ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО - ПРАВОВАЯ СТРУКТУРА СНГ

Говоря об институционализации постсоветского пространства, не­обходимо отметить, что важнейшая функция СНГ — структуризация большей части этой территории. Возникшие независимые государства изначально столкнулись с объективной необходимостью поиска своей «международно-структурной идентичности». Республики бывшего СССР оказались перед выбором — начать процесс формирования нового меж­ дународно-политического региона либо включиться в тот или иной уже су­ществующий. Здесь под международно-политическим регионом пони­мается пространственная единица, обладающая специфическим набором типологических параметров, придающих ей некоторую целостность и автономию в международных отношениях в целом. Другими словами, это совокупность общих явлений международной жизни, протекающих в определенных территориально-временных координатах.

Прибалтийскими странами, вошедшими в 2004 г. в состав Европей­ского союза, была полноценно использована вторая возможность. Для других государств, прежде всего центрально-азиатских, в обозримом будущем такая перспектива маловероятна. Ни один международно-по­литический регион, граничащий с СНГ, кроме вышеуказанного регио­на ЕС, пока не может по объективным причинам абсорбировать какое-либо из государств, возникших после распада Советского Союза, на иных условиях, чем роль маргиналов.

К настоящему моменту Содружество стало неотъемлемым элемен­том евразийской политической системы, реальностью, которая суще­ствует независимо от того или иного субъективного отношения к ней. СНГ обеспечивает институционально-организационную и, в определен­ной степени, нормативно-правовую общность большинства государств постсоветского пространства. Очевидно, что Содружество — «зонтич­ная организация», выполняющая функции элементарного структури­рования пространства бывшего СССР, выработки взаимоприемлемых «правил игры». Если Содружество и не оправдало чьих-то ожиданий, то только чрезвычайно завышенных.

К настоящему времени в СНГ для выполнения целей и задач Со­дружества было создано более 70 межгосударственных и межправитель­ственных органов, занимающихся координацией деятельности госу­дарств-участников. Образование девяти основных из них специально предусмотрено Уставом Содружества.

29

Уставные и специализированные органы Содружества

СГГ и СГП. Совет глав государств (СГГ) является глвным органом Содружества. В нем на высшем уровне представлены все государства-члены. Он принимает решения по принципиальным вопросам, связан­ным с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов. Совет глав правительств (СГП) координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социаль­ной и иных сферах общих интересов.

Особое место в институционально-правовой структуре СНГ зани­мают Совет глав государств и Совет глав правительств. В первые меся­цы существования СНГ не предполагалось создание каких-либо коор­динирующих органов, а возникшие проблемы должны были решаться на регулярных ежемесячных встречах глав государств и правительств. Недовольно быстро обнаружилась необходимость в институционали-зации отношений.

Вопрос о разграничении компетенции СГГ и СГП уточняется в при­нятом Советом глав государств 2 апреля 1999 г. Решении о разграниче­нии полномочий между Советом глав государств и Советом глав прави­тельств Содружества Независимых Государств.

В соответствии с ним СГГ как высший орган Содружества обсужда­ет и решает любые принципиальные вопросы, связанные с общими интересами государств-участников. СГГ на своих заседаниях также при­нимает решения, касающиеся внесения поправок в Устав СНГ, созда­ния новых или упразднения существующих органов СНГ, совершенство­вания структуры и деятельности органов СНГ, назначения (утвержде­ния) руководителей органов, отнесенных к его компетенции, делегирования полномочий нижестоящим органам; утверждения поло­жений об органах, отнесенных к его компетенции.

СГП координирует сотрудничество органов исполнительной влас­ти в экономической, политической, социальной и иных сферах общих интересов. СГП решает следующие вопросы: реализация поручений СГГ, данных им СГП; реализация положений, зафиксированных в Договоре о создании Экономического союза, а также практического функцио­нирования зоны свободной торговли; принятие совместных программ развития промышленности, сельского хозяйств и других отраслей экономики и их финансирования; развитие систем транспорта, связи, энергетических систем; сотрудничество в вопросах тарифной, кредит­но-финансовой и налоговой политики; разработка механизмов, направ­ленных на формирование научно-технического пространства; создание органов СНГ в рамках его компетенции; назначение (утверждение) ру­ководителей органов СНГ, отнесенных к его компетенции; финансовое обеспечение деятельности органов СНГ.

30

Решения на заседаниях СГГ и СГП, в соответствии с Уставом и Пра­вилами процедуры, принимаются консенсусом (кроме процедурных решений, для принятия которых требуется простое большинство). При этом любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не рассматривается как препятствие для при­нятия решения.

Однако в СНГ по-прежнему отсутствовал механизм реализации и контроля исполнения решений, принимаемых органами Содружества. А он был нужен, так как участие государств в деятельности органов СНГ осуществляется по мере необходимости, которая определяется желанием государства, а не учредительными документами Содружества, не суще­ствует единого синхронного исполнения обязательств, принимаемых государствам и -членами.

Аналогичный характер имеют решения, принимаемые другими орга­нами СНГ — Советом министров иностранных дел, Советом министров обороны, Межпарламентской Ассамблеей и иными межотраслевыми организациями.

Совет министров иностранных дел государств—членов Содружества (СМИД). Интересы каждого государства в этом Совете представляет министр иностранных дел. Заседания СМ ИД проводятся не реже одно­го раза в три месяца. Он решает задачи координации внешнеполити­ческой деятельности государств—членов Содружества по вопросам, представляющим взаимный интерес, и обеспечения эффективности их совместных действий во внешнеполитической сфере, развития и укреп­ления сотрудничества СНГ с ООН и ОБСЕ, а также другими междуна­родными организациями в политической, экономической, социальной, гуманитарной и иных сферах.

Совет министров обороны государств—участников Содружества (СМО) координирует вопросы военной политики и военного строительства государств—участников Содружества.

