О выявленных устаревших, дублирующих, избыточных обязательных требованиях и предложениях по их устранению
В рамках подготовки руководств по соблюдению обязательных требований, а также по результатам анализа информации о практике применения нормативных правовых актов, поступившей из общественных, научных, правозащитных и иных организаций и граждан, из средств массовой информации Росприроднадзором были выявлены следующие устаревшие, дублирующие, избыточные обязательные требования.
1. Получение разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова (далее – Разрешение), предусмотрено приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 № 525/67 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рационального использования плодородного слоя почвы» (далее – Основные положения) положения которого устарели.
Согласно п.11 Основных положений выдача разрешений на добычу общераспространённых полезных ископаемых или торфа для собственных нужд и проведение других внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, осуществляется в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Не все субъекты Российской Федерации имеют установленный порядок.
Кроме того, согласно п.6 Основных положений условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.
|
|
|
Вместе с тем, согласно пункту 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон № 174-ФЗ) объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности.
Действующими редакциями статей 11, 12 Закона № 174-ФЗ не предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы по проекту рекультивации нарушенных земель, если это не связано с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности.
Ранее, статья 12 Закона № 174-ФЗ, определяя объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня, относила к ним проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ, однако Федеральным законом от 16.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений и Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» такие объекты были исключены, то есть с указанной даты не подлежат обязательной государственной экологической экспертизе проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ.
|
|
|
2. В соответствии с п.5 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1, Росприроднадзор осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры.
Согласно ст. 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) органы, осуществляющие экологический надзор (к которым относится Росприроднадзор), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.8.7 КоАП РФ «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв».
|
|
|
Однако, в соответствии со ст. 23.31 КоАП РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор (Ростехнадзор) рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.7 КоАП РФ в части невыполнения или несвоевременного выполнения обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые.
Таким образом, полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях по статье 8.7 КоАП РФ в статьях 23.29 и 23.31 являются дублирующими.
3. Следует признать не подлежащими применению Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утв. Минприроды РФ от 15.07.1994 в связи с тем, что законодательство в сфере обращения с отходами претерпело существенные изменения с момента утверждения правил.
|
|
|
4. Росприроднадзор предлагает рассмотреть возможность установления требования представления единой отчетности в области обращения с отходами, которая будет являться лимитами на размещение отходов для предприятий малого и среднего предпринимательства и подтверждением соблюдения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для хозяйствующих субъектов, не относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства. Достоверность сведений отчётов может быть проверена при проведении государственного экологического надзора. Сведения об отходах в названных отчётах повторяются. Все отчёты представляются в территориальные органы Росприроднадзора в уведомительном порядке, достоверность проверяется при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий.
5. В соответствии со ст.73 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» лица, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности, обязаны иметь документы о квалификации, выданные по результатам прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, необходимые для работы с отходами I-IV классов опасности.
Учитывая изложенное, целесообразно указанные требования объединить, так как деятельность в области обращения с отходами производства и потребления является частью обеспечения экологической безопасности при эксплуатации производственных объектов.
6. Форму «Характеристика объекта размещения отходов», утвержденную приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 49, необходимо дополнить сведениями, характеризующими расположение объекта, (географические координаты, либо расстояние до ближайшего населенного пункта) расстояние до ближайшего водоема и мощность объекта (тонн/в год). Данная форма является основным источником информации при регистрации в ГРОРО, но важные вышеуказанные сведения были исключены в 2010 году из ранее действующего образца 2.15 (Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 № 703).
7. В приказах Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 № 50 «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение», от 16.02.2010 № 30 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)», от 01.09.2011 № 721 «Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами», от 05.08.2014 № 349 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» фигурирует понятие «использование отходов», согласно Федеральному закону от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» «использование отходов» исключено из основных понятий, в связи с чем указанные нормативные акты необходимо доработать в указанной части.
8. Порядком разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденным приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 50, и Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденными приказом Минприроды России от 05.08.2014 № 349, установлено утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в конкретных объектах размещения отходов с указанием наименования объекта размещения отходов, его номера в государственном реестре объектов размещения отходов.
В процессе разработки месторождений нефти и газа требуется бурение новых скважин. Согласно получаемой от природопользователей информации в силу геологических причин невозможно спланировать на 5-летний период (или более короткий срок) конкретное размещение новых скважин и, соответственно, объектов размещения отходов бурения.
