ПРЕДМЕТ , МЕТОДЫ И СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

УЧЕБНИК

2-е издание

Под редакцией

доктора юридических наук, профессора,

заслуженного деятеля науки Российской Федерации

С . А . Боголюбова

Допущено Министерством образования Российской Федерации

в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности «Юриспруденция»

 

УДК 349.41(075.8) ББК 67.407я73

3-51

Авторы:

Боголюбов С.А., д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ — преди­словие, гл. 2, 14—18;

Галиновская Е.А., канд. юрид. наук —§5 гл. 1, гл. 5, 6, 7, 13;

Жариков Ю.Г., д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ— § 1—4 гл. 1,

гл. 3, 8, 9, 12;

Минина Е.Л., канд. юрид. наук—гл. 4, 11;

Шуплецова Ю.И., канд. юрид. наук — гл. 10.

Земельное право: учеб. / под ред. С. А. Боголюбова. — 2-е 3-51 изд., перераб. и доп. • М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. - 400 с. I8ВN 978-5-482-01971-9

Настоящий учебник является вторым, переработанным и дополнен­ным изданием и написан на основе материалов авторских лекционных курсов с учетом новейшего земельного законодательства, прежде всего нового Земельного кодекса РФ, а также новых редакций Водного и Лес­ного кодексов РФ. В нем рассмотрены традиционные вопросы теории земельного права и практики его применения. Кроме того, разъясняют­ся наиболее актуальные для современного периода механизмы регулиро­вания земельных отношений с учетом представления о земле как о важ­нейшем природном ресурсе, основе жизнедеятельности народов Россий­ской Федерации и имуществе особого рода. Большое внимание уделено вопросам соотношения полномочий государства по регулированию зе­мельных отношений и прав землевладельцев.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и сель­скохозяйственных вузов и факультетов, а также широкого крута читате­лей, интересующихся проблемами осуществления прав на землю.

УДК 349.41(075.8) ББК 67.407я73 Учебное издание

Боголюбов Сергей Александрович,

Галиновская Елена Анатольевна,

Жариков Юрий Георгиевич

и др. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО

Учебник

Санитарно-эпидемиологическое заключение № 77.99.02.953.Д.009109.10.06 от 05.10.2006 г.

Подписано в гТечать 15.11.07. Формат 60 х 90'/,₆-Печать офсетная. Печ. л. 25,0. Тираж 5000 экз. Заказ№ 8040

ООО «ТК Велби» 107120, г. Москва, Хлебников пер., д. 7, стр. 2.

Отпечатано в ОАО «ИПК «Ульяновский Дом печати» 432980. г. Ульяновск, ул. Гончарова, 14

Коллектив авторов, 2008

ООО «Издательство Проспект», 2008

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемый учебник «Земельное право» написан на основе Зе­мельного кодекса Российской Федерации, призванного быть главным регулятором земельных отношений. Поэтому при изучении земельно­го права — как учебной дисциплины, как науки, как отрасли пра­ва — важно уяснить предысторию Кодекса, его ведущее место в регу­лировании земельных отношений, способы преодоления возникающих проблем.

Разработка и обсуждение проекта нового Земельного кодекса Рос­сийской Федерации начались в 1992 г. и продолжались в 1993 и в по­следующие годы; в 1997—1998 гг. состоялись «круглые столы» при Президенте РФ с участием Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ, специалистов земельного права. Обсуждение проектов и точек зрения не давало положительных результатов в конце 90-х годов из-за разных позиций законодательных и исполнительных орга­нов, центра и регионов, левых и правых.

Положительное значение имеет ряд положений ЗК РФ 2001 г., от­ражающихся на всем земельном праве. Это:

стабилизация состава земель, отнесение их к одной из семи ос­новных и оправдавших себя категорий по целевому назначению;

закрепление основ государственного управления земельными ре­сурсами (мониторинга, землеустройства, государственного земельного кадастра, государственного, муниципального, производственного кон­троля, судебного рассмотрения споров);

закрепление и защита прав граждан (в том числе прав постоянно­го бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения);

разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, согласно ст. 36 которой условия и порядок пользования землей опре­деляются на основе федерального закона.

