губернатору. Он обладает также правом вето в отношении решений совета. Если же совет настаивает на своем решении, спор передается на рассмотрение правительства, которое и решает окончательно вопрос. Правительство также вправе распустить провинциальный совет по предложению министра по делам местной власти.

 

Полномочия нижестоящих народных советов, их отношения с начальниками районов, городов, сел (мэрами городов и старостами сел) аналогичны тем, которые присущи полномочиям провинциального совета и его отношениям с губернатором, только они рангом или рангами ниже. Соответственно уже и пространственные пределы их деятельности.

 

 Глава 24 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА БРАЗИЛИИ

 

Бразилия (Федеративная Республика Бразилия) — самое крупное государство в Латинской Америке. Она занимает четвертое место в мире по размерам территории (после России, Канады и Китая), шестое — по численности населения (около 150 млн. в 1997 г.), девятое — по объему ВВП, 53-е — по доле ВВП на душу населения. Однако Бразилию относят (и она себя относит) к числу развивающихся стран. Огромные промышленные города (Сан-Паулу с пригородами насчитывает более 20 млн. человек) и крупнейшие в мире помещичьи латифундии с сохранившимися полуфеодальными пережитками, запуск искусственных спутников Земли с собственными ракетоносителями и индейские поселения с патриархальными порядками — таковы контрасты современной Бразилии.

 

§ 1. Конституция Бразилии

 

Подготовка и принятие конституции. Действующая конституция Бразилии — восьмая в истории страны. Она была принята в 1988 г. после длительного правления военных и последовавшего затем переходного периода. Ее приняло двухпалатное Учредительное (Конституционное) собрание, которым провозгласил себя Национальный конгресс (парламент), избранный в 1986 г.

 

Разработка проекта конституции была начата еще в 1985 г. конституционной комиссией (49 человек, главным образом юристы), образованной декретом президента республики. Ее первый, предварительный проект вызвал серьезную критику, и разработка текста конституции была продолжена в тематических комиссиях Учредительного собрания. В ходе подготовки проекта некоторые бразильские организации (прежде всего объединения адвокатов) провели несколько семинаров с юристами других стран (в том числе СССР) по изучению их конституционного опыта. Проект, подготовленный Учредительным собранием, был опубликован в печати и обсуждался населением. Поправки могли быть представлены по предложению группы избирателей — не менее 30 тыс. человек. В результате применения такой народной инициативы в проект внесли 122 поправки. Было установлено, что каждый гражданин получает один экземпляр текста основного закона бесплатно.

 

538

 

 Основные черты, содержания конституции. Бразильская конституция содержит 42 тыс. слов и по размерам в 6 раз превосходит конституцию США, уступая по объему, видимо, только конституции Индии. Она содержит 245 подробных статей основного текста и 70 статей переходных положений. Конституция не изменила форму правления, федеративное устройство (хотя и преобразовала территории в штаты), систему органов государства. В качестве основ правления она называет парламентаризм и президенциализм. Однако при принятии конституции в переходных постановлениях в качестве возможных форм правления были названы парламентарная республика и конституционная монархия, для решения этого вопроса в течение пяти лет должен был быть проведен референдум. Он состоялся в 1993 г. Большинство избирателей отвергли монархию и форму парламентарной республики. В конституции сохранились положения, зафиксированные в 1988 г.

 

Конституция Бразилии имеет ярко выраженный социальный характер. Специальные главы и части посвящены экономическому порядку, социальному порядку, городской политике, аграрной политике, здравоохранению, спорту, науке и технике и т.д. Социальные положения занимают большее по объему место, чем традиционные нормы конституционного права (организация государственной власти и права человека). Объект конституционного регулирования трактуется бразильской конституцией очень широко. В ней говорится о градостроительной политике, защите прав потребителей, о порядке выдачи разрешений на эксплуатацию окружающей среды, о начислении пенсий, о порядке продажи и перепродажи нефти и автомобильного топлива, о выдаче 13-й заработной платы и пенсий к Рождеству и т.д.

 

В конституции в качестве основной цели названо создание демократического государства, обеспечивающего личные и социальные права в плюралистическом обществе, высшими ценностями которого являются равенство и справедливость, основанные на социальной гармонии. Основы демократического государства, согласно конституции, составляют суверенитет, гражданство, политический плюрализм и мирное сосуществование с другими народами. Федерация — один из основных принципов бразильского демократического государства.

 

Определяя характер внешнеполитических отношений бразильского государства, конституция перечисляет общепризнанные принципы международного права (независимость, равенство, невмешательство во внутренние дела и др., а также неприятие терроризма и расизма и предоставление политического убежища). Говорится также о стремлении к интеграции с народами Латинской Америки с целью образования Латиноамериканского содружества наций.

 

Отражая современные тенденции конституционного развития, кон-

 

539

 

 ституцня детально говорит об экономической структуре общества исходя из постулатов рыночной, социально ориентированной экономики. Она устанавливает, что экономический порядок в стране основан на труде и свободной инициативе, его цель — обеспечить всем достойное существование в соответствии с «социальной справедливостью». Экономический строй Бразилии опирается на суверенитет государства, частную собственность и ее социальную функцию, свободную конкуренцию, защиту прав потребителей, защиту среды обитания, поиск путей полной занятости и др. В конституции говорится о перспективном (многолетнем) планировании, но вмешательство государства в экономическую сферу должно быть минимальным и только для целей национальной безопасности или в публичных интересах.

 

В конституции говорится о возможности национализации предприятий (после принятия конституции национализация проводилась), об острой для Бразилии проблеме — земельной реформе. В принципе этот вопрос решен в пользу землевладельцев. Правительству разрешается экспроприировать поместья, если они не отвечают требованиям «социальной функции», при справедливом возмещении, выплачиваемом в течение 20 лет, но не должна изыматься собственность производственного назначения. Это, видимо, дает возможность изымать лишь брошенные земли, даже вопрос о земельной собственности абсентеистов (помещиков, постоянно проживающих в городах и не занимающихся сельским хозяйством), по существу, не решен.

 

Конституция регулирует отношения с аборигенами страны — индейскими племенами. Она признает за ними право на социальную организацию, обычаи, верования, а также право на землю, занимаемую ими традиционно. Однако земли племен считаются не их собственностью, а федеральным имуществом. Границы земель племен устанавливает правительство, эксплуатация речных ресурсов (включая источники электроэнергии) и минеральных богатств индейских земель возможна лишь с разрешения парламента. Парламент может дать такое разрешение лишь после консультации с племенами, и в случае эксплуатации ресурсов, им принадлежащих, определенная доля от прибыли должна отчисляться племенам.

 

Бразильская конституция — демократическая конституция. Она предусматривает многопартийность, политический плюрализм, разделение властей, определенные меры против концентрации власти, ослабляет полномочия президента и усиливает роль парламента (на практике это осуществляется в меньшей степени), предусматривает местное самоуправление, уравнивает положение штатов и территорий, преобразуя последние в штаты или присоединяя их к ним, закрепляет широкие права граждан, особо выделяя «права трудящихся», устанавливает разветвлен-

 

540

 

 лую систему судебных органов, в том числе специальных судов, призванных охранять права граждан и конституционный порядок.

 

Некоторые специфические положения конституции отражают традиции латиноамериканской правовой доктрины, особенности менталитета населения этой части мира, связь с традициями испанской и португальской правовой культуры. Они не всегда могут быть прямолинейно соотнесены с юридическими конструкциями других правовых систем.

 

Во многих своих частях конституция Бразилии декларативна. В ней содержится множество принципов, идеологических положений, лозунгов, что лишает некоторые статьи юридической определенности, затрудняет ее прямое действие, применение. В связи с этим она предусматривает издание по многим вопросам «дополнительных законов» — актов конституционного характера, а также иных законов. При принятии конституции отмечалось, что для ее развития, проведения в жизнь необходимо принять 56 дополнительных и 104 обычных закона. Практика применения конституции также вызывает в бразильском обществе критические замечания. Все чаще говорится о необходимости изменить избирательную систему (предлагается, в частности, ввести смешанную избирательную систему), изменить положения о партиях, с тем чтобы способствовать их укрупнению и повышению их роли, о расширении прав штатов и т.д.).

