Конституционные реформы 1988-1992 гг.

 

Немного о предпосылках

 

Конституция СССР 1977 г., конституции союзных и автономных республик сыграли свою роль - во многом положительную и конструктивную - в социально-экономическом и политическом движении страны. Однако не следует предаваться иллюзиям: даже отражая благие намерения, наши конституции отнюдь не становились главным определяющим фактором развития общества и государства. К тому же объективные неувязки в создании концепций переплетались с субъективными моментами в методах руководства.

В итоге страна вместо всеобщего благоденствия - на основе новых конституций - пришла к кризису. Данная книга - не место, где удастся подробно рассмотреть все его проявления. Но хотелось бы обратить внимание читателя на ряд моментов.

В частности, вряд ли была удачной концепция развитого социалистического общества. Характеристика социализма как "зрелого" не нашла понимания ни у населения, ни в гуманитарных науках, поскольку не отражала ни новых качественных характеристик строя, ни принципиальных отличий от предшествующих этапов, ведь формы собственности, методы хозяйствования и политического руководства оставались прежними. Безусловно, изменилась политическая обстановка, режим стал гораздо мягче, но все же основывался на однолинейном директивном правлении.

Государственная плановая экономика, помогая развивать тяжелую промышленность и крепить военную мощь страны, не обеспечивала удовлетворения житейских запросов населения ни по объему, ни по качеству товаров. А поскольку поездки в другие страны стали уже довольно массовыми, граждане СССР могли видеть успехи рыночной экономики, особенно ее ориентацию на спрос населения.

Приобретал остроту вопрос о развитии демократии, обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок существующей в стране системы. Попытки властей искоренять инакомыслие посредством высылки из страны диссидентов, их уголовного или административного наказания за так называемую антисоветскую деятельность, а то и помещения в психиатрические лечебницы не нашли понимания у населения (впрочем, преимущественно молчавшего, как это уж повелось в нашей стране), а за рубежом вызвали резкое осуждение.

Казалось бы, действительно имевшее место единство в развитии национально-государственного строительства стало явственнее обнаруживать свою оборотную сторону - централизацию решения любых, иногда даже мелких вопросов на союзном уровне, ограничение свободы и самостоятельности союзных республик, автономных и административно-территориальных единиц.

К сожалению, на то же время приходятся крупные просчеты и непопулярные действия СССР внешнеполитического свойства. Мировое сообщество не могло забыть ввода войск в Чехословакию в 1968 г. Казалось бы, сделав выводы, подписав Заключительный акт Совещания в Хельсинки в 1975 г., СССР отказался от силовых методов сохранения социалистического лагеря и укрепления своего авторитета и господствующего положения. Но в 1980 г. вводятся советские войска в Афганистан, что обернулось для страны и строя крупной трагедией.

Немаловажным фактором, без учета которого трудно понять ряд последующих событий, явился и кризис самой Коммунистической партии. Члены Политбюро ЦК КПСС, многие другие ответственные функционеры достигли преклонного возраста и то ли не хотели, то ли уже не могли принимать радикальные решения, изменить стиль руководства. К тому же внутри КПСС сформировалась партийная элита, которая оторвалась от рядовых членов, малоэффективно руководила делами, но зато не забывала о собственном материальном благополучии.

Именно на фоне всего сказанного к руководству партией и страной пришли относительно молодые и энергичные руководители во главе с М.С.Горбачевым. Они хотели изменить страну, отказаться от командно-административной системы, как была ими охарактеризована предшествующая организация руководства государством и обществом, повернуть страну к демократии, провести крупные политические, социальные и экономические реформы. Начался тот этап развития страны, который получил во всем мире название "перестройка", причем в русском звучании слова, без перевода на другие языки.

Характерно, что реформаторы не отказались от социалистической идеи и на первых шагах перестройки речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократического социализма, так сказать, "социализма с человеческим лицом". Однако, во-первых, сами руководители не имели четкой концепции, каким должен быть истинный социализм, и скорее лучше представляли лишь негативные моменты прошлых этапов, от которых надо избавляться; во-вторых, довольно скоро руководство стало терять нити управления процессами, и в этой ситуации у существовавших и быстро возникавших новых сил - и политических, и региональных - начали возникать диссонирующие с официальными оценки предшествовавших этапов, иные идеи и предложения о путях развития страны. Причем смелость оценок приходила по мере развертывания перестройки: начиная с совершенствования социализма, многие затем пришли к его отрицанию и предпочтению других социально-политических формаций.

Эту эволюцию взглядов можно выразить в следующих позициях:

- сначала говорилось, что мы строили не тот социализм, что настоящий социализм Сталин подменил удобной для себя моделью; потом - вначале робко, но постепенно и более смело стали высказываться утверждения, что у нас вообще никакого социализма и в помине не было, а 70 лет развития стали трагической исторической ошибкой;

- появились высказывания - сначала в прессе, а затем и официозные - что все это время наши общество и государство являлись тоталитарными, а истинной демократии мы никогда и не знали;

- в части статуса личности от критики отдельных моментов довольно быстро пришли к утверждению, что в стране до сих пор не было свободы личности, настоящих политических свобод и прежде всего свободы печати и слова; отсюда начался, образно говоря, полный "разгул свободы" СМИ, а сами они стали претендовать на то, чтобы считаться "четвертой властью" в обществе и государстве;

- сначала появились осторожные высказывания о том, что нет необходимости партийного проникновения в любой производственный коллектив, общественное объединение; но постепенно стал явственнее звучать рефрен о том, что Коммунистическая партия узурпировала всю власть, превратилась в государственную (или надгосударственную) организацию, командовавшую всем в стране, опираясь на ст. 6 Конституции, в отношении которой все явственнее становились призывы к ее исключению из Основного Закона;

- появился тезис о том, что развитие плановой государственной экономики привело страну к хозяйственному краху, выход и спасение - в рыночной экономике;

- как в столице, так и особенно в республиках стали звучать высказывания: наше государство, именуясь союзным и федеративным, на самом деле являлось гиперцентрализованным, не уважающим права наций; выход отсюда - в новой национальной политике и новой федерации (подспудно люди в некоторых республиках думали, вероятно, и об отделении, но в высказываниях на этот счет были весьма осторожными до определенного момента);

- наконец, появился такой тезис: страна не имела настоящих парламентаризма и представительных органов власти народа, Советы были придатком КПСС, создававшим лишь видимость власти и парламентской демократии; задачей становится, следовательно, преобразование Советов в подлинно представительные учреждения.

Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как изменения в обществе, так и конституционные реформы отражают ту гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соответствующих решений.

Переходя непосредственно к конституционным реформам, подчеркнем, что порой исследователи склоняются к тому, чтобы говорить только о происходившем в России. Методологически это абсолютно неверно. Нельзя писать о периоде 1989-91 гг., т.е. условиях существования СССР, таким образом, как будто РСФСР была сама по себе, не упоминая о реформах Конституции СССР. Это невольно дает превратное представление о конституционных реформах в России, ведь в то время они были либо под влиянием союзных шагов, либо в пику им. Поэтому мы, останавливаясь в большей мере на российском материале, не будем обходить изменений и дополнений Конституции СССР.

 

Реформы 1988-1989 гг.

 

Первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 г., она выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депутатов СССР*(102). Если говорить обобщенно, основные новые решения - как мы увидим позже, они оказали прямое влияние и на первую российскую конституционную реформу - состояли в следующем.

1) В качестве высших органов государственной власти СССР вместо одного Верховного Совета СССР учреждалась "связка" двух органов - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Съезд являлся по Конституции высшим органом государственной власти и был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111).

Обращение к съездовской системе было не столько взглядом в прошлое (аналогичная система - съезд Советов СССР и ЦИК СССР - существовала в 20-30-е годы), сколько стратегическим решением для нового времени. Следующие факторы были при этом определяющими.

Во-первых, в ходе перестройки и демократизации общества возникла потребность в энергичных людях, готовых решать новые задачи. К тому же политические и организаторские таланты многих как раз в это время и раскрылись. Довольно большой по численности Съезд, формировавшийся по нескольким каналам, как раз и позволял привлечь большую когорту новых деятелей к осуществлению актуальных функций власти.

Во-вторых, остро встала необходимость иметь постоянно действующий представительный орган государственной власти в более узком составе, т.е. заложить начала советского парламентаризма. Этой цели и должен был служить создаваемый Съездом из своей среды Верховный Совет СССР.

В-третьих, не следовало сбрасывать со счетов и то, что, умело пропустив депутатов через "сито" отбора и сформировав из наиболее "достойных" Верховный Совет как постоянно функционирующий орган, в меньшей мере ориентируясь на Съезд, заседающий, по Конституции, один раз в год, руководство правящей партии смогло бы решить двуединую задачу - показать свое расположение к демократическим реформам и иметь "управляемый" парламент.

Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов (ст. 109); 750 избиралось от территориальных избирательных округов; 750 - от национально-территориальных избирательных округов (от каждых: союзной республики - 32, АССР - 11, автономной области - 5, автономного округа - 1); 750 - от общесоюзных общественных организаций (избирались их высшими руководящими органами).

Верховный Совет СССР состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей, равных по численному составу и по правам (ст. 111). Совет Национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций по нормам: 11 - от каждой союзной республики, 4 - от АССР, 2 - от автономной области и 1 - от автономного округа. Получалось, таким образом, что в эту палату входил 271 депутат, столько же, следовательно, и в Совет Союза (т.е. всего 542). Кроме того, избирались Председатель Верховного Совета СССР и Первый заместитель Председателя. Итак, Верховный Совет СССР состоял из 544 депутатов (прежний Верховный Совет СССР имел 1500 депутатов).

2) Создание регулярно работающего Верховного Совета СССР позволяло реализовать посредством конституционной реформы еще одну весьма существенную цель - произвести перераспределение в его пользу полномочий на высшем государственном уровне. Верховному Совету были переданы многие вопросы, которые до этого находились в ведении Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Таким образом, делался важный шаг в сторону повышения роли депутатского корпуса в управлении государством.

Причем и организационно они уже могли это делать. Согласно Конституции, Верховный Совет СССР ежегодно созывался на очередные - весеннюю и осеннюю - сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая (ст. 112). Для сравнения: ранее сессии Верховного Совета созывались два раза в год и фактически длились не более 3-4 дней, и даже если к этому приплюсовать проходившие накануне заседания постоянных комиссий - все занимало максимум 3-4 недели.

Правда, скрытые надежды руководства - иметь управляемый депутатский корпус и обеспечить запланированную модель взаимоотношений Съезда и Верховного Совета - отнюдь не разделяли многие депутаты. Поэтому реальность вносила свои коррективы. В частности, уже на первом Съезде народных депутатов СССР и на его первом заседании академик А.Д.Сахаров изложил мнение ряда московских депутатов, что Съезду не может быть уготована роль выборщика (т.е. формирование Верховного Совета), он "не может отдать законодательную власть одной пятой своего состава"*(103). Добиться того, чтобы Съезд взял на себя всю полноту власти, депутаты не смогли. Да это было бы и невозможно - что за постоянно действующий парламент при 2250 депутатах. Но все-таки каждый Съезд становился событием в жизни страны, да и проводились они чаще, чем один раз в год, как это было запрограммировано Конституцией (позже, 14 марта 1990 г., в ст. 110 было указано, что его очередные заседания проводятся не один раз в год, а "не реже одного раза в год").

