Административная юстиция и административное судопроизводство: понятие, соотношение, основные взгляды на содержание данных категорий.
Основные мировые системы административной юстиции.
Мировой опыт показывает, что сложились 2 основные системы административной юстиции, анализ которых подробно изложен Д.М. Чечотом*(155), В.В. Бойцовым, В.Я. Бойцовым*(156), А.Н. Пилипенко*(157), К.П. Зоммерманном, Ю.Н. Стариловым*(158)и другими специалистами.
В правовой системе, основанной на английском общем праве (Англия, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль), контроль за административными актами возложен главным образом на обычные суды.
Юрисдикция этих судов по контролю за административной деятельностью, однако, ограничена, даже если им предоставлена общая юрисдикция по административным вопросам. Контроль за законностью административных действий осуществляется посредством прямого их оспаривания или опосредованного (в процессе вынесения решений по уголовным и гражданским делам). Иногда законодательная власть специально устанавливает, что определенные административные акты окончательны или не подлежат пересмотру судами.
Кроме того, суды обычно отказываются, руководствуясь принципом "судебного ограничения", от вмешательства в некоторые вопросы "высокой политики" (иностранные дела, парламентскую жизнь).
Юрисдикция судов по административным вопросам может быть ограничена требованием "исчерпания альтернативного средства правовой защиты" (в Англии предусмотрено в качестве необходимого условия обжалование решений определенных административных органов в административный трибунал, в США - пересмотр акта органом, который издал его, или рассмотрение жалобы вышестоящим должностным лицом). Тем не менее на практике обычные суды всегда допускали без какого-либо специального упоминания закона общий контроль за административной деятельностью. В США там, где закон не предоставляет право жалобы в обычные суды на решения административных органов, эти суды могут оспаривать административный акт в рамках своей общей юрисдикции. Доступность альтернативного средства правовой защиты не лишает обычный суд возможности осуществлять юрисдикцию по административным вопросам, но скорее оставляет ее на усмотрение суда, который может рассмотреть вопрос об административном акте, когда альтернативное средство непригодно или неэффективно. Презумпция судебного контроля обусловливает игнорирование судьями положения закона об окончательности административных решений или узкое толкование правовых норм, которыми исключается судебный контроль. Таким образом, в действительности юрисдикция обычных судов по контролю административных актов такая же широкая, как и у административных судов в других государствах.
|
|
|
В странах, где отсутствует система административных судов, поразительно велико количество специальных административных трибуналов, являющихся своего рода англо-американским вариантом административных судов. В Англии их свыше 50, в США несколько меньше.
|
|
|
История становления административной юстиции в России.
Проблема защиты граждан против действия (бездействия) органов государства, в том числе законодательных (представительных), исполнительных органов, должностных лиц существует во всех странах. Принятие не соответствующей Конституции страны правовой нормы, незаконные действия органов управления, отдельных должностных лиц, необоснованное привлечение к административной ответственности приводит к ущемлению гражданских субъективных прав.
Положение ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, является важной гарантией реального обеспечения и соблюдения прав и свобод человека. Благодаря ему суд одновременно выполняет и контрольную функцию по отношению к органам иных ветвей власти, что согласуется с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с их определенной связью и взаимным контролем.
|
|
|
Рассмотрением дел подобного рода призван заниматься институт административной юстиции, реформа которого в России идет в последние годы в рамках осуществляемой правительством судебной реформы.
Следует отметить, что развитие отечественной административной юстиции имеет глубокие исторические корни. По нашему мнению, исследование эффективности государственного реформирования института административной юстиции должно опираться на отечественные традиции в данном вопросе. Без изучения истории административного судопроизводства исследование будет неполным.
Теоретические суждения об административной юстиции как о способе контроля судебных и квазисудебных органов за законностью актов государственного управления и защиты субъективных прав граждан были высказаны профессором М.Д. Загряцковым, который в историческом праве связывал понятие административной юстиции с возникновением правового государства. По его мнению, административная юстиция является «одним из институтов, обеспечивающих господство права».
|
|
|
В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона (1890 г.) административная юстиция определяется как «административный суд для рассмотрения споров, возникающих из дел управления, жалоб на нарушения обязанностей, возлагаемых на администрацию законами и распоряжениями высших правительственных властей».
Согласно литературным данным, история отечественной административной юстиции берет начало с XVI века, когда в Московском государстве функционировал Челобитный приказ.