 

Изменение конституции. Бразильская конституция жесткая. Порядок ее изменения довольно сложен, хотя при этом обязательного участия субъектов федерации (штатов, федерального округа) не предусматривается. Поправки к конституции могут быть предложены третьей частью каждой из двух палат парламента, президентом, более чем половиной законодательных собраний штатов. Они должны быть приняты дважды обеими палатами парламента, каждый раз большинством в 3/5 их состава. После этого поправка промульгируется президиумами палат парламента (палаты депутатов и сената). Конституция не может быть изменена в условиях чрезвычайного положения (обороны, осадного положения), а также в условиях федерального вмешательства в дела штатов — института, предусмотренного конституцией. Не могут быть предметом пересмотра: федеративная форма устройства государства, демократические принципы избирательного права, положения о разделении властей, нормы о личных правах и гарантиях человека и гражданина.

 

В 1994 г. была проведена конституционная реформа. Изменены положения конституции в области экономики и социальных гарантий, оказавшиеся невыполненными.

 

Конституционный контроль. Предварительный и последующий конституционный контроль осуществляет Федеральный верховный суд. Он состоит из 11 членов в возрасте от 35 до 65 лет, обладающих выдаю-

 

541

 

 цимися знаниями в области юриспруденции и безукоризненной репутацией. Судьи назначаются, как и в США, президентом с согласия сената, но для такого согласия требуется абсолютное большинство голосов (большинство всего состава сената). Федеральный верховный суд выносит решения о конституционности законов и других нормативных актов федерации и штатов. Возбудить дело о неконституционности в Бразилии имеет право очень широкий круг должностных лиц, органов и объединений: президент республики, президиумы обеих палат парламента, президиумы законодательных собраний штатов, губернаторы штатов, генеральный прокурор, политические партии, представленные в парламенте, профсоюзные организации или профессиональные ассоциации федерального масштаба, федеральный совет адвокатов Бразилии. В процессе о неконституционности федерального акта должен участвовать генеральный прокурор (его представитель), который защищает текст акта. Если закон или его отдельные положения признаются судом неконституционными, одна из палат парламента — сенат отменяет исполнение закона или положений, признанных неконституционными. Если акт объявляется не соответствующим конституции по причине пробелов в нем или в законодательстве, суд приостанавливает исполнение акта, а орган, его принявший, или иной государственный орган, куда обращается суд, должен исправить этот акт в течение 30 дней.

 

Федеральному верховному суду принадлежат помимо конституции ного контроля и другие полномочия, рассматриваемые ниже.

 

§ 2. Основы правового статуса личности

 

Конституция Бразилии содержит множество положений, относящи? ся к правам человека и гражданина. Вероятно, это наиболее детализированное регулирование прав и свобод различных категорий населения (в том числе трудящихся, пенсионеров, детей) среди всех конституций стран мира. Здесь названы такие права личности, которые раньше обычно не поднимались на конституционный уровень, например право на 13-ю заработную плату, право на бесплатную помощь детям до 6-летнего возраста, право пенсионеров на индексацию пенсий в соответствии с инфля цией и др.

 

Конституция закрепляет принцип равноправия индивидов. В ней го ворится о традиционных аспектах равноправия — перед законом, неза висимо от пола, расы и национальности, а также независимо от профес сии, образования и других характеристик личности. Принцип равнопра вия в сфере некоторых личных прав (в отличие, например, от политических прав) конституция распространяет на иностранцев. Говорится, чтс

 

542

 

 все, бразильцы и иностранцы, равны перед законом, если это касаето права на жизнь, безопасность и собственность.

 

Особенно широко представлены в конституции нормы о социальны:

 

правах, которые также распространяются не только на граждан. В w числе названы право на труд, отдых, образование, охрану здоровья, соци альное обеспечение, социальную защиту (имеются в виду категории на селения, нуждающиеся в такой защите, например инвалиды). Особа? группа социальных прав — права трудящихся. Сюда относятся право на забастовки (работники сами принимают решение о времени забастовки и своих требованиях), право на создание профсоюзов (но конституция запрещает создавать более одной профсоюзной организации для одной и той же экономической или профессиональной категории людей на одной и той же территории), право трудящихся на 13-ю заработную плату к Рождеству, на участие в управлении предприятиями и в прибылях предприятий, право на социальное обеспечение и др. Отдельно говорится о правах пенсионеров: пенсия не должна быть ниже прожиточного минимума, она увеличивается с учетом инфляции, пенсионеру также должна быть выдана 13-я пенсия в конце года. При реформе конституции в 1994 г. многие из таких положений, равно как и некоторые положения экономического характера, были из нее исключены ввиду невозможности их выполнения.

 

Включение таких и подобных им положений в конституцию не может быть оценено однозначно. С одной стороны, они чрезмерно расширяют объем конституции (особенно в связи с их детализацией, включением в конституцию разного рода условий и оговорок), но с другой — эти положения (а, например, не вопросы структуры высших органов государства и их процедуры) являются жизненно важными для широких слоев населения и определенность их решения в конституции представляет собой значительные юридические гарантии.

 

Политические права, закрепленные в бразильской конституции, имеют в основном традиционный характер: избирательные права, свобода слова, собраний, объединения и др., — но некоторые из них толкуются гораздо шире, чем в прежних бразильских конституциях, удалены отдельные оговорки, препятствовавшие осуществлению этих прав. Например, создание объединений и право проводить собрания в местах, открытых для публики, теперь ни в каких случаях не требуют применения разрешительного порядка.

 

В сферу личных прав и свобод конституция включает как традиционные права, так и некоторые из тех, которые являются новыми для конституционного права. К числу традиционных относятся: неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, право хабеас корпус, многие процессуальные права (арест на основе судебного решения или на месте

 

543

 

 преступления, право обвиняемого на защиту и др.). Некоторые процессуальные права получили в конституции детализацию (например, говорится о случаях, когда при задержании должен быть приглашен адвокат, о том, как должны сообщаться основания задержания). В числе нетрадиционных прав названы встречающиеся и в других новых конституциях право на информацию и распространение информации, процедура хабеас дата — право бразильских граждан и иностранцев, проживающих в стране, получать всю информацию о себе, которая имеется в государственных органах, права потребителей, право каждого на сбалансированную экологию, мандат инсунсии — право требовать издания судебного приказа для предотвращения или исключения ущерба личным правам граждан, если отсутствует соответствующая правовая норма. Но последнее относится только к тем личным правам, которые проистекают из суверенитета государства и гражданства лица.

 

Коллективные права также сформулированы в конституции достаточно широко. В ней сохранено и ранее закреплявшееся в основных законах Бразилии право на «народное действие»: коллективное требование отмены актов государственных органов, посягающих на национальное здравоохранение, на мораль и окружающую среду. В ней говорится, далее, о правах политической оппозиции (в частности, она должна иметь доступ ко всем официальным документам правительства, право реплики в его адрес, ее представители должны быть включены в некоторые совещательные органы при ряде высших должностных лиц государства и др.), вводится понятие коллективной безопасности (право законно функционирующей не менее одного года политической партии, профсоюзной организации, иной ассоциации требовать у суда защиты своих членов или лиц, примыкающих к данной организации), говорится о праве на самоопределение.

 

Нормы о правах личности содержатся также в конституциях штатов, но в них говорится главным образом о традиционных правах в социальной сфере (на образование, доступ к культуре, спорту и др.).

 

В конституции предусматриваются коллективные и индивидуальные обязанности граждан (соблюдать конституцию и законы, платить налоги, обязанность профсоюзов участвовать в коллективных соглашениях и др.).

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

 

Закрепляя право на объединение, конституция Бразилии вместе с тем устанавливает определенные условия для деятельности объединений, играющих особую роль в жизни страны, — политических партий и проф-

 

544

 

 союзов. Статья 17 провозглашает свободу создания, слияния и разделения партий, организация и деятельность которых должны соответствовать принципам национального суверенитета, демократического режима, основных прав человека. Партиям надлежит соблюдать следующие правила: носить общенациональный характер (отсюда следует, что в соответствии с органическим законом о партиях партии, созданные на уровне штатов и на местном уровне, не подлежат регистрации и не приобретают прав юридического лица); они не должны получать средства от иностранных правительств или подчиняться им; партиям необходимо представлять финансовые счета органам избирательной юстиции (избирательным судам); они должны функционировать на парламентском уровне в соответствии с законом.

