Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения
Nbsp;
Раздел V. Административный процесс
Глава 19 АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
Понятие административного процесса
Для любой юридической деятельности характерен определенный порядок, который должен обеспечить наибольшую эффективность совершения тех или иных юридически значимых действий. Учитывая огромное разнообразие юридической деятельности, могут устанавливаться различные порядки ее реализации. В любом случае именно нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности и образуют юридический процесс.
Процесс от латинского «processus» означает продвижение, ход какого-либо явления, последовательную смену состояний, стадий развития, либо совокупность последовательных действий для достижения определенного результата2. Все юридические процессы, являясь разновидностью социальных процессов, группируются по различным критериям3. Административный процесс находится в одном ряду с другими отраслевыми процессами: уголовным и гражданским, и наряду с ними предназначается для реализации норм материального права. Для этого во многих случаях нужна специальная правоприменительная деятельность государства, т.е. «осуществляемая в специально установленных законом формах государственно-властная, организующая деятельность компетентных органов государства и общественности, заключающаяся в вынесении на основе норм права и соответствующих фактических обстоятельств индивидуально-конкретных правовых предписаний»1. Применение материальных норм права, содержащихся в нормативно-правовых актах, является значительной частью деятельности государственного аппарата и осуществляется в разных сферах: в отношениях государства с гражданами при удовлетворении их субъективных прав, в отношениях государственных органов между собой и объединениями граждан, в процессе применения принуждения к гражданам и иным субъектам и т. д.
|
|
|
В литературе указывают основные, наиболее характерные случаи, когда осуществляется правоприменительная деятельность:
— когда субъективные права и обязанности конкретных лиц не могут возникнуть без государственно-властной деятельности компетентных органов (например, регистрация субъектов предпринимательской деятельности);
— когда субъекты правового общения не могут прийти к соглашению;
— когда необходимо защитить чье-либо нарушенное субъективное право (рассмотрение жалоб граждан);
— когда совершено правонарушение и необходимо определить для правонарушителя вид и меру юридической ответственности (наложить штраф за административный проступок)2.
Применение права продолжает процесс нормативного регулирования общественных отношений, начатый правотворчеством, дополняет его индивидуальной регламентацией, то есть конкретизирует права и обязанности субъектов права, уточняет их правовое положение в конкретной ситуации. Правоприменительная деятельность является одним из этапов механизма правового регулирования общественных отношений, содержание которого составляет уже не общее, нормативное, а индивидуально-конкретное, поднормативное регулирование3.
|
|
|
Таким образом, посредством правоприменения разрешается огромное количество конкретных дел в отношении физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Такие дела называют индивидуальными управленческими делами, а административный процесс представляет собой деятельность, складывающуюся именно при разрешении индивидуальных дел в сфере государственного управления органами государственного управления и другими уполномоченными на то субъектами. Индивидуальными делами являются, к примеру, дела о государственной регистрации предприятий, выдаче лицензий или патентов, приватизации гражданами жилья, привлечении граждан к административной или дисциплинарной ответственности, выдаче разрешений на оружие и многие другие. Следовательно, понятие административного процесса тесно связано с категорией «индивидуальное управленческое дело».
|
|
|
В юридической литературе выделяют следующие признаки индивидуальных управленческих дел: во-первых, их содержание составляют конкретные, индивидуальные материальные права и обязанности субъектов; во-вторых, субъекты индивидуальных дел являются конкретными, индивидуальными, иначе говоря, права и обязанности, составляющие основу индивидуальных дел, касаются вполне определенных конкретных субъектов; в-третьих, индивидуальные дела внешне должны быть материально закреплены в определенной форме; в-четвертых, во всех случаях рассмотрения и разрешения индивидуальных дел принимаются индивидуальные акты1.
