Влияние указа Екатерины II «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи» на расширение возможности подачи прошений в центральные и местные органы управления
Административные реформы Петра I
Реформы Петра I - это огромный конгломерат правительственных мероприятий, осуществлявшихся без четко выработанной долгосрочной программы и обусловленных как насущными, сиюминутными потребностями государства, так и личными пристрастиями самодержца. Реформы были продиктованы, с одной стороны, теми процессами, которые начали развиваться в стране во второй половине XVII века, с другой - неудачами России в первый период ее войны со шведами, с третьей - привязанностью Петра к европейским идеям, порядкам и образу жизни.
Петр I стал первым абсолютным монархом (самодержцем) в истории Российского государства. Однако в некоторых работах самодержавными считаются некоторые предшественники Петра на российском престоле. Но, ни великий князь Иван III, ни Иван IV (Грозный), первый на Руси официально принявший титул царя и наиболее активно утверждавший свое могущество, ни Алексей Михайлович, не стали самодержавными (абсолютными) монархами. В силу объективных причин они не могли устранить представительные органы (прежде всего Боярскую Думу) с политической арены.
Особенность российского абсолютизма состояла в том, что он совпал с развитием крепостничества, тогда как в большинстве стран Европы абсолютная монархия складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены крепостного права.
Старая форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов.
|
|
|
Реформа административной системы была продолжена на рубеже 10-20-х гг. XVIII века. В ее основе лежали принципы камерализма - учения о бюрократическом управлении, которое предполагало: функциональный принцип управления, коллегиальность, четкую регламентацию обязанностей чиновников, специализацию канцелярского труда, единообразные штаты и жалованье.
Государство, сформировавшееся в началеXVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.
Административным преобразованиям способствовал и перенос столицы в Петербург. Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата.
|
|
|
Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Как мы увидим, петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная.
Учреждение должности генерал-рекетмейстера при Сенате для принятия челобитий.
Генерал-рекетмейстер — главный рекетмейстер; должностное лицо, принимавшее и докладывавшее прошения и жалобы в Российской империи XVIII века. В подчинении генерал-рекетмейстера состояла рекетмейстерская контора. Во второй половине века сходные функции выполнял также кабинет-секретарь.
|
|
|
Пётр Великий, объявив указом 27 декабря 1718 года юстиц-коллегию последней нормальной судебной инстанцией для всего государства, допустил как исключительную меру подачу жалоб сенатскому секретарю, для доклада царю. Задача эта оказалась для сенатского секретаря непосильной и потому, указом 13 мая 1720 года, было постановлено определить для приема челобитных на решения коллегий и канцелярий, им неподчинённых, «особого человека, персону знатную, а с ним быть секретарю Ивану Молчанову». Последний временно исполнял и обязанности «знатной персоны» и испросил себе инструкцию от сената. Инструкцией этой (ПСЗ № 3643), направленной вообще к искоренению как волокиты, так и сутяжничества, предписывалось Молчанову принимать челобитные «тогда только, когда будет написано, что вершено неправо и в противность закону», с указанием, в чем именно состоит неправость и противность указу.
В начале 1722 года должность «знатной персоны» замещается В. К. Павловым и получает название рекетмейстера или генерал-рекетмейстера. Вместе с тем рекетмейстеру дан был наказ, который, в главном, сходится с инструкцией Молчанову. В том же году последовало несколько указов, усиливавших значение рекетмейстера и расширявших его власть; так, указом 17 апреля 1722 г. рекетмейстеру предоставлено в случаях, когда до сведения его дойдёт какое-либо вопиющее злоупотребление, возбуждать дело и при отсутствии челобитных и докладывать о том царю.
|
|
|
В результате установились следующие начала по рекетмейстерской части: рекетмейстер принимал челобитные только на решения коллегий и канцелярий, им неподчинённых, когда дело уже перебывало во всех низших инстанциях. Челобитные на коллегии были двоякие: 1) челобитные на долговременную волокиту дела и 2) челобитные на неправое решение. По челобитным первого рода рекетмейстер сам понуждал коллегию к скорейшему окончанию дела и только в случае неисполнения его требований докладывал о том сенату, который и посылал соответствующий указ. Челобитные на неправое решение докладывались рекетмейстером императору, и по его надписи рекетмейстер брал из коллегии дело для доклада сенату, который и постановлял окончательный приговор, а рекетмейстер делал распоряжения об исполнении этого приговора; только в отсутствие императора жалобы на неправое решение могли быть прямо доложены сенату. У генерал-рекетмейстера была своя канцелярия (рекетмейстерская контора), составлявшая самостоятельную часть сенатской канцелярии.