 

Партии обладают автономией, сами определяют свою внутреннюю структуру, порядок функционирования, следят за соблюдением принципов верности партии и партийной дисциплины в соответствии с названными выше условиями. Они имеют бесплатный доступ на государственное радио и телевидение (объем выступлений их представителей определяется особым законом). Партиям запрещается создавать военные и полувоенные организации.

 

В Бразилии существует несколько десятков партий, но подавляющее большинство из них мелкие; в общегосударственном масштабе действуют и официально зарегистрированы далеко не все. К числу крупных партий относятся: 1) Партия Бразильское демократическое движение (в ее состав в 1982 г. вошла Народная партия). Она объединяет различные слои населения, но руководство ею принадлежит демократическим слоям либеральной буржуазии и высшим слоям интеллигенции. Партия выступает за либерализацию страны, имеет самое многочисленное представительство в парламенте (в 1997 г. — 107 мест из 513 в палате депутатов и 23 сенатора из 81 в сенате); 2) Либеральный фронт (создан в 1984 г.). Он выступает с центристских позиций, против подчинения страны интересам иностранного капитала и имеет в парламенте соответст венно 90 и 18 мест; 3) Партия бразильской социал-демократии (соответ ственно 63 и 10 членов парламента); 4) Прогрессивная партия, занимаю щая демократические позиции; 5) Партия трудящихся, объединяющая часть мелкой буржуазии, квалифицированных рабочих, часть интелли генции. Она выступает с социалистическими лозунгами; 6) Демократи ческая трабальистская (трудовая) партия, ориентирующаяся на интере сы трудовых слоев населения и выступающая с социалистическими идея ми; 7) Бразильская социалистическая партия, занимающая позиции близкие к Демократической трабальистской партии; 8) Коммунистичес кая партия Бразилии (есть и Бразильская коммунистическая партия)

 

545

 

 Коммунистическое движение в Бразилии расколото на несколько партий, а внутри них — на фракции. Они отстаивают марксистско-ленин-ские идеи, хотя и в разной интерпретации. Есть в Бразилии также различного рода леворадикалистские, троцкистские объединения и группировки. Некоторое время на общенациональном уровне действовало созданное в 1991 г. Национальное движение за парламентскую форму правления (на референдуме 1993 г. за эту форму проголосовало около четверти избирателей, но после референдума Национальное движение фактически прекратило свое существование).

 

Наибольшим влиянием пользуется Партия Бразильское демократическое движение. Однако сложившейся, устойчивой партийной системы в Бразилии нет. Партии часто меняют названия, создаются новые партии, получающие и утрачивающие места в парламенте. Нет какой-либо доминирующей партии в парламенте, действуют их различные блоки. Президент, который является ключевой фигурой в управлении страной, не опирается ни на одну из партий.

 

В Бразилии действует множество объединений, защищающих социально-экономические и иные интересы своих членов. Крупными профсоюзными объединениями являются Всеобщая конфедерация трудящихся (16 млн. членов), Единый профцентр трудящихся (18 млн.), Национальная конфедерация промышленных рабочих (4 млн.), Национальная конфедерация работников торговли (2,5 млн.).

 

К профсоюзным объединениям существует тот же конституционный подход, что и к партиям: стремление к преодолению их раздробленности. Выше уже говорилось о том, что в соответствии с конституцией запрещается учреждать на одном уровне более одного представительства профсоюзной организации для лиц одной и той же экономической категории или профессии на одной и той же территории. По существу, речь идет о том, что для каждой определенной профессиональной группы должен существовать один профсоюз, не должно быть множественности одинаковых профсоюзных центров. Конституция устанавливает, что основной задачей профсоюзов является защита интересов их членов.

 

В Бразилии действуют несколько общенациональных организаций предпринимателей (торгово-промышленная палата, объединение бразильских предпринимателей и др.), но их влияние в стране всегда было не очень велико, и причина тому — длительные военные режимы. Крестьянские организации малочисленны и невлиятельны, на местах нередко существует засилье крупных латифундистов.

 

546

 

 § 4. Институты непосредственной демократии

 

Конституция Бразилии предусматривает различные формы непосредственной демократии: выборы, референдумы, плебисцит, народную законодательную инициативу; все они рассматриваются как реализация избирательного права граждан. Институт отзыва депутатов в Бразилии ни на общегосударственном, ни на местном уровне не существует.

 

Выборы. В Бразилии избираются представительные органы государства, штатов, муниципий, президент и вице-президент, губернаторы штатов, префекты муниципалитетов, некоторые другие органы и должностные лица. Выборы подчиняются общим принципам избирательного права: всеобщие, свободные, равные, прямые выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право в Бразилии предоставляется с 16 лет, участие в выборах для большинства граждан обязательно (иначе предусматриваются различные меры наказания, в том числе штраф). Факультативно участвуют в выборах (т.е. могут голосовать или не голосовать без применения взысканий) лица старше 70 лет, молодежь в возрасте от 16 до 18 лет и неграмотные (их в стране около 30 млн. человек). Избирательное право в отличие от США законами штатов в Бразилии не регулируется, оно является единым для всей страны. Принципиальные положения о выборах органов и должностных лиц штатов и муниципий также устанавливаются федеральной конституцией и федеральными законами, лишь детали определяются законами штатов.

 

В избирательные списки не включаются (и, следовательно, не пользуются избирательными правами) душевнобольные, лица, не обладающие полнотой политических прав (в таких правах были ограничены, в частности, некоторые руководители военного режима), а также военнослужащие со званием ниже сержанта. Офицеры и сержанты пользуются активным и пассивным избирательным правом.

 

Пассивное избирательное право зависит от должности и возраста лица. Возраст для пассивного избирательного права установлен: для депутатов нижней палаты парламента, законодательных собраний штатов, федерального округа, префектов и вице-префектов муниципалитетов — 21 год (минимум), для президента, вице-президента и сенаторов — 35 лет, для губернаторов и вице-губернаторов штатов и федерального округа — 35 лет. Кандидаты в представительные органы должны быть гражданами Бразилии, проживать на территории того избирательного округа, от которого баллотируются, обладать полнотой политических прав. Это касается и должностных лиц, но в данном случае требование постоянного места жительства относится не к избирательному округу, а к соответствующей территории.

 

547

 

 При избрании различных представительных органов и должностных лиц в Бразилии применяются неодинаковые избирательные системы. Президент и вице-президент (они баллотируются в паре) избираются по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура (во втором туре через 20 дней после опубликования результатов первого тура баллотируются два кандидата). Нижняя палата парламента (палата депутатов) избирается по пропорциональной системе при вычислении квоты по системе д'0ндта и с применением преференциального вотума. Округа являются многомандатными, число депутатов от каждого штата пропорционально проживающему в нем населению (численность населения сначала делится на число депутатов конгресса, а затем число депутатов определяется в зависимости от числа жителей каждого штата), но в любом случае число представителей от штата не может быть меньше шести, а федеральная территория (о ней говорится ниже) должна быть представлена двумя депутатами.

 

Верхняя палата — сенат избирается по мажоритарной системе. По три сенатора от штата и федерального округа (и одновременно два заместителя каждого сенатора) избираются на 8 лет, но палата подлежит ротации каждые 4 года, сначала она обновляется на 1 /З, а потом на 2/3, и эти пропорции чередуются. Избиратель голосует за двух сенаторов, когда переизбираются 2/3 палаты, и за одного, когда переизбирается 1/3. Вакантное место сенатора заполняется его заместителем без новых выборов, но если место остается вакантным более 15 месяцев, проводятся выборы сенатора.

 

Губернаторы и вице-губернаторы штатов избираются по схеме избрания президента и вице-президента — по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура. Этот порядок установлен федеральное конституцией, хотя детали избирательного процесса могут регулироваться законами штата.