В обязанности Челобитного приказа входило следующее:
- прием челобитных (так называемые иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени - дъяков, подьячих, воевод и т.д.;
- суд над теми должностными лицами, на которых подавались «челобитные»;
- контроль, за деятельностью других правительственных учреждений. Следует отметить, что Челобитный приказ действовал на протяжение VI-XVII.
В течение XVIII в. - и первой половины XIX в. рассмотрением жалоб на действия чиновников и надзором за их деятельностью занимались Сенат и прокуратура.
Однако уже в начале 60-х годов XX века некоторые из членов Государственного Совета пришли к выводу о том, что «чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства».
Произошедшее в результате осуществленной в 1864 г. судебной реформы отделение судебной власти от административной, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном контроле деятельности земской и городской администрации.
В 70-90-х годах XVIII в. в каждой из губерний были учреждены особые судебно-административные присутствия для разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел. Были присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промысловому налогу, по воинской повинности и т.д. Как отмечал в своем исследовании Н.М. Коркунов, губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава, т.к. в состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а также должностные лица, являвшиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие.
Следует отметить, что введение института губернских присутствий смешанного состава оценивалось правоведами того времени неоднозначно. Так, Н.М. Коркунов, давая оценку их деятельности, приравнивал их к органам административной юстиции. Однако его мнение разделяли далеко не все современники. Так, либеральные ученые-правоведы Б.Н. Чичерин и В.Ф. Дерюжинский полагали, что признать их административными судами нельзя в силу преобладания в их составе бюрократических деятелей, а также отсутствия публичности и состязательности.
Как указывал Н.М. Коркунов, «Высшим органом административной юстиции является у нас Сенат». Следует отметить, что Сенат осуществлял надзор за деятельностью всех органов управления в России, кроме того, Сенату принадлежали также функции высшего органа административной юстиции.
С этой стороны важную роль в Сенате играл его Первый департамент, так как именно он ведал административно-судебными делами. В его функции входило как рассмотрение жалоб граждан на органы власти, так и решение спорных моментов между органами власти.
В Первый департамент Сената подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. Кроме того, Первый департамент Сената являлся судебно-апелляционной инстанцией в отношении решений, принимаемых губернскими присутствиями по жалобам граждан.
Недостатками административной юстиции того времени, по мнению известного историка - правоведа С.А. Корфа, являлись волокита при разборе дел, отсутствие гласности, публичности и состязательности, а также плохая осведомленность широких слоев граждан о работе Первого департамента.
Как отмечал И.Т. Тарасов в 1887 г., существенным недостатком административной юстиции в России было то, что она была удалена от населения. Этому способствовало в значительной мере и само устройство административной юстиции. Система органов административной юстиции имела два уровня: центральный (Сенат) и губернский (губернские присутствия). Органов административной юстиции на уездно-волостном уровне, непосредственно связанных с населением, не было.
Следует отметить, что значительный вклад в развитие отечественного административного судоустройства внес «Проект преобразования учреждений губернского управления статс-секретаря Столыпина», предложенный им в 1908 г.
Как отмечает С.А. Кроф, в нем было дано определение понятия административной юстиции, а также предлагалась программа по созданию системы уездно-волостных органов административной юстиции и улучшению деятельности, как губернских присутствий, так и Сената. Однако в силу известных исторических событий 1911 г. (убийство Столыпина) данная программа не была воплощена в жизнь.
Попыткой осуществления реформы административной юстиции можно считать закон, изданный Временным правительством 30 мая 1917 г. о создании судов по административным делам. Согласно принятому закону, в каждый уезд назначался административный судья, а в губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями.
Другое развитие административная юстиция получила в законодательных актах и в работах правоведов советского периода.
Следует отметить, что в практическом плане вопрос об административной юстиции в советском государстве стал актуальным с первых дней его существования. Это было обусловлено тем, что сменившая царский режим и Временное правительство коммунистическая административно-командная система изначально создавала предпосылки для произвола должностных лиц на всех уровнях власти. О произволе чиновников советского аппарата говорили в своих выступлениях В.И. Ленин, Л.Д. Троцкий, Г.Е. Зиновьев и др. Мнения ученых периода становления советской власти на институт административной юстиции варьировали от осознания его необходимости до полного отрицания таковой.
