Европейская хартия местного самоуправления (общая характеристика)
Тема 3. Понятие и сущность местного самоуправления
1. Местное самоуправление как разновидность социального управления, как форма народовластия, как одна из основ конституционного строя России, как право граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления, как форма деятельности населения по решению вопросов местного значения.
2. Принципы местного самоуправления.
3. Функции местного самоуправления.
4. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
5. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Виды и механизм реализации данных полномочий.
Тема 4. Правовая основа местного самоуправления
1.Понятие и система законодательства о местном самоуправлении.
2. Европейская Хартия местного самоуправления (общая характеристика).
3. Конституционные основы местного самоуправления.
4. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика и проблемы.
5. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении, его роль в создании правовой основы местного самоуправления.
6. Уставы муниципальных образований.
7. Муниципальные правовые акты и их система.
1.Понятие и система законодательства о местном самоуправлении.
Законодательство о местном самоуправлении: понятие и структура
Законодательство - совокупность связанных между собой законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов .
|
|
|
Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законодательстве выделяют ряд его внутренних структур, в частности, иерархическую (вертикальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную и комплексную .
--------------------------------
Иногда законодательство сводят только к системе законов, обращая внимание на их особый статус в среде иных правовых актов.
См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979; она же. Новое в системе законодательства Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 12. С. 27; Теория государства и права. Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 328.
Иерархическая (вертикальная) структура. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. Наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ. За ней идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, международные (межгосударственные) договоры РФ. Далее, по принципу убывания юридической силы, следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы Союза ССР, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.
|
|
|
Правовые позиции конституционных (уставных) судов по своей юридической силе, видимо, должны приравниваться к нормам конституций, уставов, смысл которых в них раскрывается. Действующее законодательство пока не содержит четких критериев определения юридической силы публичных нормативных договоров, заключаемых органами государственной власти от своего имени как на международной арене, так и внутри страны. Этот вывод не распространяется на договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. Они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних. Кроме того, необходимо иметь в виду, что разной юридической силой могут обладать и акты одного вида. Например, ГК РФ имеет статус федерального закона, однако применительно к гражданско-правовым отношениям он обладает большей юридической силой, чем иные федеральные законы. Разной юридической силой могут обладать нормы одного и того же акта. Так, нормы гл. 1 Конституции Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем нормы иных ее глав.
|
|
|
Отраслевая (горизонтальная) структура. В ней правовые акты объединяются в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования.
Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и делит между собой акты разных уровней власти (федеральные акты, акты субъектов Федерации, муниципальные акты). Именно федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.
Комплексная структура законодательства. Главный критерий ее формирования - наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В комплексной структуре законодательства выделяют, например, природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.
Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. ) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства. Его рубрики выделяются на основе особенностей отдельных сфер жизни (хозяйственная деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона), средств регулирования (информация, финансы, индивидуальные правовые акты), объектов правового регулирования (природные ресурсы), правовых режимов (гражданское, административное, уголовное право).
|
|
|
--------------------------------
Российская газета. 2000. 21 - 23 марта.
Статусная структура законодательства. Наряду с иерархической, отраслевой, федеративной, комплексной структурами необходимо выделить статусную структуру. Она строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права.
Именно в рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).
Муниципальное законодательство не вписывается в федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов актов, исходящих от разных правотворческих органов.
Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования. Акты муниципального законодательства не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное законодательство затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное законодательство должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.
Одни из указанных актов посвящены статусу территориальных образований. Это, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г., законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Большинство других актов определяют положение муниципальных образований одновременно с регулированием иных вопросов (гражданское, земельное, природоохранное, административное законодательство). Их включение в муниципальное законодательство является функциональным, а не абсолютным. Статусную структуру права реально представить как совокупность норм разных отраслей права, определяющих правовое положение конкретных субъектов, в частности, муниципальных образований и их внутренних субъектов (жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др.) . Такой подход влечет соответствующее статусное деление совокупности нормативных правовых актов. Исходя из этого муниципальное законодательство следовало бы оценить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муниципальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).