Осуществляется в современном российском земельном праве ре­шение главного вопроса — о соотношении частноправовых и публич­ных начал путем установления приоритета охраны земли как важней­шего компонента окружающей среды и средства производства в сель­ском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; собственники распоряжаются землей сво­бодно, если это не наносит ущерба окружающей среде; обеспечивает­ся сочетание интересов общества с гарантиями каждого гражданина; немаловажное значение имеют 11 основных принципов земельного законодательства в ст. 1 ЗК РФ.

Важно сосредоточить внимание — и на это направлен учеб­ник — на последующей конкретной реализации предписаний в соот­ветствии с Гражданским и Земельным кодексами РФ. Согласно ст. 129 ГК РФ земли могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот до­пускается законом о земле.

Иные концептуальные положения также имеют большое значение. Это — обеспечение единства судьбы земельного участка и прочно свя­занного с ним объекта, который следует судьбе участка, и наоборот; недопущение необоснованного отказа в предоставлении участка в собственность для строительства; регламентация процедур предос­тавления и изъятия земельного участка; защита и гарантирование прав собственников на землю. Стимулируются третейские суды в об­ласти земельных отношений. Сохраняются традиции российских зе­мельных отношений и в то же время повышается современная роль

суда.

Обжалование в суд действий и решений, нарушающих земельные права и свободы граждан, например предусмотренное в ЗК РФ, не может исключать, по нашему мнению, возможности административ­ного порядка рассмотрения земельных споров, предусмотренного в Федеральном законе 1993 г., ином федеральном законодательстве; надо исходить из того, что не все граждане России освоили и любят судебные процедуры и зачастую предпочитают «мирное», администра­тивное рассмотрение земельных дел.

Точно так же дисциплинарная ответственность работников в случа­ях административной ответственности юридических лиц, где они рабо­тают, предусмотренная в ЗК РФ, не исключает возможности привлече­ния этих работников к дисциплинарной ответственности и при отсут­ствии административной ответственности организации; иначе в области земельных отношений работодатель может остаться без возможностей дисциплинарного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного Трудовым кодексом РФ.

Разночтения земельного права с гражданским правом являются наиболее актуальными и важными. Право собственности на лес и древесно-кустарниковую растительность на земельном участке, «если иное не установлено законом», предусматривается в гл. 17 ГК РФ. Но именно иное и предусмотрено в ЗК РФ. Здесь возникает си­туация, когда общие законы, регулирующие имущественные отноше­ния, представлены ГК РФ; специальные законы представлены Зе­мельным, Лесным, Водным кодексами, иными природоресурсными законами, которые согласно ст. 129 ГК РФ могут ограничивать оборот природных ресурсов и являются, таким образом, приоритетными по отношению к специфическому имуществу — природным ресурсам.

Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданско­го имущественного оборота, а в природоресурсных законах — детали гражданского оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между ними должен действовать специальный закон — таково обще­принятое правило права. Разумеется, надо учитывать уровень право­применителей, которые могут запутываться в этих доктринах, а то и использовать их по своему усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях современного состояния Россий­ской Федерации — и опасно. Там, где без этого не обойтись, следует приводить в соответствие друг с другом равноценные федеральные за­коны, например гл. 17 ГК РФ и ЗК РФ.

Все эти сложные вопросы земельного права не игнорируются в предлагаемом учебнике, но разъясняются, комментируются. Современный студент должен не только знать содержание и требования от­расли права, но и понимать возникающие в связи с ними трудности применения, знать способы их преодоления, учиться применению правовых норм в жизни после получения диплома о высшем образо­вании.

Учебник составлен на основании государственных стандартов Мин-обрнауки России коллективом профессиональных авторов, известных своими работами. Это — Комментарий к Земельному кодексу Россий­ской Федерации (М.: Проспект, 2001, 2002, 2005, 2006); Земля и право: пособие для российских землевладельцев (М.: Норма, 1997, 2001); Ком­ментарий к земельному законодательству Российской Федерации (М.: Юринформцентр, 1998, 2000); Земельное право: учебник для вузов (М.: Проспект, 2002, 2005); Земельное право: вопросы и ответы (М.: Про­спект, 2004).