Членами Совета являются министры обороны государств СНГ (кро­ме Молдовы, Туркменистана и Украины), а также Начальник штаба по координации военного сотрудничества государств—участников Содруже­ ства. Заседания проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в три месяца. СМО осуществляет координацию во­енного сотрудничества государств—участников Содружества; разраба­тывает и представляет на рассмотрение Совета глав государств и Совета глав правительств предложения и концептуальные подходы по всем ас­пектам военной политики и военного строительства, готовит по этим вопросам межгосударственные соглашения и решения.

Совет командующих Пограничными войсками является органом Со­вета глав государств по вопросам охраны внешних границ государств-членов Содружества и обеспечения стабильного положения на них.

31

Членами этого Совета являются командующие пограничными войска­ми (или другие полномочные представители) стран СНГ (кроме Азер­байджана, Молдовы и Украины), а также Председатель Координацион­ ной службы Совета командующих. Координационная служба — постоян­ный рабочий орган Совета командующих, обеспечивающий выполнение возложенных на Совет функций. Заседания Совета командующих про­водятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал.

Межпарламентская Ассамблея государств—участников СНГ (МПА) проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотруд­ничества в рамках Содружества, разрабатывает совместные предложе­ния в сфере деятельности национальных парламентов. Межпарламент­ская Ассамблея состоит из парламентских делегаций. Организацию де­ятельности МПА осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций. Процедурные вопросы дея­тельности МПА регулируются Регламентом. Местом,ее пребывания является Санкт-Петербург.

Координационно-консультативный Комитет (ККК) — постоянно дей­ствующий исполнительный и координирующий орган Содружества. В его функции входит:

■ выработка и внесение предложений по вопросам развития соци­ально-экономических связей;

■ организация совещаний представителей государств и экспертов для выработки проектов решений СГГ и СПГ;

■ содействие работе других органов Содружества.

ККК состоит из постоянных полномочных представителей, по два от каждого государства.

Комиссия по правам человека — консультативный орган, следящий за выполнением обязательств по правам человека, взятым на себя госу­дарствами-членами в рамках Содружества.

Подтверждением серьезных намерений в сфере экономики явилось создание Экономического совета СНГ, который обеспечивает выпол­нение решений Совета глав государств и Совета глав правительств Со­дружества по реализации Соглашения о создании зоны свободной тор­говли, Протокола к нему, а также по другим вопросам социально-эко­номического сотрудничества, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции, а также по поручениям Совета глав го­сударств и Совета глав правительств СНГ. В частности, была разработа­на и принята Декларация об основных направлениях развития СНГ и подписан Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглаше­ние о создании зоны свободной торговли, принятое еще в 1994 г.

Цели обеспечения единообразного применения соглашений госу­дарств—участников СНГ призван служить Экономический суд Содруже-

32

ства Независимых Государств, образованный 15 мая 1992 г. Его возник­новение было продиктовано необходимостью создания организацион­но-правового механизма урегулирования хозяйственных споров (в ши­роком понимании этого сложного термина) и споров, возникающих между самими государствами—участниками СНГ. В Соглашении глав го­сударств— участников СНГ о мерах по обеспечению улучшения расчетов между хозяйственными организациями стран—участниц СНГ, заклю­ченном 15 мая 1992 г. в Ташкенте, указано: «В целях разрешения межго­сударственных экономических споров, которые не могут быть отнесе­ны к компетенции высших хозяйственных (арбитражных) судов госу­дарств Содружества, создать Хозяйственный суд Содружества» (ст. 5). Данное Соглашение подписали главы республик Армении, Беларуси, Казахстана, Молдовы, Узбекистана и Российской Федерации, а главы Азербайджанской Республики и Украины подписали Соглашение имен­но за исключением ст. 5. Подписи глав республик Таджикистан, Турк­менистан и Киргизии подданным Соглашением отсутствуют.

На заседании Совета глав государств—участников СНГ, состоявшем­ся 6 июля 1992 г. в Москве, Соглашение о статусе Экономического суда СНГбыло подписано главами республик Армении, Беларуси, Казахста­на, Киргизии, Таджикистана, Узбекистана и Российской Федерации. Верховным Советом Российской Федерации данное Соглашение было ратифицировано 23 октября 1992 г. постановлением № 3707-1, в кото­ром содержалось предложение Председателю Высшего Арбитражного суда России представить кандидатуры для иг "рания судьями от Россий­ской Федерации в состав Экономического суда СНГ. Не подписано Соглашение главами Азербайджанской Республики и Украины, а глава Республики Молдова подписал его с оговоркой.

В Уставе СНГ статус Экономического суда СНГ определяет ст. 32. С принятием в июле 1994 г. Пленумом Экономического суда Регламен­та Экономический суд приобрел, помимо материально-правовой, про­цессуально-процедурную основу своей деятельности.

Соглашением о статусе Экономического суда СНГ (ст. 2) установ­лена квота числа судей от государств-участников, избираемых (назна­чаемых) в его состав, в количестве двух человек. Таким образом, исходя из того, что это Соглашение подписали главы восьми государств, су­дейский корпус Экономического суда СНГ должен состоять из 16 су­дей. Кроме того, названное Соглашение открыто для подписания дру­гими государствами. Положением об Экономическом суде СНГ установ­лено, что его судьи избираются (назначаются) в порядке, установленном в государствах-участниках для избрания (назначения) судей высших хо­зяйственных, арбитражных судов государств—участников Содруже­ства, сроком на 10 лет, на строго профессиональной основе из числа судей хозяйственных, арбитражных судов и иных лиц, являющихся спе-

33

циалистами высокой квалификации в области экономических право­отношений, имеющих высшее юридическое образование. Председатель Экономического суда и его заместители избираются судьями Экономи­ческого суда большинством голосов и утверждаются Советом глав госу­дарств Содружества сроком на 5 лет.

Высшим коллегиальным органом Экономического суда является Пленум, состоящий из Председателя Экономического суда, его замес­тителей и судей этого суда, а также председателей высших хозяйствен­ных, арбитражных судов и иных высших государственных органов, раз­решающих между государствами-участниками экономические споры. Таким образом, судейский корпус Экономического суда СНГ в широ­ком смысле — в виде его Пленума — состоит из 24 членов: 16 избранных судей и 8 входящих в него по должности руководителей специально-судебных органов.