Так как шламовый амбар является объектом размещения отходов, их ввод должен сопровождаться переработкой проектной и нормативной документации, что с учетом вышесказанного является сдерживающим фактором на пути развития предприятий нефтегазодобывающего сектора.
Целесообразно предусмотреть возможность установления лимитов на размещение отходов, образующихся при строительстве скважин, с учетом объема отходов, предполагаемых к направлению на размещение в планируемых объектах хранения и объектах захоронения.
9. Совершенствование правового регулирования вопросов охраны атмосферного воздуха, в частности совершенствование механизма проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
Основным документом, регулирующим данные вопросы, является постановление Правительства Российской Федерации от 06.02.2002 № 83 «О проведении регулярных проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух».
В соответствии с ним, проверки воздушных судов гражданской авиации, маневровых, магистральных тепловозов и путевой техники, спортивных судов проводятся Ространснадзором совместно с Росприроднадзором.
При этом отсутствуют чёткий алгоритм таких проверок, методики их проведения, технические регламенты и государственные стандарты.
Кроме того, в соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22 (выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума) и 8.23 (эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума) вправе как органы транспортного надзора, так и органы экологического контроля, то есть существует дублирование полномочий.
10. Росприроднадзор предлагает рассмотреть возможность отмены требования по нормированию выбросов от котлов с минимальными производительной мощностью, использующихся только для отопления малых помещений, по причине незначительности выброса от указанных котлов. Росприроднадзор считает избыточными требования, закрепленные в статьях 11, 12 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», предусматривающие, что для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом) территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды устанавливаются предельно допустимые выбросы. Согласно данному требованию, нормированию подлежат как крупные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, так и маломощные котлы, служащие для обогрева жилых или малых помещений.
11. В ч.1 ст.3.12 КоАП РФ указано, что административное приостановление деятельности назначается судьей. Вместе с тем, п.4 Положения об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 № 847, установлено, что предписания о приостановлении выбросов и вредных физических воздействий выдаются лицам, имеющим стационарные источники выбросов и вредных физических воздействий при отсутствии разрешений на выбросы и вредные физические воздействия.
Пунктом 6 данного Положения определено, что предписания о приостановлении выбросов и вредных физических воздействий лицам, имеющим стационарные источники выбросов и вредных физических воздействий, выдаются в установленном порядке государственными инспекторами по охране природы, осуществляющими государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, что противоречит содержанию ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ.
12. Росприроднадзор считает необходимым признать не подлежащей применению Инструкцию по инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Ленинград, 1990 г. (утв. Госкомприроды СССР) и принять нормативный правовой акт, регулирующий инвентаризацию выбросов загрязняющих веществ в атмосферу.
13. Росприроднадзор считает целесообразным подготовить нормативный правовой акт, объединяющий положения Методических указаний Госкомитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды РД 52.04-52-85 «Регулирование выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях» (утверждены Госкомгидрометом СССР 01.12.1986) и «Положение о регулировании выбросов в период неблагоприятных метеорологических условий на тепловых электростанциях и котельных РД-153-34.0-02.314-98» (согласовано письмом Госкомэкологии РФ 07.05.1998 №05-19/30-69).
14. По мнению Росприроднадзора избыточными являются требования Правил охраны подземных водных объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2016 № 94, разработанные в целях реализации положений ст.55 Водного кодекса Российской Федерации. Правилами определен порядок геологического и гидрогеологического обеспечения охраны подземных вод. Избыточным требованием в вышеуказанных Правилах является то, что все пользователи недр с объемом добычи подземных вод свыше 100 куб. метров в сутки обязаны осуществить проектирование и устройство наблюдательных скважин (раздел III пункт 8, абзац 2 Правил). А именно, водозаборы подземных вод с объемом добычи свыше 100 куб. метров в сутки должны быть оборудованы наблюдательными скважинами для проведения систематических наблюдений за качеством и уровнем подземных вод на участке недр, предоставленном в пользование. Однако, в настоящее время наблюдение за качеством и уровнем подземных вод проводится всеми недропользователями, имеющими лицензии на пользование недрами, с целью добычи подземных вод в действующих и резервных скважинах при отсутствии отдельно пробуренных наблюдательных скважин.
