Проведите сравнительный анализ формы правления во Франции, Италии, Великобритании. Покажите общие и отличительные признаки, характеризующие форму правления указанных государств
Используя конституции зарубежных государств и иные нормативные правовые акты, проведите сравнительный анализ компетенции органов конституционного контроля в Италии, Франции и Германии
Какие виды объектов конституционного контроля предусмотрены конституциями данных государств? Как Вы считаете, могут ли законы, вносящие изменения в конституцию быть объектами конституционного контроля?
Проверку законов с точки зрения их соответствия конституции в той или иной мере могут проводить различные государственные органы. Например, глава государства, посчитав принятый парламентом закон в чем-то не соответствующим конституции, прибегает к праву вето. Однако только определенный судебный орган на основании своих особых конституционных полномочий может путем специальной, установленной законом судебной процедуры окончательно и бесповоротно признать закон (или его отдельное положение) не соответствующим конституции и прекратить тем самым его действие. Ситуации, с которыми приходится разбираться суду, связаны с актами законодательной и исполнительной властей, а нередко и с их противостоянием, спорами о компетенции, что придает его деятельности особую общественно-политическую значимость. Конституционное правосудие можно назвать гарантом верховенства конституции.
Родоначальник судебного конституционного контроля – США. Еще в 1803 г. Верховный суд посчитал, что одно из правомочий, которым наделил его Акт о судоустройстве 1789 г., противоречит Конституции. Поскольку речь шла о самоограничении Суда, решение не вызвало реакции со стороны Конгресса, и, быть может, сами его авторы не предвидели, как далеко пойдут его последствия. Правда, даже в первой половине XX в. судебный конституционный контроль играл значительную роль только в США. Первый в Европе Конституционный суд, созданный в Австрии в соответствии с Конституцией 1920 г., был упразднен в результате «аншлюса» страны нацистской Германией. Еще более короткой оказалась история испанского «Суда конституционных гарантий», предусмотренного Конституцией 1931 г. и ликвидированного вместе с ней франкистским режимом.
|
|
|
В настоящее время институт судебного конституционного контроля известен большинству развитых стран и предусмотрен большинством принятых после Второй мировой войны конституций. Более того, эти конституции уделили конституционному правосудию особое внимание. В каждой из них детально расписана компетенция конституционного суда, действующего в стране, порядок его формирования, численность суда и т.п.
Сложились две основные модели конституционного правосудия.
|
|
|
При первой модели конституционный контроль осуществляется общей судебной системой, при этом правом такого контроля может быть наделена каждая судебная инстанция или исключительно верховный суд. Практически именно этот суд является главным носителем и реализатором этого права. Данную модель по праву называют «американской»: ее классический пример – США. Она воспринята также в Канаде, Японии, Индии, скандинавских государствах и др., однако, в отличие от Верховного суда США, верховные суды этих государств не проявляют значительной активности в сфере конституционного контроля.
В странах Европейского континента явно преобладает вторая модель. Здесь конституционное правосудие вверено специальному органу – конституционному суду. Он не возглавляет, подобно верховным судам, инстанционную систему судов. По большей части он один в стране. В тех федеративных государствах, где субъекты федерации имеют свои конституционные суды, эти суды самостоятельны, хотя их компетенция соответственно ограничена.
В Германии в теории и практике немецкого правового государства важная роль отводится Федеральному конституционному суду и органам конституционной юрисдикции федеральных земель (в земле Шлезвиг-Гольштейн охрану норм Земельной конституции 1991 г. осуществляет Федеральный конституционный суд). Правовой статус Федерального конституционного суда определяется Основным законом ФРГ, Законом о Федеральном конституционном суде (в ред. от 11 августа 1993 г., с изменениями от 16 июля 1998 г.), Регламентом Федерального конституционного суда от 15 декабря 1986 г. (с изменениями от 18 декабря 1995 г.), другими правовыми актами.
|
|
|
В первом и втором сенатах Федерального конституционного суда правосудие осуществляют 16 судей, избираемых (в равной доле) депутатами Бундестага и Бундесрата на 12 лет. Кроме судей в штат Федерального конституционного суда входят около 50 квалифицированных юристов, в т.ч. по два помощника каждого из судей, а также около 130 сотрудников вспомогательного персонала. Федеральный конституционный суд имеет устоявшийся имидж «стража» и официального толкователя Основного закона ФРГ, арбитра в конституционных спорах между федеральными государственными органами, между Федерацией и землями, между землями. Наряду с этим он выступает в качестве последней национальной инстанции в защите прав и свобод граждан. Среди 18 типовых случаев, в которых Федеральному конституционному суду надлежит принимать решения, выделяются три случая, когда он преимущественно осуществляет защиту основных прав граждан – конкретный и абстрактный контроль за конституционностью норм права и рассмотрение индивидуальных конституционных жалоб. В 1951-1995 гг. Федеральный конституционный суд рассмотрел около 110 тыс. дел, в т.ч. свыше 88 тыс. индивидуальных конституционных жалоб, из которых были удовлетворены немногим более 2 тыс.