Исполнительный Комитет СНГ. На проходивших 1-2 апреля 1999 г. заседаниях СГГ и СГП было принято решение о реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств. В основе ре­формирования структуры органов СНГ лежало стремление государств-участников улучшить деятельность межгосударственных органов уп­равления интеграцией и сократить расходы на их содержание путем сокращения их количества и численности сотрудников.

Было также подтверждено, что каждое государство-участник само­стоятельно решает вопрос об участии в работе любого из органов СНГ. Исполнительный Секретариат СНГ, аппарат Межгосударственного Эко­номического Комитета, ККК, рабочие аппараты межгосударственных и межправительственных отраслевых органов реорганизуются в единый постоянно действующий исполнительный, административный и коор­динирующий орган — Исполнительный Комитет СНГ.

На заседании Совета глав правительств в 1999 г. было одобрено но­вое Положение об Исполнительном Комитете Содружества Независи­ мых Государств. Документ был подписан Азербайджаном, Белорусси­ей, Грузией, Киргизией, Молдавией, Россией и Узбекистаном. При этом Азербайджаном, Грузией, Таджикистаном, Украиной были сделаны ого­ворки. Нарекания вызвали в основном формулировки документа, ко­торые допускают международную правосубъектность СНГ.

Согласно Положению, Исполнительный Комитет СНГ является единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом Содружества Независимых Государств. Комитет обеспечивает организацию работы Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел, Эконо­мического совета и других органов Содружества. Исполнительный Ко­митет СНГ — юридическое лицо, имеющее статус органа региональной международной организации.

34

Основными направлениями деятельности Комитета являются:

■ разработка совместно с государствами-участниками и органами Содружества предложений, проектов документов, направленных на развитие сотрудничества государств—участников СНГ в по­литической, экономической, социальной и других областях, вне­сение их в установленном порядке на рассмотрение Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иност­ранных дел и Экономического совета в соответствии со своей компетенцией;

■ подготовка предложений по углублению разностороннего эко­номического сотрудничества в рамках СНГ, созданию и функ­ционированию зоны свободной торговли, обеспечению благо­приятных условий для перехода к более высоким ступеням хо­зяйственного сотрудничества, развития в будущем общего экономического пространства;

■ осуществление совместно с государствами-участниками и орга­нами Содружества анализа хода экономических реформ в госу­дарствах—участниках СНГ и подготовка предложений для про­ведения гармонизированной экономической и социальной по­литики;

■ оказание содействия развитию в рамках СНГ частного предпри­нимательства, многосторонней производственной кооперации, формированию транспортных коридоров, налаживанию инвести­ционного сотрудничества, развитию сельскохозяйственного рын­ка, совместному участию в реализации проектов по освоению ме­сторождений топливно-энергетических и сырьевых ресурсов, со­вместному выходу предприятий государств—участников СНГ на внешние рынки для оказания технического содействия третьим странам в строительстве промышленных и транспортных объек­тов, решению вопросов свободы транзита, особенно трубопровод­ного, автомобильного, железнодорожного транспорта;

■ подготовка предложений по развитию сотрудничества в вопро­сах повышения благосостояния граждан, обеспечения им гаран­тий широких прав в сферах образования, здравоохранения, со­циальной защиты, культурного развития;

■ организация совместных исследований и разработок в экономи­ческой и научно-технической области;

■ разработка совместно с государствами—участниками Содруже­ства предложений о стратегии Содружества, этапах ее осуществ­ления и приоритетах СНГ;

■ информирование в установленном порядке Совета глав госу­дарств о соответствии предложений органов отраслевого сотруд­ничества СНГ стратегии и этапам развития Содружества;

35

■ разработка правовых вопросов взаимодействия государств—уч­еты и ко в СНГ, в том числе сближения хозяйственного законод тельства, совершенствования правовой базы экономически сотрудничества и интеграции, формирования общих информ-ционных систем;

■ анализ и рассмотрение хода реализации международных догов ров, заключенных между государствами-участниками в рамк-Содружества, а также решений Совета глав государств, Сове глав правительств, Совета министров иностранных дел, Экон мического совета и подготовка соответствующих предложений

■ содействие созданию информационного пространства СНГ;

■ взаимодействие с рабочими (исполнительными) органами меж дународных организаций и объединений, в том числе образован ных в рамках СНГ, участие в международных мероприятиях пределах своих полномочий;

■ содействие осуществлению практики внешнеполитических кон сультаций по актуальным международным вопросам с учетом на циональных интересов каждого из государств—участников СНГ}

■ содействие реализации необходимых совместных мер урегули­рования имеющих место на территориях государств—участни­ков Содружества вооруженных конфликтов мирными средства--ми с использованием механизмов и ресурсов ООН и ОБСЕ;

■ координация и анализ деятельности органов отраслевого сотруд­ничества Содружества, внесение предложений по повышению: эффективности их работы;

■ информирование о деятельности органов СНГ через средства¹ массовой информации.

К важнейшим функциям Исполнительного Комитета СНГ относят­ся: работа по формированию проектов повестки дня заседаний Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностран­ных дел, Экономического совета; анализ хода реализации решений и дого­воров, принятых и заключенных в рамках СНГ; разработка проекта едино- •^: го бюджета органов СНГ и последующий контроль за его исполнением.

Комитет состоит из департаментов и иных структурных подразделе­ний. Председатель Комитета имеет заместителей, из них два первых, ко­торые назначаются на должность на ротационной основе сроком на 3 года и освобождаются от должности Советом глав правительств Содружества по предложению государств—участников Содружества по представлению Председателя Комитета. Заместители Председателя Комитета не могут быть гражданами одного и того же государства—участника СНГ.