Составители учебника являются не только научными работника­ми Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, активными участниками за­конопроектной работы, но и преподавателями Государственного уни­верситета землеустройства, Московской государственной сельскохо­зяйственной академии им. К. А. Тимирязева, Международного уни­верситета, апробировавшими свои разработки в учебном процессе ведущих высших юридических учебных заведений страны.

Хочется надеяться, что концепция и замысел авторов, нацеленные на современное понимание российского законодательства, на надле­жащее правоприменение и практическое обеспечение земельного пра­вопорядка, будут доступны пониманию студентов, аспирантов и пре­подавателей земельного права.

Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор

С. А. Боголюбов

 

ется метод административного права с его властными предписаниями о порядке ведения земельного кадастра, госрегистрации земельных участков, об особом режиме их использования и т. д.

Глава 1

ПРЕДМЕТ , МЕТОДЫ И СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

ПРЕДМЕТ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Российская земельная реформа, обусловленная необходимостью от­каза от господствующих в советскую эпоху методов голого админист­рирования в области управления экономикой, в том числе и в области регулирования земельных отношений, преобразила содержание всей системы земельных отношений. С изменением содержания обществен­ных отношений по поводу земли происходят изменения в предмете и задачах земельного права. В условиях земельной реформы и совер­шенствования управления экономикой гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли, расширяются права собст­венников земли и землепользователей, в том числе арендаторов, стано­вится более эффективной организация использования земли и земле­устройства. Земельные участки признаются недвижимым имуществом, а земельные отношения, возникающие в связи с использованием и ох­раной земель, — имущественными отношениями, т. е. во многом родст­венными имущественным гражданским отношениям. Поэтому при ре­гулировании земельных отношений допускается применение норм гра­жданского права, однако с учетом особенностей земельного и иного природоресурсного законодательства. Административно-правовые нор­мы если и применяются при регулировании земельных отношений, то ограничиваются сферой государственного управления в этой области, поскольку земельная реформа осуществляется в России по инициативе государства и под его руководством, но на демократической основе, за­крепленной в Конституции Российской Федерации. Понятие предмета Взаимосвязь земельного с гражданским и ад-земельного права министративным правом вызвана сходством

предмета правового регулирования данных

отраслей права. Как известно, предметом гражданского права являют­ся имущественные и личные неимущественные отношения, а предме­том административного права — управленческие отношения. Предме­том же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отно­шений. Названные три вида общественных отношений нельзя отожде­ствлять, хотя не следует и не замечать их известной близости. Осо­бенность предмета земельного права состоит в том, что, с одной сто­роны, земельные имущественные отношения могут в определенной части регулироваться нормами гражданского и земельного законода-Т1мп.ства; с другой стороны, когда земля выступает как объект власт­ных полномочий, для регулирования земельных отношений применя-

 

Разграничение норм земельного , гражданского и иных отраслей права

Вопрос о разграничении сферы действия норм гражданского, земельного, администра­тивного права при регулировании земельных отношений возникает потому, что не ко всем, хотя и схожим по своей природе, зе­мельным отношениям допустимо примене­ние норм иных отраслей права. Известно, что применение норм гра­жданского права значительно расширяется. Но при этом необходимо учитывать, как уже было сказано, особенности земельных отношений.

Так, правила о купле-продаже земли допускают применение норм гражданского законодательства при совершении этих сделок между собственником земельного участка и его новым приобретателем, при проведении конкурсов и аукционов по продаже земли. Но существуют и запреты, установленные земельным законодательством. Не подлежат продаже в частную собственность земельные участки, имеющие важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения государственных органов, указанных в земельном зако­не, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулирова­нию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно иошожно применение норм гражданского законодательства к родст-ненным земельным отношениям.

Иногда в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству. Но для применения норм граждан­ского законодательства к сфере земельных отношений не всегда требу­ется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в зе­мельном праве, а определенные земельные отношения в силу их иму­щественного содержания и однородности с гражданскими отношения­ми могут быть урегулированы именно нормами гражданского права.