3) Были предприняты важные шаги по реформе избирательной системы. Впервые выборы становились состязательными, с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Ранее, при допускавшейся законодательством такой возможности, фактически выдвигался один кандидат в депутаты по округу. Теперь же в ст. 100 Конституции специально было сказано, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке Закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если по округу выдвинут один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова "за" и "против" - чтобы избирателя все равно заставить сделать выбор. Но к такому радикализму представители руководства страны еще не были готовы. Правда, на состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах состязательность все-таки получилась - на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т.е. в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило.

Вводилось правило о несовместимости депутатского мандата и должности: лица, входившие в состав исполнительных органов (кроме их председателей), руководители отраслевых органов управления, судьи и государственные арбитры не могли избираться депутатами Совета, которым они назначались или избирались на должность (ст. 96 Конституции). Таким путем предполагалось освободить представительные органы власти от опеки государственной бюрократии и усилить контроль Советов в отношении аппарата.

Конституционные новеллы и союзное законодательство предусмотрели в качестве общего правила избрание части депутатов общественными организациями. По выборам в избирательных округах, как и ранее, правом выдвижения кандидатов в депутаты прежде всего пользовались трудовые коллективы, правда, теперь - не менее определенной численности, установленной законом. Но активнее стали использовать право на выдвижение общественные объединения (а это как раз было время их интенсивного создания). И специально предусматривалось выдвижение кандидатов на собраниях избирателей по месту их жительства, что ранее юридически допускалось лишь при избрании депутатов сельских Советов и почти совсем не практиковалось.

Закон прямо предусмотрел обязательность обеспечения тайны голосования заходом избирателей в кабины. В совокупности все новеллы позволили сделать выборы демократическими, а победу одержали многие по-новому мыслящие политики.

4) Еще одним важным моментом того времени стало провозглашение приверженности идеям и принципам правового государства, их определенное отражение в шагах первой союзной конституционной реформы. Особенно важны следующие меры: учреждение Комитета конституционного надзора СССР; увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, возложение на вышестоящие по уровню Советы полномочий по их избранию на должность, тем самым освобождение судопроизводства от местных влияния и зависимости от так называемого "телефонного права".

Несмотря на то, что многие моменты первой союзной конституционной реформы были прямо сориентированы на ее продолжение в союзных республиках, тем не менее шаги последних были не очень скорыми. В марте 1989 г. проводились выборы народных депутатов СССР, избирательная кампания требовала времени и больших усилий, а после этого, конечно, следовало посмотреть, как поведут себя новые союзные органы власти.

Надо прямо сказать и о том, что не все нововведения союзной конституционной реформы однозначно воспринимались в союзных республиках. Например, союзная Конституция предусматривала съездовскую систему на уровне как СССР, так и союзных и автономных республик. Но они негативно отнеслись к учреждению Съезда, и (кроме РСФСР, а из АССР - кроме Дагестана) везде был оставлен лишь один Верховный Совет в качестве высшего органа государственной власти. Большинство не поддержало избрание части депутатов от общественных организаций, полагая, что это ведет к неравенству избирательных прав - часть граждан получает не один голос на выборах, а два, три и т.д., в зависимости от того, в скольких руководящих органах общественных организаций состоит. И только две республики - Казахстан и Белоруссия - в ограниченном объеме ввели у себя выборы от общественных организаций.

Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. (приняты Законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР*(104), о выборах народных депутатов РСФСР*(105)). В значительной степени российские новшества стали отражением аналогичных союзных.

Как уже сказано, Россия оказалась единственной союзной республикой, которая учредила Съезд народных депутатов. Правда, критика в адрес выборов от общественных организаций здесь была принята во внимание, и Конституция их не предусматривает.

Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались от территориальных избирательных округов, а 168 - от национально-территориальных. Причем 84 из них образовывались в автономных образованиях (в автономной республике - 4, автономной области - 2, автономном округе - 1), а другие 84 приходились на края, области, города Москву и Ленинград. Съезд являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР.

Важным новшеством российской конституционной реформы стало придание второму органу - Верховному Совету РСФСР - черт, характерных для парламента федеративного государства. Напомним, что все предшествующее время высший орган государственной власти РСФСР был однопалатным. И только при реформе 27 октября 1989 г. было предусмотрено, что Верховный Совет будет состоять из двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей. Согласно Конституции, палаты были равны по численности своего состава и равноправны.

Совет Национальностей формировался из депутатов, избранных от национально-территориальных округов (правда, позже - 1 ноября 1991 г. - из-за недостаточного числа депутатов предусмотрели частичное его пополнение также из числа депутатов, избранных в соответствующем регионе от территориального округа). 63 депутата представляли автономные единицы (от каждой автономной республики - 3, от каждых автономной области и автономного округа - по 1), другие 63 - края, области, города Москву и Ленинград. Таким образом, в Совет Национальностей входило 126 депутатов. Следовательно, и в Совете Республики было 126 депутатов. Имелись также Председатель Верховного Совета, его первый заместитель и заместитель (по реформе 31 мая 1990 г. - 3 заместителя). Были и народные депутаты РСФСР, не входившие в состав палат, однако перешедшие в Верховный Совет на постоянную работу. Всего на постоянной основе выполняли функции около 460 депутатов.

В российской Конституции с учетом проблем взаимоотношений двух союзных органов более четко обозначены отношения Съезда и Верховного Совета. Согласно ст. 107, Верховный Совет - орган Съезда, подотчетный ему, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР. Конституция наделила Съезд и Верховный Совет важными полномочиями по руководству делами государства. Если судить по последующим годам, работали оба органа в довольно тесном контакте и взаимопонимании (возможно, еще и потому, что в обострившихся вскоре отношениях их с Президентом РФ они должны были сообща отстаивать позиции, которые считали соответствующими Конституции).

В остальном новеллы российской Конституции были официальным включением в ее текст положений, о которых уже говорилось применительно к союзной Конституции: в РСФСР вводились аналогичные правила избирательной системы; учреждался Комитет конституционного надзора РСФСР; устанавливался 10-летний срок полномочий судей и т.п.

 

Реформы 1989-1990 гг.

 

На весну 1990 г. назначаются выборы народных депутатов РСФСР и местных Советов. И это событие становится для РСФСР главным на всю первую половину 1990 г. А на союзном уровне продолжается принятие важных законодательных актов, отражающих изменения в обществе. Это нельзя не учитывать, если мы хотим понять последующие шаги самой РСФСР. Сначала - о двух союзных конституционных реформах. Одна приходится на декабрь 1989 г. II Съезд народных депутатов СССР принимает Законы от 20 декабря "Об уточнении некоторых положений Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам порядка деятельности Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и их органов"*(106), "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы"*(107) и от 23 декабря "Об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции (Основного Закона) СССР"*(108).

Вопрос о соотношении позиций Съезда и Верховного Совета продолжает быть актуальным. В Конституции появляется уточнение, о котором мы уже упомянули: очередные заседания Съезда проводятся не "один раз в год", а "не реже одного раза в год" (ст. 110). Тем самым Съезд резервирует за собой возможность собираться чаще и непосредственно обсуждать проблемы нового государственного строительства. Но и позиции Верховного Совета не ослабляются - в частности, закрепляется его право выразить недоверие Правительству СССР (ст. 130).

На лето и осень 1989 г. пришлись конституционные реформы в республиках. Как уже было сказано, пожалуй, впервые они показали "строптивость" и не захотели повторить у себя ряд союзных норм по системе представительных органов и избирательному праву. Союзные депутаты проявили благоразумие и в свою очередь уточнили положения Конституции СССР. В частности, вместо прежнего императивного указания о съездах народных депутатов республик теперь их учреждение было оставлено на усмотрение самих республик. В редакции ст. 137, утвержденной 20 декабря 1989 г., говорилось, что высшими органами государственной власти союзных республик являются Верховные Советы союзных республик, а в тех союзных республиках, где предусматривается создание Съездов, - Съезды народных депутатов. Соответственно в ст. 143 создание Съездов народных депутатов автономных республик тоже было оставлено на их усмотрение. Исключены из Конституции нормы об избрании народных депутатов СССР от общественных организаций (ч. 2 ст. 97, ч. 2 ст. 98).

На II Съезде (23 декабря 1989 г.) получила новую редакцию статья 125 Конституции - о Комитете конституционного надзора СССР, - и был принят Закон о конституционном надзоре в СССР*(109). Как на норме Конституции, так и на тексте Закона сказалась борьба "за" и "против" расширения роли ККН в отношении союзных органов и законодательства республик.

В частности, ранее в ст. 125 предусматривалось, что с принятием заключения ККН, констатирующего нарушение Конституции или закона СССР, приостанавливается исполнение соответствующего акта или его отдельных положений. Теперь сказано о "приостановлении действия", однако из круга актов, которых это касается, исключены законы СССР, принятые Съездом, и конституции союзных республик.

Возможности ККН в отношении актов союзных республик вообще можно считать существенно ослабленными этой реформой. По прежней редакции предусматривалось, что ККН "осуществляет наблюдение" за соответствием Конституции и законам СССР конституций и законов союзных республик, постановлений и распоряжений советов министров союзных республик, т.е. он как бы делал это по своей инициативе. Теперь слова "о наблюдении" исключены из Конституции, а в этом пункте статьи 125 говорится о том, что ККН "по поручению" Съезда народных депутатов СССР или "по предложениям" ряда органов оценивает конституции и законы союзных республик (об актах правительства вообще нет упоминания). По новой редакции статьи ККН по своей инициативе мог давать заключения о конституционности лишь союзных актов. Закон о конституционном надзоре в СССР в ст. 11 ("Рассмотрение разногласий") предусмотрел, что ККН рассматривает разногласия по поводу конституционности актов между Союзом ССР и союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями. Однако постановление II Съезда от 23 декабря 1989 г. о порядке введения в действие Закона*(110) предусмотрело, что его положения в части надзора за конституциями и законами союзных республик вступают в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции о национально-государственном устройстве СССР. Но таких изменений так и не было внесено, поскольку начался затяжной и окончившийся безрезультатно процесс разработки нового Союзного договора.

Конституция расширила силу действия заключений ККН. Установлено, что "акт или его отдельные положения, которые по заключению Комитета нарушают права и свободы граждан, теряют силу с момента принятия такого заключения". В постановлении о введении в действие Закона было специально сказано о том, что сделанное исключение - в отношении актов республик - не распространяется на осуществление ККН надзора за нормативными правовыми актами, касающимися основных прав и свобод граждан (т.е. такими делами надо было ему заниматься неотложно). Следовательно, в этой части действовали как сам Закон, так и новая редакция ст. 125 Конституции. Однако на практике Комитету так ничего и не удалось сделать в данном направлении.

Мы останавливаемся на этих особенностях в силу того, что, как и ранее, решения, принятые на союзном уровне, так или иначе затем отражались на республиканских конституционных реформах.

Весьма знаменательной в данном плане является следующая союзная конституционная реформа - 14 марта 1990 г.*(111). Она содержала три блока крупных решений.