Интересен тот факт, что уже в 1921 г. Институтом Советского права при Московском государственном университете был выработан проект декрета об административной юстиции РСФСР. Тогда же возникла идея составления Административного кодекса, причем одну из его глав планировалось посвятить административной юстиции.
На необходимость введения института административной юстиции указывали такие видные правоведы как М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский. Так, профессор А.Ф. Евтихиев считал, что административная юстиция необходима для советского государства. Он полагал, что Центральное Бюро жалоб Украинской ССР в полной мере выполняет функции органа административной юстиции.
В.Л. Кобалевский начало административного судопроизводства СССР видел в деятельности таких органов, как Страховые Советы, жилищные комиссии, земельные судебные комиссии и т.д. Исследуя историю развития отечественной административной юстиции, нельзя не сказать о работе М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы», выдержавшей два издания - 1924 и 1925 годов.
М.Д. Загряцков называл административную юстицию одним из важнейших институтов, обеспечивающих существование правового государства, поскольку основная задача данного института - отмена неправомерного акта административного органа.
В своей работе он различал учреждения, представляющие собой начальные формы административной юстиции, характерные для России времени становления советской власти (например, советские земельные комиссии), и законченные формы, которые содержат все необходимые элементы административной юстиции (к таким он относил, например, административные суды во Франции и Германии).
Центральным моментом административного судопроизводства М.Д. Загрянцов считал административную жалобу или административный иск гражданина на действия администрации. Причем гражданин должен был выступать в суде как потерпевшая сторона.
При этом М.Д. Загряцков не придавал особого значения тому, какой орган разбирает административный иск, специальный административный суд (трибунал) или общий суд, частью которого является палата по административным спорам.
Однако точка зрения противников становления административной юстиции в советском государстве возобладала и стала официальной на долгие годы.
Против введения этого института в СССР выступали в 20-30-х годах Е.Б. Пашуканис и П.И. Стучка, «руководившие» юридической наукой. Официальную точку зрения выражали и такие административисты, как А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, К.Н. Носов, А.С. Турубинер. Основным аргументом противников административной юстиции был тот, что новый государственный строй изначально предполагает гармоничные взаимоотношения гражданина и аппарата управления, не нуждающиеся в судебном контроле.
Совпадала эта точка зрения и с официальной идеологией, превозносившей коммунистическое общество как самоцель и обесценивающей личность. Как писал видный правовед того времени Н.П. Карадже-Искров, «Следует постоянно помнить, что у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины, поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане».
Наиболее последовательно эти взгляды выразил К.Н. Носов. Он писал, что административный иск гражданина - это «выпад против администрации, а, следовательно, - выпад против советской власти».
Однако хотя официально институт административной юстиции отрицался, некоторые его элементы присутствовали в советских судебных органах, начиная с 20-х годов.
Так, в соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. Согласно ему, эти жалобы рассматривались президиумами народных судов.
В 1937 г. было издано первое после принятия Конституции СССР 1936 г. «Положение о Выборах в Верховный Совет СССР», где в статьях 16-19 закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей, в частности, не включение в список, исключение из списка, исключение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список. Первой инстанцией для разрешения спора такого рода был исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. В случае несогласия с решением исполкома гражданин мог обратиться в народный суд. Решение суда, принятое на основе данных открытого судебного разбирательства, было окончательным.
В 20-50-е годы основной формой рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц была административная. Наибольшая часть жалоб рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, исполкомами, администрацией учреждений и предприятий, а также квазигосударственными органами - партийными комитетами всех уровней.
Однако существование элементов административной юстиции в советском государстве отрицалось до 60-х гг. Так, в Большой советской энциклопедии 1949 г. в статье, посвященной административной юстиции содержалось следующее: «В СССР административной юстиции как особого института нет. По советскому праву законность в государственном управлении обеспечивается надзором вышестоящих организаций и органов прокуратуры, контролем со стороны министерства государственного контроля и специальных инспекций, а также правом жалобы в вышестоящие органы власти и управления или органы прокуратуры». Однако с середины 60-х годов, когда началась хрущевская «оттепель», поток жалоб граждан на решения и действия должностных лиц (органы управления) резко увеличился. Отрицать необходимость обеспечения законности деятельности органов государственного управления стало невозможно, а обеспечить ее только в порядке административного контроля - очень трудно.
Подтверждают факт осознания необходимости усовершенствования института административной юстиции на государственном уровне и попытки регулирования этого института отдельными нормативно - правовыми актами.