Безусловно, нормы гражданского законодательства неприменимы и случаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по сво­ему характеру с гражданскими, урегулированы непосредственно и доста-|«>чпо определенно нормами земельного законодательства. Так, земель­ный закон устанавливает порядок платного и бесплатного предоставле­ния земельных участков, указывает, кому они предоставляются и в каких |м (мерах. Эти вопросы решены в Земельном кодексе РФ, и необходимо-||ц прибегать к помощи гражданского законодательства здесь нет п быть не может. Другое дело, например, отношения, связанные с воз­мещением убытков пользователям земли, при определении которых все-|д;| применяются исходные положения Гражданского кодекса о полном помещении вреда и о возможности неполного возмещения лишь в слу­чаях, специально оговоренных в законе.

Таким образом, земельные отношения являются сложными отно­шениями, поскольку они могут регулироваться как нормами земель-

7

ного, так и нормами гражданского законодательства. И это вполне оправданно, так как земельное право — это комплексная отрасль права. Что касается четкого разграничения сферы действия норм гражданского и норм земельного законодательства, то оно может идти по линии как предмета, так и метода регулирования общест­венных отношений. По предмету — когда решается вопрос о возмож­ности или невозможности применения норм Гражданского кодекса к однородным с гражданскими земельным отношениям; по мето­ду — когда земельные отношения регулируются в административ­но-правовом порядке и к ним невозможно применение норм граж­данского законодательства.

Нормы                   Теперь несколько слов о применении норм

административного  административного и норм земельного права
права                    к отношениям, связанным с использованием

земли. Нормы административного права, точ­нее его методы, применяются к тем земельным отношениям, участни­ки которых находятся в положении власти и подчинения. Это проис­ходит, например, в случае самовольного захвата земли, когда компе­тентный орган государственной власти, опираясь на закон, решает вопрос об изъятии, в порядке наказания (без возмещения правонару­шителю убытков), земельного участка. Следовательно, государственный орган принимает управленческое решение, т. е. административно-пра­вовой акт, на основании которого прекращается право пользования землей. Данное решение является обязательным для органов землеуст­роительной службы, которые выясняют границы участка в натуре (на местности) и передают его другому (законному) пользователю (собст­веннику) земли. Оно является обязательным и для бывшего пользова­теля земельного участка, так как последний не вправе игнорировать требования, содержащиеся в документе государственного органа. Но коль скоро пользователь (собственник) земельного участка стал его законным владельцем, получив свой участок в натуре, он начинает са­мостоятельно хозяйствовать на земле, никто не вправе вмешиваться в эту его деятельность. Внутрихозяйственное использование земельного участка регулируется нормами земельного законодательства. Нормы природо- Связь земельного права, регулирующего отно-ресурсного права шения по поводу использования земли, с вод­ным, лесным, горным правом обусловлена тем,

что земля — важнейшая часть всей биосферы, вместилище всех других свя­занных с нею природных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных ископаемых и иных ценностей недр земли. Без использо­вания земли практически невозможно использование других природных ре­сурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или в последующем будет наносить вред всей окружающей природной сре­де, приводить не только к разрушению почв, их эрозии, засолению, забо­лачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условии использования других природных ресурсов (загрязнение вод про­дуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, ис-тощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоправдан­ном изъятии земель гослесфонда, загрязнение и сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира, и т. д.). Поэтому нормы зако-

нодательства о рациональном и комплексном использовании земель повыша­ют эффективность норм иных природоресурсных отраслей законодательст­ва: водного, лесного, горного и др.

Земельное законодательство регулирует отношения по использова­нию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей террито­рии.

К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, жи­вотного мира и иных природных объектов, охране окружающей сре­ды, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного на­следия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законо­дательство о животном мире, об охране и использовании других при­родных ресурсов, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняе­мых природных территориях и объектах, об охране объектов культур­ного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законода­тельства применяются, если эти отношения не урегулированы земель­ным законодательством.

Нормы                   Из сказанного нетрудно усмотреть также не-

экологического    разрывную связь земельного права с охраной
права                    природы. Земельно-правовые нормы приво-

дятся в соответствие с экологическими тре­бованиями, поэтому происходит экологизация норм права. Это прояв­ляется по многим направлениям: при регулировании планирования и прогнозирования использования земельного фонда; при землеуст­ройстве; предоставлении и изъятии земель; при наложении взысканий за нарушения земельного законодательства; в ходе государственного контроля за правильным использованием и охраной земель и т. д. Тем самым земельно-правовое регулирование приобретает экологиче­скую направленность.