Органы отраслевого сотрудничества. Имеется также большое число органов отраслевого сотрудничества, которые действуют на оснопе со-

36

ашений _Государств-членов о сотрудничестве в экономической, соци­альной и других областях. Органы отраслевого сотрудничества в преде­лах своей компетенции принимают рекомендации, а также в необходи­мых случаях вносят предложения на рассмотрение СГГ. Активно дей­ствуют в Содружестве Совет руководителей таможенных служб; Совет руководителей внешнеэкономических ведомств; Консультативный со­вет по труду, миграции и социальной защите населения; Правовой кон­сультативный Совет; Совет министров внутренних дел; Совет руково­дителей органов безопасности; Совет по культурному сотрудничеству; Межгосударственный совет по нефти и газу; Межгосударственный авиа­ционный комитет; Межгосударственный Совет по чрезвычайным си­туациям природного и техногенного характера и др.

3.2. Проблема эффективности организационно-институциональной структуры СНГ

Анализ проблемы эффективности организационно-институцио­нальной структуры СНГ следует начать с анализа эволюции Содруже­ства, в ходе которой происходило становление этой структуры в ее со­временном виде. В этой связи можно выделить несколько этапов.

Первый этап — 1991—1993 гг. Союзные республики обретают поли­тическую независимость, оформляют государственность, получают меж­дународное признание и правовое оформление, входят в международ­ные организации, обеспечивают договорные оформления отношений между собой, начинают формировать самостоятельные финансово-эко­номические, бюджетно-налоговые, таможенные, пограничные струк­туры. Однако их народнохозяйственные системы по-прежнему продол­жают функционировать в рамках единого экономического простран­ства с единой валютой. Несмотря на то что в рамках Содружества принимаются сотни решений, направленных на сохранение единого рынка и экономических связей, центробежные тенденции усиливают­ся. Этот процесс становится превалирующим в экономических отно­шениях между странами, что приводит к углублению кризиса экономи­ки, высокой инфляции и другим негативным последствиям практичес­ки во всех государствах.

Второй этап— 1993-1996 гг. Новые Независимые Государства (ННГ) упрочили свой политический суверенитет, самостоятельно вошли в мировое сообщество, международные финансовые организации, нара­ботали достаточно тесные, развитые экономические связи с ближай­шими соседями, ранее не входившими в Советский Союз. ННГ окон­чательно утверждаются в своей экономической независимости, создав самостоятельно функционирующие финансово-экономические систе­мы со всеми государственными проявлениями — бюджетом, налогово-таможенной службой, валютой и т.д. Наступает период относительной

37

стабилизации экономики с резким снижением уровня инфляции. И все же на нормальном функционировании производства продолжает отри­цательно сказываться разрыв хозяйственных связей.

Меняется характер принимаемых в Содружестве межгосударствен­ных решений — отношение к ним становится все более жестким и кри­тическим, позиции сторон по тем или иным проблемам экономическо­го взаимодействия все больше расходятся. Остаются невыполненными решения по созданию Экономического и Платежного союзов и многие другие. Однако возникают и положительные моменты: во взаимоотно­шениях между отдельными государствами все явственнее проявляется стремление установить более тесные связи на двусторонних и много­сторонних основах.

Третий этап начался в 1997 г. Всеми государствами признавался кри­зис в Содружестве, который проявлялся в невыполнении основопола­гающих решений, отказе ряда государств в сотрудничестве по многим экономическим, политическим, военным вопросам и в отдельных струк­турных организациях Содружества. Одновременно начался поиск пу­тей совершенствования деятельности Содружества, новых объединяю­щих целей и задач.

Собственно говоря, в то время было три мнения о возможном раз--витии объединения. Первое — пессимистическое: Содружество прекра­тит существование, но не сразу, а по мере постепенного выхода отдель-| ных государств из систем договоренностей в рамках СНГ (например, как вышли из Договора о коллективной безопасности Грузия и Азер­байджан; Договора о безвизовом режиме поездок граждан — Туркмени­стан и т.д.). Второе —расплывчатое: ситуация будет оставаться неопреде­ленной достаточно долго. Главы государств и правительств периодически 1—2 раза в год будут проводить встречи, принимать необязательные к исполнению решения, причем не все 12 лидеров станут подписывать документы. Это будет больше похоже не на Содружество, а на систему периодических консультаций по общим вопросам. Третье — оптимис­ тичное: государства СНГ постепенно реализуют решения о режиме сво­бодной торговли и мерах по взаимовыгодному сближению экономик, восстановлению эффективных торговых и кооперационных связей, ре­формируют органы Содружества и поддержат усилия активизации их деятельности. Это был путь к формированию действительно интегри­рованной международной организации заинтересованных государств.

Направление развития СНГ. Этим прогнозам соответствовало не­сколько возможных принципиальных направлений дальнейшего раз­вития СНГ.

1. Сохранение нынешнего неопределенного состояния;

2. Распад содружества на полностью независимые суверенные госу­дарства, которые стремятся удовлетворить свой национальный мен~

38

талитет и в какой-то мере абсолютизировать национальный сувере­нитет;

3. Консолидация до уровня международной, межгосударственной организации;

4. Объединение до уровня конфедерации;

5. Сплочение до уровня федерации.

Исходя из положения дел, последняя возможность была наименее правдоподобной. Но как среди ученых, так и среди практиков не было единого мнения о дальнейшем развитии Содружества.

«Современная конфедерация, несомненно, наиболее реальный путь, по которому может развиваться Содружество... Первое условие конфедера­ции — совместная оборона присутствует. Второе — совместное ведение внешней политики. Здесь тоже никакого сомнения нет, что будет идти кон­солидация, укрепление. Таким образом, эти два признака старой конфеде­рации также присутствуют. Новый признак конфедерации — экология».

М . И . Лазарев , профессор ИЛА РАН, 1997

«С позиции старой теории государства, конечно, ни Европейский союз, ни СНГ к конфедерации отнести невозможно, но я бы сказал, что Содруже­ство в чем-то выше традиционной американской конфедерации или старой швейцарской».

Ю . А . Тихомиров , видный российский специалист в области государственного права, 1997

«Скорее, чем к конфедерации, Содружество тяготеет к превращению в международную организацию, достаточно своеобразную, но обладающую уже большим количеством признаков именно международной организации».