Так, 21 июня 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», которым всем гражданам, а также должностным лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, было предоставлено право обжаловать постановление о наложении штрафа в народный суд по месту жительства.
Для регламентации отношений, связанных с рассмотрением жалоб граждан на решения должностных лиц в государственных органах, Президиум Верховного Совета СССР принимает Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. В 1968 г. также Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами» право на судебную жалобу в РСФСР получили водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии.
Существенным шагом в развитии отечественного института административной юстиции стало также принятие в 1964 г. Гражданского процессуального кодекса РСФСР. В него были включены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Например, статьи 233-244 ГПК РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действий административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налоговым жалобам.
Получила свое развитие концепция создания административной юстиции и в работах ученых - правоведов. Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г. Салищева, В.И. Ремнев, Д.М. Чечот и др.
Так, в своей монографии «Административный процесс в СССР» Н.Г. Салищева обосновала положение о том, что административная юстиция может эффективно функционировать в условиях Советской власти. Следует отметить, что с опубликования работы Н.Г. Салищевой понятие «административная юстиция» было реабилитировано и начало использоваться юристами как категория с положительным содержанием.
Заметную роль в обосновании института административной юстиции сыграли монографические работы В.И. Ремнева «Право жалобы» и «Социалистическая законность в государственном управлении». В.И. Ремнев, как и Н.Г. Салищева, был последовательным сторонником административной юстиции. Он справедливо полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействия) должностных лиц и государственных органов уже образуют институт административной юстиции в СССР. Однако, исследуя проблему его качественного функционирования, он считал, что его низкая эффективность обусловлена отсутствием специализированных институтов. В связи с этим он предлагал создать в народных (общих) судах специальные составы административных дел.
Отмечая работы отечественных ученых, посвященные административной юстиции, нельзя не упомянуть труд известного цивилиста Д.М. Чечота «Административная юстиция», в которой подчеркивалось важное значение анализируемого института в реализации принципа законности в государственном управлении.
В работе отмечалось, что регламентация производства в суде по жалобам граждан на действия и решения органов управления гражданско-процессуальными нормами достаточна и обоснована. Данная позиция является спорной, однако, основное положение автора, что институт административной юстиции необходим и в социалистическом государстве, свидетельствовало о поддержке идеи административной юстиции специалистами других отраслей права.
Важные изменения в 70 - 80 гг. произошли и в государственном регулировании административной юстиции.
Право граждан обжаловать административные решения в суд было закреплено на конституционном уровне. Часть 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г. установила: «Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд». Данная норма явилась базой для принятия законов, в которых право граждан на судебную защиту устанавливалось как общее правило.
Существенный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об административных правонарушениях. Основы, а затем Кодекс РСФСР об административных правонарушениях закрепили право граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления, их должностными лицами.
30 июля 1987 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Отметим, что до этого закона граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в специальных актах. Но с принятием данного закона устанавливалось общее правило граждан на судебную жалобу.
Это право было расширено Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».
Согласно закону, к актам, подлежащим судебному обжалованию, были отнесены «коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность».
Современным этапом развития отечественного института административной юстиции можно считать принятие в 1993 году Закона РФ от 27 апреля «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который по сравнению с прежним союзным Законом «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 2 ноября 1989г. значительно расширил пределы судебного контроля. Существенные изменения были внесены в закон Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.
Закон от 27 апреля 1993 года претворил в действие закрепленный в Конституции РФ 1993 г. принцип «всеобщности обжалования», установив единый механизм судебной защиты для всех граждан России. Кроме того, он установил более широкий предел своего действия, существенно расширил полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом. Закон впервые провозгласил возможность обжалования гражданами не только индивидуальных, но и нормативных актов. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных актов, ранее отечественное законодательство не содержало.
В настоящее время продолжается активная судебная реформа, затрагивающая и институт административной юстиции. Об этом говорит принятие нового Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, нового Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, а также рассматриваемые Государственной Думой проекты Федеральных конституционных законов об административном судоустройстве.
Однако следует отметить, что на сегодняшний момент основные элементы административной юстиции, которые возникли в СССР, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции по-прежнему характеризуется теми же признаками, что и в СССР, а именно:
а) в процессе его функционирования разрешаются споры между гражданином и субъектом управления о законности действий последнего;
б) споры разрешаются общими судами;
в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско- процессуального кодекса РФ.