|
|
|
Согласно ст. 93 Конституции Германии 1. Федеральный конституционный суд выносит решения: 1) о толковании настоящего Основного закона в связи со спорами об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наделенных собственными правами настоящим Основным законом или Регламентом высшего федерального органа; 2) при наличии разногласий или сомнений относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме и содержанию настоящему Основному закону, либо относительно того, соответствует ли право земли иным нормам федерального права, когда о решении этих вопросов ходатайствует Федеральное правительство, правительство земли или треть членов Бундестага; 2а) при наличии разногласий относительно того, соответствует ли закон условиям абзаца 2 статьи 72, когда об этом ходатайствует Бундесрат, правительство земли или орган народного правительства земли (включен Законом от 27 октября 1994 г.); 3) при наличии разногласий относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в частности в случаях применения землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора; 4) по другим публично-правовым спорам между Федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной судебный порядок рассмотрения; 4а) по конституционным жалобам, которые могут быть поданы любым лицом, считающим, что государственная власть нарушила одно из его основных прав или одно из прав, указанных в статьях 20 (абзац 4), 33, 38, 101, 103 и 104 (включен Законом от 29 января 1969 г.); 4b) по конституционным жалобам общин или объединений общин по поводу нарушений каким-либо законом права на самоуправление, предусмотренное статьей 28; в отношении законов земли это возможно лишь в случае, если жалоба не может быть подана в Конституционный суд земли (включен Законом от 29 января 1969 г.); 5) в других случаях, предусмотренных настоящим Основным законом. 2. Федеральный конституционный суд действует, кроме того, в иных случаях, отнесенных федеральным законом к его ведению.
Согласно ст. 94 Конституции Германии: 1. Федеральный конституционный суд состоит из федеральных судей и других его членов. Члены Федерального конституционного суда избираются Бундестагом и Бундесратом поровну. Они не могут входить в состав Бундестага, Бундесрата, Федерального правительства или соответствующих органов земель. 2. Федеральный закон определяет устройство Федерального конституционного суда и порядок судопроизводства, а также устанавливает, в каких случаях его решения имеют силу закона. Закон может установить в качестве условия для подачи конституционной жалобы предварительное использование обычного пути обжалования и особую процедуру подачи жалобы (в ред. Закона от 29 января 1969 г.).
Согласно ст. 100 Конституции Германии: 1. Если какой-либо суд признает неконституционным закон, о действительности которого возник вопрос при решении конкретного дела, процесс приостанавливается и, если речь идет о нарушении конституции земли, должно быть получено решение суда земли, компетентного в разрешении конституционных споров, а если речь идет о нарушении настоящего Основного закона – то решение Федерального конституционного суда. Это положение действует и тогда, когда речь идет о нарушении настоящего Основного закона правом земли или о несовместимости закона земли с федеральным законом. 2. Если в споре о праве возникает сомнение, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица (статья 25), суд должен получить решение Федерального конституционного суда. 3. Если Конституционный суд земли расходится в толковании Основного закона с решением Федерального конституционного суда или Конституционного суда другой земли, он должен обратиться за решением в Федеральный конституционный суд (в ред. Закона от 18 июня 1968 г.).
Действующими конституциями предусмотрены две процедуры формирования состава суда: парламентская и смешанная.
К чисто парламентской относится порядок формирования Федерального суда ФРГ, половина членов которого (а всего их – 16) избирается Бундестагом, а половина – Бундесратом (но не из состава палат). В ряде стран, особенно Восточной Европы, судьи конституционных судов назначаются парламентом по представлению главы государства.
Для Италии характерны общедемократические принципы правосудия: самостоятельность и независимость судей (обеспечивается их несменяемостью), подчинение их только закону; осуществление судебных функций только ординарными судьями, должности которых учреждены законом; запрет создания чрезвычайных судов; участие народа в отправлении правосудия; презумпция невиновности; право обвиняемого на защиту; запрет обратной силы закона и другие (ст. 101–103 Конституции).
Конституционный суд Италии – это орган конституционного контроля. В литературе отмечено, что учреждение Конституционного суда в Италии было «ответной реакцией на произвол, творившийся при режиме Муссолини, когда без отмены юридически действовавшей Конституции – Альбертинского статута 1848 г. – был создан совершенно иной «правопорядок».