Во-первых, после бурных дебатов из преамбулы и ст. 6 Конституции СССР исключались положения о руководящей и направляющей роли КПСС. Сторонникам радикального реформирования этих норм не удалось добиться полного исключения упоминания о КПСС из Конституции. Ст. 6 гласила: "Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами". Однако в целом все же однопартийности как конституционному принципу был положен конец, плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень. Тем более, что ст. 51 Конституции, посвященная праву на объединение, 14 марта 1990 г. получила новую редакцию. В ее ч. 1 говорилось, что граждане СССР имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов.

Во-вторых, существенные изменения коснулись социально-экономической жизни страны и собственности. Напомним, что 9 октября 1989 г. был принят Закон СССР о порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов), отразивший принципиально новые аспекты отношений трудовых коллективов и администрации предприятий, включая право на забастовку как крайнюю меру разрешения трудового спора (конфликта), к которой прибегает коллектив (ст. 6, 7 и др.)*(112). 6 марта 1990 г. Верховным Советом СССР принимается Закон "О собственности в СССР"*(113), в котором на первое место ставится собственность граждан (с серьезным расширением ее объектов, включением в их круг средств производства - ст. 7), на второе - коллективная собственность и лишь на третье - государственная собственность.

Все это означало, что пришло время совсем новых приоритетов. И это отразилось на конституционном уровне. Из Конституции СССР исключается положение о том, что основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Теперь говорится о том, что экономическая система СССР развивается на основе собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности. Государство создает условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивает им равную защиту (ст. 10). Гражданину предоставляется возможность иметь в собственности любое имущество потребительского и производственного назначения, самостоятельно вести хозяйственную и иную не запрещенную законом деятельность (ст. 11).

В-третьих, учреждается пост Президента СССР. Он определен в ст. 127 как глава Советского государства. Президентом мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок его полномочий - 5 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом СССР более двух сроков. Предусматривались всеобщие выборы Президента, однако устанавливалось, что первый Президент СССР избирается Съездом народных депутатов СССР.

Президент СССР - гарант соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов СССР. Он принимает меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства. Президент обеспечивает взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР. По этой реформе Президент не назначал руководителей Правительства и других союзных органов, однако представлял их кандидатуры сначала Верховному Совету СССР для назначения, а затем для утверждения - Съезду народных депутатов СССР. Членов Правительства СССР он назначал и освобождал от должности по согласованию с Председателем Совета Министров с последующим представлением на утверждение Верховного Совета.

Президент обладал правом законодательной инициативы; он имел право "вето", которое могло быть преодолено Верховным Советом СССР большинством в две трети голосов в каждой из палат. При разногласиях между Советом Союза и Советом Национальностей Верховного Совета СССР Президент мог подключиться к поиску приемлемого решения; если же согласие не достигается и создается угроза нормальной деятельности высших органов СССР, он мог предложить Съезду избрать Верховный Совет в новом составе.

На Президента возлагались функции Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами СССР; он координировал деятельность государственных органов по обеспечению обороны страны. Президент мог объявлять общую и частичную мобилизацию, состояние войны, военное положение, чрезвычайное положение, президентское правление.

С учреждением поста Президента в Конституции СССР предусматривалось создание ряда органов под его руководством. Это Совет Федерации, состоящий из высших государственных должностных лиц союзных республик; Президентский совет, задача которого - выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны. Вносились соответствующие коррективы в полномочия других государственных органов - например, предусматривалась возможность обращения Президента в ККН СССР, в том числе и для оценки актов союзных республик, и в свою очередь право Комитета давать оценку актов Президента СССР.

Весной 1990 г. многие республики настоятельно заявляют о необходимости расширения своих прав, усиления самостоятельности. Это приводит к появлению ряда союзных законов и отражается на их содержании. Поскольку для будущих конституционных решений республик, включая РСФСР, эти акты имели значение, напомним о важнейших из них. 28 февраля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле*(114). Одна из принципиальных норм акта - о возможности предоставления земли гражданам в пожизненное наследуемое владение. При мартовской реформе Конституции СССР это положение включается в ст. 11. Развитию новых принципов хозяйствования способствует Закон от 4 июня 1990 г. "О предприятиях в СССР"*(115). В частности, он предусматривает индивидуальное и семейное предприятия, как основанные на собственности граждан; разнообразные предприятия на базе коллективной собственности (в форме акционерного общества, товарищества и т.д.). Принимается ряд законов по вопросам налоговой системы.

В это время в республиках идут процессы борьбы за свою самостоятельность. Возникают общественные движения - народные фронты. Были среди них и откровенно националистические, настроенные против СССР, они в данное время скрывали свои взгляды, но позже стали во главе действий по выходу республик из СССР. 2 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР"*(116). Соответствующая деятельность любых объединений граждан является, по акту, противозаконной и подлежит запрету. Устанавливаются меры уголовной и административной ответственности за подобные публичные призывы и деяния.

3 апреля 1990 г. принимается Закон СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР"*(117). Он предусматривает необходимость референдума республики по вопросу о выходе и (при утвердительном исходе референдума) установление Съездом народных депутатов СССР переходного периода, не более 5 лет, для разрешения всех вопросов, связанных с выходом.

10 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик"*(118). Акт имеет конституционное значение. Определяя компетенцию СССР в экономической области, он относит к его ведению установление законодательных основ хозяйственной деятельности СССР и функционирования общесоюзного рынка, определение стратегии социально-экономического развития, обеспечение налогового и финансово-кредитного единства. К ведению СССР отнесено теперь управление только общесоюзными транспортными, энергетическими, коммуникационными и информационными системами, другие объекты союзной собственности должны определяться законодательством СССР и его соглашениями с союзными республиками. Резко расширялись экономическая самостоятельность, права республик, автономий и территориальных единиц в экономической сфере. Союзные и автономные республики могли обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоречащих экономическим интересам республик, а их высшие органы управления могли опротестовывать в Совет Министров СССР акты подведомственных ему органов и приостанавливать действие опротестовываемых актов на время их рассмотрения.

Надо отметить и еще один важный момент. Как раз в период, когда появляется Закон, не только союзные республики объявляют о своих претензиях на самостоятельность. Многие автономные республики заявляют свое несогласие с тем, что они являются республиками как бы "второго сорта", настаивают на уравнении своих прав с союзными республиками. Союзное руководство вынуждено с этим считаться. К тому же, идя навстречу пожеланиям автономных республик, оно получало в них союзников при урегулировании своих отношений с союзными республиками. И в Законе от 10 апреля 1990 г. все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закрепляются для союзных и автономных республик одинаково и в одних и тех же статьях Закона, различий между ними не проводится.

26 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации"*(119). В акте союзные республики определяются как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР. Вместе с тем уже четко обозначено то, к чему была создана предпосылка в Законе от 10 апреля: по новому акту автономные республики - государства, "являющиеся субъектами федерации - Союза ССР" (ст. 1). Правда, тут же сказано, что автономные республики входят в состав союзных республик. Эта конструкция "двойного статуса" породила позже много вопросов, споров и недоразумений. Согласно Закону от 26 апреля, в области экономического и социально-культурного строительства автономная республика имеет те же права, что и союзная республика, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики.

В Законе от 26 апреля подчеркивалась обязательность исполнения актов СССР на всей территории СССР. В случае противоречия конституции или иного акта союзной, автономной республики Конституции или акту СССР соответственно действовали союзные акты. Однако закреплялось также, что законы и другие акты органов СССР издаются лишь в пределах полномочий Союза ССР и не должны нарушать права союзных, автономных республик. Республика могла опротестовать акт Правительства СССР, нарушающий права республики, в Верховный Совет СССР, а также приостановить действие на своей территории актов союзных министерств и ведомств при нарушении ими законодательства СССР или данной республики до разрешения спора в Верховном Совете СССР или Совете Министров СССР.

Более подробное освещение всего спектра союзных актов данного периода выходит за рамки данной работы. Однако и приведенная информация свидетельствует о сложности времени, когда начинали работать новые высшие органы государственной власти РСФСР. Как уже было сказано, весной 1990 г. в РСФСР состоялись выборы, а первый Съезд народных депутатов РСФСР заседал 16 мая - 22 июня 1990 г.

Первое изменение Конституции РСФСР принято им 31 мая 1990 г., но оно незначительно: в пункте 9 части 3 статьи 104, где ранее предусматривалось избрание Первого заместителя и (одного) заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР, число последних было увеличено до трех человек*(120).

12 июня 1990 г. Съезд принимает "Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики"*(121). Вне сомнения, это акт конституционного значения, хотя сам он ни в Конституцию включен не был, ни формальных ее изменений - в момент появления - не вызвал. Но не случайно этот день - 12 июня 1990 г. - позже был объявлен государственным праздником России. А сама "Декларация" завершается словами о том, что она является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства (п. 15).

В "Декларации" РСФСР провозглашается суверенным государством, признается вхождение ее в состав обновленного Союза ССР. Вместе с тем объявляется полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР. Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. Провозглашается право народа на владение, пользование и распоряжение национальными богатствами России.

Подчеркивая суверенные права РСФСР, "Декларация" говорит о полномочном представительстве РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах; о территориальном верховенстве РСФСР, невозможности изменения ее территории без референдума народа; объявляется об установлении на всей территории РСФСР республиканского гражданства РСФСР с сохранением гражданства СССР, обеспечением гражданам РСФСР защиты и покровительства РСФСР за ее пределами.

В качестве важных приоритетов внутреннего развития "Декларация" называет необходимость существенного расширения прав автономий и территориальных единиц в РСФСР; гарантированность гражданам и лицам без гражданства, проживающим в России, всех прав и свобод, предусмотренных Конституцией и общепризнанными нормами международного права; равные возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами для всех граждан, политических партий, общественных организаций, массовых движений и религиозных организаций. "Декларация" также устанавливает, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.

Наконец, в "Декларации" РСФСР заявляла о своей приверженности общепризнанным принципам международного права и готовности жить со всеми странами в мире и согласии, принимать все меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России.

Нельзя не констатировать, что "Декларация" (хотя и говорит о развитии РСФСР в обновленном Союзе ССР) в целом выдержана как документ государства, ориентирующегося на свою независимость и самостоятельность. Несколько факторов надо при этом иметь в виду: довольно распространенное на то время мнение новых российских политиков о том, что РСФСР не занимала должного места в СССР; что, будучи государством, она не имела многих элементарных признаков государственности; что новый, обновленный СССР надо понимать как союз с ограниченным числом полномочий, откуда следует резкий рост возможностей самих республик - и в целом, и по предотвращению неправомерного пренебрежения их интересами со стороны Союза.

Не последним было и то обстоятельство, что каждая из союзных республик уже мало надеялась на Союз и искала свои пути обеспечения будущего. Наверное, не случайно (всего через два дня после появления "Декларации") 14 июня 1990 г. Верховный Совет СССР принял обращение "К высшим органам государственной власти союзных и автономных республик", в котором призвал: "Сегодня мы должны преодолеть едва ли не самый драматический рубеж в истории нашего государства, когда реальной угрозой самому его существованию может стать соблазн поиска выхода из кризиса в одиночку, без учета интересов друг друга, а следовательно, и страны в целом"*(122).