А . Г . Ходаков , директор Правового департамента МИД России, 1997

«Это может быть, выражаясь неюридическим языком, недостаточно развитая, но все-таки региональная организация. Она же имеет статус на­блюдателя Организации Объединенных Наций. Это субъект международ­ного права, имеющий статус, пусть не все согласны с этим, но в общем-то, и по своей компетенции она вполне укладывается в рамки главы 8 Устава ООН. Она может проводить операции по поддержанию мира в соответствии с Уста­вом как региональная организация. Акцент делается, и вполне понятно, на экономических аспектах деятельности этой организации, но она ведь этим не исчерпывается»¹.

С . В . Черниченко , директор Центра международного права и гуманистических проблем Дипломатической академии МИД России, 1997

Мишальченко Ю. В. Содружество, сообщество, союз: Международные правовые, экономические и валютно-финансовые проблемы интеграции независимых государств. СПб., 1999. С. 13.

39

«СНГ — новое региональное объединение государств Евразии, кото­рое строится на современном алгоритме внешнеполитических тенденций»¹.

В . И . Балакирева , президент Фонда культуры «Семья. Общество. Традиции», 1997

Наблюдался кризис развития, и выход из него государства-участ­ники стали искать в двух направлениях. Первое — это преодоление кри­зиса, активизация деятельности СНГ и его исполнительных органов. Другое направление — реализация интересов в виде разноскоростной интеграции в рамках Содружества.

Конкретным шагом первого направления стала организация на мос­ковском саммите Специального межгосударственного форума по пробле­ мам совершенствования деятельности СНГ {1998 г.). Казалось бы, уда­лось сделать маленький прорыв.

Вторая тенденция развития Содружества выразилась в регионали­зации политических и экономических интересов отдельных государств и формировании различных объединений. Их можно разделить на две группы: первая ставила целью ускорение интеграции, более тесное эко­номическое и политическое взаимодействие — Союз Беларуси и Рос­сии, Таможенный союз пяти государств. Вторая — объединения, фор­мирующиеся на базе чисто региональных интересов, — Центрально-Азиатское экономическое сообщество и ГУАМ (организация, название которой образовано первыми буквами входящих в него государств) в составе Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы, имеющие общие интересы совместного использования транспортно-коммуникационно-го потенциала².

Окончательное признание получает разноскоростная интеграция, ко­торая оформляется в форме различных квазирегиональных организаций.

Концепция дальнейшего развития СНГ. Явные улучшения в деятель­ности СНГ тем не менее не стали радикальными преобразованиями. Содружество подвергается серьезной критике за то, что оно оказалось неспособным провести экономическое размежевание с сохранением интеграционных связей без тех колоссальных потерь, которые после­довали за развалом единой народнохозяйственной системы. Центробеж­ные тенденции оказались решающими. Интеграционные задачи ото­шли на второй план, главными целями для СНГ стал собственный су­веренитет—политический, финансово-экономический —любой ценой.

Вместе с тем появилась возможность достаточно быстро адаптиро­вать институциональную систему Содружества под текущие конкрет-

'■ Балакирев В. И. Три этапа деятельности Межпарламентской Ассамблеи стран-участниц Содружества Независимых Государств. М., 2000. С. 50.

² Исингарин Н. Таможенный союз: Дела и планы. Алматы, 2000. С. 3.

40

ные проблемы. Так, например, в ответ на нападение на ряд стран СНГ международных террористов создан Антитеррористический центр СНГ. Следующая крупная реформа Содружества Независимых Государств началась десять лет спустя. Концепция дальнейшего развития Содруже­ства Независимых Государств была одобрена Советом глав государств в октябре 2007 г. Она представляет собой совокупность согласованных взглядов государств—участников Содружества, отражающих их общее видение СНГ, цели и направления его эволюции. Однако очевидно, что сам механизм принятия решений в Содружестве дает возможность ряду стран не участвовать в их реализации.

В соответствии с Концепцией Содружество Независимых Госу­дарств — это региональная межгосударственная организация, форма со­трудничества равноправных независимых государств практически во всех сферах межгосударственного общения. СНГ представляет собой важный механизм проведения межгосударственных консультаций и пе­реговоров в целях согласования и реализации в рамках Содружества на­правлений многостороннего сотрудничества. В документе признается ограниченное участие отдельных государств—участников СНГ в дея­тельности его органов и в принятии документов, обусловленное осо­бенностями национальных интересов и воспринимаемое в Содружестве с пониманием и уважением. Признается, что в Содружестве реализуют­ся разноуровневые и разноформатные модели взаимодействия, учиты­вающие специфику национальных интересов и внешнеполитического курса государств—участников СНГ. При принятии решений в рамках СНГ сохраняется принцип консенсуса.

Согласно Концепции, основной целью Содружества является фор­мирование в долгосрочной перспективе интегрированного экономичес­кого и политического объединения заинтересованных государств, обес­печивающего эффективное развитие каждого его участника. При этом выделяются следующие направления:

■ поддержание социально-экономической стабильности и между­народной безопасности;

■ укрепление добрососедских отношений между государствами-участниками СНГ, основанных на уважении интересов друг друга;

■ повышение конкурентоспособности государств-участников, обеспечение их вхождения в мировое хозяйство в целях дости­жения прогресса и процветания;

■ достижение максимальной эффективности в совместном реше­нии проблем, порождаемых глобализацией, использование ее преимуществ;

■ повышение уровня жизни и благосостояния граждан государств-участников СНГ;

■ способствование вхождению каждого государства—участника СНГ во Всемирную торговую организацию (ВТО);

41

■ противодействие традиционным и новым угрозам и вызовам;

■ развитие сотрудничества в гуманитарной сфере;

■ реализация основополагающих международных принципов и стандартов в области демократии и прав человека;

■ дальнейшее сближение национальных законодательств госу­дарств—участников Содружества в различных сферах многосто­роннего сотрудничества на основе общепризнанных принципов и норм международного права;

■ обеспечение эффективного диалога на всех уровнях для реали­зации перечисленных выше целей и подготовки Содружества к новым этапам углубленного сотрудничества.