На рекетмейстера возлагались и особые поручения. Так, указом 19 апреля 1722 г. ему поручено было оказывать особое покровительство желающим разыскивать руду и строить фабрики и заводы; он же производил следствие над лицами, которые, вопреки многократным указам, подавали прошения непосредственно царю. Вместе с тем Петр Великий создал в лице рекетмейстера отчасти и орган надзора за сенатом, предоставив ему докладывать государю по тем челобитным делам, по которым в сенате долго не выходило решения. Но, в общем, рекетмейстер составлял часть сената, и значение его в XVIII в. усиливалось и ослабевало сообразно возвышению и падению сената.
В 1727 году, по поводу назначения генерал-рекетмейстера М. Ф. Воейкова (1677—1728) обер-прокурором сената, обе должности были слиты, и рекетмейстерская контора упразднена, но в 1730 году должность генерал-рекетмейстера восстановлена на прежнем основании.
При Анне Леопольдовне, наряду с генерал-рекетмейстером, была учреждена должность придворного рекетмейстера, который, согласно указу 12 ноября 1740 года, рассматривал все всеподданнейшие прошения и докладывал правительнице только те, которые требовали высочайшего разрешения, а остальные отсылал в сенат. Вслед затем издан был указ 27 ноября 1740 г., которым придворному рекетмейстеру повелено было принимать жалобы о нескором решении дел не только на коллегии, но и на сенат; указ проникнут негодованием на медленность сената.
В марте 1741 года должность придворного рекетмейстера упразднена, а при сенате учреждена была особая комиссия для решения неоконченных дел. В 1746 году рекетмейстеру поручено принимать для доклада сенату жалобы, поступающие от малороссиян на генеральную войсковую и министерскую канцелярии. В 1763 году, при разделении сената на департаменты, рекетмейстерская контора упразднена, а дела генерал-рекетмейстера переданы в сенатскую канцелярию. Из указа 26 января 1764 года видно, что под ведением генерал-рекетмейстера составлялись в сенатской канцелярии выписки (экстракты) по всеподданнейшим жалобам на неправые решения сената; но принимались такие жалобы другими, особо назначенными лицами. Прошения на имя императрицы принимали её кабинет-секретари.
При императоре Павле такие жалобы стал принимать генерал-рекетмейстер, как об этом свидетельствует граф Завадовский; в Полном Собрании Законовсохранился только указ 5 июня 1797 года об образовании канцелярии рекетмейстерских дел. С учреждением в 1810 году Комиссии прошений, должность генерал-рекетмейстера сделалась излишней. В 1816 году издан указ об окончании генерал-рекетмейстерских дел и о передаче их в архив кабинета Его Величества.
11. Установление Петром I новой формы челобитий. Генеральный регламент (1720 г.) и «Табель о рангах (1722 г.) о порядке рассмотрения челобитий в коллежском делопроизводстве.
Реформами Петра I в начале XVIII века была вызвана к жизни система коллежского делопроизводства. Укрепление государства, усложнение бюрократического механизма, рост численности центрального управленческого аппарата привели к необходимости упорядочения государственного делопроизводства. Основными началами этих реформ было введение более систематического разделения ведомств с более четкой компетенцией, а также коллегиального (совещательного) порядка ведения дел.
Нормативно-методическое регламентирование делопроизводства:
Каждая из 12 созданных Коллегий[4] получила свой регламент ведения дел. В 1720 г. был составлен Генеральный регламент, который определял задачи, функции, структуру и порядок работы созданных коллегий. Генеральный регламент впервые законодательно определял всю систему государственного делопроизводства.
ДУД:
Появились наряду со старыми новые виды документов: указы (нисходящий поток); рапорты (восходящий поток); промемории (горизонтальный поток).
Вводились «регистратуры» – книги регистрации документов для обеспечения сохранности, оперативного ведения справочной работы, контроля за движением документов, их исполнением. «Регистратуры» явились первой примитивной формой классификации документов (входящих, исходящих, вышестоящих органов, прочих).
Реквизиты уточняются и выделяются из текста, занимая определенные места: дата; наименование документа, регистрационные индексы, отметка о контроле, подпись, согласование, отметка о направлении в дело. Подпись теперь ставят члены коллегии и руководитель присутственного места. Петр I сам подписывал Указы, тем самым вводя усиление ответственности должностных лиц (в приказной системе только дьяки заверяли документ).