Конституционный суд состоит из 15 судей, назначаемых на девять лет (без права переизбрания) (ст. 135). Судьи Конституционного суда назначаются следующим образом. По пяти судей назначаются Президентом, парламентом (на совместном заседании палат) и высшими инстанциями юстиции (Высшим советом магистратуры, Государственным советом и Счетной палатой). В последнем случае три судьи назначаются Кассационным судом, один – Государственным советом и еще один – Счетной палатой.
Судьей Конституционного суда может быть гражданин Италии, имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 20 лет. Как правило, судьи назначаются из числа судей, в том числе находящихся в отставке, а также ординарных профессоров права и адвокатов. Должность судьи несовместима с какой-либо иной, даже преподавательской, работой. Председатель суда избирается из числа его членов на три года. По традиции им становится судья, чьи полномочия заканчиваются через три года.
В ведении Конституционного суда находятся: споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства; споры о компетенции между различными властями государства, между центром и областями, между областями; решение вопроса о виновности Президента Республики. В случае принятия Конституционным судом решения о неконституционности какого-либо закона или акта, имеющего силу закона, они утрачивают силу. Решения Конституционного суда обжалованию не подлежат.
Согласно ст. 136 Конституции Италии: Если Конституционный суд объявляет о конституционной незаконности какой-либо нормы закона или акта, имеющего силу закона, такая норма теряет силу со дня, следующего за днем опубликования решения Конституционного суда. Решение Конституционного суда публикуется и сообщается палатам и заинтересованным советам для того, чтобы они, если сочтут необходимым, приняли соответствующие Конституции меры.
Согласно ст. 137 Конституции Италии: Конституционный закон устанавливает условия, формы и сроки возбуждения дел о конституционной законности, а также гарантии независимости судей Конституционного суда. Другие правовые нормы, необходимые для образования и деятельности Конституционного суда, устанавливаются обычным законом. Никакие жалобы на решения Конституционного суда не допускаются.
В некоторых конституциях содержатся нормы о создании и компетенции специальных судов по проверке конституционности нормативных актов (например, ФРГ). Они образуются в особом порядке.
Постановление такого суда о неконституционности правового акта или отдельной его нормы означает их отмену с момента решения конституционного суда или установленного им срока.
Как правило, специальные органы конституционного контроля рассматривают не только запросы о конституционности нормативных актов и международных договоров. В их компетенции находится и ряд других дел. Например, Федеральный конституционный суд Германии правомочен также решать вопросы толкования конституции, соответствия права земли федеральному закону в сфере конкурирующего законодательства, рассматривает конституционные жалобы физических лиц в связи с нарушением их прав, жалобы органов местного самоуправления по поводу нарушения законом прав на самоуправление, проверяет конституционность деятельности политических партий. Этот суд вправе принимать постановления об отстранении от должности Президента Республики за умышленное нарушение им Основного закона и других законов, если дело возбуждено одной из палат Парламента, об отстранении от должности федерального судьи в случае нарушения им Основного закона или посягательств на конституционный строй Германии.
Своеобразие конституционного контроля во Франции состоит в том, что он имеет в некотором роде двойственную природу (или двойное начало) и несколько выходит за рамки известных моделей конституционного контроля. Конституционность актов, исходящих от парламента, рассматривается Конституционным советом, а от органов исполнительной власти – Государственным советом.
Статус Конституционного совета определен Конституцией и специальным органическим законом. Конституционный совет включает две категории членов – по праву и по назначению. К первой категории относятся бывшие Президенты республики (в этом качестве они остаются членами Совета пожизненно), ко второй – девять членов, назначаемых тремя лицами: по три члена Совета назначаются Президентом, председателем Национального собрания и председателем Сената. Каждый член Конституционного совета назначается на девять лет. Но каждые три года перечисленные субъекты назначают по одному члену Конституционного совета, поэтому каждые три года Конституционный совет обновляется на 1/3. Председатель Конституционного совета назначается Президентом. Голос председателя является решающим в случае разделения голосов членов Совета поровну (ст. 56 Конституции).
При вступлении в должность члены Совета приносят присягу перед Президентом. Вступление в должность подчинено также условиям несовместимости: члены Совета не могут совмещать свою должность с другими должностями, указанными в законе, по общему правилу – с должностями в государственном аппарате, в государственном или частном секторе экономики. Членам Совета запрещено одновременно быть членами парламента, правительства, Экономического и социального совета; быть руководителем или ответственным лицом в какой-либо политической партии. Однако члены Совета могут сохранять некоторые должности, например, оставаться профессорами в университетах. Мандат члена Совета невозобновляем; по истечении девяти лет он оставляет свою должность.
Компетенция Конституционного совета весьма разнообразна. Она в той или иной мере затрагивает деятельность и парламента, и Президента. Конституционный совет выносит решения о правильности избрания депутатов и сенаторов (по жалобам), рассматривает вопросы несовместимости должностей, возникающие в отношении членов парламента. Конституционному совету принадлежат более широкие полномочий в отношении выборов Президента, о чем уже было сказано ранее.