Исторически в России институт административной юстиции существовал с XVI в., когда действовали Челобитные приказы. Практически за все время существования в царской России административная юстиция были неотделима от органов административной власти. При этом неоднократно предлагались проекты по передаче рассмотрения жалоб на действия органов власти в суд (реформа, предложенная Столыпиным, нововведения, предложенные Временным правительством). Однако они так и не нашли своего воплощения в жизнь.
Советский период развития административной юстиции характеризовался ее двойственностью. С одной стороны, официальной властью отрицалась сама необходимость института административной юстиции. С другой стороны, действовали отдельные комитеты, занимавшиеся разбором жалоб граждан на действия властей. Таким образом, эти органы административной юстиции также не выходили за рамки органов управления.
Ситуация начала меняться со времен правления Н.С. Хрущева, во времена так называемой оттепели, когда гражданам постепенно начали предоставляться права обжаловать действия администрации в судебном порядке. Эти изменения нашли свое отражение в Конституции 1977 г., Гражданском процессуальном кодексе, а также целом ряде прогрессивных с точки зрения права законодательных актов.
Административная юстиция и административное судопроизводство: понятие, соотношение, основные взгляды на содержание данных категорий.
Во многих государствах мира административная юстиция и административное судопроизводство считаются неотъемлемыми институтами правового демократического государства. Они позволяют обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов граждан от неправомерных действий, решений и бездействия органов публичной власти.
Понятие административной юстиции (justice administrative) впервые было разработано в праве Франции в конце XVIII в., когда судам, выступившим против революционных действий, было запрещено рассматривать дела с участием представителей власти.
Закон от 16–24.08.1790 устанавливал: "Функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, ни каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функций"
Споры французских граждан с органами и служащими публичной администрации стали рассматривать специальные органы, созданные в рамках исполнительной власти и уполномоченные защищать граждан от произвола со стороны администрации. Их деятельность и получила название административной юстиции.
Впоследствии аналогичные задачи в ряде стран, в том числе в Германии и Швейцарии, были возложены на органы не исполнительной, а судебной власти – административные суды. Рассмотрение административных дел в этих судах приобрело форму административного судопроизводства.
В настоящее время понятия "административная юстиция" и "административное судопроизводство" каждая страна трактует по-своему, с учетом особенностей собственной системы государственных органов и системы права.
В Италии понятие "административная юстиция" трактуется наиболее широко как деятельность любых органов по контролю за администрацией.
Во Франции административной юстицией признается деятельность специализированных органов (административных трибуналов, административных апелляционных судов и Государственного совета) по разрешению споров, относящихся к управленческой деятельности публичных властей.
В Германии административная юстиция осуществляется в форме административного судопроизводства – рассмотрения административными судами всех публично-правовых споров за исключением конституционно-правовых и называется административным процессом.
В США к административной юстиции обычно относят рассмотрение споров граждан с органами и должностными лицами администрации как в судах, так и в иных органах, осуществляющих судебные функции, но судами не являющихся, – в квазисудебных органах
Обобщая подходы к определению административной юстиции, встречающиеся в различных странах, можно выделить материально-правовые, организационные и процессуальные аспекты этого понятия.
Во-первых, институт административной юстиции предполагает выделение особой категории административных дел. Это дела, в которых одной из сторон является субъект публичной власти; оспаривается правомерность осуществления властных полномочий по принятию решений либо совершению действий или бездействия.
Во-вторых, административные дела должен рассматривать специально созданный для этого орган – административный суд или включенный в исполнительную власть "квазисудебный" орган, уполномоченный разрешать административные споры и не наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями.
В-третьих, административные дела должны рассматриваться в особом порядке, отличном от порядка рассмотрения конституционных, гражданских или уголовных дел.
В России попытки создать административную юстицию в форме административного судопроизводства предпринимались неоднократно, но ни одна из них так и не увенчалась успехом.
Ни реформа Столыпина 1909 г., ни законы Временного правительства об административных судах 1917 г. не привели к формированию органов, самостоятельно и независимо от административной власти рассматривающих в особом порядке споры граждан с органами власти.