15. Согласно п.18 Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.2013 № 317 (далее – Положение), изменение в план снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади осуществляется в порядке, предусмотренном Положением для согласования и утверждения планов. То есть природопользователь подготавливает необходимый пакет документов и может представлять его неограниченное количество раз.
Внесение изменений в согласованный план способствует установлению лимитов на сбросы формально при условии наличия согласованных с Росприроднадзором планов, но по существу без проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов.
Росприроднадзор предлагает внести изменения в Положение, установив, что внесение изменений в план снижения сбросов загрязняющих веществ и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади возможно не более 1 раза за период реализации плана. В то же время, период реализации плана с внесенными изменениями не может превышать период реализации первоначально утвержденного и согласованного плана.
16. Согласно ст. 4.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» для каждого вида отхода в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду устанавливает 5 классов опасности:
I класс — чрезвычайно опасные отходы;
II класс — высокоопасные отходы;
III класс — умеренно опасные отходы;
IV класс — малоопасные отходы;
V класс — практически неопасные отходы.
Пункт 2.1 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июня 2003 г. № 144 «О введении в действие СП 2.1.7.1386-03» устанавливает для каждого вида отхода в зависимости от степени негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека 4 класса опасности:
1 класс — чрезвычайно опасные;
2 класс — высокоопасные;
3 класс — умеренно опасные;
4 класс — малоопасные.
Федеральными законами не предусмотрено определение классов опасности на основе санитарно-гигиенических критериев. Классы опасности отходов, установленные в соответствии с СП 2.1.7.1386-03, не имеют применения в системе государственного регулирования обращения с отходами. Полномочия по государственному регулированию отношений в области обращения с отходами возложены на Минприроды России, а по государственному надзору в сфере обращения с отходами на Росприроднадзор, который при осуществлении своей деятельности использует классификацию отходов, установленную от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ Федеральным Законом «Об отходах производства и потребления».
Судебная практика отражает тот факт, что суды привлекают хозяйствующих субъектов к ответственности по ст. 8.2. КоАП при отсутствии у них определенных в установленном порядке классов опасности по санитарным критериям.
Предлагается отменить Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июня 2003 г. № 144 «О введении в действие СП 2.1.7.1386-03», поскольку данный подзаконный акт принят федеральным органом исполнительной власти в отсутствие закона и законодательной делегации ему соответствующих полномочий, то есть за пределами его компетенции.
17. В соответствии с п. 1 ч. 6 ст. 60 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, п. 11 Постановления Правительства РФ от 30.12.2006 № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование», п.20 Приказа Минприроды России от 09.01.2013 № 2 «Об утверждении административного регламента федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты» Водопользователь для осуществления сброса сточных вод должен получить два документа:
Решение о предоставлении водных объектов в пользование (далее — Решение), которое в том числе устанавливает, что качество воды в водных объектах в местах сброса сточных вод не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты или ПДК.
Разрешение на сброс загрязняющих веществ со сточными водами (далее — Разрешение), которое устанавливает требования к качеству сточных вод при сбросе в виде НДС или лимитов, при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.
Для получения Разрешения предприятие должно иметь действующее Решение.
Противоречие требований к обеспечению условий выдачи Решения и Разрешения приводит к тому, что в случае, если НДС превышают ПДК или предприятие получает в установленном порядке лимиты на сбросы, получить Решение невозможно.
Предлагается отредактировать содержание Решения на предоставление водного объекта в пользование в соответствии с установленными сферами регулирования:
Решение на пользование водным объектом для целей сброса — устанавливает право водопользователя на использование водного объекта или их частей для целей сброса сточных вод (требования к месту (координаты выпусков) и объему сброса).
Разрешение на сбросы веществ и микроорганизмов в водные объекты — устанавливает право водопользователя осуществить сброс установленного количества загрязняющих веществ, состав сточных вод (требования к качеству сброса).
Пункт 3 части 3 статьи 22 Водного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:
«3) требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод, установленные в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации.».
Правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (утверждённых постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 844) изложить в следующей редакции:
Абзац 2 пункта 11:
«расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод;»;
Подпункт «в» пункта 26:
«в) требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод, установленные в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации.».