В случае смерти Президента республики Конституционный совет констатирует необходимость временного замещения этого поста. Временным президентом становится председатель Сената. Совет также имеет право констатировать вакантность поста Президента, когда тот не может исполнять свои обязанности (ст. 7 Конституции).
Конституционный совет участвует при введении в стране чрезвычайного положения на основании ст. 16 Конституции. Президент, прежде чем ввести такое положение, должен провести консультации с премьер-министром, председателями парламентских палат и с Конституционным советом. Принятые Президентом меры в период чрезвычайного положения рассматриваются Конституционным советом с точки зрения соответствия их Конституции.
Конституционный совет, кроме того, наблюдает за проведением референдума и объявляет его результаты. В этом случае он консультирует правительство при подготовке и проведении такого голосования. Совет разбирает разного рода протесты на нарушения при проведении референдумов. Он следит за общим подсчетом голосов и объявляет результаты голосования.
Основная же функция Конституционного совета – рассмотрение соответствия ряда актов основному закону страны. В обязательном порядке подлежат контролю органические законы до их промульгации или поправки к действующим органическим законам. Вторая обязательная категория актов – регламенты палат парламента. В отношении простых законов запрос Совета не является обязательным. В ведении Конституционного совета лежит контроль за соответствием международных договоров основному закону. Во всех случаях речь идет о проектах международных соглашений; если договор ратифицирован, то он не может быть предметом конституционного контроля. Если соглашение признается не соответствующим основному закону, то оно не может быть ратифицировано до тех пор, пока не будет соответствующим образом изменена конституция. Правом обращения в Конституционный совет с запросом о конституционности актов обладают Президент, Премьер-министр, председатели парламентских палат, 60 депутатов или 60 сенаторов (ст. 61 Конституции).
Конституционный совет разрешает споры о распределении компетенции между законодательным и исполнительным органами, если во время обсуждения законопроекта в одной из палат парламента выявится, что какая-либо поправка или предложение не входят в область законодательства или противоречат полномочиям, предоставленным в соответствии со ст. 38, и правительство заявляет об их неприемлемости. В случае возникновения разногласий между палатой и правительством спор разрешается Конституционным советом (ст. 41 Конституции).
В некоторых странах создаются несудебные органы конституционного надзора. Конституционный совет Франции состоит из 9 советников, назначаемых Президентом Республики и председателями обеих палат Парламента (по 3 члена). Кроме того, в его состав входят бывшие президенты Республики. Проверка конституционности органических законов в отличие от конституционных судов осуществляется здесь до их промульгации Президентом, а регламентов палат – до их применения. В случае признания акта неконституционным он не может быть подписан Президентом, Помимо этого в компетенцию Конституционного совета входит проверка правильности избрания Президента Республики, депутатов и сенаторов, проведения референдума (в случае, если результаты выборов или референдума оспариваются).
Существуют два вида конституционного контроля: предварительный и последующий. Предварительный осуществляется либо до принятия закона парламентом, либо после его принятия, но до подписания главой государств. В обоих случаях контроль является как бы одной из стадий законодательного процесса. Но если в первом – заключение органа, осуществляющего контроль, не носит для парламента обязательного характера, во втором – признается обязательным (как во Франции).
Последующий конституционный контроль представляет собой проверку ужо вступивших в законную силу нормативных актов на предмет их конституционности. Если он осуществляется судами общей юрисдикции, то формально нормативный акт, признанный неконституционным, не отменяется, но в судах при рассмотрении конкретных дел он не применяется. Специальные же суды, на которые возложен такой контроль, обладают правом отмены неконституционного акта.
Проведите сравнительный анализ формы правления во Франции, Италии, Великобритании. Покажите общие и отличительные признаки, характеризующие форму правления указанных государств
Форма правления есть наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти.
Характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти, точнее, от определения правового положения одного высшего органа государственной власти – главы государства. В конечном счете, различие между двумя основными формами правления – монархией и республикой – зависит от того, кто стоит во главе государства: монарх или президент, т.е. выборный глава государства или наследственный. Если глава государства выборный и сменяемый, то это республика, если глава государства наследственный, то это монархия (о некоторых исключениях из этого правила будет сказано ниже).
Существующие в настоящее время формы правления в большей степени говорят об исторической традиции, чем о конкретном характере самого государства. Определяющие качественные особенности современного государства, такие как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие, не находятся в прямой зависимости от формы правления. Тем не менее форма правления существенна, т.к. она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения.
Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия.
Конституционная монархия подразделяется на два вида – дуалистическую и парламентарную. Великобритания относится к парламентарной монархии.