Своеобразной реакцией на это обращение можно считать постановление I Съезда народных депутатов РСФСР от 22 июня 1990 г. "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (Основа нового Союзного договора)"*(123). Съезд полагал, что функции непосредственного управления организациями, предприятиями и учреждениями на территории РСФСР должны осуществлять лишь несколько союзных ведомств: Министерство обороны СССР, КГБ СССР, Министерства гражданской авиации, путей сообщения, морского флота, связи, энергетики и электрификации, атомной энергетики и промышленности, оборонные отрасли промышленности и космонавтики в части заказов МО и союзных программ. В эти министерства назначаются представители РСФСР в ранге министров РСФСР. Остальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР, причем с ориентацией на создание не республиканских министерств, а иных современных форм организации и деятельности самостоятельных предприятий. Российский республиканский банк реорганизовывался в Госбанк РСФСР, образовывался Внешнеэкономический банк РСФСР. Следовало рассмотреть вопрос о создании таможенной службы РСФСР, отрегулировать проблемы взаимодействия с КГБ, в том числе создание КГБ РСФСР и передачу ему всех организаций системы, находящихся на территории РСФСР. Намечалось также, чтобы Совет Министров РСФСР заключил ряд договоров с Советом Министров СССР, касающихся: осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР финансовых операций, (включая перечисление РСФСР сумм в союзный бюджет), осуществления ряда валютных операций республикой; передачи ряда функций МИД СССР в республиканский МИД. Таким образом, с самого начала был взят курс на усиление позиций РСФСР в рамках СССР.

16 июня 1990 г. I Съездом народных депутатов РСФСР принимается Закон "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР"*(124), который имеет кардинальное значение. Так же, как и в марте 1990 г. из союзного Основного Закона, из Конституции РСФСР исключаются положения о руководящей роли КПСС. Внешне новая ст. 6 Конституции РСФСР вроде бы полностью повторяет ст. 6 Конституции СССР, однако в российской Конституции эта статья начинается словами "Политические партии...", т.е. нет никакого упоминания о КПСС. На то время принятие подобного решения было делом непростым, тем не менее российские депутаты (в своем большинстве на тот момент официально еще члены КПСС) не оставляют в Конституции даже косвенного намека на привилегированное положение Коммунистической партии и ставят все партии в равное положение перед законом.

Нельзя в связи с этим не отметить примечательное положение еще одного документа, принятого I Съездом, - постановления от 20 июня 1990 г. "О механизме народовластия в РСФСР"*(125). Говоря о том, что государственная власть в РСФСР осуществляется народом непосредственно или через представительные органы власти в центре и на местах, постановление далее (п. 2) гласит: "В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях".

Конечно, эта норма также была направлена против Компартии и содержала правило конституционного значения. А дело вот в чем. В ходе перестройки встал вопрос о резком повышении роли непосредственно местных Советов, т.е. депутатского корпуса, выведении их из-под опеки исполнительных комитетов, которые, хотя и являлись формально подотчетными Советам органами, на самом деле их "задавили". Возникла идея ограничить избрание депутатами заместителей председателей исполкомов, начальников их управлений и заведующих отделами. А возглавлять Советы должны председатели Советов. Так вот председателями Советов, по мнению М.С.Горбачева (публично высказанному), и должны быть избраны первые секретари райкомов и горкомов, обкомов и крайкомов. Тем самым как бы сочетаются самостоятельность депутатов от исполкомов и влияние на них партии. К этому надо добавить, что председатели и другие ответственные работники исполкомов зачастую были членами соответствующих партийных органов. И указанное постановление Съезда как раз и было одним из первых шагов по разделению функций и деятельности государственных и партийных органов, оно вызвало затем серию других документов*(126).

I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образует Конституционную комиссию в количестве 102 народных депутатов РСФСР*(127). Также 16 июня он принимает постановление "О подготовке предложений об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР"*(128), которым поручает Конституционной комиссии с учетом поступивших от депутатов предложений "подготовить и внести на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР проект Закона РСФСР об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР". Таким образом, у Конституционной комиссии было как бы две стратегические задачи: согласно "Декларации" разрабатывать новую Конституцию и одновременно готовить текущие изменения действующего Основного Закона.

Очередная российская конституционная реформа имела место 15 декабря 1990 г. - Съезд народных депутатов принимает Закон "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР"*(129). Реформа была весьма радикальной как по характеру решений, так и их направленности - российские законодатели делают первые шаги по исключению из конституционной материи понятийного аппарата и лексикона социалистической ориентации. Рассмотрим основные положения этой реформы.

1) Резко сокращена преамбула Конституции, в которой, как мы помним, давался обзор пути, пройденного Россией при советской власти. Теперь текст преамбулы звучит лаконично: Съезд народных депутатов, сознавая историческую ответственность за судьбу России, свидетельствуя уважение к правам всех народов, входящих в СССР, выражая волю народов РСФСР, подтверждает государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного СССР.

2) Изменена характеристика РСФСР и власти в РСФСР. Согласно новой редакции ст. 1 РСФСР "есть суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами". Напомним, что по прежней редакции это было социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики. Таким образом, характеристики государства как "советского" и "социалистического" остались лишь в его названии РСФСР.

В ст. 2 подтверждена принадлежность власти народу - с добавлением слова "многонациональному". Существующий текст, говорящий о том, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, был дополнен словами "и непосредственно". Таким образом, многократно высказывавшаяся ранее - и при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 г., и даже при подготовке проекта Конституции СССР 1936 г. - идея прямого народовластия народа (а не только через государственные органы) наконец-то нашла конституционное воплощение.

3) Претерпели существенные изменения нормы Конституции, посвященные экономической системе и собственности. Так же, как и в Конституции СССР (при реформе в марте 1990 г.), исключено упоминание о социалистической собственности как основе экономической системы. Сказано о том, что право собственности в РСФСР признается и охраняется государством. Государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивает равную защиту всем формам собственности (ст. 10). Вместо личной собственности Конституция говорит просто о "собственности граждан", предусматривая ее создание и приумножение различными законными путями.

В российской Конституции не воспроизводится норма, включенная в союзную Конституцию при реформе в марте 1990 г., отдающая приоритет собственности граждан и ставящая ее на первое место. Вместе с тем РСФСР по этой реформе отказывается от того, чтобы ориентировать гражданина на общественное производство. В Конституцию включается положение о том, что "гражданину принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду" (ст. 14). Но при этом в Основной Закон также включается положение: РСФСР создает условия и поощряет хозяйственную инициативу, направленную на динамичное развитие производства, рост производительности труда и повышение благосостояния общества и каждого труженика. Впервые на конституционном уровне появляется и норма о том, что государство регулирует хозяйственную деятельность, обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма, защищает интересы трудящихся (ст. 17).

4) Не только в статьях о социально-экономической системе, но также и в ряде статей об основных правах и свободах граждан сняты так называемые идеологизмы", т.е. указания на служение этих прав и свобод "интересам народа", целям "укрепления и развития социалистического строя", "коммунистического строительства" (ст. 37, 45, 48, 49). Ст. 57 - об обязанности граждан соблюдать Конституцию и законы - скорректирована: на первом месте поставлена Конституция РСФСР (ранее, конечно, СССР), добавлено указание на конституции и законы республик в составе РСФСР. Вместе с тем исключены из круга норм, которые гражданин обязан соблюдать, "правила социалистического общежития", а также положение о том, что он должен "с достоинством нести высокое звание советского гражданина". Из Конституции исключена обязанность граждан "беречь и укреплять социалистическую собственность" (ст. 59).

Получила новую редакцию ст. 50 Конституции - о свободе совести и вероисповеданий. Прежняя статья делала упор на право отправлять религиозные культы или вести атеистическую пропаганду. Теперь о последней нет даже упоминания, и, наоборот, закрепляется право каждого человека "свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения".

5) В Конституцию включен ряд важных новелл в области национально-государственного устройства.

В развитие "Декларации" о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. теперь уже и в Конституцию (ст. 76) включено положение о том, что "действие актов Союза ССР на территории РСФСР, ущемляющих суверенные права РСФСР, приостанавливается РСФСР".

Надо сказать, что такому решению предшествовало острое противостояние союзного и российского законодателей, исходивших из разного понимания соотношения актов Федерации и ее субъекта. Примечательно, что в один и тот же день (24 октября 1990 г.) Верховный Совет СССР принимает Закон СССР "Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР"*(130), а Верховный Совет РСФСР - Закон РСФСР "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР"*(131).

Верховный Совет СССР констатировал в преамбуле Закона, что законотворческая деятельность высших органов государственной власти союзных республик на основе принятых Деклараций о государственном суверенитете укрепляет политическую и экономическую самостоятельность республик, наполняет реальным содержанием их суверенитет. Вместе с тем он констатировал, как негативный факт, что "участились случаи отказа государственных органов союзных республик от реализации общесоюзных законов и иных актов высших органов государственной власти и управления Союза ССР, изданных в пределах их компетенции. Делаются попытки закрепления предварительных условий действия этих актов на территории соответствующих союзных республик - ратификации или утверждения общесоюзных актов высшими органами республик. Вопреки Закону СССР от 26 апреля 1990 года "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации", некоторые союзные республики заявили о возможности приостановления на своей территории действия общесоюзных законов и постановлений Правительства СССР, если, по их мнению, эти акты нарушают права и интересы данной республики или региона. Тем самым наносится ущерб суверенитету СССР, верховенству законов СССР на территории всей страны...". Соответственно в ст. 1 Закона говорилось, что законы СССР, указы Президента СССР, другие акты высших органов государственной власти и управления СССР, изданные в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами на территории СССР. Если Закон республики расходится с законом СССР, то впредь до заключения нового Союзного договора "действует закон СССР". Республика могла предложить Съезду, Верховному Совету СССР пересмотреть законодательные акты СССР; обратиться в ККН СССР; опротестовать акты Правительства СССР в Верховный Совет СССР. Однако обязательная сила законов СССР не могла быть предметом договоренностей между органами Союза и отдельных республик, а республики не вправе устанавливать предварительных условий, каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений действия законов СССР и иных актов высших органов государственной власти и управления СССР, что есть незаконная попытка ущемления суверенитета СССР.

Согласно ст. 1 российского Закона от 24 октября 1990 г., акты союзных органов, принятые в пределах полномочий, переданных Союзу от РСФСР, действуют на территории РСФСР непосредственно. Верховный Совет РСФСР или соответственно Совет Министров РСФСР вправе приостановить действие таких союзных актов, "если они нарушают суверенитет Российской Федерации". В случаях же, не предусмотренных ст. 1 указанного Закона, законы и иные акты высших органов власти СССР, акты Президента СССР вступали в действие на территории РСФСР после их ратификации Верховным Советом РСФСР; акты Правительства СССР - после их подтверждения Советом Министров РСФСР; акты министерств и ведомств СССР - после их подтверждения государственным органом РСФСР, уполномоченным на то соответственно Верховным Советом или Правительством РСФСР. Решения, договоры и иные сделки, принятые или совершенные на основе актов органов СССР, не ратифицированных, не подтвержденных или приостановленных в соответствии с данным Законом, являлись недействительными. Таким образом, в Конституции при реформе 15 декабря 1990 г. как раз и было отражено российское видение соотношения актов Союза ССР и РСФСР.