 

Законодательные собрания штатов избираются в соответствии с конституциями штатов, но на основе принципов федеральной конституции Порядок выборов нередко аналогичен выборам палат федерального пар ламента. /

 

Члены муниципальных советов избираются по пропорциональной избирательной системе, префекты и вице-префекты — по мажоритарной.

 

Референдум. В конституции Бразилии говорится о референдуме \ плебисците, но не уточняются их различия.

 

Референдум может быть проведен по решению парламента, а также по требованию избирателей. В последнем случае необходимо собрать 1 % подписей избирателей страны, но при условии, что они проживают не менее чем в пяти штатах и в каждом из них составляют не менее 0,3%

 

548

 

 электората. Как и в других странах, по ряду вопросов (налоги, бюджет и др.) референдум не может проводиться.

 

Как отмечалось выше, в 1993 г. в Бразилии проводился конституционный референдум по вопросу о форме правления. Его условия были определены самой конституцией (переходными постановлениями). Иных общегосударственных референдумов после принятия конституции 1988 г. в Бразилии не было.

 

Народная законодательная инициатива. Для того чтобы представить проект закона в парламент в форме народной законодательной инициативы и чтобы он был рассмотрен парламентом, необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей страны из не менее чем пяти штатов. По ряду вопросов (вооруженные силы, организация администрации, судов и др.) народная законодательная инициатива осуществляться не может. Практически использования этого права на общенациональном уровне в Бразилии не было. В соответствии с конституцией институт, аналогичный народной законодательной инициативе, может быть применен для издания нормативных актов на уровне штатов и муниципий.

 

§ 5.Законодательная власть

 

Структура парламента. Законодательным органом федерации является Национальный конгресс. Он состоит из палаты депутатов (513 человек) и сената (81 сенатор). Палата депутатов, как говорилось, избирается на 4 года по пропорциональной избирательной системе, причем в отличие от США, согласно конституции Бразилии, на равных основаниях в выборах участвует население федеральной территории (в настоящее время все территории преобразованы в штаты или присоединены к ним) и федерального округа. В результате пропорциональной системы выборов в палате депутатов представлены несколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство. Такая раздробленность при данной форме правления объективно ослабляет парламент и усиливает власть президента.

 

Сенат состоит из представителей штатов и федерального округа. сенаторов и их заместителей (по три сенатора и по два заместители каждого сенатора). Территория в сенате не представлена.

 

Правовое положение депутатов, сенаторов и их заместителей соответствует принципам парламентаризма (свободный мандат, иммунитет индемнитет и др.). Судит членов парламента за совершенные преступления только Верховный федеральный суд, во время войны они могут быт;

 

призваны в армию только с разрешения соответствующей палаты (в мир

 

549

 

 ное время призыв вообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступать в сделки по поводу государственного имущества, с государственными предприятиями, они не могут совмещать свой пост с должностью министра, губернатора, секретаря (министра) штата, префекта столичного (федерального) округа. Член парламента Бразилии — один из наиболее высокооплачиваемых парламентариев в мире (150 тыс. долл. США в год).

 

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы, принимает свой регламент; существует также специальный регламент совместного заседания обеих палат.

 

Палаты избирают председателей (обычно из наиболее многочисленной фракции) и их заместителей (из другой фракции), секретарей, отраслевые постоянные комиссии, создают в случае необходимости временные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат), образуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссии создаются пропорционально численности партий и блоков. Они вправе вызывать министров для дачи информации, принимают петиции и заявления граждан об упущениях властей, обсуждают законопроекты и государственные программы, но никаких указаний министрам они давать не вправе.

 

Полномочия парламента разделены на две группы: вопросы, которые он решает с санкции президента (Бразилия — президентская республика), и вопросы, которые он решает самостоятельно (исключительные полномочия Национального конгресса). К первой группе вопросов относятся: система налогообложения, регулирование вооруженных сил, национальные планы, соединение или разделение территорий и штатов, создание министерств и других органов публичной администрации, создание прокуратуры, административных судов, амнистия и др., всего 17 вопросов.

 

Без санкции президента Национальный конгресс вправе окончательно решать вопросы о международных соглашениях, о проходе иностранных войск через национальную территорию; он уполномочивает президента решать вопросы войны и мира, дает разрешение на федеральную интервенцию в штат, утверждает инициативы государственной власти по ядерным программам, акты исполнительной власти о продаже или кон цессии публичных земель размером более 2500 га, акты исполнительны органов, которые изданы на основе регламентарной власти или делегирования законодательных полномочий, дает разрешение президенту и вице-президенту покинуть страну на срок более 15 дней, назначает де нежное содержание президенту, вице-президенту и министрам, и т.д.

 

Помимо совместных полномочий каждая из палат парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов (как и сенат) решает вопросы

 

550

 

 своей внутренней организации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики (совещательного органа при президенте). Большинством голосов в 2/3 своего состава палата депутатов может возбудить импичмент против президента и вице-президента, после чего дело для юридической квалификации передается Федеральному верховному суду, а затем в сенат. Палата вправе также начать такой процесс против министров.

 

Полномочия сената в Бразилии шире, чем полномочия палаты депутатов. По обвинительному заключению, принятому 2/3 голосов палаты депутатов, сенат принимает заключение о виновности президента, вице- президента и министров и увольняет их в отставку, после чего они подлежат суду на общих основаниях. Он может и без процедуры импичментг. предавать суду Верховного суда министров, генерального прокурора я генерального атторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрять путем тайного голосования назначение президентом на должность некоторых высших должностных лиц (председателя правления Центрального банка, генерального прокурора, некоторых судей и др.), избирает часть членов Совета республики, дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов, муниципий. Министры, однако, в отличие от США утверждению сенатом не подлежат. По предложению президента сенат утверждает границы штатов, федерального округа, территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов, признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает досрочно генерального прокурора республики.

 

Сессии и заседания Национального конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанные в конституции дни и сроки: с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться на сессию сами. Установление даты и срока сессий в конституции направлено в Бразилии против президентского своеволия. В период сессий, как правило, проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания проводятся только в установленных конституцией случаях: при открытии очередной сессии (конституция не предусматривает этого для чрезвычайной сессии), при принятии и изменении регламента совместного заседания палат, при заслушивании послания президента, при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенного на законопроект. На совместных заседаниях палат председательствует председатель сената.

 

Чрезвычайные сессии парламента созываются председателем сената в случае объявления состояния обороны, осадного положения, федерального вмешательства, по требованию президента республики, председателей палат, большинства членов любой палаты. На чрезвычайных сессиях

 

551

 

 могут рассматриваться только те вопросы, которые указаны при созыве сессии.

 

Законодательный процесс. Конгресс принимает различные виды актов: поправки к конституции, дополнительные законы, делегирующие законы, простые (обыкновенные) законы, законодательные декреты, акты о временных мерах и др. Дополнительные и органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции (они в определенной мере издаются в развитие конституции), причем большинством списочного состава палат, а не присутствующих на заседании. Право законодательной инициативы по законам разного рода также неодинаково. Инициатива внесения дополнительных и простых законов принадлежит членам конгресса, президенту, Федеральному верховному суду, высшим судам, генеральному прокурору, а также гражданам в форме народной законодательной инициативы, о которой говорилось выше. Однако по многим вопросам законопроекты вносит только президент: о численности вооруженных сил, о публичных службах, о служебной и административной организации, об управлении федеральными территориями, об обороне страны, об организации прокуратуры, о создании министерств и их полномочиях и др.

 

Законопроект обсуждается в двух или трех чтениях с участием постоянных комиссий и после его принятия парламентом (одни законы принимаются большинством присутствующих депутатов, другие, более важные — большинством списочного состава палат, поправки к конституции — 3/5 состава и дважды) направляется на подпись президенту. Президент в течение 15 дней имеет право наложить на закон вето (в отношении как всего закона, так и любой его части). Вето преодолевается большинством всего состава парламента на совместном заседании обеих палат путем тайного голосования.