В парламентарной монархии нет дуализма. Власть монарха ограничена не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления и контроля над правительством. Юридически за монархом сохраняется право назначения главы правительства и министров, но делает он это только в соответствии с предложениями лидеров партийной фракции, располагающей большинством мест в парламенте (точнее, в нижней палате парламента). Формально министры считаются слугами монарха, а само правительство – правительством монарха, но ни министры, ни правительство никакой ответственности (индивидуальной или коллегиальной) перед монархом не несут. В силу применяющихся при этой форме правления принципов парламентаризма правительство формируется парламентским путем и несет ответственность за свою деятельность только перед парламентом. В случае выражения парламентом правительству вотума недоверия последнее уходит в отставку или распускает парламент и назначает внеочередные выборы.
В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий. Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрассигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В отличие от дуалистической монархии, в парламентарной монархии центральное место в системе государственных органов занимает правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента.
Наиболее типичным примером парламентарной монархии является современная Великобритания. Полномочия британского монарха не подвергались значительным юридическим ограничениям, однако в силу действующих конституционных соглашений, нигде не зафиксированных, но неукоснительно соблюдающихся, Корона практически лишена каких-либо дискреционных полномочий. Все юридические акты, исходящие от монарха, нуждаются в министерской скрепе, причем ответственность за них несет только правительство, что находит свое выражение в известной формуле: «Корона не может поступить неправильно».
В силу английской неписаной Конституции все полномочия по осуществлению исполнительной власти принадлежат монарху, однако на практике роль его в подавляющем большинстве случаев носит чисто номинальный характер. «Правительство Ее Величества» формируется парламентским путем и сохраняет свои полномочия только до тех пор, пока оно опирается на большинство в Палате общин. На должность премьер-министра монарх назначает лидера победившей на выборах партии. Состав Кабинета определяется премьер-министром. Все полномочия короля в отношении Парламента (роспуск Парламента, назначение лордов, тронная речь) осуществляются только по предложению Кабинета. Вся нормотворческая деятельность монарха осуществляется также по воле Кабинета. Поскольку Великобритания считается парламентарной монархией, следует обратить внимание на два момента. Во-первых, британская монархия, сохранив значительное идеологическое воздействие на население не как государственное учреждение, а как символ государственного единства не только Соединенного Королевства, но и Содружества, в котором Великобритания стремится сохранить свое экономическое и политическое влияние, практически почти полностью потеряла возможность оказывать сколько-нибудь серьезное влияние на деятельность законодательных и исполнительных органов государства. Во-вторых, нельзя пройти мимо того, что в стране отсутствуют какие-либо акты, исчерпывающим образом, как это обычно сделано в письменных конституциях, определяющих полномочия таких основных органов государственной власти, как Парламент, Кабинет (Правительство) и Корона (глава государства). Издавая отдельные законы, британские законодатели исходят из того, что полномочия основных центральных органов государства, к которым традиционно относятся монарх, Парламент и Правительство, сложились исторически и современные правовые акты не могут претендовать на большее, чем уточнение и объяснение отдельных полномочий и особенностей порядка их формирования. Так, например, надо отметить, что даже полномочия Парламента, как органа, правомочного издавать законы, формально не ограничены ни одним правовым актом. Иначе говоря, Парламент теоретически вправе издать правовой акт любого содержания. Но на практике, конечно, дело обстоит иначе. Ведь Парламент состоит (а с этого утверждения и начинается изложение каждого парламентского акта) как бы из трех частей, а именно Палаты общин, Палаты лордов и Короны (в зависимости от того, кто находится на престоле, ее представляет: король или, как сейчас, королева). Из этого как бы должно было следовать, что право издания правовых актов и их содержание определяется прежде всего соотношением этих трех сил, участвующих в парламентском правотворчестве. Но сразу оговоримся, что влияние Короны практически можно не учитывать, поскольку еще с начала XIX в. укрепился конституционный обычай, в соответствии с которым Корона должна действовать только «по совету ее министров». Можно отметить, что право Короны участвовать в правотворчестве уже в течение трех веков было явно фиктивным, хотя считалось, что принятый двумя палатами – Палатой лордов и Палатой общин – акт вступает в силу только после его представления Короне. Насколько акт одобрения монарха является правовой фикцией, следует из того, в частности, что начиная с 1854 г. монарх лично совсем не участвует в процедуре одобрения законодательных актов. Что же касается королевского вето, то оно ни разу не применялось с 1707 г. В отличие от Палаты лордов Палата общин на протяжении веков не подвергалась существенным изменениям, если не считать процесса расширения круга лиц, имеющих право голосовать за избрание ее членов. Более того, неоднократно предпринимались шаги, направленные на укрепление авторитета этой палаты в политической жизни страны. Так, когда в 1937 г. был принят Акт о министрах Короны, установивший, что в составе Правительства должно быть больше членов Палаты общин, чем членов Палаты лордов. Этот правовой акт закрепил конституционный обычай, в силу которого наиболее важные должности в Кабинете, составляющем ядро Правительства, прежде всего должности премьер-министра, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, могут занимать только члены Палаты общин. Хотя по-прежнему формально право назначения премьер-министра и министров продолжает принадлежать Короне, этот обычай, несмотря на имевшие место попытки его игнорировать, теперь стал незыблемым правилом. Он, в частности, нашел свое подтверждение в Регламенте Палаты общин, установившем, что на заседаниях Палаты могут выступать только ее члены. Это означает, что члены Правительства, не являвшиеся ее членами (в т.