Для устранения данной правовой коллизии необходимо внести изменения в:
приказ Минприроды России от 21.01.2013 № 20 «Об утверждении Административного регламента Федерального Агентства водных ресурсов по осуществлению государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование»;
приказ Минприроды России от 14.09.2011 № 763 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги в сфере переданного полномочия Российской Федерации по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование»;
приказ Минприроды России от 14.03.2007 № 56 «Об утверждении типовой формы решения о предоставлении водного объекта в пользование», а также в другие подзаконные акты, касающиеся содержания Решения — документа на право пользования водным объектом и содержащего требования к содержанию типовой формы Решения.
18. В п. 3 ст. 23 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» допускает возможность сброса сточных вод, приводящего к превышению нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) в водных объектах (при установлении лимитов на сбросы), в период проведения природоохранных мероприятий, внедрения НДТ и реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения нормативов допустимых сбросов (НДС).
Согласно ч. 6 ст. 60 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ не допускает ни при каких условиях сброс сточных вод, приводящий к превышению ПДК вредных веществ в водных объектах.
Из-за противоречий двух законов деятельность водопользователя может быть признана противоречащей законодательству в следующих случаях:
сброс осуществляется в пределах лимитов, рассчитанных и утвержденных в установленном порядке;
сброс осуществляется в пределах НДС, которые больше ПДК, рассчитанных и утвержденных в установленном порядке;
природопользователь не подтверждает проведение санитарной очистки сточных вод ввиду отсутствия требований к такой очистке при организации сброса.
Все эти ситуации могут стать основаниями для привлечения к административной ответственности, вплоть до административного приостановления деятельности предприятия.
Решение коллизии возможно путем внесения изменений в пункт 1 части 6 статьи 60 Водного кодекса в соответствии с пунктом 3 статьи 23 № 7-ФЗ.
Текст: «Ст. 60. ч. 6. При эксплуатации водохозяйственной системы запрещается:
1) осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах)»,
изложить в следующей редакции:
«Ст. 60. ч. 6. При эксплуатации водохозяйственной системы запрещается:
1) осуществлять сброс сточных вод в водные объекты, не подвергшихся очистке, исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах нормативов допустимого сброса и лимитов, установленных на период выполнения мероприятий по снижению сбросов на основании планов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды».
19. В ст. 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ установлено, что хозяйствующим субъектам, в результате хозяйственной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (далее — НООЛР).
В подзаконных актах, разработанных Минприроды России в целях реализации этого положения (приказы МПР № 50 «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» и № 349 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещения»), установлено требование о разработке хозяйствующими субъектами НООЛР на 5 лет вперед и утверждение их территориальными органами Росприроднадзора.
Норматив образования отходов — это показатель, который зависит от технологического процесса, а также от объема произведенной продукции, оказанных услуг, что, в свою очередь, зависит от текущей потребности рынка, и предусмотреть весь этот набор зависимостей, определяющих этот показатель на 5 лет вперед, невозможно. Утверждение НООЛР надзорным органом фактически является утверждением деклараций хозяйствующих субъектов о планируемых объемах образования и размещения отходов, что противоречит здравому смыслу. Целесообразность в утверждении нормативов образования отходов отсутствует.
Предлагается вместо разработки проекта НООЛР для обоснования лимитов на размещение отходов достаточно представления декларации, в которую включить НООЛР за предыдущий год с указанием НООЛР на планируемый год с учетом возможного изменения режима работы предприятия с указанием ОРО, где планируется разместить отходы. Такая декларация фактически идентична установленным НООЛР, но избавляет хозяйствующих субъектов от расходов на разработку проектов НООЛР и имитации их обоснования.
Ключевым элементом в системе регулирования ограничений на размещение отходов должны стать ОРО, которые несут основные риски возможного негативного воздействия отходов на окружающую среду, поэтому приоритет регулирования должен быть смещен с регулирования ограничений, устанавливаемых конкретным хозяйствующим субъектам, на установление ограничений для ОРО.
При этом следует иметь в виду, что простое закрытие ОРО, не отвечающих установленным требованиям, не решает проблему устранения несанкционированного размещения отходов. Закрытие ОРО (или выбывающих мощностей по размещению отходов) должно сопровождаться созданием новых ОРО, отвечающих современным требованиям, либо утилизационных мощностей, замещающих выбывающие мощности по размещению отходов.