 

Кроме того, президент вправе принимать акты, имеющие силу закона, на основе делегированных ему парламентом полномочий, причем проекты таких законов представляются им самим. Конституция, правда, запрещает делегировать президенту исключительные полномочия парламента и палат, полномочия по организации судов и «публичного министерства» (орган, отчасти похожий на прокуратуру и ведомство контроля), по вопросам гражданства и прав граждан, а также перспективного планирования. Делегирование законодательных полномочий президенту осуществляется на совместном заседании обеих палат парламента. Акты делегированного законодательства требуют утверждения большинством состава обеих палат Национального конгресса. Президент может принимать временные акты, имеющие силу закона. В этом случае в течение 5 дней должен быть созван парламент для утверждения временного акта президента, которое производится в том же порядке, что

 

552

 

 и утверждение акта, изданного на основе делегирования законодательных полномочий, в противном случае он теряет силу. Наконец, органы исполнительной власти, подчиненные президенту, сам президент вправе издавать нормативные акты на основе регламентарной власти.

 

Бюджетные и контрольные полномочия парламента. Согласно конституции, парламент принимает бюджет по общим правилам законодательного процесса. Президент представляет проект бюджета сразу в обе палаты. Поправки к нему могут предлагаться лишь совместной комиссией парламента, которая изучает проект. Для принятия поправок об увеличении расходов и сокращении доходов государства требуется согласие президента. Поэтому право вето практически не распространяется на закон о бюджете. Если парламент не примет бюджет к началу финансового года, могут быть введены временные акты или будет действовать бюджет прошлого года.

 

Парламент имеет контрольные полномочия в отношении исполнительной власти, но эти полномочия невелики. Постоянные комиссии палат и сами палаты могут требовать информации от министров (в связи с этим практикуется и право вопроса к министрам на заседаниях палат), но ответственность министров перед парламентом не предусмотрена. В соответствии с конституцией парламент осуществляет финансовый и нефинансовый контроль над другими органами управления, причем этот контроль осуществляется с точки зрения не только законности актов управления, но и их эффективности. Формой контроля являются, в частности, парламентские слушания, организуемые постоянными комиссиями палат. Осуществлять финансовый контроль парламенту помогает Суд счетов. Он может, в частности, налагать штрафы за незаконные или неправильные расходы.

 

Выше говорилось также о других контрольных полномочиях парламента, включая его полномочия в международной сфере, в отношении федерального вмешательства и т.д.

 

§ 6. Исполнительная власть

 

Исполнительная власть принадлежит президенту республики, которому помогают министры. Совета министров как особого органа в Бразилии нет. Как и в США, министры образуют кабинет, заседающий под председательством президента и являющийся его совещательным органом. Министрами могут быть бразильские граждане, достигшие 21 года.

 

Президент избирается на 5 лет прямым голосованием граждан, как уже отмечалось, по мажоритарной системе абсолютного большинства только на один срок и в дальнейшем не может быть вновь избран на этот

 

553

 

 пост в течение всей своей жизни. Одновременно с президентом избирается вице-президент, кандидатура которого выдвигается той же партией. Избрание вице-президента на второй срок также не допускается. В случае неспособности президента выполнять свои обязанности его последовательно замещают вице-президент, председатель палаты депутатов, сената, Федерального верховного суда.

 

В соответствии с латиноамериканским подходом к структуре органов государства и их полномочиям президент Бразилии обладает большей властью, имеет более широкие собственные полномочия, чем президент США. Он самостоятельно назначает министров (согласия сената не требуется); руководит всей федеральной администрацией; подписывает и опубликовывает законы; имеет право вето; издает декреты и регламенты в сфере исполнительной деятельности; издает акты, имеющие силу закона (либо на основе делегирования полномочий парламентом, либо временные акты, но без делегирования); руководит отношениями с иностранными государствами; подписывает международные соглашения (но ратифицирует их парламент). Он издает декреты о состоянии федеральной интервенции, обращается к Национальному конгрессу с посланиями, предлагая соответствующие меры.

 

После заслушивания мнения Совета республики и Совета национальной обороны (этот орган создан вместо прежнего Совета национальной безопасности) президент издает декреты о состоянии обороны и осадном положении. Состояние обороны вводится при стихийных бедствиях, при угрозе постоянной стабильности институтов государства, но не при нападении на страну. В этом случае могут ограничиваться некоторые конституционные права: свобода собраний, тайна переписки и др. Осадное положение вводится при волнениях общегосударственного характера, при отражении иностранной агрессии, состоянии войны, а также в случаях, если меры, принятые в условиях состояния обороны, оказались неэффективными. При осадном положении возможны более значительные ограничения конституционных прав: обыски, аресты, реквизиции, контроль над средствами массовой информации со стороны исполнительной власти, а не судебных органов. Осадное положение объявляется на срок не более 30 дней. Введение состояния обороны и осадного положения нуждается в подтверждении парламентом (если он не заседает, то должен быть созван в течение пяти дней). Не утвержденные им меры утрачивают силу немедленно.

 

Президент — верховный главнокомандующий. Он назначает офицеров. С одобрения сената назначает членов Федерального верховного суда, генерального прокурора, генерального атторнея, членов Суда счетов, председателя Центрального банка и некоторых других высоких должностных лиц, часть членов Совета республики. Президент представ-

 

554

 

 ляет парламенту перспективные многолетние планы, председательствует в Совете республики и в Совете национальной обороны, объявляв войну и заключает мир (в обоих случаях с утверждения Национального конгресса). Он может делегировать свои полномочия нижестоящим должностным лицам, но соблюдая пределы делегирования, т.е. тот объем полномочий, который предоставлен ему самому. Президент присуждает почетные звания, отличия, награды.

 

Президент несет ответственность за преступления, направленные против существования федерации, против осуществления гражданами своих конституционных прав, против поддержания мира, а также за вос-препятствование принятию законов и судебных решений. В 1993 г. в порядке импичмента за взяточничество и другие преступления был отрешен от должности и затем предан суду президент Ф. Колор.

 

Наряду с вице-президентом и министрами президенту помогают в работе два важных совещательных органа: Совет республики и Совет национальной обороны. В состав первого входят: вице-президент, председатели обеих палат парламента, лидеры парламентского большинства и оппозиции в обеих палатах, министр юстиции, шесть известных граждан, два из которых назначаются президентом, два — палатой депутатов и два — сенатом на 3 года (переназначение не допускается). Совет национальной обороны включает вице-президента, председателей обеих палат парламента, министров юстиции, внешних сношений, планирования, военного министра. Совет республики и Совет национальной обороны обсуждают вопросы национальной безопасности, обороны, дают свои заключения при введении состояния обороны, осадного положения, при вмешательстве федерации в дела штата (штатов). Кроме того, Совет республики обсуждает вопросы стабильности демократических институтов. Совет национальной обороны занимается вопросами военного характера.

 

Под общим руководством президента работает огромный государственный аппарат. Кадровые чиновники несменяемы, уволить чиновника можно лишь при нарушении им закона, достижении пенсионного возраста (обязателен выход на пенсию в 70 лет), при заболевании, которое препятствует выполнению служебных обязанностей.

 

§ 7.Судебная власть

 

В отличие от конституций других стран, которые содержат краткие положения о судебной системе, а в большинстве случаев упоминают лишь о высших судебных органах и о некоторых принципах правосудия или даже совсем не говорят об организации судебной власти, конститу-

 

555

 

 ция Бразилии подробно регулирует судебную систему федерации и устанавливает, что в штатах суды должны строиться по такой же модели. Поэтому рассматриваемая ниже федеральная система судов в известной мере повторяется и в штатах (на ином уровне). Как и в США, в Бразилии существуют две судебные системы — федеральная и штатов, но они едины и более централизованы. В основе каждой системы лежат принципы административной и финансовой автономии судебной власти.

 

Судебная система федерации и судебная система штатов включаю! общие суды и несколько видов специальных судов. Общие суды в федерации — это Федеральный верховный суд, Высокий суд правосудия, суды в федеральных судебных округах и территориях, другие общие суды. Специальные федеральные суды — суды по трудовым делам, избирательные суды, военные суды и др. Вступление в должность федерального судьи осуществляется в результате публичного конкурса, в котором участвует организация адвокатов Бразилии. Судьями и прокурорами могут быть назначены лица, имеющие 10-летний опыт юридической практики. Федеральный верховный суд, другие высшие суды (в том числе и специальные) имеют организационные права по отношению к низшим:

 

они вправе изменять число низших судов и число их членов. Административные и дисциплинарные вопросы судебного корпуса решает особый орган — магистратура. Суды финансируются по особой статье бюджета, распределение средств в пределах этой статьи осуществляется самими судебными органами.