ч. и входящие в Правительство члены Палаты лордов), не могут принимать участие в рассмотрении законодательных и политических проблем, обсуждаемых в Палате общин и тем самым они ограничены в праве активно участвовать в политической жизни страны. К незыблемым конституционным обычаям следует относить то, что Корона обязана назначить на пост премьер-министра именно лидера парламентского большинства в Палате общин, который одновременно является и лидером большинства политической партии, имеющей большинство мест в Палате общин. Поскольку Кабинет ответствен только перед Палатой общин, то, пока в ней сохраняется правительственное большинство, премьер-министр и все возглавляемое им Правительство устойчиво сохраняет свои полномочия и может не опасаться, что его заставят уйти в отставку. Правительство обязано уйти в отставку практически только тогда, когда партия, которую оно представляет, в результате очередных парламентских выборов не сохранит большинства мест в Палате общин. Необходимость ухода Правительства в отставку при других обстоятельствах крайне спорна. Длительное время, например, считалось, что если при голосовании в Палате общин внесенный Правительством законопроект не соберет большинства голосов, то Правительство обязано уйти в отставку. Однако это правило действовало не во всех случаях. Иногда Правительство устами премьер-министра заявляло, что оно соглашается с волей Палаты и не считает расхождение во мнениях Правительства и парламентского большинства настолько серьезным, чтобы уходить в отставку и назначать новые досрочные выборы в Парламент.
Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением.
Республиканская форма правления была известна и античному, и средневековому государству, однако наибольшее свое развитие и распространение она получила в новое время. В историческом плане демократическая республика является наиболее приемлемой формой буржуазного государства, при которой полностью ликвидируются какие бы то ни было пережитки феодальной государственности. Существуют два основных вида республиканской формы правления – президентская и парламентарная республика.
Франция является президентской республикой.
Президентская республика представляет собой форму правления, которая, прежде всего, характеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Формальной отличительной особенностью президентской республики является отсутствие должности премьер-министра.
Президентская республика теоретически строится по принципу жесткого разделения властей. Это означает, что в конституционном законодательстве соответствующих стран проводится строгое разграничение компетенции между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Соответствующие высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу.
Наряду с объединением полномочий главы государства и главы правительства в руках президента президентская республика отличается следующими характерными особенностями: внепарламентский метод избрания президента; внепарламентский метод формирования правительства и отсутствие института парламентской ответственности; отсутствие у президента права роспуска парламента.
Президентская республика создает весьма благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий. В свою очередь, отсутствие у президента права роспуска парламента лишает правительство возможности применять в отношении общенационального представительного учреждения угрозу досрочных выборов, что является обычной практикой в парламентарных странах. Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем в тех странах, где формально провозглашена парламентарная система. Президент Французской Республики стал ключевой фигурой в политико-государственном механизме страны. Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на перечень его конституционных полномочий. Конституционная реформа 1962 г. введением прямых всеобщих выборов Президента еще более усилила его роль в политической жизни государства. Сила французского Президента определяется отнюдь не его полномочиями как главы государства, которые в рамках парламентарной республики низводят роль президента до представительских функций. Президент V Республики, получив право председательствовать в Совете министров (ст. 9), стал фактическим главой исполнительной власти. Тем самым Конституция 1958 г. изменила структуру самой исполнительной власти. Фигура Президента во Франции оказалась во многом сильнее, чем в президентской республике, к примеру в США. Право роспуска нижней палаты Парламента – Национального собрания (ст. 12), возможность отстраниться от решений Правительства, возлагая ответственность за их исполнение на Премьер-министра, чрезвычайные полномочия Президента (ст. 16) дают основание для характеристики современного политического режима во Франции как «республиканской монархии». Однако в V Республике сохранены существенные элементы парламентского правления. В частности, исполнительная власть может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большинство своих сторонников в Национальном собрании. В этой ситуации Президент Республики вынужден формировать Правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Возможность прихода в Парламент оппозиционного Президенту большинства, допускавшаяся на протяжении многих лет лишь гипотетически, становится фактом политической жизни Франции в 80-е (1986-1988) и 90-е (1993-1995) гг. Дважды во время президентства социалиста Ф.