--------------------------------
О статусном структурировании конституционного права см., например: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 23 - 26.
Муниципальное законодательство можно было бы рассматривать в качестве элемента комплексной структуры законодательства, если бы не разнородность регулируемых им отношений и не значительное число федеральных и региональных законодательных актов, выступающих системообразующими для статуса муниципальных образований. Муниципальное законодательство вбирает нормы большинства отраслей российского права.
Внутреннее структурирование муниципального законодательства. Его целесообразно проводить с учетом критериев всех вышеназванных структур законодательства. Муниципальное законодательство основано на началах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномочий между разными органами. Так, отраслевая и комплексная структуры способны показать, в каких сферах и какими правовыми возможностями обладают те или иные субъекты муниципального правотворчества. Полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие рубрики Классификатора правовых актов, имеющие отраслевую или комплексную природу. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. В ряде рубрик выделены акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира и др.).
Муниципальные образования, органы местного самоуправления обладают полномочиями и в иных отражаемых в Классификаторе сферах. Это административно-территориальное деление, миграция, референдумы, выборы, общественные и религиозные объединения, образование, опека и попечительство, обращения граждан, а также и многие иные сферы.
Иерархическая и федеративная структуры в рамках муниципального законодательства помогают увидеть и при необходимости формально закрепить иерархию в среде тех актов, которые определяют статус муниципальных образований, органов местного самоуправления, муниципальных организаций, местного населения, а также правотворческие возможности принимающих их органов (анализ отдельных актов, составляющих муниципальное законодательство, будет проведен ниже).
В статусной структуре муниципального законодательства выделяются блоки, закрепляющие статус: муниципальных образований (населения муниципальных образований); отдельных граждан в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.
2. Европейская Хартия местного самоуправления (общая характеристика).
Европейская хартия местного самоуправления (общая характеристика)
Несмотря на разнообразие моделей и систем местного самоуправления в разных странах, вызванное особенностями их политического, экономического и социального развития, в рамках стран – членов Совета Европы в 1985 году была принята Европейская хартия местного самоуправления (в дальнейшем по тексту – ЕХМС), которая стала первым международным правовым актом, сформулировавшим свойственные всем этим странам демократические принципы местного самоуправления. На сегодняшний день она обязательна для 43 государств – членов Совета Европы. Российская Федерация ратифицировала ЕХМС 11 апреля 1998 года и на территории России она вступила в силу 1 сентября 1998 года. На основании статьи 15 Конституции Российской Федерации ЕХМС является составной частью российской правовой системы и имеет верховенство над национальным законодательством. Структура ЕХМС включает преамбулу и 3 части. В преамбуле описывается роль местного самоуправления в обеспечении участия граждан в управлении делами на местном уровне, повышении эффективности такого управления. Часть первая содержит 30 принципов, характеризующих основные черты местного самоуправления – его понятие, компетенцию, правовое закрепление, защиту границ территории, административную, финансово-экономическую автономию, судебную защиту, право на ассоциацию. Вторая часть обязывает государства, ратифицировавшие данную Хартию, соблюдать не менее 20 принципов, перечисленных в первой части, в том числе указывает на 10 обязательных, без которых управление на местах не может считаться местным самоуправлением; и водит механизм контроля со стороны Совета Европы за соблюдением ЕХМС. Создание специальных контрольных органов не предусмотрено, но каждая страна обязана предоставлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию. Фактически мониторинг реализации ЕХМС на местах ведет Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, который готовит доклады по применению Хартии. Например, в докладе Конгресса 1997 года, посвященном России, говорилось о недостаточности технических, финансовых и кадровых ресурсов, выделяемых государством местным властям. И, наконец, часть третья посвящена вопросам подписания, ратификации и вступления ЕХМС в силу. Стабильность Хартии обеспечивается тем, что ее денонсация возможна не ранее чем через 5 лет после вступления в силу для данной страны, после предварительного, не менее чем за 6 месяцев, уведомления Генерального секретаря Совета Европы. ^
3. Конституционные основы местного самоуправления
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 828; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!