Європейська хартія місцевого самоврядування
Європейська Хартія місцевого самоврядування була прийнята під егідою Конгресу Місцевих та Регіональних Влад Європи (не плутати з Радою Європейського Союзу) і була відкрита для підписання державами-членами Ради Європи 15 жовтня 1985 та набрала чинності в 1 вересня 1988 року. Майже всі держави-члени Ради Європи є учасниками Статуту — виняток становлять три мікро-держави : Монако, Андорра та Сан-Марино. Нові держави-члени Ради Європи планують ратифікувати Статут при першій же можливості. Хартія зобов'язує держави закріпити у внутрішньому законодавстві і застосовувати на практиці сукупність юридичних норм, що гарантують політичну, адміністративну та фінансову незалежність муніципальних утворень. Вона також встановлює необхідність конституційного регулювання автономії місцевого самоврядування.
Крім того, Хартія є першим юридичним документом, що гарантує дотримання принципу субсидіарності державами — членами Ради Європи. Таким чином, місцева влада повинна здійснювати управління і контролювати значну частину публічних зобов'язань в інтересах місцевого населення і під своєю відповідальністю. Відповідно до принципу субсидіарності, Хартія передбачає, що публічні зобов'язання повинні реалізовуватися на найбільш близькому до населення рівні, і повинні відноситися до вищого адміністративного рівня тільки в тому випадку, якщо вирішення таких завдань силами місцевих адміністрацій є неефективним або неможливим. Принципи Хартії застосовуються до всіх видів органів місцевого самоврядування.
|
|
|
Хартія є досить гнучким документом (п. 1 ст. 12 дозволяє дотримуватись лише частини її положень), проте в ній у змістовній лаконічній формі виражені принципи, напрацьовані теоретиками державобудування Європи, відповідно до яких змінюється і ще буде змінено (7 країн ратифікували документ за останні 5 років) законодавство європейських країн у царині місцевого управління і самоврядування. У преамбулі зазначені основні засади прийняття Хартії:
- місцеве самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму;
- право громадян на участь в управлінні державними справами найбільш повно може здійснюватися саме на місцевому рівні;
- існування місцевого самоврядування, наділеного реальними функціями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління;
- необхідність існування місцевого самоврядування, яке має створені на демократичній основі керівні органи і широку автономію щодо своїх функцій, шляхи і засоби здійснення цих функцій, а також ресурси, необхідні для їх виконання.
|
|
|
У тексті Хартії зазначаються такі принципи, спрямовані на реалізацію преамбули:
- закріплення принципу місцевого самоврядування в національному законодавстві і, у міру можливості, в конституції (ст. 2);
- здійснення місцевого самоврядування виборними радами або зборами, з підзвітними їм виконавчими органами (ст. 3);
- закріплення основних повноважень і функцій органів місцевого самоврядування в конституції або законі (ст. 4);
- повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу;
- консультації у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються місцеве самоврядування (ст. 4);
- зміна кордонів громад тільки після попереднього з'ясування їхньої думки (ст. 5);
- право органів місцевого самоврядування визначати свою структуру (ст. 6);
- незалежність представників (ст. 7);
- оплатність роботи в органах місцевого самоврядування (ст. 7);
- адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування лише згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом (ст. 8);
- право (в межах національної економічної політики) на свої власні фінансові ресурси, формування частини з них за рахунок власних податків і вільне розпорядження ними в межах своїх повноважень (ст. 9);
|
|
|
- справедливість (обгрунтованість) перерозподілу ресурсів між громадами (ст. 9);
- право органів місцевого самоврядування на свободу асоціації (ст. 10);
- правовий захист місцевого самоврядування (ст. 11).
Таким чином, на самоврядування в Європі поширюється загальна уніфікація законодавства, принаймі, в недалекому майбутньому в усіх країнах буде єдина політика щодо місцевого самоврядування, заснована на принципах Хартії, після чого можна очікувати появу нового міжнародного документа з більш конкретними і жорсткими нормами.
Ратифікувавши у 1997 році Європейську хартію місцевого самоврядування Україна не тільки заявила про свою прихильність європейським цінностям і стандартам, але й взяла на себе зобов’язання дотримуватися положень хартії. Тому розробка будь-якого законодавства в Україні у сфері місцевого самоврядування повинна здійснюватися з обов’язковим врахуванням цієї хартії.
До переліку основних положень хартії, які необхідно врахувати, реформуючи систему органів місцевого самоврядування та територіального устрою, доцільно віднести наступні:
|
|
|
По перше, необхідно виходити із самого визначення поняття, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення — тобто воно має бути дієздатним.
Своє право у місцевому самоврядуванні здійснюється обраними представницькими органами (радами), які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином.Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Повноваження між органами місцевого самоврядування та між органами виконавчої влади повинні бути розмежованими.Органи місцевого самоврядування мають право на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.
Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має відповідати їх функціям, передбаченим Конституцією або законом.
Частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають право встановлювати самостійно.
Надання дотацій не скасовує право місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції.У своїх діях органи місцевого самоврядування повинні бути самостійними і не зазнавати втручання з боку інших органів — в першу чергу, виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування повинні бути підпорядкованими тільки закону і своїм виборцям.Зміни територіальних кордонів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму.