 

Высший орган судебной власти — Федеральный верховный суд. Он состоит из 11 членов, выбираемых президентом из списка 30—50 кандидатов и назначаемых им с согласия сената. Помимо осуществления конституционного контроля Федеральный верховный суд рассматривает некоторые дела по первой инстанции: против иностранных государств, уголовные дела против высших должностных лиц, политические преступления, дела, возбужденные против федерации, штатов, территорий; он назначает наказания президенту и вице-президенту (после импичмента), судит членов Национального конгресса, министров, генерального прокурора, членов других высших судов, Суда счетов, глав дипломатических миссий за границей. В качестве первой инстанции он рассматривает также споры между федерацией и штатами, между международной организацией и штатами, а также некоторые дела в порядке хабеас корпус и хабеас дата, споры о подсудности между судами. Федеральный верховный суд является кассационной инстанцией: он проверяет уголовные дела, рассмотренные федеральными судами, и может аннулировать решения окружных федеральных судов (судов федеральных судебных округов).

 

556

 

 Следующим звеном является Высокий суд правосудия. Он состоит не менее чем из 33 членов, которые назначаются президентом с согласия сената из числа опытных юристов: федеральных региональных судей и прокуроров не моложе 35 лет. Этот суд судит губернаторов штатов, судей, членов Суда счетов, разрешает споры о компетенции судов, о несоответствии актов местных органов федеральным законам, споры между административными и судебными органами федерации, рассматривает некоторые вопросы хабеас корпус. Иногда полномочия Федерального верховного суда и Высокого суда правосудия переплетаются. Высокий суд правосудия является апелляционным судом.

 

Региональные суды осуществляют судебную власть на территориях специальных судебных округов. Они рассматривают дела по первой инстанции, в том числе дела, в которых одна из сторон — федерация или ее должностные лица, а также выступает в качестве апелляционной инстанции по отношению к нижестоящим судам.

 

Низшая инстанция федеральных судов — федеральные судьи, рассматривающие большинство уголовных и гражданских дел по первой инстанции по федеральным законам и законам штатов.

 

Наконец, следует низовое звено — федеральные судьи в штатах. В пределах штата может быть несколько судебных округов, но чаще один. Эти судьи рассматривают по первой инстанции незначительные уголовные и гражданские дела.

 

На федеральном уровне действует разветвленная система специальных судов. Это суды по трудовым делам (Высокий трудовой суд, региональные трудовые суды), которые назначаются президентом республики с согласия сената. Действует особая система избирательной юстиции:

 

Высокий суд избирательной юстиции, члены которого назначаются по долям Федеральным верховным судом, президентом и Высоким судом правосудия, региональные избирательные суды и судьи избирательных судов, наконец, советы или хунты избирателей как низшее звено; имеются военные суды — Высокий военный суд, назначаемый президентом с одобрения сената, региональные военные суды и судьи.

 

У штатов, как отмечалось, существует система своих общих и специальных судов. В числе общих судов — суды правосудия, суды первой инстанции, мировые судьи; в числе специальных — трудовые суды и др. Для рассмотрения уголовных преступлений созданы суды присяжных. Конституция закрепляет некоторые принципы судебного процесса:

 

состязательность, суд присяжных, право обвиняемого на защиту, отдельные гарантии, связанные с осуществлением правосудия (хабеас корпус, хабеас дата, судебные приказы и др.).

 

557

 

 В конституции есть специальный раздел о прокуратуре. Она осуществляет, как гласит конституция, «юрисдикционную функцию государства», имеет целью защиту демократического режима, интересов общества и личности. Прокуратура — единая система под централизованным руководством генерального прокурора. Она включает федеральную прокуратуру, трудовую прокуратуру, военную прокуратуру, прокуратуру федерального округа и территории (в настоящее время территории не сохранились), прокуратуру штатов.

 

§ 8. Бразильский федерализм

 

Бразильская федерация (в конституции чаще употребляется термин «союз») обладает своеобразием: в качестве ее составных частей названы не только штаты и федеральный округ (по своему правовому положению округ также является субъектом федерации в отличие, например, от США), но и административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, — муниципии. Согласно ст. 1 конституции, Бразилия — «нерушимое единство» штатов, федерального округа и муниципий. Федеральным законом могут также создаваться управляемые из центра федеральные территории. После принятия конституции 1988 г. две федеральные территории были преобразованы, превращены в штаты или присоединены к штатам. В результате в настоящее время в Бразилии 26 штатов и федеральный округ (последняя территория Пернамбуку тоже преобразована в штат, хотя в конституции сохраняются нормы, детально регулирующие правовое положение территорий), а также приблизительно 4300 муниципий, на которые разделены штаты.

 

Бразильская федерация, с одной стороны, построена на основе концепции кооперативного федерализма, но с другой — особенно на практике — это высокоцентрализованная федерация. Первое находит свое выражение в «трехэлементном» подходе к структуре федерации, в расширении полномочий ее субъектов и в стремлении установить в конституции широкий круг вопросов совместной компетенции. Второе выражается в организации федерации, в концепции федеральной интервенции, в «жестком» порядке взаимоотношений федеральных органов и органов штатов.

 

При размежевании компетенции в Бразилии используется довольно сложный подход, который предполагает распределение предметов ведения с учетом роли не только союза и штатов (как это принято в других федерациях), но и федерального округа и муниципий. Различаются три основные сферы, компетенции: исключительная компетенция союза, совместная компетенция союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, совместная компетенция союза, штатов и федерального

 

558

 

 округа (без муниципий). Последняя охарактеризована в конституции как совместная компетенция этих образований (союза, штатов, округа) «по законодательству» (муниципальные органы законов не издают, хотя в отдельных местах объемной бразильской конституции есть упоминания о законах муниципий, под которыми понимаются скорее всего их нормативные правовые акты). Кроме того, наряду с общим положением о компетенции союза говорится об исключительной компетенции союзного законодательства. Штаты имеют остаточную компетенцию: они вправе самостоятельно решать вопросы, не входящие в исключительную федеральную компетенцию и в совместную компетенцию. Но если по предметам ведения совместной компетенции издан федеральный закон, он имеет высшую силу по сравнению с законом штата.

 

Исключительная компетенция союза изложена в 24 пунктах, некоторые из них разделены на подпункты. Это сношения с иностранными государствами и международными организациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоги, денежное обращение, управление связью и многие другие вопросы. К исключительной компетенции союза отнесены гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право, гражданская и военная реквизиция в чрезвычайных условиях и во время войны, вода, энергия, информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, организация судов, прокуратуры и др. Более детальное определение этих полномочий отнесено к сфере дополнительного закона, который может разрешить штатам законодательствовать в некоторых областях, охватываемых сферой исключительного федерального законодательства.

 

Совместная компетенция союза, штатов, федерального округа, муниципий изложена в 12 пунктах, среди которых: зашита конституции, законов, демократических институтов; охрана публичной собственности; сохранение культурных ценностей и исторических документов; обеспечение доступа к науке и образованию; сохранение лесов, фауны и флоры и др. Детальное размежевание полномочий также осуществляется дополнительным законом.

 

Третья сфера — совместная компетенция союза, штатов и федерального округа — включает: налоговое, финансовое, пенитенциарное право производство и потребление, образование, культуру, социальное обеспечение, защиту юношества и др. (всего 16 пунктов). В этой сфере союз устанавливает только общие принципы, а детальное регулирование осуществляется штатами и федеральным округом.