Другим шагом данной реформы в сфере государственного устройства РСФСР укрепляет свою самостоятельность в делах государственного управления и наносит весьма ощутимый удар по системе управления, являвшейся характерной для Союза ССР как федеративного государства. Напомним, что на уровне СССР создавалось два вида министерств и ведомств - общесоюзные и союзно-республиканские. Вторая группа органов имела в качестве звена системы аналогичные министерства в союзных республиках, через которые управляла отраслью. Соответственно каждая республика, в том числе и РСФСР, включала в свою Конституцию статью об этих министерствах, где говорилось, что они в республике руководят своей отраслью, подчиняясь как Совету Министров республики, так и соответствующему министерству СССР. При реформе 15 декабря 1990 г. упраздняется категория союзно-республиканских министерств и госкомитетов РСФСР. Таким образом, все министерства и госкомитеты становятся в РСФСР исключительно республиканскими органами, даже если над ними и "нависают" аналогичные органы СССР. Согласно новой редакции ст. 129, министерства и госкомитеты РСФСР руководят порученными им отраслями, "подчиняясь Совету Министров РСФСР".

До этой конституционной реформы состоявшие в РСФСР автономные области входили в края, а автономные округа - в края или области. Теперь исключается из ст. 82 указание о вхождении автономной области в край, таким образом, она теперь напрямую входит в РСФСР. Что касается автономного округа, появляется причудливая формула - он "находится в составе РСФСР и может входить в край или область" (ст. 83); в итоге и по сей день нет ясности о статусе того округа, который входит в состав края, области.

6) Так и не созданный в РСФСР Комитет конституционного надзора упраздняется, вместо него учреждается Конституционный Суд.

7) Вводится должность Генерального прокурора РСФСР, при этом наносится еще один удар по существующей федеративной организации СССР. Напомним, что ранее прокурор союзной республики назначался Генеральным прокурором СССР - и даже не требовалось официального согласования кандидатуры с республикой, так же назначались прокуроры автономных республик, краев, областей; лишь прокуроры автономных округов, районов и городов назначались прокурором РСФСР и утверждались Генеральным прокурором СССР. Теперь Конституция РСФСР (ст. 177) предусмотрела, что Генеральный прокурор РСФСР назначается Верховным Советом РСФСР, утверждается Съездом народных депутатов РСФСР и им подотчетен. Прокуроры республик, входящих в РСФСР, назначаются по согласованию с высшими органами власти республик Генеральным прокурором РСФСР; иные прокуроры на территории РСФСР назначаются Генеральным прокурором РСФСР (хотя имелись в виду прокуроры территориальных единиц, туманное слово "иные" давало повод для расширительного толкования).

Через две недели, 26 декабря 1990 г., грядет очередная реформа Конституции СССР. IV Съезд народных депутатов СССР принимает Закон "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления"*(132). Ее основной мотив - усиление власти Президента СССР. Предусматривается, что он возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР (п. 4 ст. 127). Правительство СССР - Совет Министров СССР переименовывается в Кабинет Министров СССР; согласно ст. 128, он является исполнительным и распорядительным органом Союза ССР и подчиняется Президенту СССР. Таким образом, это теперь не только фактически, но и юридически орган при Президенте СССР. Соответственно расширяются права последнего по формированию Кабинета: раньше Верховному Совету СССР представлялись для назначения кандидатуры Председателя и членов Правительства СССР, теперь - только Премьер-министра (так стал именоваться Председатель), по остальным же появилась туманная формула "по согласованию". До этого Президент СССР мог лишь приостанавливать действие актов Совета Министров СССР; теперь - отменять акты как Кабинета министров СССР, так и министерств СССР, других подведомственных ему органов, а кроме того, получил право приостанавливать акты правительств республик, нарушающие Конституцию и законы СССР.

Что касается Кабинета министров СССР, его позиции можно считать существенно ослабленными. Многие полномочия он должен был осуществлять "совместно с республиками" - проводить единую финансовую, кредитную и денежную политику, управлять единой топливно-энергетической и транспортной системами страны, осуществлять общесоюзные социальные программы, меры по охране общественного порядка, собственности и др. (ст. 132). Слова "совместно с республиками" приходится понимать буквально, ведь по той же реформе из Конституции СССР исключается прежняя редакция ст. 135 - об общесоюзных и союзно-республиканских министерствах и госкомитетах; в новой редакции ст. 135 предусмотрено, что для согласованного решения вопросов управления в союзных министерствах и ведомствах создаются коллегии, в состав которых входят по должности руководители соответствующих органов республик.

В порядке укрепления начал союзного руководства, но одновременно и с учетом усиления роли Президента конституционная реформа содержит еще ряд решений. Создается Совет Безопасности СССР, с ликвидацией Президентского совета. Члены СБ назначаются Президентом СССР, учреждается пост Вице-президента СССР. В интересах объединения усилий республик выделяются в отдельную главу и расширяются нормы о Совете Федерации, возглавляемом Президентом СССР и призванном теперь координировать деятельность высших органов управления Союза и республик, следить за соблюдением Союзного договора (так и не принятого!), определять меры по проведению в жизнь национальной политики государства, принимать рекомендации по конфликтным ситуациям и т.п.

Мы не случайно говорим об этих новеллах достаточно подробно. Ведь на март 1991 г. намечались союзный референдум по вопросу о сохранении Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента Российской Федерации. Поэтому все союзные модели так или иначе влияли на результаты решений, принимавшихся в республиках.

 

Реформы 1991 г.

 

Очередная конституционная реформа в РСФСР приходится на май 1991 г., она касается президентства и еще ряда вопросов государственного строительства. Чуть позже мы остановимся на этом подробнее. Сейчас обратим внимание на ряд российских законов социально-экономической направленности, имевших немаловажное значение для формирования основ нового конституционного строя в РСФСР.

Прежде всего это принятый Верховным Советом республики Закон от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР"*(133). Он регулирует по-новому многие вопросы. Согласно ст. 2, имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организации). В Законе имеется целый раздел (II) "Право частной собственности". В нем наряду с известными объектами собственности гражданина (жилые дома, предметы домашнего хозяйства и личного потребления и т.п.) называются такие новые как земельные участки, акции, облигации и другие ценные бумаги, средства массовой информации, предприятия, имущественные комплексы в сфере производства товаров и др. (ст. 10).

25 декабря 1990 г. Верховным Советом РСФСР принимается Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности"*(134). Акт сориентирован на поддержку и создание основ инициативной деятельности граждан и их объединений, направленной на получение прибыли. В Законе определяется статус различных видов предприятий и организационных форм предпринимательства, включая семейные предприятия, товарищества, акционерные общества и др. На тот же период приходится комплекс актов, направленных на изменение социально-экономических отношений в деревне, включая развитие там частного хозяйства и поддержку сельских тружеников - Законы от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(135), от 21 декабря 1990 г. "О социальном развитии села"*(136) и от 23 декабря 1990 г. "О земельной реформе"*(137).

17 марта 1991 г. состоялись референдумы СССР и РСФСР. На первом подавляющее большинство голосов отдано за сохранение Союза ССР. На российском референдуме, который проводился в соответствии с Законом от 16 декабря 1990 г. "О референдуме РСФСР"*(138), вопрос был поставлен в следующей формулировке: "Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?". В голосовании приняло участие 75,42% зарегистрированных избирателей, из них сказали "да" 69,85%*(139).

С учетом итогов референдума 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Закон о Президенте РСФСР*(140). А 24 мая 1991 г. III Съезд народных депутатов РСФСР принимает Законы "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" и "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления"*(141). Основные позиции данной конституционной реформы состоят в следующем.

1) Конституция дополняется главой 13-1 "Президент РСФСР". В ст. 121-1 определено, что Президент является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР. Возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок полномочий - 5 лет; одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд.

Полномочия Президента, согласно конституционным новеллам, многообразны. Он обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы РСФСР, налагает на них "вето"; представляет не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР; обращается с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету.

Президент руководит Советом Министров - Правительством РСФСР, назначает его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначает и освобождает от должности по представлению Председателя Правительства, принимает отставку Правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечает за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавляет Совет Безопасности, объявляет чрезвычайное положение. Президент может вести переговоры и подписывать от имени РСФСР договоры.

Кроме того, Президент РСФСР обладал традиционными для этого поста полномочиями - награждение орденами и медалями, вопросы гражданства, помилования и т.д.

В общем, Президент получил достаточно широкие права. Вместе с тем Съезд и Верховный Совет имели определенные возможности влияния на него. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от Президента (ст. 121-5 п. 3), отменить его акты (ст. 104 п. 14 ч. 3), отрешить Президента от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-8).

2) Был учрежден на конституционном уровне пост вице-президента РСФСР, призванного осуществлять по поручению Президента отдельные его полномочия и замещать Президента в случае его отсутствия (ст. 121-7).

3) Конституция определила Совет Министров - Правительство РСФСР - как орган исполнительной власти, подотчетный Президенту РСФСР.

4) Ряд важных решений принимается в области национально-государственного устройства. Ранее уже говорилось о том, что автономные республики добились признания их субъектами Союза ССР. Поэтому сохранение их в составе РСФСР и далее в качестве "автономных республик" могло повлечь лишние осложнения внутренних отношений в России. Поэтому производятся (как это сказано в Законе от 24 мая 1991 г.) "терминологические изменения в тексте Конституции РСФСР": слова "автономная республика" заменяются на слова "республика в составе РСФСР". Речь, конечно, шла о существенном повышении статуса республик.

5) Постепенно в СССР в интересах повышения роли населения и местных выборных органов в управлении территориями и местной жизнью популярность приобретает идея местного самоуправления. 9 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства"*(142). По союзному Закону местное самоуправление рассматривается как форма самоорганизации граждан и включает в свою систему местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, местные институты непосредственной демократии. Однако природа местных Советов как местных органов государственной власти при этом не затрагивается.

При российской конституционной реформе 24 мая 1991 г. принимается принципиально иное решение. Ст. 137 Конституции, посвящавшаяся местным органам государственной власти, получает новую редакцию, согласно которой органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах являются "соответствующие Советы народных депутатов". Поскольку в прежней редакции говорилось также "в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах и других административно-территориальных единицах", а теперь эти слова исключены, это можно было толковать так: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы уже не относятся к числу органов государственной власти. И это наглядно подтверждалось новой редакцией ст. 138 Конституции, гласившей, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Правда, приведенные положения диссонировали со ст. 85 Конституции, которая пока оставалась без изменений, а согласно ей, все Советы (включая районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские) составляли "единую систему представительных органов государственной власти РСФСР".

Еще одно важное решение коснулось исполнительных органов на местах. До этого они именовались исполнительными комитетами и являлись органами соответствующих местных Советов. Глава 18 Конституции - об исполкомах - получает название "Местная администрация". Теперь местная администрация не является органом Совета, хотя и подотчетна ему (ст. 146), и акты главы администрации Совет может отменять (ст. 149). Как формировать администрацию - должен определить закон (ст. 147). Глава администрации сам назначает руководителей структурных подразделений, а закон должен назвать тех из них, которых утверждает Совет (ст. 148). В принципе очевидно ослабление позиций местных представительных органов по данной реформе.