В советский период к административной юстиции относились крайне негативно и рассматривали ее как институт буржуазного права, доказывающий существование непримиримых противоречий между человеком и властью в эксплуататорском обществе. Однако значимость отдельных элементов административной юстиции признавалась и в Советском государстве. С 1920-х гг. неоднократно ставилась задача судебного контроля за деятельностью органов управления. С 1960-х гг. признавалась ценность административно-процессуальных норм для защиты прав человека, и в гражданско-процессуальном законодательстве появились нормы, определяющие порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых правоотношений
В Российской Федерации не отрицается особая ценность административной юстиции и административного судопроизводства для защиты прав граждан и обеспечения эффективного функционирования государства. Часть 2 ст. 118 Конституции РФ закрепила существование административного судопроизводства, определив, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Однако уже длительное время в российской юридической науке, прежде всего в науках административного права и гражданского процесса, ведется дискуссия по проблеме выделения самостоятельного административного судопроизводства. Как отмечал М. К. Треушников, "ряд ученых отстаивают точку зрения, согласно которой нет необходимости выделять в самостоятельный вид производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, поскольку отсутствуют существенные отличия от искового производства, а имеющиеся в данных категориях дел процессуальные особенности не носят принципиального характера"
Между тем законодатель, учитывая, что наличие административного судопроизводства является одним из признаков демократического государства, выделил данную категорию дел, признав, что административное судопроизводство отличается существенными особенностями.
Выделение самостоятельного вида судопроизводства основано на качественном своеобразии, порождаемом предметом рассматриваемого дела, особенностями правоотношения, разрешаемого судом. "Публично-правовые отношения являются выражением публичного, общественного интереса. Властные полномочия органа государственной власти, местного самоуправления, их должностного лица свидетельствуют о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного осуществления публичных прав в досудебном порядке"
Основной принцип отрасли публичного права – принцип императивности – обязывает субъектов публичного управления использовать свои властные полномочия только для достижения целей, поставленных законом и только в рамках закона. В связи с этим правовые средства защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей являются также средствами надзора и контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти.
Особенности предмета административного судопроизводства связаны с фактическим неравенством граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с одной стороны, и публичных органов – с другой. Особенности положения участников материальных публично-правовых отношений предопределяют потребность в соответствующем административно-процессуальном режиме, призванном обеспечить правовое равенство сторон в административном деле, рассматриваемом судом
5. Кодекс административного судопроизводства РФ: характеристика структуры и содержания.
15 сентября 2015 года на территории Российской Федерации вступит в силу Кодекс об административном судопроизводстве в Российской Федерации (далее – Кодекс), принятый Федеральным законом от 08.03.2015 № 21-ФЗ.
Кодекс представляет собой единый систематизированный законодательный акт, регламентирующий порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Следует отметить, что до вступления Кодекса об административном судопроизводстве в Российской Федерации в силу административные дела указанных категорий рассматриваются в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.
Новая отрасль процессуального права вводится в систему действующего законодательства Российской Федерации для обеспечения доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, а также для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел и укрепления законности в данной сфере.
В соответствии с Кодексом право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов гарантируется каждому заинтересованному лицу.
Административное судопроизводство построено на принципах независимости судей, равенства всех перед законом и судом, законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел, осуществлении судопроизводства и исполнении судебных актов по административным делам в разумный срок, гласности и открытости судебного разбирательства, непосредственности судебного разбирательства, состязательности и равноправия сторон при активной роли суда.
Статьей 39 Кодекса предусмотрены полномочия прокурора в административном судопроизводстве. Согласно закону прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.
В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае, если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.
В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление (об отказе от иска) без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.
Прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных законом. Прокурор не дает заключение по делу, если дело возбуждено на основании его административного искового заявления.
Кроме того, разделами кодекса подробно регламентированы меры процессуального принуждения, общие правила производства в суде первой, апелляционной и кассационной инстанций, особенности производства по отдельным категориям административных дел, порядок проведения упрощенного (письменного) производства по административным делам, а также процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом.
6. Новеллы Кодекса административного судопроизводства РФ.
1. Концепция Кодекса основана на исковом характере административного судопроизводства. Это значит, что законодатель воспринял позицию ученых, настаивавших на введении такой правовой категории, как административный иск.