В документе указывается, что приоритетом СНГ сегодня является экономическое сотрудничество. Полноценное торгово-экономическое взаимодействие государств—участников СНГ является необходимым условием устойчивого развития стран Содружества. Экономические связи на пространстве СНГ должны основываться на рыночных прин­ципах, взаимном уважении и взаимной выгоде. Экономической целью СНГ на современном этапе должно стать завершение формирования зоны свободной торговли и дальнейшее ее совершенствование соглас­но принципам, правилам и нормам ВТО.

Политическое взаимодействие рассматривается как возможность за­интересованных государств-участников на разных уровнях на регуляр­ной основе обмениваться мнениями по ключевым вопросам мировой политики, стремясь к формированию согласованных подходов. При этом специально будут развиваться сотрудничество в наблюдении за выборами и референдумами, внедряться единые и объективные крите­рии оценки избирательных процессов.

Подчеркивается важность гуманитарного сотрудничества. В Кон­цепции оно характеризуется как важнейший элемент взаимодействия, позволяющий в полном объеме задействовать человеческий фактор в межгосударственных отношениях. Среди основных его задач — даль­нейшее развитие общих образовательного, научного, информационно­го и культурного пространств, здравоохранения, спорта и туризма, мак­симальное вовлечение в гуманитарное сотрудничество всех государств-участников. Расширению гуманитарного пространства СНГ послужит активизация народной дипломатии, вовлечение в гуманитарное сотруд­ничество широкого круга потенциальных партнеров, включая бизнес-круги и неправительственные объединения. Важную роль в решении задач гуманитарного сотрудничества должны играть языки государств-участников СНГ и русский язык как фактор межнационального обще­ния на пространстве СНГ.

По-прежнему большое внимание будет уделяться обеспечению бе­зопасности общего пространства. Активизация усилий будет осуществ-

42

ляться по всем основным направлениям: в области борьбы с междуна­родным терроризмом и иными проявлениями экстремизма, организо­ванной международной преступностью, в том числе с незаконным обо­ротом оружия, наркотических средств и психотропных веществ, в проти­водействии коррупции, легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, торговле людьми, преступлениям в сфере информа­ционных технологий, в оформлении и охране государственных границ. Существенной составной частью сотрудничества в рамках СНГ будет яв­ляться взаимодействие в экологической сфере, предупреждение чрезвы­чайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий.

Большое внимание в Концепции уделено механизмам функциони­рования Содружества и его организационному совершенствованию. Это подразумевает упорядочение и унификацию органов СНГ в соответствии с международно-правовыми нормами и оправдавшим себя международ­ным опытом.

В частности, речь идет о повышении роли и активизации института ротируемого председательства. Предлагается при переходе председатель­ства от одного государства к другому сохранять преемственность, в том числе в реализации решений, ранее принятых в рамках Содружества. Пред­седательство в течение одного года осуществляется очередным государ­ством одновременно в Совете глав государств, Совете глав правительств, Совете министров иностранных дел, Экономическом совете СНГ и Ко­миссии по экономическим вопросам при Экономическом совете СНГ, а также в Совете постоянных полномочных представителей государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества.

Более четко закреплена компетенция различных органов Содруже­ства. Так, Совет глав государств СНГ определяет направление развития Содружества, рассматривает концептуальные, стратегические пробле­мы и задачи политического и экономического сотрудничества. Его ре­шения обязательны для исполнения подписавшими их государствами. Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и другие органы СНГ определяют конкретные меры по реализации поставлен­ных Советом глав государств СНГ задач. Совет глав правительств СНГ концентрируется на обсуждении и принятии решений по ключевым вопросам преимущественно экономической и финансовой деятельно­сти СНГ. Работа же по конкретным направлениям должна быть сосре­доточена в Совете министров иностранных дел, Экономическом сове­те, других уставных органах, а также в органах отраслевого сотрудниче­ства СНГ, которые наделяются полномочиями принятия окончательных решений по вопросам их компетенции, внесения для рассмотрения про­ектов решений в Совет глав государств и Совет глав правительств СНГ. Предполагается и повышение роли и ответственности Экономическо­го совета СНГ, Совета постоянных полномочных представителей госу­дарств—участников Содружества при уставных и других органах Содру-

43

жества, представителей государств — участников СНГ в Комиссии по экономическим вопросам при Экономическом совете СНГ. Следующее направление — модернизация Экономического суда СНГ заинтересо­ванными государствами, исходя из того, что обязательным элементом современной инфраструктуры международных экономических отноше­ний является судебный механизм разрешения споров.

Таким образом, постоянное реформирование органов СНГ должно быть заменено адаптацией их структур, форм и методов работы к но­вым задачам Содружества. Важным условием успешного развития СНГ будет урегулирование имеющихся в нем конфликтов на основе укреп­ления взаимного доверия, принципов и норм международного права.

3.3« Международно-правовой статус СНГ как региональной организации

В настоящее время большинство экспертов и ученых согласны в том, что СНГ является международной региональной организацией (согласно ст. 52 Устава ООН). Дискуссии, возникавшие по поводу статуса Содру­жества, отражают, по нашему мнению, два положения: размытость фор­мулировок основных учредительных документов и увлечение экономи­ческой (интеграционной) составляющей объединения.

В Соглашении о создании Содружества Независимых Государств, подписанном 8 декабря 1991 г. главами трех советских союзных респуб­лик (Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины), кон­статировалось, что «Союз ССР как субъект международного права и гео­политическая реальность прекращает свое существование». Одновре­менно объявлялось о создании Содружества Независимых Государств.

Уже на саммите в Ашгабате, прошедшем 24 декабря 1993 г., был при­нят ряд документов, способствующих международному признанию СНГ. В первую очередь это Решение о некоторых мерах по обеспечению меж­дународного признания СНГ и его уставных органов, в котором были даны поручения: Председателю Совета Министров иностранных дел государств—членов СНГ — обратиться к Генеральному секретарю ООН с предложением предоставить СНГ статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН; Совету Министров иностранных дел и Исполнитель­ному Секретариату СНГ — разработать мероприятия по обеспечению международного признания СНГ и его уставных органов и предоста­вить их на рассмотрение Совета глав государств СНГ.