 

В вопросах о собственности союза, штатов, федерального округа, муниципий при размежевании их компетенции конституция исходит из идей их сотрудничества (это не относится к территориям, так как собственность территории — федеральная собственность). Союз, штаты, округ, муниципии имеют свою собственность. Основные природные бо-

 

55П

 

 гатства и важнейшие сооружения, связанные с использованием природных ресурсов, пути сообщения, земельные участки и сооружения, предназначенные для военных целей, приграничные острова и зоны, морские и речные пляжи и т.д. принадлежат федерации. Штаты имеют право собственности на поверхностные и подземные воды, земли, предназначенные для целей развития, на другие объекты. Своей собственностью обладают, как уже говорилось, и муниципии. При этом конституция устанавливает, что штаты, федеральный округ, муниципии участвуют в эксплуатации и доходах от федеральной собственности, но налоговые доли штатов и муниципий очень невелики.

 

Штаты имеют свои конституции, система их органов во многом аналогична федеральной системе. В штатах образуются органы законодательной власти (однопалатные законодательные собрания), органы исполнительной власти (избираемые населением на 5 лет губернатор и вице-губернатор}, органы судебной власти (суды штатов). Конституция запрещает штатам создавать излишне многочисленные законодательные собрания и руководимые губернатором местные правительства (по существу, это консультативные органы при губернаторе). Эти ограничения относятся и к судам: суд счетов штата должен состоять не более чем из трех человек. Для целей управления штаты могут создавать внутренние округа, другие территориальные единицы.

 

Суверенитетом штаты не обладают, права выхода из федерации не имеют. Вопросы о создании новых штатов (а также территорий), об их разделении и слиянии решаются федеральным законом, их границы утверждаются сенатом, штаты могут представить только свое мнение:

 

участия населения при изменении территориального деления не предусматривается.

 

Положение федерального округа аналогично положению штатов, но округ возглавляет не губернатор, а избираемый префект. Согласно конституции, федеральная территория имеет собственную администрацию, суды, назначаемые из центра. Если на территории проживает более 100 тыс. человек, в ней население избирает территориальное собрание с консультативными (при губернаторе) функциями.

 

Конституция предусматривает право интервенции (вмешательства) федерации в дела штатов. Интервенция возможна только в следующих восьми случаях: для обеспечения целостности страны, воспрепятствования иностранному вторжению, в случае угрозы публичному порядку, для свободного осуществления власти, защиты конституционных принципов (республиканской формы правления, представительной системы, демократического режима, прав человека), защиты муниципальной автономии, исполнения судебного решения и в случае, если штат в течение двух лет не платит взносы в федеральный бюджет (за исключением случаев

 

560

 

 непреодолимой силы). Президент принимает декрет о вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти (в том числе власти штата), Федерального верховного суда или генерального прокурора. В этом декрете определяются сроки и пределы вмешательства (в частности, возможно по опыту предшествующих лет использование воинских подразделений или частей). Декрет предварительно обсуждается в Совете республики или в Совете национальной обороны (оба эти органа имеют такие полномочия), рассматривается в высших органах суда и прокуратуры, но само объявление федерального вмешательства относится к совместным полномочиям палат парламента. На деле, в условиях латиноамериканской действительности, и не только в Бразилии, но и в других латиноамериканских федерациях, такие меры предпринимал именно президент. К тому же по самой конституции декрет президента о вмешательстве может быть согласован не с Национальным конгрессом, а с законодательным органом штата, что дает возможность обойти парламент.

 

§ 9. Местное самоуправление и управление

 

Конституция Бразилии не содержит детальных положений об административно-территориальном делении страны, о местных органах самоуправления. Она лишь называет муниципии, предоставляя им право самостоятельного управления по вопросам их местных интересов, а также определяет их совместную компетенцию с федерацией и штатами. Все остальные вопросы решаются конституциями и законодательством штатов.

 

После вступления в силу федеральной конституции 1988 г. некоторые штаты приняли новые конституции. Как и федеральная конституция, они в принципе сохранили прежнюю структуру органов на местах. В муниципиях существуют избираемые гражданами на 2—4 года представительные органы, (собрания, хунты), которые на своих сессиях принимают программы местного развития, местный бюджет. Вопросами управления в муниципии ведает избираемый населением префект, выполняющий решения местных советов (принятые в пределах их полномочий) и имеющий собственную компетенцию — обеспечение порядка, управление полицией и др. Префект является председателем местного собрания (совета) и одновременно представителем власти штата в данной муниципии (после избрания он утверждается в этом качестве). Подобно федеральной интервенции в Бразилии существует право вмешательства штатов в дела муниципий, но также в определенных конституциями штатов случаях.

 

561

 

 Огромную роль в управлении местными, да и не только местными, делами в Бразилии играют крупные латифундисты, хозяева фазенд, в зависимости от которых находятся крестьяне (в Бразилии есть поместья больше некоторых европейских государств). Именно латифундисты направляют, по существу, всю деятельность управления на местах.

 

В поселениях индейских племен их органами являются традиционные собрания племен, советы племен (старейшин), избранные собраниями или советами лица (вожди), ответственные за определенные сферы жизни племен. Племена находятся под контролем федеральной администрации, а не администрации штатов.

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Предисловие . . .....

 

ОБЩАЯ ЧАСТЬ: ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

 

Глава 1. Конституционное право зарубежных стран: отрасль

 

права, наука, учебная дисциплина ............. 10

 

§ 1. Конституционное право—отрасль права ......... 10

 

§ 2. Наука о конституционном праве зарубежных стран ... 19

 

§ 3. Конституционное право зарубежных стран — учебная

 

дисциплина........................... 25

 

Глава 2. Конституции зарубежных стран .... 27

 

§ 1. Понятие и значение конституции ... . 27

 

§ 2. Сущность и содержание конституции 30

 

§ 3. Разработка, принятие и изменение конституции 35

 

§ 4. Виды конституций ............ 40

 

§ 5. Институт конституционного контроля . . 43

 

Глава 3. Основы правового статуса личности . 49

 

§ 1. Правовые системы зарубежных стран и правовой статус

 

личности ................. 49

 

§ 2. Институт гражданства ......... 53

 

§3. Конституционный принцип равноправия граждан . .59

 

§4. Социально-экономические права ... 62

 

§ 5. Политические права .......... 72

 

§ 6. Личные права и свободы ................... 77

 

§ 7. Коллективные права социальных, национальных и иных

 

общностей ........................... 81

 

§ 8. Конституционные обязанности личности ......... 83

 

§ 9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения

 

выполнения конституционных обязанностей ......... 84

 

§ 10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного

 

положения ............................. 86

 

Глава 4. Конституционные принципы экономической, социальной, политической систем и духовной

 

жизни общества . . 88

 

§ 1. Конституционные принципы экономической структуры общества ............................... 89

 

§ 2. Конституционные положения о социальной структуре общества ............................... 94

 

§ 3. Конституционные принципы политической системы ..... 95

 

§ 4. Конституционные принципы духовной жизни общества . . 100

 

 Глава 5. Правовое регулирование создания и деятельности политических партий,

 

бщественных организаций и движений ................................. 101

 

§ 1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений ........................ 101

 

§ 2. Правовое положение политических партий ......... 103

 

§ 3. Правовое положение объединений социально-экономического и культурного характера ................. 116

 

Глава 6. Основы организации государственной власти ....... 122

 

§ 1. Государственная власть как институт конституционного

 

права ............................... 122

 

§ 2. Разделение властей ....................... 128

 

§ 3. Единство государственной власти .............. 132

 

Глава 7. Формы правления в зарубежных странах . ......... 136

 

§ 1. Понятия формы государства и формы правления ...... 136

 

§ 2. Монархия ............................ 140

 

§ 3. Республика ............................ 143

 

Глава 8. Формы территориально-политического устройства государства .............................. 155

 

§ 1. Понятие территориально-политического устройства государства и классификация его

 

форм .............. 155

 

§ 2. Унитарное государство ..................... 157

 

§3. Автономия ............................ 159

 

§4. Федерация ............................ 164

 

§ 5. Регионалистское государство ................. 176

 

§ 6. Конфедерации, содружества, иные политико-территориальные образования ....................... 177

 

Глава 9. Государственный режим в зарубежных странах ..... 179

 

§ 1. Понятие государственного режима .............. 179

 

§ 2. Классификация государственных режимов ......... 182

 

Глава 10. Голосование избирателей: выборы, отзыв, референдум,

 