6) Конституция подчеркивает единство судебных органов РСФСР. Гл. 21 "Суд и арбитраж" получает название "Судебная система РСФСР". Первым в числе органов, составляющих судебную систему, назван Конституционный Суд РСФСР. Он определен в ст. 165 Конституции как высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Кроме Верховного Суда РСФСР в этой же статье дается характеристика Высшего Арбитражного Суда РСФСР, который является высшим экономическим судебным органом РСФСР и осуществляет надзор за судебной деятельностью арбитражных судов РСФСР.

7) Конституция предусматривает, что должен быть специальный закон, определяющий статус столицы РСФСР, структуру и компетенцию органов власти и управления г. Москвы.

На лето и осень 1991 г. приходятся важные события в истории России и СССР. 12 июня 1991 г. избирается Президент РСФСР, 10 июля 1991 г. он вступает в должность. Предпринимаются первые шаги по созданию Администрации Президента, вводятся новые и пока еще малопонятные должности Государственного секретаря РСФСР, Государственных советников РСФСР, советников Президента РСФСР, формируется Президентом новое Правительство.

Законами от 3 июля 1991 г. четыре из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) преобразуются в республики в составе РСФСР*(143).

М.С.Горбачев и другие руководители СССР пытаются не только сохранить, но и укрепить СССР, несмотря на откровенно сепаратистские шаги ряда республик. Идет интенсивная работа над Союзным договором. Но с каждым последующим его вариантом Союз выглядит все слабее и слабее, и скорее как конфедеративное, т.е. международно-правовое, нежели федеративное, т.е. государственно-правовое, объединение. 19 августа 1991 г., в период пребывания Президента СССР на отдыхе в Крыму, группа лиц из союзного руководства, включая Вице-президента СССР, Премьер-министра, председателя КГБ, министра обороны и ряд других высших лиц, объявляет о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и пытается взять под контроль ситуацию, предотвратить распад СССР.

Руководство России выступает против действий ГКЧП. Попытка последнего кончается крахом. Президент СССР возвращается к исполнению функций. Однако по существу союзное руководство парализовано. Президент РСФСР и Верховный Совет РСФСР предпринимают ряд шагов по укреплению власти в Российской Федерации. При этом Президент, если считает необходимым, берет на себя управление отраслями, на данный момент находившимися в союзном ведении. Назвать это конституционным процессом было бы, конечно, большим преувеличением. Но и не стоило бы отрицать роль таких шагов в формировании новых решений конституционного значения в России.

Например, в самый разгар событий, 20 августа 1991 г. Президент издает Указ "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР"*(144). Совету Министров РСФСР предписывается до 1 января 1992 г. обеспечить передачу и принятие в ведение органов государственного управления России и республик в составе РСФСР предприятий и учреждений союзного подчинения, за исключением тех, управление которыми передано, согласно законодательству РСФСР, соответствующим органам СССР. Указом определено, что предприятия и организации, расположенные либо осуществляющие свою деятельность на территории РСФСР (в том числе союзного подчинения), руководствуются законодательством РСФСР, а союзные акты применяют в порядке, установленном Законом РСФСР "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР". Президент предложил Совету Министров совместно с Центральным банком РСФСР до 1 октября представить ему предложения: по определению золотого запаса, алмазного и валютного фондов РСФСР; по определению доли РСФСР, подлежащей направлению на погашение внешнего долга СССР, а также доли, подлежащей получению при разделении долгов зарубежных стран Союзу ССР.

20 августа 1991 г. Президент РСФСР принимает на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР - до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР*(145). С той же целью назначается Министр, обороны РСФСР*(146). Хотя данные меры считаются временными, в принципе с этого времени Президент РФ считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.

Указом от 24 августа 1991 г. "Об обеспечении правительственной связью органов государственной власти и управления РСФСР"*(147) в ведение КГБ РСФСР передавались все виды правительственной связи (телефонной и документально шифрованной), действующей на территории РСФСР; в ведение Министерства связи РСФСР - предприятия связи союзного подчинения, находившиеся на территории РСФСР, в том числе в г. Москве. Фактически это означало передачу под контроль РСФСР всех нитей связи в стране, которые, конечно же, проходили по территории РСФСР или управлялись отсюда.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР"*(148), как это ясно уже из названия акта, образовывалась единая система данных органов, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. Ему предписывалось принять в свое ведение расположенные на территории РСФСР органы прокуратуры, а также находившиеся в ведении Прокуратуры СССР предприятия, учреждения и организации. Причем речь шла не только о территориальных, но и специализированных прокуратурах, о научных и учебных заведениях, объектах социально-бытового назначения. О вхождении российской прокуратуры в систему прокуратуры Союза ССР - даже не организационном, а хотя бы символическом - не было и речи.

Президиум Верховного Совета РСФСР постановлением от 18 ноября 1991 г. "О совершенствовании деятельности органов государственной статистики на территории РСФСР"*(149) поручает Государственному комитету РСФСР по статистике принять в ведение всю материально-техническую базу Государственного комитета СССР по статистике. Всю работу российского Госкомитета следовало перестроить с учетом переориентации потоков информации с союзного на республиканский уровень.

Мы привели лишь отдельные примеры. Однако в целом ситуация очевидна - все больше и больше вопросов переходит в ведение РСФСР. А внутри системы российских органов происходит существенное усиление роли Президента РСФСР, причем как на общегосударственном уровне, так и в управлении территориями. В частности, постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР"*(150) в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета. Право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР.

Нельзя не вспомнить и ряд решений того периода, важных для развития политических отношений и статуса личности. Несмотря на конституционную отмену руководящей роли Коммунистической партии, она остается влиятельной силой в стране. Немаловажное значение имеет то, что партия по-прежнему имеет первичные организации в государственных органах, на предприятиях и в учреждениях; они продолжают быть ощутимым фактором влияния на их работу, тем более что руководители в большинстве еще остаются членами КПСС. Поэтому Президент РСФСР издает Указ от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"*(151). Акт по существу привел к организационному развалу КПСС, абсолютно не приспособленной к тому, чтобы действовать через территориальные первичные структуры.

Августовские события 1991 г. дали повод Президенту считать, что создание ГКЧП есть попытка вернуть прежнюю власть не только государственным руководителям СССР, но и руководству КПСС. Президентом издаются Указы "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" от 23 августа 1991 г.*(152), "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" от 25 августа 1991 г.*(153), "О деятельности КПСС и КП РСФСР" от 6 ноября 1991 г.*(154).

Что касается личности, отметим два важных документа. 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается "Декларация прав и свобод человека и гражданина"*(155). Она отражает новое видение конституционного статуса личности, не совпадающее с официально продолжавшими действовать нормами Конституции РСФСР - в апреле 1992 г. положения "Декларации" включаются в Основной Закон. Другой акт - Закон о гражданстве, практически регулирующий все вопросы так, как это должно быть в независимом государстве. Хотя официальная дата его принятия - 28 ноября 1991 г., фактически он дорабатывался с учетом факта ликвидации СССР в декабре 1991 г. и опубликован лишь в феврале 1992 г.*(156).

Очередные изменения в Конституцию РСФСР вносятся 1 ноября 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР. Они незначительны и лишь частично напоминают о происходящих в России процессах. В связи с "эпидемией" повсеместного учреждения в республиках в составе РСФСР поста президента в Конституцию включается глава 15-1 "Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР", в которой говорится, что он является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти республики, входит в единую систему исполнительной власти РСФСР. Ст. 121-8 ч. 2 дополнена положением: Президент РСФСР вправе приостанавливать действие актов этого должностного лица.

Сокращается число категорий лиц, не участвующих в выборах. По прежней редакции ст. 92 Конституции это право не имели лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы. Иначе говоря, это касалось не только отбывающих наказание, но и подследственных. Теперь в ст. 92 оставлена лишь первая группа - не участвуют в выборах лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Была ранее и такая категория не участвовавших в выборах как лица, "находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения". Ее исключили из Конституции - лечение, даже принудительное, нельзя считать мерой наказания, к тому же лечебно-трудовые профилактории для страдающих хроническим алкоголизмом с этого времени начинают ликвидировать.

Несколько важных идей в области судопроизводства отражаются в Конституции: институт присяжных заседателей; возможность коллегиального рассмотрения дел тремя судьями по первой инстанции; допустимость рассмотрения дела одним судьей. Ст. 166 гласила: рассмотрение гражданских и уголовных дел в суде первой инстанции осуществляется с участием присяжных заседателей, народных заседателей, либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей.

Наконец, именно при этой реформе на смену красному цвету Государственного флага РСФСР пришел нынешний трехцветный - бело-лазорево-алый (ст. 181). А в ст. 182 было записано, что Государственный гимн РСФСР утверждается Верховным Советом РСФСР (а не его Президиумом, как предусматривалось ранее).

Для политического, да и конституционно-правового развития, пожалуй, большее значение имело принятое в тот же день V Съездом постановление "О правовом обеспечении экономической реформы"*(157). Президент попросил у Съезда особых полномочий на период проведения экономической реформы с целью стабилизации и улучшения положения в стране. И он получил эти возможности. Постановление давало право Президенту РСФСР регулировать своими указами практически все вопросы хозяйственной деятельности (валютно-финансовой, налогообложения, собственности и т.д.). Проекты таких указов Президент должен был представлять Верховному Совету; если в течение семи дней Верховный Совет, а между сессиями - его Президиум не отклоняли проект, указ вступал в силу. А в случае отклонения полагалось считать проект указа законопроектом и рассмотреть его Верховному Совету в 10-дневный срок. Тем же постановлением предусматривалось, что законодательные акты Союза ССР, "препятствующие проведению экономической реформы", могут быть приостановлены Верховным Советом РСФСР или Президентом РСФСР (нельзя не обратить внимание на то, что приведенная формулировка позволяла органам РСФСР абсолютно не считаться с союзным законодательством).

На практике Президент стал широко пользоваться правовым регулированием экономических отношений и далеко не всегда представлял проекты указов Верховному Совету, что довольно быстро стало одним из поводов к обострению отношений между ними. Усиливая свои позиции, Президент Указом от 6 ноября 1991 г. формирует Правительство РСФСР "под непосредственным руководством Президента РСФСР"*(158).

 

Реформы 1992 г.

 

В декабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным Верховными Советами всех трех республик, СССР ликвидируется. Создается Содружество Независимых Государств (СНГ). С этого времени РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государство, субъект международного права, да еще и правопреемник СССР. Под юрисдикцию России полностью переходят многие сферы экономики, оборона и безопасность, внешние дела и др.

Конечно, сразу встают вопросы о том, как развиваться новому государству и в международном аспекте, и в рамках СНГ, и внутри. Принимаются документы, предпринимаются шаги, имеющие конституционное значение, прежде чем проводится очередная конституционная реформа.

Законом от 25 декабря 1991 г. Верховный Совет объявляет новое наименование РСФСР: Российская Федерация - Россия*(159).

Очень остро стоит вопрос о внутреннем устройстве страны. Не ясно, что есть Россия как федеративное государство, кто ее субъекты, каковы их права и соотношение друг с другом. В итоге в стране, где всегда отдавалось предпочтение национальному признаку в строительстве федерации, рождается идея строить ее на сочетании национального и территориального начал. 31 марта 1992 г. подписываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем по настоянию республик в касающемся их Федеративном договоре они названы суверенными республиками.