Миттерана победа правых партий обеспечивала им большинство в Национальном собрании и позволяла сформировать свое Правительство. Сложившаяся ситуация выдвинула ряд вопросов, до этого лишь дискутировавшихся в конституционной доктрине. Речь идет о том, правом или обязанностью Президента является подписание актов Правительства, принимаемых последним на основе делегирования ему законодательных полномочий Национальным собранием, а также созыв внеочередной сессии Парламента. Президент Ф.Миттеран дал ответ на эти вопросы. Летом 1986 г., вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского Правительства, он отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов приватизации государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные акты. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание, и те были приняты Парламентом в форме закона. Парадоксальность ситуации состоит в том, что Президент, отказавшись ставить свою подпись под ордонансами, обязан в итоге подписать законы, принятые Парламентом. Итак, отказ Президента подписать упомянутые акты, во-первых, разрешил давний доктринальный спор по поводу ст. 13 Конституции, зафиксировавшей, что Президент Республики подписывает ордонансы и декреты, принятые Советом министров. Президент Ф.Миттеран высказался по этому поводу вполне определенно. Во-вторых, принятие правительственного акта в форме закона, а не ордонанса, позволяло оппозиции обратиться в Конституционный совет по вопросу конституционности тех или иных положений закона, что и было сделано в двух последних случаях. И наконец, Президент подчеркнул и подтвердил свою роль в системе высших органов власти при новом соотношении политических сил в стране. Аналогичная ситуация сложилась с созывом внеочередных сессий Парламента. Две статьи Конституции, касающиеся данного вопроса, достаточно лаконичны. Статья 29 устанавливает, что Парламент созывается по требованию Премьер-министра или большинства членов Национального собрания с определенной повесткой дня. А в соответствии со ст. 30 сессии открываются и закрываются декретом Президента Республики. На попытку Правительства созвать в конце 1986 г. внеочередную сессию Национального собрания Президент Ф.Миттеран недвусмысленно заявил, что Правительство не вправе ни решать вопрос о созыве внеочередной сессии, ни устанавливать ее повестку. Эти полномочия принадлежат только Президенту. В целом же можно констатировать, что именно в рамках действующей Конституции Президент и Правительство смогли разграничить сферы своей деятельности, что позволило избежать кризиса власти в стране. Это, однако, не снимает вопроса об эффективности подобной структуры исполнительной власти в аналогичных ситуациях в будущем. Правительство, несмотря на свою зависимость от Президента, наделяется Конституцией довольно широкими полномочиями. В самом общем виде роль Правительства в V Республике сформулирована в ст. 20: «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находится администрация и Вооруженные Силы». Формирование Правительства и руководство его деятельностью осуществляются Президентом без вмешательства и контроля Парламента. Однако фактически для нормального функционирования Правительство нуждается в доверии Национального собрания. Согласно Конституции (ст. 50) решение Премьер-министра об отставке Правительства должно быть связано с вынесением Национальным собранием резолюции порицания по инициативе депутатов либо с отклонением Собранием законопроекта, программы или общеполитической декларации Правительства. При характеристике центральной исполнительной власти в Конституции V Республики используются два понятия – «Правительство» и «Совет министров», институциональное содержание которых совпадает. Совет министров является основным коллегиальным органом Правительства. В его состав входят государственные министры, министры, министры-делегаты и государственные секретари, объединенные Премьер-министром. Заседания Совета министров проходят под председательством Президента Республики. В исключительных случаях Президент может делегировать свои председательские полномочия Премьер-министру. Однако такое делегирование должно, во-первых, носить официальный характер и, во-вторых, распространяться на конкретное заседание с заранее определенной повесткой дня (ст. 21). К полномочиям Совета министров относятся: объявление осадного и чрезвычайного положения; принятие декретов (акты Президента и Премьер-министра); обсуждение правительственных законопроектов; законодательная деятельность путем принятия ордонансов (реализация полномочий, делегированных Правительству Парламентом в силу ст. 38 Конституции). К собственным полномочиям Премьер-министра относятся: право издания регламентарных актов (ст. 37); руководство деятельностью Правительства (ст. 21); право присутствия и выступления на заседаниях палат Парламента (ст. 31); право требовать созыва внеочередной сессии Национального собрания (ст. 29); право обращения в Конституционный совет по вопросу конституционности закона или международного договора, которые, на его взгляд, противоречат Конституции (ст. 61); право законодательной инициативы (ст. 39). Очевидное усиление исполнительной власти сопровождалось изменением роли Парламента в системе высших государственных органов. Жестко ограничив предметы ведения, по которым Парламент может принимать законы (ст. 34), Конституция тем самым покончила с основным принципом парламентаризма – верховенством Парламента в государственном механизме страны. Все полномочия, выходящие за пределы компетенции Парламента, отнесены к сфере правительственной компетенции. Гарантом нового баланса законодательной и исполнительной власти в стране выступает Конституционный совет – нововведение V Республики. Однако следует отметить, что конституционные механизмы защиты сфер законодательной и исполнительной власти от взаимных нарушений далеко не равноценны. Если исполнительная власть в силу ст. 37 вправе обратиться в Конституционный совет, считая, что Парламент вторгся в сферу ее полномочий, то Парламент в аналогичном случае такого права не имеет, поскольку контроль за актами Правительства не входит в компетенцию Конституционного совета.