народная законодательная инициатива ........... 191

 

§ 1. Понятие и принципы избирательного права ......... 191

 

§ 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов ................................. 201

 

§ 3. Голосование и определение результатов выборов . ..... 210

 

§ 4. Голосование об/отзыве избранного представителя ..... 225

 

§5. Референдум ........................... 227

 

§ 6. Народная законодательная инициатива ........... 232

 

Глава 11. Законодательная власть и ее органы ............. 235

 

§ 1. Понятие парламента и его структура ............. 235

 

§ 2. Правовое положение члена парламента ........... 242

 

§ 3. Внутренняя организация парламента и его палат ...... 246

 

§ 4. Полномочия парламента .................... 250

 

§ 5. Порядок работы парламента .................. 256

 

§ 6. Законодательный процесс ................... 258

 

564

 

 § 7. Специальные парламентские процедуры ........ . 262

 

§ 8. Непарламентские формы осуществления законодательной власти ............................ 264

 

Глава 12. Исполнительная власть и ее органы ............. 266

 

§ 1. Понятие исполнительной власти ............... 266

 

§ 2. Глава государства ........................ 268

 

§ 3. Правительство .......................... 280

 

Глава 13. Судебная власть и ее органы .................. 295

 

§ 1. Понятие судебной власти ................... 295

 

§ 2. Судебные органы и судебные системы ............ 298

 

§ 3. Осуществление судебной власти ............... 305

 

Глава 14. Публичная власть территориального коллектива: органы местного самоуправления

 

 и управления ....... 309

 

§ 1. Понятие местного самоуправления и управления . ..... 309

 

§ 2. Системы органов местного самоуправления и управления . 312

 

§ 3. Органы общинного самоуправления и управления ..... 316

 

§4. Органы регионального самоуправления и управления ... 318

 

§ 5. Государственный контроль в отношении местного самоуправления ............................. 319

 

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ: ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ОТДЕЛЬНЫХ СТРАН

 

Глава 15. Основы конституционного права США 322

 

§ 1. Конституция США ...................... 322

 

§ 2. Основы правового статуса личности ............. 325

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 326

 

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной

 

демократии ............................ 331

 

§ 5. Законодательная власть .................... 333

 

§ 6. Исполнительная власть ..................... 338

 

§ 7. Судебная власть ......................... 343

 

§ 8. Американский федерализм ................... 345

 

§ 9. Местное самоуправление и управление ........... 346

 

Глава 16. Основы конституционного права Великобритании . . . . 349

 

§ 1. Конституция Великобритании ................. 349

 

§ 2. Основы правового статуса личности ............. 351

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 352

 

§4. Правовое регулирование институтов непосредственной

 

демократии ............................ 356

 

§ 5. Законодательная власть .................... 357

 

§ 6. Исполнительная власть ..................... 362

 

§ 7. Судебная власть ......................... 366

 

§ 8. Региональное и местное самоуправление и управление . . 368

 

Глава 17. Основы конституционного права Франции . ........ 371

 

§ 1. Конституция Франции ..................... 371

 

§ 2. Основы правового статуса личности ............. 375

 

 § 3. Правовое регулирование 377

§ 4. Правовое регулирование

 

демократии ........ 378

 

§ 5. Законодательная власть 381

 

§ 6. Исполнительная власть . 387

 

§ 7. Судебная власть .................... 391

 

§ 8. Региональное и местное самоуправление и управления

 

Глава 18. Основы конституционного права Германии .... 396

 

§ 1. Конституция Германии ................. 396

 

§ 2. Основы правового статуса личности ........... 400

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . 403

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной

 

демократии .......................... 406

 

§ 5. Законодательная власть 408

 

§ 6. Исполнительная власть . 412

 

§ 7. Судебная власть ..... 414

 

§ 8. Германский федерализм .......... 416

 

§ 9. Местное самоуправление и управление . 418

 

Глава 19. Основы конституционного права Украины . . 420

 

§ 1. Конституция Украины ................... 420

 

§ 2. Основы правового статуса личности ........... 424

 

§ 3. Конституционное регулирование институтов непосредст-

 

венной демократии ..................... 428

 

§ 4. Правовое регулирование общественных объединений 431

 

§ 5. Законодательная власть ................ 433

 

§ 6. Исполнительная власть ................. 437

 

§ 7. Судебная власть и прокуратура ........... 440

 

§ 8. Местные органы государственной власти и местное само-

 

управление .............................. 442

 

Глава 20. Основы конституционного права Китая ........... 447

 

§ 1. Конституция КНР ........................ 448

 

§ 2. Основы правового статуса личности ............. 451

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 454

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной

 

демократии ............................ 456

 

§ 5. Высшие органы государственной власти ........... 460

 

§ 6. Высшие органы,государственного управления ....... 465

 

§ 7. Органы суда и прокуратуры .................. 466

 

§ 8. Национально-территориальная автономия в КНР ...... 468

 

§ 9. Местные органы государственной власти, государственно

 

го управления и общественного самоуправления ........ 470

 

Глава 21. Основы конституционного права Японии .......... 474

 

§ 1. Конституция Японии ...................... 474

 

§ 2. Основы правового статуса личности ............ 476

 

§ 3. Основы правового статуса общественных объединений . . 478

 

566

 

 § 4. Правовое регулирование институтов непосредственной

 

демократии ............................ 481

 

§ 5. Законодательная власть .................... 483

 

§ 6. Исполнительная власть ..................... 488

 

§ 7. Судебная власть ......................... 491

 

§ 8. Местное самоуправление и управление ........... 492

 

Глава 22. Основы конституционного права Индии .......... 495

 

§ 1. Конституция Индии ....................... 495

 

§ 2. Основы правового статуса личности ............. 499

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 500

 

§ 4. Институты непосредственной демократии .......... 503

 

§ 5. Законодательная власть .................... 505

 

§ 6. Исполнительная власть ..................... 507

 

§ 7. Судебная власть ......................... 511

 

§8. Индийский федерализм ..................... 512

 

§ 9. Местное самоуправление и управление ........... 518

 

Глава 23. Основы конституционного права Египта .......... 520

 

§ 1. Конституция Египта ...................... 520

 

§ 2. Основы правового статуса личности ............. 524

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 525

§ 4. Конституционные институты непосредственной демокра-

 

тии ................................ 528

 

§ 5. Законодательная власть ................... 529

 

§ 6. Исполнительная власть ..................... 531

 

§ 7. Судебная власть ......................... 534

 

§ 8. Местное самоуправление и управление ........... 535

 

Глава 24. Основы конституционного права Бразилии ........ 538

 

§ 1. Конституция Бразилии ..................... 538

 

§ 2. Основы правового статуса личности ............. 542

 

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 544

 

§4. Институты непосредственной демократии .......... 547

 

§ 5. Законодательная власть .................... 549

 

§ 6. Исполнительная власть ..................... 553

 

§ 7. Судебная власть ......................... 555

 

§ 8. Бразильский федерализм .................... 558

 

§ 9. Местное самоуправление и управление ........... 561

 

 Книги издательства «Юристъ» можно заказать в фирме «Гардарик»

 

по адресу:

 

107005, Москва, ул.Ф. Энгельса, д. 3/5, стр. (ст. метро «Бауманская») Тел.: (095)267-3405. Факс: (095)267-8252

 

Санкт-Петербург, Васильевский остров, 1-я лини (здание Пединститута) Тел.: (812)213-4007

 

Учебное издание

 

ВЕНИАМИН ЕВГЕНЬЕВИЧ ЧИРКИН

 

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

 

Учебник

 

Редактор Н.К. Воеводенко Художественный редактор Е.Ю. Молчанов Корректор О.Я. Верза Компьютерная верстка Г.С. Брудовской

 

ЛР № 020653 от 28.10.92.

 

Подписано в печать 25.03.97. Формат 60 х 901/^. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 35, Уч.-изд. л. 36,6. Тираж 20000 экз. Заказ № 1465

 

Издательство «Юристъ» 123286, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9

 

Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленных диапозитивов в ОАО «Можайский полиграфический комбинат» 143200, г. Можайск, ул. Мира, 93

---

Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 513; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!