Интенсивно идет разработка новой Конституции РФ. В апреле 1992 г. созывается VI Съезд народных депутатов. Постановлением от 10 апреля 1992 г. "О Федеративном договоре" он одобряет этот договор и постановляет: "Включить содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию Российской Федерации"*(160). К принятию новой Конституции не готовы ни страна в целом, ни депутаты. Они одобряют в основном проект, подготовленный Конституционной комиссией, и считают необходимым продолжить работу по подготовке Конституции*(161).

Одновременно 21 апреля 1992 г. в действующую Конституцию РФ вносятся крупные изменения, связанные с фактом распада СССР и существования РФ как самостоятельного государства, с новым типом федерации в России*(162). Остановимся на них подробнее.

1) Конституция отражает новое наименование государства, ряд новшеств в характеристике конституционного строя и власти.

По всему тексту Конституции вместо РСФСР введено новое название государства "Российская Федерация - Россия". Причем в ст. 1 Конституции подчеркнуто, что "наименования государства Российская Федерация и Россия равнозначны". Таким образом, характеристика страны как советской и социалистической, и до этого чисто символически остававшаяся в названии государства, теперь исключена полностью. Хотя кое-где в тексте Конституции эти слова еще встречаются (например, "Советское государство" - ст. 4, "социалистическая демократия" - ст. 9), но уже скорее как анахронизмы, которые исчезнут вместе с принятием новой Конституции.

В ч. 1 ст. 1 добавлено, что РФ есть суверенное "федеративное" государство. В ст. 1 включена ч. 2: "Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей".

Ст. 3 ранее посвящалась демократическому централизму как принципу организации и деятельности государства. Теперь ст. 3 закрепила, во-первых, принцип разделения властей, причем в двух аспектах - между органами законодательной, исполнительной и судебной властей и между уровнями - РФ, ее субъекты, местное самоуправление; во-вторых, принцип подотчетности государственных органов и должностных лиц народу.

2) Раздел II "Государство и личность" сохранил лишь свое название, содержание же его было полностью заменено. Глава 5 с названием "Права и свободы человека и гражданина" имеет в своей основе упоминавшуюся ранее "Декларацию" от 22 ноября 1991 г. Глава 6 стала называться "Обязанности граждан Российской Федерации".

3) Конечно, ряд изменений относился к государственному устройству РФ. Из Конституции исключены нормы, касавшиеся нахождения РФ в составе СССР. Глава 7, называвшаяся "РСФСР - союзная республика в составе СССР", теперь получила наименование "Российская Федерация - суверенное государство". Соответствующая статья Конституции (68) гласила, что РФ суверенна. Она самостоятельно осуществляет всю полноту власти на своей территории. Носителем суверенитета и источником власти в РФ является ее многонациональный народ. "Глухим" откликом на существование СНГ можно считать ч. 3 ст. 68 - РФ вправе вступать в союз с другими государствами и передавать органам союза осуществление части своих полномочий.

В Конституции отражается субъектный состав РФ на момент внесения изменений, в том числе и новые названия ряда субъектов. При этом провозглашается, что изменение конституционно-правового статуса субъектов, а также их разделение и объединение могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей в них с утверждением Съездом народных депутатов РФ.

В связи с подписанием Федеративного договора в Конституции была более полно сформулирована статья о предметах ведения органов государственной власти РФ и включены в нее специальные статьи о вопросах совместного ведения РФ и соответственно республики, автономной области и автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Одновременно появилась формулировка "приложить к Конституции (Основному Закону) Российской Федерации - России" и далее назывались все три Федеративных договора, о которых мы упоминали ранее.

Существенно расширялись имевшиеся главы о республике, об автономной области и автономном округе. И с учетом того, что субъектами РФ объявлены территориальные образования, в Конституцию включена отдельная глава о них (9-1 "Край, область в составе Российской Федерации"; в декабре 1992 г. появилось добавление "город федерального значения"). Соответственно к имевшемуся в Конституции разделу VI о высших органах государственной власти и управления республики в составе РФ добавился раздел VI.1 об органах государственной власти и управления других субъектов, состоявший из двух глав, - о Советах народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа и об администрации этих субъектов (16.1 и 16.2).

При этой реформе права субъектов были существенно расширены. В частности, предусматривалось, что они являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. В сфере совместного ведения на уровне РФ предусматривалось издание Основ законодательства, законов и кодексов, но далее в соответствии с ними субъекты могли осуществлять собственное правовое регулирование; федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения подлежали направлению субъектам РФ. Территорию субъекта нельзя было изменить без его согласия, причем для этих целей надо было выявлять волю населения путем проведения местного референдума. Вместе с тем права различных субъектов по отношению друг к другу были не совсем равными, республики имели ряд преимуществ - например, право иметь конституцию, принимать законы (другие субъекты получили право осуществлять регулирование ряда общественных отношений, но не могли именовать акты законами) и др. Российскую Федерацию из-за неравенства статуса субъектов ученые называли в то время "асимметричной федерацией".

Одновременно в Конституцию включен ряд норм, усиливающих вертикальные связи в рамках Федерации. В частности, объявляя края, области, автономную область, автономные округа субъектами РФ, Конституция одновременно давала право Верховному Совету РФ, на основании заключения Конституционного Суда РФ, досрочно прекратить полномочия их Советов в случае неоднократного нарушения ими законодательства РФ (ст. 86.1). То же мог сделать каждый вышестоящий Совет в отношении нижестоящего.

4) Ряд конституционных новелл коснулся органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Причем регулирование достаточно противоречиво и отражает борьбу взглядов на тот момент относительно позиций различных органов.

В частности, в Конституцию включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов. Например, в ст. 87 вносятся дополнения, подчеркивающие, что "важнейшие вопросы" уровня РФ, ее субъектов, местного значения решаются на заседаниях соответствующих Советов. Они же могут вынести решение важнейших вопросов на референдум. К ведению Съезда народных депутатов РФ отнесены ратификация и денонсация международных договоров, влекущих изменения и дополнения Конституции РФ, утверждение республиканских программ военного строительства РФ.

Однако одновременно усиливаются и позиции Президента РФ. Так, при учреждении поста Президента РФ, согласно ст. 121.8 (в редакции от 24 мая 1991 г.), он издавал указы и распоряжения "на основе и во исполнение" Конституции и законов РФ, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Теперь появляется формулировка - издает свои акты "по вопросам, отнесенным к его ведению". Это позволяло Президенту расширительно толковать свои возможности, в том числе не дожидаться закона, на основе и во исполнение которого мог появиться его указ, распоряжение, а то и восполнять своим актом отсутствие закона. Как известно, Президент стал широко применять данный метод правового регулирования общественных отношений. Правда, в Конституции сохранилось положение о том, что "указы" (распоряжения почему-то выпали с самого начала) не могут противоречить Конституции и законам РФ. И к этому при реформе 21 апреля 1992 г. еще добавлено: в случае противоречия "акта" (т.е., значит, и распоряжения) Президента Конституции, закону РФ "действует норма" последних.

Продолжается "отсечение" от государственной власти местного самоуправления. В Конституции еще остается общая норма о том, что представительные органы РФ и субъектов РФ составляют систему представительных органов государственной власти в РФ (ст. 85). Но раньше в общем перечне были в этой статье названы также районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Теперь - в развитие предшествующей реформы (от 24 мая 1991 г.) - из системы представительных органов как органов государственной власти указанные Советы исключаются. Называя их по-прежнему местными Советами народных депутатов, Конституция в ч. 2 ст. 85 определяет, что они "входят в систему местного самоуправления".

Противоречивость регулирования проявилась в том, что в новой редакции ст. 138, специально посвященной местному самоуправлению, названные местные Советы определяются как "представительные органы власти", однако из статьи исключено указание на Советы как на "главное звено системы местного самоуправления". Одновременно в перечень элементов структуры местного самоуправления включены "соответствующие органы управления - местная администрация". Таким образом, здесь скорее можно увидеть тенденцию к ослаблению, нежели к усилению местных представительных органов.

5) Крупные изменения при реформе 21 апреля 1992 г. коснулись Конституционного Суда РФ. Они направлены на возвышение его роли в государстве. В ч. 1 ст. 165 уточняется характеристика этого органа. Ранее говорилось, что он является высшим судебным органом конституционного контроля в РФ, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Теперь читаем: КС РФ - высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Конечно, здесь обозначена более сильная роль КС. В Конституцию включена дополнительная ст. 165-1, перечисляющая полномочия КС, которые при этом расширяются. В частности, КС имел право решать дела о конституционности актов не только федерального уровня, но и всех видов субъектов РФ; не только международных, но и внутригосударственных договоров; он мог разрешать споры о компетенции между органами федерального уровня, ими и органами субъектов РФ, между органами отдельных субъектов РФ (влияние новой федеративной структуры государства). КС, согласно ст. 165.1, мог рассматривать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики. Он давал заключения в связи с возможным прекращением полномочий высших должностных лиц в силу их стойкой нетрудоспособности либо отрешением от должности.

6) Нельзя не обратить внимания еще на одно новшество при реформе 21 апреля 1992 г. - оно касается действия Конституции РФ. Согласно ст. 185 в новой редакции, изменение и "дополнение" (ранее не было этого слова) Конституции производит Съезд народных депутатов РФ "законом" (до этого - "решением" Съезда), принятым большинством не менее двух третей от общего числа "избранных" народных депутатов РФ. Было также предусмотрено "временное приостановление действия отдельных статей Конституции" - в таком же порядке. Квалифицированное большинство требовалось Съезду при делегировании своих полномочий Верховному Совету РФ. И что также важно: новая федеративная структура РФ выразилась во включении в ст. 185 части 2, указывающей, что изменения и дополнения Конституции РФ, касающиеся федеративного устройства РФ, не могут быть осуществлены в одностороннем порядке и производятся по согласованию с субъектами РФ в лице их Советов народных депутатов.

Как известно, 1992 г. был первым годом экономических реформ в стране, особенно выразившихся в либерализации цен. Отпущенные "на свободу", они взметнулись вверх, быстро обозначив довольно нищенское состояние большей части населения, у которой была низкой заработная плата и к тому же пропали все сбережения в Сбербанке. Между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом и руководимым им Правительством, с другой, начались серьезные разногласия, и от месяца к месяцу противостояние между ними обострялось. Собравшийся в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, данных год назад V Съездом, т.е. прежде всего права регулировать общественные отношения в отклонение от имеющихся законов.

Возможность принятия новой Конституции РФ вновь становится иллюзорной. И VII Съезд принимает Закон от 9 декабря 1992 г. - "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России"*(163). Хотя они отражают многие экономические и политические события, одним из важнейших моментов данной конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к Президенту и Правительству. Однако рассмотрим последовательно все основные новеллы.

1) Из преамбулы Конституции было исключено всякое упоминание об СССР.