Отже, Українське законодавство в цілому відповідає світовим стандартам (Хартія ратифікована Верховною Радою 15.07.97). Проте, як справедливо зазначають фахівці, було б доцільним напряму ввести деякі положення Хартії в Коституцію України і передбачити в законодавстві конкретні норми щодо фінансування органів місцевого самоврядування; обмежити компетенцію місцевих державних адміністрацій до контрольних функцій і функцій посередництва у відносинах органів місцевого самоврядування з виконавчою владою та Президентом.
128.Поняття та юридична природа місцевого самоврядування.Конституційно-правові засади місцевого самоврядування:
Поява терміну «самоврядування» (selfgovernment) пов’язана з історією Англії.
Починаючи з кінця 18 ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту та місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні [5, с. 14]. При такому підході поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: в широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).
Слід підкреслити, що саме явище, яке позначається терміном «місцеве самоврядування» з’являється набагато раніше 18 ст. Становлення місцевого самоврядування як самостійного інституту відбувається в період середньовіччя, коли в багатьох європейських державах формується муніципальне управління, яке закріплюється в хартіях міст та інших нормативних актах (наприклад, королівських грамотах про надання магдебурзького права), що визначали привілеї та імунітети комун (самоврядних громад) [2, с. 61].
В науковій літературі з’являються різні спроби визначення місцевого самоврядування.
Наприклад, німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як «державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, – управління, яке не протистоїть державно-бюрократичному, є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб», а англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування, як «здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов’язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом» [6, с. 23].
Важливе теоретичне і практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість вчених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади, тобто прямее державне управління на місцях.
Поряд з цим висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. При цьому, місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в себе як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму .
З нашого погляду, розрізнення цих поглядів дає можливість наголосити на участі громади в управлінні територіальними утвореннями; розвитку суспільного діалогу з владою. Зазначений підхід, як уявляється, більш точно відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад з функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. При такому підході органи місцевого самоврядування підконтрольні органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх природи і не може розглядатися як підстава для включення їх до державного механізму.
Стаття 2. Поняття місцевого самоврядування
1. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
2. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Місцеве самоврядування в Україні, відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», здій с нюється на принципах:
• народовладдя;
— законності;
— гласності;
— колегіальності;
— поєднання місцевих і державних інтересів;
— виборності;
— правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами;
— підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;
— державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;
— судового захисту прав місцевого самоврядування. Системи місцевого самоврядування у сучасних зарубіжних
країнах будуються на основі адміністративно-територіального устрою країни і можуть охоплювати по вертикалі від двох до м'яти ланок. Крім того, розрізняють системи, побудовані за принципами прямого підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим (Італія, Франція, ФРН). Поряд із цим, чимало країн Д{(гримуються відверто автономної системи, за якої пряме підпорядкування по вертикалі практично відсутнє, а якщо на практиці здійснюється, то в дуже обмеженій формі (США, Великобританія).
Іноді діяльність органів місцевого самоврядування поставило під прямий контроль спеціальних державних органів. Найчастіше органи місцевого самоврядування підконтрольні органам міністерства внутрішніх справ (Великобританія), в інших країнах може створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах місцевого самоврядування). 11 деяких країнах (Франція, Італія тощо) в адміністративно-територіальні одиниці призначаються повноважні представники уряду, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю К і борних органів місцевого самоврядування і їх виконавчих органів, що ставить ці органи під постійний контроль з боку центральної влади \
На думку О. В. Батанова, в Україні потрібно створити постійно діючий державний орган, який на правах міністерства предметно займався б розвитком місцевого самоврядування, процесом роздержавлення та децентралізацією влади, оскількидосі не зрозуміло, хто є основним гарантом муніципальних праи територіальних громад1.
Аргументи на користь необхідності створення органу, відповідального за питання місцевого та регіонального розвитку н Україні, такі:
— по-перше, реалізація адміністративно-територіальної реформи потребує наявності єдиного політичного центру, відповідального за здійснення реформи (політичне керівництво та виконавчий орган з постійним штатом професійних працівників);
— по-друге, здійснення політичної реформи передбачає, крім того, передачу значних функцій у сфері вироблення та реалізації державної регіональної політики від Президента України до Кабінету Міністрів як центрального органу виконавчої влади;
— по-третє, реалізація політики європейської інтеграції як пріоритетного курсу державної політики України потребує виконання рекомендації Європейського Союзу створити центральний орган виконавчої влади, який би займався питаннями регіонального та/або місцевого розвитку.
В Україні розглядалося дві моделі створення такого спеціалізованого органу. За першої моделі нове міністерство мало займатися підготовкою та реалізацією широкомасштабних реформ (зокрема, адміністративно-територіальної), а також координувати вирішення інших питань, пов'язаних з місцевим та регіональним розвитком: житлово-комунальне господарство, будівництво, розвиток законодавства, місцеві фінанси тощо. За другої моделі відповідне міністерство мало опікуватися питаннями реалізації адміністративної реформи, служби в органах місцевого самоврядування2. На сьогодні в Україні створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва, що є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики і політики у сфері будівництва, архітектури та містобудування, удосконалення адміністративно-територіального устрою України3.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 466; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!