Необходимо переработать:
статью 18 ФЗ № 89 «Об отходах производства и потребления», исключив из нее требование об установлении НООЛР хозяйствующим субъектам, в процессе деятельности которых образуются отходы, сохранив требование по утверждению лимитов на размещение отходов для хозяйствующих субъектов, являющихся собственниками ОРО, либо в чьем оперативном управлении находятся ОРО;
приказы МПР № 50 и № 349 с учетом предлагаемых изменений в ФЗ № 89, касающихся нормирования в области обращения с отходами.
20. В соответствии со статьей 23 ФЗ № 7 «Об охране окружающей среды» нормативы допустимых сбросов (далее — НДС) устанавливаются для источников воздействия на окружающую среду. Нормирование веществ, не связанных с источниками воздействия на окружающую среду, федеральным законом не предусмотрено.
Тем не менее, в приложении 4 Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной приказом МПР № 333, для абонентов ЦСВ, в частности, предусматривается установление НДС по веществам, которые поступают в водные объекты с поверхностными стоками при атмосферных осадках.
Попадание веществ на водосборные площади предприятия может иметь различное происхождение: аэрогенное (в результате выпадения вместе с осадками веществ, поступивших в атмосферный воздух в результате выбросов этих веществ антропогенными объектами), в результате применения различных агрохимических средств при получении сельскохозяйственной продукции (различные ядохимикаты, удобрения и т. п.) и др. Более того, сточные воды могут поступать на производственную площадку абонента ЦСВ со смежных территорий, на которые также могут поступать сточные воды с других смежных территорий и т. д.
Вещества, присутствующие в поверхностных стоках, не образуются в процессе хозяйственной деятельности предприятия, следовательно, абоненты ЦСВ не должны нести ответственность за их попадание в водный объект или в сети ЦСВ.
Нормироваться должны только вещества, привносимые в водный объект со сбросом, происхождение которых обусловлено хозяйственной деятельностью предприятия.
Таким образом, на хозяйствующих субъектов возложена обязанность по нормированию и удалению веществ, присутствие которых в сточных водах не связано с их хозяйственной деятельностью.
Предлагается исключить из Методики, утвержденной приказом МПР № 333, требование о возложении на абонентов ЦСВ обязанности по нормированию и удалению веществ, присутствие которых в сточных водах не связано с их хозяйственной деятельностью.
21. В подпункте 3 пункта 6 статьи 60 Водного кодекса РФ и в пункте 7 статьи 15 ФЗ № 96 «Об охране атмосферного воздуха» устанавливаются запреты соответственно на сбросы в водные объекты и на выбросы в атмосферный воздух, в которых содержатся вещества с неустановленными нормативами предельно допустимых концентраций (далее — ПДК).
В статье 5 ФЗ № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» указано, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Следовательно, государственные органы власти обязаны разрабатывать и устанавливать ПДК для веществ в выбросах и сбросах, исходя из необходимости обеспечить благоприятную окружающую среду в соответствии со статьей 42 Конституции РФ.
На данный момент государственными органами власти не разработаны ПДК для веществ, содержащихся в выбросах и сбросах хозяйствующих субъектов. Отсутствие ПДК для ряда веществ вынуждает хозяйствующих субъектов самостоятельно разрабатывать ПДК для ряда веществ, содержащихся в их выбросах и сбросах, чтобы не стать нарушителями природоохранного законодательства.
Таким образом, хозяйствующие субъекты во избежание нарушений природоохранного законодательства вынуждены разрабатывать ПДК для ряда веществ, полномочия по разработке которых принадлежат органам государственной власти.
Предлагается:
Исключить требования о запрете выбросов и сбросов веществ с неустановленными ПДК:
в подпункте 3 пункта 6 статьи 60 ВК РФ исключить требование о запрете сбросов веществ, для которых не установлены нормативы ПДК;
исключить пункт 7 статьи 15 ФЗ № 96;
в подпункте 3 пункта 18 Методики, утвержденной приказом МПР № 333 от 17 декабря 2007 г., исключить требование о запрете сбросов веществ, для которых не установлены нормативы ПДК;
Установить орган государственной власти, который обязан разработать и утвердить нормативы качества атмосферного воздуха, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе.