Решающую роль в деле завершения процесса конституирован ия СНГ сыграло принятие в ходе Минского саммита стран СНГ 1993 г. Устава Содружества Независимых Государств, в котором подчеркивалось, что Содружество основано на началах суверенного равенства всех его чле­нов и государства—члены СНГ являются самостоятельными и равно­правными субъектами международного права.

44

СНГ — международная межправительственная региональная органи­ зация. Что же представляет собой межгосударственное объединение две­надцати бывших советских союзных республик, а ныне независимых государств, образовавшееся в пределах постсоветского пространства? Видимо, следует согласиться с теми, кто утверждает, что СНГ — это ре­гиональная международная межправительственная организация, при­званная обеспечить межгосударственное сотрудничество по самому широкому кругу вопросов. Учредительные документы СНГ, его Устав, практическая деятельность позволяют сделать вывод, что Содружество является региональной международной организацией. Оно создано су­веренными государствами путем подписания международного догово­ра, его юридической базой стало международное право. СНГ преследу­ет определенные цели, которые зафиксированы в учредительных доку­ментах. Образованы и действуют координирующие органы. Содружество Независимых Государств должно рассматриваться в качестве междуна­родной межправительственной организации прежде всего потому, что в него входят суверенные независимые государства, получившие практи­чески универсальное международное признание. Государства—участни­ки СНГ признаны де-юре подавляющим большинством стран мира и являются полноправными членами Организации Объединенных Наций, входят в состав многих ее специализированных учреждений, а также в состав ряда иных авторитетных международных межправительственных организаций. Государства—участники СНГ, каждое в отдельности, под­держивают дипломатические отношения не только с сопредельными го­сударствами и великими державами, но и со значительным числом боль­ших и малых государств Европы, Азии, Африки, Латинской Америки и Океании. Юридическую основу деятельности СНГ составляют между­народные договоры, подписанные и ратифицированные государствами-участниками с учетом требований конституций каждой из договарива­ющихся сторон и в полном соответствии с положениями Венской кон­венции о праве международных договоров 1969 г.

Нетрудно заметить, что цели и принципы Содружества Независи­мых Государств в полной мере соответствуют целям и принципам Орга­низации Объединенных Наций (ст. 1, 2 Устава ООН). В то же время они отражают специфические особенности СНГ как региональной межпра­вительственной организации, возникшей на территории, составлявшей в течение длительного времени единое политическое и экономическое пространство.

Не вызывает сомнений региональный характер Содружества Неза­висимых Государств и с чисто географической точки зрения: из двенад­цати государств Содружества семь относятся к европейской части кон­тинента, а пять — к азиатской, при этом большая часть территории круп­нейшего государства СНГ — Российской Федерации — расположена в

45

Азии. Тем не менее, с учетом исторических традиций и того обстоятель­ства, что в недавнем прошлом все страны СНГ входили в состав единого геополитического пространства с центром в Москве, которая должна, бесспорно, рассматриваться в качестве одной из европейских столиц, а также с учетом решений, принятых поданному вопросу Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, и сложившейся практики распределения государств по регионам в международных организациях универсального характера Содружество Независимых Государств может рассматриваться в качестве европейской региональной межправитель­ственной организации. Это обстоятельство не должно, однако, препят­ствовать различным формам сотрудничества СНГ с азиатскими меж­правительственными организациями. Более того, СНГ может в опреде­ленном контексте рассматриваться и в качестве одной из азиатских региональных организаций.

СНГ — субъект международного права. Региональный характер Со­дружества Независимых Государств придает ему на международной аре­не некоторые особые качества. Связано это с тем, что в соответствии со ст. 52 Устава Организации Объединенных Наций Совет Безопасности ООН призван в соответствующих случаях поощрять мирное разреше­ние международных споров с помощью региональных соглашений и региональных органов по инициативе заинтересованных государств либо по собственной инициативе. Практика современных региональ­ных межправительственных организаций свидетельствует о возможно­сти достаточно широкого их использования в качестве инструмента поддержания мира и безопасности в регионах. Вполне допустимо ак­тивное участие таких организаций, и СНГ в том числе, в миротворче­ской деятельности применительно к конфликтам, в которые вовлече­ны страны, входящие в соответствующий регион.

В качестве международной межправительственной организации Содружество Независимых Государств обладает статусом субъекта меж­дународного права и необходимой договорной правоспособностью, имеет право заключать международные договоры как с государствами— участниками СНГ, так и с другими государствами, независимо от при­надлежности их к тому или иному региону. Это предопределяется поло­жениями Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. и положениями Венской конвенции о праве договоров между госу­ дарствами и международными организациями или между международ­ными организациями от 21 марта 1986 г.

СНГ имеет возможность поддерживать сотрудничество по широкому кругу вопросов с другими региональными международными межправи­тельственными организациями, с международными организациями уни­версального характера, втом числе с крупнейшей всемирной организаци­ей подобного рода — Организацией Объединенных Наций. В соответствии

46

с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/237 от 30 марта 1994 г. Со­дружество Независимых Государств получило статус наблюдателя в Гене­ральной Ассамблее ООН. Это открывает широкие возможности для вза­имного обмена информацией, взаимного представительства и иных форм сотрудничества, предопределяемых Уставами ООН и СНГ и иными нор­мативными актами этих двух межправительственных организаций.

В качестве региональной международной организации Содружество принимает участие во всех крупных форумах, проводимых ООН и дру­гими международными организациями. Делегации Исполнительного Комитета СНГ участвуют в работе сессий Генеральной Ассамблеи ООН, Генеральной конференции ЮНЕСКО, Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН, в саммитах и экономических форумах ОБСЕ и во многих других мероприятиях в рамках международных организаций. В свою очередь штаб-квартиру СНГ посетили Генеральные секретари ООН и ОБСЕ, Исполнительный секретарь ЕЭК ООН, что также свиде­тельствует о признании СНГ в качестве региональной организации и стремлении различных международных структур сотрудничать с ней.