Экологизация отрасли земельного права — это лишь одна сторо­на решения проблемы охраны природы и комплексного природо­пользования. Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в це­лом природной среды. Поэтому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйственной эксплуатации отдельных ее со­ставных частей: земель, вод, лесов, недр. Ведь природу нельзя за­крыть «на замок», ее ресурсы служат материальной основой развития общественного производства. В процессе хозяйственной эксплуата­ции природных объектов возникает необходимость охраны не только каждого отдельного природного ресурса, но и природной экосисте­мы в целом, экологических связей в природе. Эти задачи решает экологическое право'.

¹ Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Норма, 1999. С. 8—12; Крассов О. Н. Земельное право. М.: Юристь, 2001. С. 10—30.

МЕТОДЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Для характеристики отрасли права вообще и земельного права в частности наряду с предметом важно выявление особенностей мето­дов регулирования земельных отношений. Под методом отрасли права понимается способ воздействия норм данной отрасли права на пове­дение участников общественных отношений, т. е. земельных отноше­ний.

Различия                В государственном секторе экономики пре-

в методах                 доставление и продажа земли для хозяйст-

правового              венных нужд производится на основании ре-

регулирования          шения (постановления) компетентного госу-

дарственного органа. Те же госорганы

выносят решения об изъятии земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Таким образом, возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основа­нии административно-правового акта — решения (постановления) го­сударственного органа. Однако в этом случае данный государствен­ный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего государственным земельным имуществом», а не как «власть». И хотя уполномоченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как управ­ленческие земельные имущественные, а не как административные от­ношения.

В частном секторе экономики в условиях рынка земли государст­во, будучи продавцом или покупателем земельного участка, выступает равноправным участником рыночных земельных отношений с други­ми субъектами права, присутствующими на рынке. В этих случаях действуют принципы гражданского и земельного права о сделках с землей.

Методы                 Этот вопрос заслуживает пояснения. Адми-

земельного права  нистративно-правовому методу регулирова­ния общественных отношений характерно

проявление «власти и подчинения». Этот метод не исключен и в зе­мельных отношениях. Но когда, в каких случаях он применим?

Участники административных правоотношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Так, административно-право­вым методом регулируются предоставление и изъятие земли для целей обороны, охраны природы, прокладки коммуникаций, а также неко­торые другие отношения, например в области государственного кон­троля за правильным использованием земель; при регулировании от­ношений первичного и вторичного землепользования — в той части этих отношений, в которой присутствует общегосударственный инте­рес; при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройст­ве — опять-таки в той части, в какой органы землеустройства право­мочны давать обязательные предписания землепользователям; при разрешении земельных споров и т. п.

10

Важно, однако, всегда иметь в виду, что административный метод, будучи закрепленным в законе, распространяется не на все виды зе­мельных отношений, а лишь на те, где он является необходимым и полезным для практики. Если это забывалось, то неизбежны были нарушения законности, масштабы которых возрастали по мере иска­жений в понимании методов регулирования земельных отношений. Так, на стадии предоставления земли в долевую собственность граж­дан при реорганизации колхозов и совхозов может применяться адми­нистративный метод, поскольку государство, решая важные социаль­но-экономические проблемы, выступает не только как собственник земли, но в первую очередь как орган власти. Однако на следующей за этим стадии — при внутрихозяйственном планировании и организа­ции использования земли — применение этого метода значительно ог­раничено или вовсе недопустимо, что видно на примере сельского хо­зяйства.

Современное российское законодательство расширяет права всех землепользователей, запрещая вмешательство в их хозяйствен­ную деятельность. В отличие от административно-правового метода здесь применяется метод свободного дозволения, т. е. свободного усмотрения землепользователей и принятия ими своих собственных решений. Земельный закон дает правомочие землепользователю (или по терминологии теории права — «управомочивает») свободно действовать, тогда как орган государственного управления обязан воздерживаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйст­венную свободу землепользователя. И если закон допускает адми­нистративно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв и т. п.

---

Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 186; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!