2) В ст. 7, где говорилось о том, что общественные объединения действуют в рамках Конституции и законов РФ, республик в составе РФ, было добавлено указание и на акты иных субъектов РФ, с которыми теперь они тоже должны считаться. Но более существенно дополнение части 2 ст. 7: не допускалось создание общественных объединений (т.е. партий, общественных организаций, движений), имевших целью не только насильственное свержение конституционного строя, но и "создание не предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований"

3) Изменения были внесены в статьи, посвященные собственности в РФ. Именно при этой реформе в Конституции РФ впервые закрепляется наличие частной собственности, хотя впервые она нашла отражение в Законе о собственности от 24 декабря 1990 г. Согласно ст. 10, в РФ признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений.

Решен и очень острый вопрос о природных ресурсах: теперь допускается их нахождение в государственной, муниципальной, частной и коллективной формах собственности. Что касается земли, то на конституционном уровне сделан очередной шаг в отношении болезненной проблемы купли-продажи земельных участков: сняты многие прежние ограничения на нее (ст. 12).

4) Восполнены упущения предшествующих реформ и везде, где речь идет о субъектах РФ, названы города Москва и Санкт-Петербург; при этом в Конституцию введено понятие "города федерального значения"

5) Как уже было сказано ранее, многие важные изменения коснулись соотношения прав законодательной и исполнительной властей в РФ. Народные депутаты сочли, что возможности Президента слишком широки и это не позволяет осуществлять должный контроль за его деятельностью, тоже и в отношении Правительства. Отсюда и ряд новелл.

Многие депутаты хотели бы, чтобы как можно большее число членов Правительства (а не только его Председатель) назначалось Президентом с согласия Верховного Совета. В конце концов сошлись (и Президент заявил о своем согласии) на том, что свое "добро" Верховный Совет дает еще на четырех министров - иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел (п. 3 ст. 109). В Конституции также было определено, что председателя Центрального банка РФ назначает Верховный Совет РФ.

Для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты включили в ст. 121-5 пункт 6-1, согласно которому Президент представляет Верховному Совету РФ предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ. Это должно было означать, что не Президент, а именно Верховный Совет определяет всю структуру исполнительной власти (чего, кстати говоря, депутаты так и не смогли добиться).

При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. было записано, что Правительство - это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ.

На момент проведения VII Съезда многие депутаты - и федеральные, и региональные - переходили на работу в исполнительный аппарат. Но при этом они сохраняли свои депутатские мандаты, поскольку занимаемые ими должности не предполагали депутатской несовместимости. Однако при решении вопросов в представительных органах такие депутаты уже были внушительным по численности лобби исполнительной власти, которое при принятии важных решений, особенно требовавших квалифицированного большинства, трудно было преодолеть. Поэтому при реформе 9 декабря 1992 г. в Конституции (ст. 92) были названы в числе лиц, которые не могут быть депутатами на соответствующем уровне, не только руководители исполнительных органов (министры, начальники управлений местной администрации и т.п.), но и "их заместители".

Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ (ст. 109 п. 19). Теперь данное положение было расширено - "указы и распоряжения". Но было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в КС РФ.

И еще одно существенное положение: при включении в Конституцию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст. 121-6 было записано, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. VII Съезд добавил сюда несколько слов - "в противном случае они прекращаются немедленно". Эта формулировка, конечно, юридически не является четкой (например, неясно, имеет место автоматически или по решению какого-то органа). Но она оказалась пророческой и как будто бы предугадывала события, которые произойдут в следующем 1993 году.

Одновременно в Конституции были усилены позиции Верховного Совета РФ как постоянно действующего федерального органа. В частности, в Конституции было обозначено, что он принимает Основы законодательства и федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливает общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории РФ. Конституция усилила позиции Верховного Совета как центра системы представительных органов в республике: согласно п. 11 ст. 109, он направляет деятельность Советов народных депутатов (т.е. всех, поскольку прежнее указание - "местных" - из Конституции исключено).

Последней новеллой в реформировании норм Конституции стал Закон от 10 декабря 1992 г. "О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России"*(164). Принятым Верховным Советом РФ Законом от 4 июля 1992 г. была образована Ингушская Республика в составе РФ*(165). Законом от 10 декабря Съезд преобразовал Чечено-Ингушскую Республику в Ингушскую и Чеченскую Республики и отразил их наименования в Конституции РФ.

 

Некоторые выводы и обобщения

 

Таковы основные шаги конституционных реформ в РФ в годы, предшествовавшие принятию новой ее Конституции. И прежде чем перейти к вопросам, связанным с ее созданием и принятием, попытаемся сделать основные выводы о характере конституционных реформ в РФ в названное время.

Как можно было видеть из изложенного выше, по существу посредством внесения изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. в России был оформлен совершенно новый общественный строй. Благодаря обновленной конституционной основе он стал уже и новым конституционным строем страны. Это выражается в следующих главных моментах.

1) Из Конституции последовательно были исключены характеристики общества, государства как советского и социалистического. Т.е. ярко выраженная идеологическая "начинка" была заменена определениями, которые, конечно, тоже несли идеологическую нагрузку, но не имели окраски, свидетельствующей о приверженности одному общественно-политическому учению, и более ориентировались на распространенные в мире идеологически нейтральные и "вечные" положения о власти народа.

Поднятый на конституционный уровень принцип однопартийности уступил место также возведенному в конституционное положение принципу многопартийности и политического плюрализма.

Наконец, система власти, построенная на верховенстве одной группы органов - Советов - и подотчетности им всех остальных органов государства, была заменена принципом разделения властей, при котором все три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная - юридически равноправны и обладают средствами взаимного влияния друг на друга.

2) Кардинально изменились экономические и социальные параметры системы, закрепленные в конституционных новеллах. Прежде всего, это разрушение примата государственной собственности, выдвижение на первый план собственности индивида, предоставление ему права владеть средствами производства, наконец, закрепление в Конституции частной собственности.

Это на конституционном уровне отказ от принципа плановой экономики, поворот к рынку и провозглашение свободы экономической деятельности и добросовестной конкуренции.

Была изменена система общественно-социальных приоритетов. Если по прежним конституционным положениям труд на благо общества был критерием положения человека в обществе и едва ли не святой обязанностью, теперь в Конституции провозглашалось, что гражданин сам и по своему усмотрению распоряжается своими способностями к труду.

В связи с этим был взят курс на отказ от так называемой патерналистской роли государства, т.е. от возложения на государство завышенного объема социальных задач, чуть ли не развращающих простого человека, превращающих его в потребителя, о котором обязано заботиться государство, - вместо того, чтобы самому широко использовать себе на благо возможности эффективного труда, создаваемые новой системой.

3) С учетом сказанного на конституционном уровне закрепляются новые основы статуса личности. Они строятся исходя из международно признанной и распространенной категории "прав и свобод человека и гражданина". При этом на первый план выдвигаются нормы, обеспечивающие индивидуальную свободу человека.

4) Еще одна часть конституционных новелл фиксирует прекращение существования СССР, превращение России в самостоятельное государство - суверенный субъект международного права.

Конституционно оформляется новое федеративное устройство РФ, при котором ее субъектами провозглашаются как республики в составе РФ (т.е. государства), так и национально-государственные (национально-территориальные) образования - автономные области, автономные округа, а также территориальные образования - края, области, города федерального значения.

5) Учреждается принципиально новая по кругу, принципам формирования и организации функционирования система федеральных государственных органов, что в основных чертах повторяется и на региональном уровне.

Сначала предпринимаются шаги по созданию основ российского парламентаризма в виде постоянно функционирующего Верховного Совета РФ, отказу от императивного мандата депутата в пользу свободного мандата. Одновременно вводятся свободные выборы, принцип состязательности, выдвижения нескольких кандидатов на депутатское место и выборную должность.

Далее в России учреждается институт Президента как главы исполнительной власти и высшего должностного лица государства. Вместе с тем на смену принципу верховенства Советов приходит принцип разделения властей. Правительство становится органом, подотчетным Президенту, который им руководит. Парламентский контроль в отношении Президента и Правительства сохраняется, но в строго очерченных пределах. Еще при существовании СССР министерства и ведомства РСФСР полностью переходят под российскую юрисдикцию, ликвидируется их подчинение союзным органам.

Несколько ранее учреждается, но чуть позже реально создается система конституционного контроля. На федеральном уровне она представлена Конституционным Судом РФ (в некоторых республиках в составе РФ тоже создаются конституционные суды).

6) В интересах развития активности населения и его управления делами местных территорий, в рамках которых оно проживает, вводится институт местного самоуправления, который получает и конституционную основу.

7) На конституционном уровне делаются важные шаги по реформе судебной системы, обеспечению защиты личности. В частности, отменяется подотчетность судов Советам; сначала продлеваются до десяти лет, затем делаются бессрочными полномочия судей; вводится суд присяжных; в круге прав личности обозначается отдельная группа - права по защите других прав, осуществляемые прежде всего в сфере судопроизводства и деятельности административных органов государства.

 

Глава 3
Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года

 

Вводные пояснения

 

Почти все время, в течение которого происходили конституционные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. Как уже указывалось ранее, I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию (будем именовать ее сокращенно - КК). Первоначально предполагалось - по традиции предшествующих времен - включить в КК представителей общественности, видных ученых. Однако на Съезде было решено, что КК будет состоять только из народных депутатов РСФСР. 102 депутата были включены в КК. Председателем КК стал Председатель Верховного Совета РСФСР на тот момент Б.Н.Ельцин, заместителем Председателя КК - Р.И.Хасбулатов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. КК возложила обязанности ответственного секретаря КК на О.Г.Румянцева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции. Была подобрана группа экспертов (в основном ученых-юристов), которые и занялись созданием текста. Одновременно КК участвовала в подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции. Собственно говоря, этим путем многие свои идеи она воплотила в конституционных новеллах в ходе реформ.

Положение о КК было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г.*(166). В нем говорилось, что КК является постоянно действующим органом. Она не только образована Съездом, решение о прекращении деятельности КК также принимается Съездом. Задачи КК были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы в РФ; подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений действующей Конституции, а также Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.

Различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции России. Причем общественно-политическое развитие России было настолько стремительным, что политические партии и движения, начав с одних концепций, затем вносили в них существенные коррективы. Например, осенью 1990 г. депутаты-коммунисты издали свой вариант проекта Конституции РСФСР. В 1992 г. появился проект, представленный в Верховный Совет РФ народным депутатом РФ Ю.М.Слободкиным - тоже как бы от коммунистов. Но это уже был проект РКРП, к которому депутаты из КПРФ отнеслись весьма прохладно. В мае 1993 г. был опубликован новый проект КПРФ, который так существенно отличался от документа 1990 г., что трудно его даже назвать новым вариантом.

Как это было показано в предшествующей части нашей работы, текущие конституционные реформы все более и более выбивали почву у сторонников социалистической модели общественного устройства. Поэтому в 1991-93 годах речь шла не столько о противостоянии с этих позиций, сколько об облике новой социальной системы и особенно о моделях организации власти, их отражении в проекте Конституции РФ. Именно для отражения своего видения ряд деятелей и специалистов публикует свои проекты.

Рассмотрим особенности различных проектов Конституции. Ограниченные рамки работы не позволяют показать всех особенностей документов на различных стадиях, хотя общий обзор такой динамики читатель найдет на наших страницах. Однако сразу обратим внимание читателя на то, что одни проекты после первой публикации прошли эволюцию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в последующем повлияли на содержание проекта КК, а позже на выработку проекта, представленного Президентом РФ.

 

---

Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 1750; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!