Признать утратившим силу Порядок организации разработки и утверждения ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов (утвержденного Роскомрыболовством 14 августа 1995 г.).
22. В статье 1 Водного кодекса РФ (далее ВК РФ) понятие «водопользователь» определяется как физическое лицо или юридическое лицо, которому предоставлено право пользования водным объектом. Согласно ст. 11 ВК РФ право пользования водным объектом может предоставляться водопользователям для сброса сточных вод. Согласно п. 1 ст. 22 ФЗ № 7 «Об охране окружающей среды» для природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в частности, для водопользователей устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов (далее — НДС).
В соответствии с частью 1 статьи 27 ФЗ № 416 «О водоснабжении и водоотведении» отдельным категориям абонентов централизованных систем водоотведения (далее — ЦСВ) устанавливаются НДС. Фактически эта норма отождествляет крупных абонентов ЦСВ с водопользователями, что противоречит здравому смыслу. Абонентам ЦСВ не предоставлено право пользования водным объектом, а значит они не являются водопользователями, им невозможно установить нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.
В частности, нормы, устанавливающие требование о разработке и согласовании НДС абонентами, не соответствуют части 1 статьи 23 ФЗ № 7, согласно которой НДС устанавливаются для источников воздействия на окружающую среду. Источником воздействия на водный объект являются водоканалы, которым предоставлено право пользования водным объектом, а не абоненты ЦСВ, которым такое право не предоставлено. Поэтому ни НДС, ни план снижения сбросов абоненты ЦСВ разрабатывать и согласовывать не должны.
Таким образом, на абонентов ЦСВ, которым не предоставлено право пользования водным объектом для сброса сточных вод, фактически возлагаются обязательства, установленные для водопользователей.
Предлагается устранить правовую коллизию о наделении абонентов ЦСВ статусом водопользователей, отменив статью 27 ФЗ № 416. Перераспределение ответственности за воздействие ЦСВ на водный объект, а также распределение затрат на снижение этого воздействия должно производиться в рамках договорных отношений между ЦСВ и абонентами ЦСВ по созданию централизованной системы очистки сточных вод, дополненной локальными системами очистки абонентов ЦСВ для случаев, когда создание таких систем экономически более целесообразно, чем очистка на ЦСВ. Также предлагается внести соответствующие изменения в подзаконных нормативных правовых актах:
Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 17 декабря 2007 г. № 333 «Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей»
Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2013 г. № 317 «Об утверждении Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади»
Постановление Правительства РФ от 17 апреля 2013 г. № 347 «Об утверждении Правил уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду в случае проведения организациями, осуществляющими водоотведение, абонентами таких организаций природоохранных мероприятий»
Постановление Правительства РФ от 21 июня 2013 г. № 525 «Об утверждении Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод»
Постановление Правительства Российской Федерации № 1310 от 31.12.1995 «О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов»
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил холодного водоснабжения и водоотведения и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» № 644 от 29.07.2013
и признать утратившими силу:
Постановление Правительства РФ от 18 марта 2013 г. № 230 «О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов»
Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2013 г. № 393 «Об утверждении Правил установления для абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в водные объекты через централизованные системы водоотведения и лимитов на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
23. Согласно ч. 3 ст. 17 ФЗ № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» , п. 6 Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной Приказом Минприроды России от 17 декабря 2007 г. № 333 Нормативы допустимых сбросов (НДС) веществ в водные объекты устанавливаются исходя из нормативов качества воды. Расчет НДС веществ в водные объекты осуществляется в соответствии с Методикой, утвержденной Приказом Минприроды России от 17 декабря 2007 г. № 333.
Методикой установлено, что при сбросе сточных вод в водные объекты рыбохозяйственного значения расчет НДС устанавливается на основе ПДК р.х. Для сбросов сточных вод в границе населенного пункта НДС определяются исходя из отнесения требований к качеству воды в водном объекте в местах сброса сточных вод, установленных для видов водопользования, осуществляемых на водном объекте, к самим сточным водам (т.е. ПДК гигиен.)
В соответствии с п. 6. Методики в случае одновременного использования водного объекта или его участка для различных нужд для состава и свойств его вод принимаются наиболее жесткие нормы качества воды из числа установленных. Как правило, это требование применяется при расчете НДС в черте населенных пунктов.