Парламентарная республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью парламентарной республики является наличие должности премьер-министра.
В парламентарной республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате. Участие главы государства – президента – в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентарной республике при соблюдении режима конституционной законности правление всегда носит партийный характер, что вовсе не является правилом для президентской республики.
Глава государства в парламентарной республике, как правило, избирается парламентским путем, т.е. либо парламентом, либо особой коллегией, создаваемой на основе парламента. Президент парламентарной республики формально наделяется значительными полномочиями, но на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое действие президента, включая роспуск парламента и наложение вето, может быть осуществлено только с согласия правительства. Исходящие от президента нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.
Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти: провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства; устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие; президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они не им, а правительством. конституционный правосудие компетенция правление
Парламентарная республика – менее распространенная форма правления, чем республика президентская. В настоящее время парламентарными республиками являются Италия, ФРГ, Австрия, Швейцария, Ирландия, Исландия, Греция, Индия, Израиль, Ливан, Турция и некоторые другие.
Установление парламентарной республики в Италии было оформлено Конституцией 1947 г. (монархическая форма правления была отменена в результате июньского референдума 1946 г.). Президент Республики избирается на совместном заседании обеих палат Парламента с участием делегатов от областей. Президент как глава государства и представитель национального единства наделяется Конституцией достаточно широкими полномочиями, свойственными высшему должностному лицу парламентарной республики. В законодательной сфере Президент обладает правом созыва Парламента на чрезвычайные сессии, правом роспуска Парламента или одной из его палат. Конституция предоставляет Президенту право вето. «Президент Республики, – гласит ст. 74 Конституции, – может до промульгации закона в мотивированном послании палатам потребовать его нового обсуждения. Если палаты вновь одобряют закон, он должен быть промульгирован».
Все акты Президента нуждаются в контрасигнатуре предложившего их министра, который несет за них ответственность. Конституция особо оговаривает (ст. 89), что все акты, имеющие силу закона, скрепляются также подписью Председателя Совета Министров.
Конституция предоставляет Президенту право участия в формировании итальянского правительства. Председатель Совета Министров, а по его предложению министры, назначаются Президентом и до вступления в должность приносят ему присягу. Эта процедура не может быть истолкована буквально, т.к. любое решение Президента, касающееся кандидатуры премьер-министра, детерминировано партийным составом Парламента, не говоря уже о том, что при назначении министров последнее слово остается за главой правительства. Итальянское правительство формируется парламентским путем. Особенностью Итальянской парламентарной Республики является то, что правительство несет политическую ответственность за свою деятельность не перед нижней палатой Парламента, как это обычно бывает, а перед обеими палатами.
Согласно Конституции Парламент определяет виды государственных органов, их функцию в государственном механизме, а также их компетенцию, иными словами – определяет систему государственных органов посредством принятия Конституции Республики; принимает законы, исполнение которых обязательно для всех государственных органов и должностных лиц; избирает Президента Республики; привлекает к судебной ответственности Президента Республики за государственную измену и посягательство на Конституцию; выражает доверие или недоверие Правительству и в случае недоверия – отправляет его в отставку. Палата депутатов или Сенат дают согласие на привлечение к судебной ответственности председателя Правительства и министров даже после прекращения их полномочий – за преступления, совершенные ими при исполнении своих обязанностей.
Перечисленные полномочия Парламента определяют его доминирующее положение в системе государственных органов и тем самым обеспечивают единство государственной власти, без которого существование государства немыслимо.
Вся деятельность Президента по осуществлению его полномочий фактически находится под контролем Парламента посредством контроля за деятельностью членов Правительства, которые обязаны контрассигновать акты Президента Республики. В соответствии с Конституцией акт Президента не является действительным, если он не контрассигнован соответствующим министром. Не являются действительными и акты Президента, обладающие силой закона, если они не контрассигнованы соответствующим министром и председателем Правительства.
Список литературы
1. Конституции государств Европы в 3-х тт. М., 2001
2. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков. М., 2008
Размещено на Allbest.ru
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 1391; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!