2. Сторонами по делу являются административный истец и административный ответчик. В качестве административного истца могут выступать те лица, которые считают, что их права и законные интересы нарушены: физические или юридические лица, прокурор, органы, осуществляющие властные полномочия, должностные лица, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (ст. 38 Кодекса). К числу административных ответчиков относятся органы государства, органы местного самоуправления, их должностные лица, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные лица, наделенные властными полномочиями. Так, в настоящее время приняты нормативные правовые акты, согласно которым органы исполнительной власти могут делегировать свои властные полномочия иным субъектам (например, государственным бюджетным учреждениям, многофункциональным центрам). Очевидно, в случае обращения гражданина в суд в порядке административного судопроизводства на действия должностных лиц многофункционального центра административным ответчиком необходимо считать этот центр. Данный вывод соответствует и позиции Верхового Суда РФ [17]. Статус административного ответчика предполагает наличие властных полномочий у субъекта, за исключением тех случаев, когда административным истцом является должностное лицо надзорного органа, подающее иск к невластному субъекту.
3. К числу новелл и достоинств Кодекса следует отнести возможность предъявления групповых административных исков и наличия нескольких административных ответчиков одновременно (ст. 41 Кодекса). Другими словами, Кодекс допускает процессуальное соучастие. При этом отдельно в Кодексе обращается внимание на возможность подачи гражданами коллективного административного искового заявления в случае многочисленного числа членов группы и при затруднении разрешения требования индивидуально или группой истцов (при соучастии).
4. Кодекс воспринял практически все подинституты гражданского процесса: оставление заявления без рассмотрения, без движения, возвращение заявления (ст. 129, 130 Кодекса) и др. Так, ст. 128 Кодекса вводит правило об отказе в принятии административного иска, если, например, это заявление подлежит рас- смотрению в порядке уголовного или гражданского судопроизводства или из содержания заявления не следует, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются (затрагиваются) права, законные интересы административного истца и т.д. Такой отказ препятствует повторному обращению в суд с аналогичным административным исковым за- явлением, в связи с чем определение судьи об отказе исключает доступ к правосудию. На это определение может быть подана частная жалоба.
5. Одним из достоинств Кодекса необходимо считать возможность электронной подачи административного искового заявления путем заполнения специальной формы в сети «Интернет» (ст. 125 Кодекса), а также электронного оформления документов, являющихся приложением к иску. Аналогичные требования отнесены и к апелляционной, кассационной жалобам. Эти положения Кодекса вводятся в действие с 15 сентября 2016 г. Другими словами, через год после введения Кодекса суды общей юрисдикции перейдут отчасти на электронный документооборот. Это упростит подачу административных исковых заявлений, их рассмотрение, принятие решения. 6. В Кодексе сохраняется возможность подачи административного искового заявления прокурором. И если в ст. 45 ГПК РФ указано, что оно может быть в определенных случаях подано прокурором в защиту прав и законных интересов конкретных лиц, то в ст. 125 Кодекса эта возможность очерчена четкими рамками: в заявлении прокурор должен указать причины, по которым сам гражданин не может подать иск. Это существенная новелла, не позволяющая прокурорам произвольно, без подтверждения соответствующих обстоятельств подавать иски в суд. 7. В Кодексе впервые четко прописана обязанность административного истца, обладающего властными полномочиями (например, должностное лицо надзорного органа), направить копии иска со всеми материалами, являющимися приложениями к иску, лицам, участвующим в деле. Направление указанных документов должно сопровождаться доказательствами этого действия, которые впоследствии предъявляются суду. Если же административный истец не обладает публичными полномочиями, то направлять заявление с приложенными к нему документами он может, но не обязан. В этом случае суд направит их (документы) самостоятельно.
8. По сравнению с исковым производством в ГПК РФ Кодекс устанавливает 3-дневный срок для принятия административного искового заявления к производству (ст. 127 Кодекса).
9. В соответствии со ст. 141 Кодекса срок рассмотрения административного дела составляет до 2 месяцев (исключения – дела, рассматриваемые и разрешаемые Верховным Судом РФ, – до 3 месяцев) со дня поступления заявления в суд. В этом правиле нет ничего нового. Новелла состоит в том, что Кодекс предоставляет право председателю суда по сложным категориям дел продлить этот срок, но не более чем на один месяц.
10. Оформление движения административного дела в первой и апелляционной инстанциях детализировано письменным протоколом судебного заседания, включая предварительное судебное заседание, и аудиопротоколированием. Секретарь судебного заседания должен обеспечить стенографирование, аудио- (непрерывно) и видеопротоколирование, использование систем видеоконференсвязи. Все эти носители информации приобщаются к протоколу
Дата добавления: 2019-02-22; просмотров: 1049; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!