Данное требование в Методике Минприроды России не обосновано и противоречит идеологии нормирования качества воды, определяющей ее пригодность для конкретных целей водопользования.
Так в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», установившего, что:
Гигиенические ПДК, разработанные для оценки качества воды в водоемах, предназначенных для питьевого и хозяйственного бытового пользования, не могут быть заменены ПДК для водных объектов рыбохозяйственного назначения или какими-либо другими нормативами.
Нормативы сброса загрязняющих веществ со сточными водами, сбрасываемыми в пределах населенных пунктов, должны рассчитываться на основе ПДК для водоемов питьевого и хозяйственно-бытового водопользования.
В границах второго пояса зоны санитарной охраны запрещается сброс промышленных, сельскохозяйственных, городских и ливневых сточных вод, содержание в которых химических веществ и микроорганизмов превышает установленные санитарными правилами гигиенические нормативы качества воды.
Росрыболовство, принимающее участие в согласовании проектов НДС, на основании ч. 3 ст. 17 ФЗ № 166-ФЗ, о том, что «к водным объектам рыбохозяйственного значения относятся водные объекты, которые используются или могут быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов» трактует данное положение п. 6 Приказа № 333 как необходимость соблюдения ПДК р.х. на всех водных объектах независимо от вида водопользования.
Важно показать, что рыболовство существует, как цель водопользования наравне с другими целями. Необходимо установить границы и статус рыбопромысловых участков как обособленных участков водных объектов, используемых для целей рыболовства. Росрыболовство и Минприроды России необходимо установить, что нормативы качества воды на основе ПДК р.х. относятся только к промысловым участкам, выделяемых во внутренних пресных водных объектах суши или их участках для целей рыболовства.
Раздел 6
Информация о принятом в 2017 постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»
30 ноября 2017 г. Пленумом Верховного Суда Российской Федерации было принято постановление № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (далее – постановление Пленума, постановление), разработанное с участием сотрудников центрального аппарата Росприроднадзора и Минприроды России.
Документ содержит ряд важных для практики разъяснений, к числу которых можно отнести следующие:
установление пределов административной преюдиции (непривлечение лица к административной ответственности не исключает возможности возложения на него обязанности по возмещению вреда окружающей среде – пункт 2 постановления);
презумпция причинения вреда окружающей среде в случае превышения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. При этом бремя доказывания обстоятельств, указывающих на возникновение негативных последствий в силу иных факторов и (или) их наступление вне зависимости от допущенного нарушения, возлагается на ответчика (пункт 7 постановления);
разъяснения положений гражданского законодательства Российской Федерации о безвиновной ответственности владельцев источников повышенной опасности на примере причинения вреда вследствие врезки в трубопровод (пункт 8 постановления);
порядок определения размера доли каждого из причинителей вреда в случае причинения вреда несколькими лицами (пункт 11 постановления);
разъяснения о способе возмещения причиненного вреда (выбор способа возмещения причиненного вреда (в денежной или натуральной форме) при обращении в суд осуществляет истец; при этом суд вправе изменить способ возмещения вреда с учетом, в частности, позиции лиц, участвующих в деле - пункт 13 постановления);
процессуальная роль выгодоприобретателей (органов местного самоуправления и финансовых органов городов федерального значения) в делах рассматриваемой категории (пункт 16 постановления);
разъяснения, касающиеся возмещения вреда в натуре (оно возможно только при наличии проекта восстановительных работ - пункт 18 постановления);
указание возможность применения судебной неустойки в случае невыполнения должником судебного решения о возмещении вреда в натуре (пункт 20 постановления);
указание на возможность проведения по данной категории дел судебных экспертиз (в отличие от отменяемого пункта 41 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», в котором указано на обязательность проведения судебных экспертиз по данной категории дел) – пункт 21 постановления;
порядок ограничения, приостановления и прекращения деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований; разграничение этих правовых понятий (пункты 24-28 постановления);
указание о необходимости при рассмотрении споров об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований соблюдать баланс между потребностями общества в сохранении благоприятной окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, с одной стороны, и решением социально-экономических задач, с другой (пункт 27 постановления).
Необходимо отметить, что пункт 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», устанавливающий, что субъектами обращения в суд по делам о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования являются, в том числе, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять государственный экологический надзор, и их территориальные органы, сохраняет свое действие.
Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 329; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!