Столбцы отменяются: основная форма документа – лист и тетрадь.
ОРсД.
В Генеральном регламенте четко и тщательно расписывалась организация работы: как процедуры решения вопросов (дел), так и соответствующие им процедуры организации работы с документами вплоть до организации рабочего места служащих. Делопроизводство рационализировалось, усиливалась ответственность чиновников. Все делопроизводство велось канцелярией[5], которую возглавлял секретарь. Он отвечал за подготовку дела и доклада к слушанию на заседании Коллегии, за справочную работу, за оформление решений и контроль за их исполнением, хранил печать. Таким образом, возник вид деятельности, который в современном делопроизводстве осуществляет служба ДОУ.
Для решения дел устанавливались определенные сроки: для государственных дел 1 неделя + поверстные для собирания справок (2 дня на 100 верст в один конец); для частных дел – 6 месяцев. Соблюдение сроков исполнения указов государя требовалось категорически (в отдельных случаях — под угрозой смертной казни).
За порядком, законностью дел и исполнением решений устанавливался прокурорский надзор – вводилась должность прокурора коллегии, осуществлявшего контроль за исполнением решений. Дела распределялись между каждым из служащих Устанавливались наказания канцеляристов: штраф, лишение чина, конфискация имущества, галеры, смертная казнь. Было организовано архивное хранение дел при Коллегии иностранных дел (финансовых документов — при Ревизион-коллегии).
В 1722 году Табелью о «рангах» закреплялась государственная служба как профессиональная деятельность, вводились разряды — появился социальный слой чиновников.
При Екатерине II были завершены реформы Петра I на местах: в 1775 г. издан документ «Учреждения для управления губерний». В нем уточнялись виды документов: указы – нисходящий; рапорты, доношения – восходящий; предложения, сообщения – горизонтальный потоки. Вместо челобитных вводились прошения (челобитчиковы) и т.п., а также уточнялись реквизиты и их места: адресат – вдоль верхнего поля, автор под адресатом, наименование [с кратким содержанием], текст, подпись (имя, фамилия, должность, чин); скрепы в правом нижнем углу (имя, фамилия, должность, чин исполнителя) + скрепа секретаря; дата в левом нижнем углу. Резолюция – на лицевой стороне 1-го листа.
Основным недостатком коллежского делопроизводства являлась его громоздкость. В дело, которое шло на решение, формировалось все предшествующее делопроизводство (наследие столбцовой техники) от первого документа до последнего. Каждый предыдущий документ описывался в последующем. Регистрировалась каждая передача дела от одного должностного лица к другому в особых реестрах. Сроки ведения дел затягивались на годы.
Тем не менее, проведенные административные реформы установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма, что было законодательно закреплено Генеральным регламентом 1720 года и другими нормативными актами. Основы этой системы делопроизводства просуществовали в России почти два столетия (вплоть до советского периода развития делопроизводства). Достоинством Генерального регламента как нормативного акта являлось то, что в нем определялись операции управленческой деятельности в единстве с их документационным обеспечением.
Влияние указа Екатерины II «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи» на расширение возможности подачи прошений в центральные и местные органы управления
Поэтому при Екатерине II была проведена очередная крупная реформа территориального управления. В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи». Согласно этому документу, провинции были ликвидированы, а большинство губерний - разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна быть примерно одинаковая численность населения. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило, две-три губернии. К концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью. институт губернаторство законодательный деятельность
Согласно Учреждению 1775 г., генерал-губернатор «является прежде всего органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии». Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из важнейших функций генерал-губернатора - наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом, ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности «попечения об исполнении законов», а не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть.
Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру правления Екатерины II. Как отмечал Карамзин в «Записке о древней и новой России», императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом. По мнению исследователя местной власти в России А.Д. Градовского, «такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам». Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе этот механизм управления был далеко не совершенен. Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций. История губернских учреждений России не знает примеров открытого неповиновения местных властей императору, тем не менее угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться «доставшихся ему в наследство» от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств. Именно поэтому Павел I, критически оценивавший многие нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей. Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала «пробуксовывать», столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества. В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой «проводники государевой воли» оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях.
Дата добавления: 2019-02-22; просмотров: 1083; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!