Летом 1998 г. проблема международной правосубъектности Содру­жества Независимых Государств оказалась в центре внимания Эконо­мического суда СНГ. С просьбой дать официальное разъяснение по воп­росу о том, является ли Содружество Независимых Государств субъек­том международного права и какие правомочия такого субъекта могут быть распространены на Содружество Независимых Государств, обра­тился в Суд Исполнительный Секретариат СНГ.

В своем консультативном заключении (№ 01-1/2-98 от 28 июня 1998 г.) Суд определил, что вытекающее из ч. 1 ст. 1 Устава СНГ под­тверждение международной правосубъектности государств—членов Со­дружества не препятствует осуществлению международной правосубъ­ектности межгосударственными образованиями с их участием. «Меж­дународная правосубъектность межгосударственного образования и составляющих его государств призваны сосуществовать», — говорится в консультативном заключении Суда. И далее Суд указал: «Рассматри­вая в качестве субъекта международного права участника международ­ных отношений, обладающего международными правами и обязаннос­тями и осуществляющего их в рамках и на основе международного пра­ва, Содружество необходимо считать субъектом международного права. Причем международная правосубъектность Содружества составляет его неотъемлемое свойство, атрибут существования. Она не нуждается в дополнительном (официальном) признании в качестве таковой со сто­роны государств, в том числе государств-членов, или со стороны иных международных организаций. Содружество выступает как субъект меж­дународного права уже лишь потому, что оно реально существует и дей­ствует в международных отношениях».

47

Кроме того, Экономический суд СНГ установил, что в качестве субъекта международного права Содружество Независимых Государств обладает следующими правами:

■ правом на участие в международных отношениях посредством установления отношений с государствами и международными организациями;

■ правом заключать международные договоры с государствами и международными организациями;

■ правом применять санкции при нарушении международных обя­зательств;

■ органы Содружества обладают правом принимать решения от своего имени.

Отсутствие у СНГ наднационального характера. Особо следует обра­тить внимание на содержащееся в учредительных документах Содруже­ства отрицание наднационального характера СНГ. Такое положение, сформулированное в категорической форме, присутствует в Алма-Атин­ской Декларации от 21 декабря 1991 г., где сказано, что Содружество «не является ни государством, ни надгосударственным образованием». В Уставе СНГ это положение сформулировано столь же решительно, но в иных выражениях: «Содружество не является государством и не обла­дает наднациональными полномочиями». Такова была политическая воля государств-учредителей. Очевидно, руководители независимых государств, возникших на постсоветском пространстве, решили при­бегнуть к столь жестким формулировкам из опасений поставить под угрозу свою еще недостаточно окрепшую государственность. С таким подходом приходится считаться, он отвечает реалиям сегодняшнего дня.

Разумеется, для Содружества Независимых Государств в его нынеш­нем виде явление наднациональности представляется принципиально неприемлемым.

Договоры СНГ. Договорная практика Содружества Независимых Государств (как такового) пока не получила должного развития. В то же время утверждения о полном отсутствии такой практики представля­ются ошибочными. В качестве примера международного договора, зак­люченного СНГ от собственного имени, можно назвать Соглашение между Содружеством Независимых Государств и Республикой Беларусь об условиях пребывания Исполкома СНГ на территории Республики Беларусь от 13 июня 1994 г. Следует упомянуть в этой связи и Договор между Экономическим судом СНГ и Республикой Беларусь об услови­ях пребывания Экономического суда СНГ на территории Республики Беларусь от 22 ноября 1996 г.

Содружество, как международное объединение государств, не яв­ляется интеграционным образованием, хотя оно создано с целью со­действия региональной экономической, правовой и политической ин-

48

_теграции. Его главная функция — координация деятельности, направ­ленной на сохранение и развитие взаимных хозяйственных, правовых, культурных и иных связей, оказание участникам Содружества помощи _во всех областях их взаимоотношений на основе взаимного согласия.

Вопросы для обсуждения

1. Дайте сравнительный анализ статуса и полномочий Совета глав госу­дарств и Совета глав правительств СНГ.

2. Какие проблемы существуют в деятельности Экономического суда Со­дружества?

3. Каковы, на ваш взгляд, наиболее важные и перспективные направле­ния реформирования СНГ?

4. Раскройте специфику международно-правового статуса СНГ как меж­дународной региональной организации.

Рекомендованная литература

Воробьев В. Нужно ли реформировать СНГ? // Обозреватель — Observer. 2007. № 1.С. 58-66.

Густое В. А., Манько В. X. Россия — СНГ: Сотрудничество во имя развития и прогресса. М; СПб., 2007. Гл. 3.

Декларация глав государств—участников СНГ об основных направлениях развития Содружества Независимых Государств//Содружество. Информаци­онный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1999. № 1(31). С. 5-9.

Дубинин Ю. В. Битва за Черноморский флот // Россия в глобальной поли­тике. 2006. Т. 4. № 1. С. 154-171.

Косое Ю. В., Торопыгин А. В. Содружество Независимых Государств. СПб., 2006. С. 29-50.

Кулагин В. М. Режимный фактор во внешней политике постсоветских госу­дарств // Полис. 2004. № 1. С. 115-124.

Мартьянов В. Нормы как продолжение интересов: опыт СНГ и России // Свободная мысль. 2007. № 2. С. 93-107.

Политическая наука. Вып. 2: Политология в постсоветских государствах / Ю. С. Пивоваров и др. М., 2004с.

Решение о разграничении полномочий между Советом глав государств и Советом глав правительств Содружества Независимых Государств // Содруже­ство. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав прави­тельств СНГ. 1999. № 1 (31). С. 11-15.

Рушайло В. СНГ: Сегодня и завтра // Международная жизнь. 2007. № 9. С. 18-31.

Современные международные отношения и мировая политика/ А. В. Тор-кунов и др. М., 2004. С. 837-839.

Соглашение о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 6. С. 21-27.

ФурманнД. Дивергенция политических систем на постсоветском простран­стве // Свободная мысль. XXI. 2004. № 10. С. 14-24.

ГЛАВА 4

---

Дата добавления: 2019-02-22; просмотров: 1201; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!