При разрешении того или иного индивидуального управленческого дела, уполномоченные на то лица или органы обязаны реализовать норму материального права, т. е. применить предписания, которые она содержит к данному конкретному индивидуальному делу2. Большинство материальных норм не могут быть реализованы произвольно, а лишь в определенном порядке, дабы достичь законного результата законными средствами. Материальные нормы многих отраслей права воплощаются в жизнь через административный процесс (трудовое, земельное, финансовое и др.). Дело в том, что многие нормы указанных отраслей права применяются органами государственного управления в повседневной управленческой деятельности и получают свое конкретное внешнее проявление в формах соответствующих управленческих индивидуальных дел. Ввиду того, что трудовые, земельные, финансовые и другие права и обязанности участников управленческих отношений составляют содержание индивидуальных дел, имеющих управленческую форму внешнего проявления, указанные дела рассматриваются в порядке административного процесса.
|
|
|
Детальный анализ юридической литературы по проблеме дает возможность выделить два основных подхода к определению административного процесса: широкий и узкий. Таким образом, административный процесс может характеризоваться в широком и узком смыслах.
Итак, при узком подходе административный процесс трактуется сугубо как юрисдикционная деятельность органов государственного управления. За основу здесь берется осуществление правоохранительной функции, и речь идет о разрешении не любых управленческих дел, а лишь индивидуальных административных споров. При этом у одной из сторон либо у обеих сторон административно-правового отношения существует мнение о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо ущемляются. Следовательно, возникает спор, который подлежит разрешению в административно-процессуальном порядке, а деятельность органов государственного управления по разрешению административных индивидуальных споров является юрисдикционной. Это, к примеру, рассмотрение дел об административных правонарушениях, рассмотрение жалоб граждан, наложение мер дисциплинарной ответственности на государственных служащих. Юрисдикционная деятельность носит так сказать «негативный характер». Так, одним из классических определений административ-ного процесса в узком смысле является следующее: «это регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»1.
Широкое понимание административного процесса характеризуется тем, что в понятие административного процесса включается вся деятельность органов государственного управления по применению материальных норм, преимущественно административного права, для решения любых индивидуальных управленческих дел. При таком подходе к административному процессу в равной степени относятся решение дел «позитивного» характера (выдача лицензии, регистрация субъекта предпринимательской деятельности) и разрешение индивидуальных дел, носящих спорный характер, т. е. дел «негативного» плана (рассмотрение жалоб, рассмотрение дел об административных правонарушениях
Представляется, что широкое понимание административного процесса дает возможность правильно уяснить сущность административно-процессуальной деятельности органов государственного управления.
При формулировании понятия административного процесса необходимо также отметить, что при широком его понимании в административный процесс включается также порядок осуществления правотворческой деятельности органами государственного управления. Как правовая форма управленческой деятельности правотворчество в значительной части регулируется административно-правовыми материальными нормами, которые устанавливают компетенцию органов управления в сфере издания актов, иерархию правовых актов управления. Однако порядок подготовки, принятия, опубликования акта носит характер юридической процедуры и должен быть урегулирован административно-процессуальными нормами.
Итак, подводя итоги, можно дать административному процессу следующее определение: административный процесс представляет собой урегулированный правом порядок принятия административно-правовых актов и рассмотрения индивидуальных управленческих дел органами исполнительной власти, а в предусмотренных законодательством случаях и другими, уполномоченными на то органами.
Административный процесс обладает целым рядом специфических черт:
1) административный процесс имеет двойственную природу: с одной стороны он является видом юридического процесса, с другой же — разновидностью управленческой деятельности. Однако в содержание административного процесса включается не вся управленческая деятельность органов исполнительной власти, а лишь та ее часть, которая урегулирована правовыми процессуальными нормами, т. е. чисто юридическая деятельность
2) административный процесс является разновидностью властной деятельности органов государственного управления и представляет собой часть их компетенции. По мнению многих ученых субъектами административного процесса будут являться и судьи — при рассмотрении дел об административных правонарушениях, и прокуроры — при наложении ими дисциплинарных взысканий на подчиненных им по службе лиц;
3) административный процесс урегулирован нормами административного права. Применение норм материального административного права осуществляется в особом, регламентированном административно-процессуальными нормами порядке.
4) характерной особенностью административного процесса является также и то, что одним из участников административного процесса всегда выступает орган государственного управления.
Помимо указанных признаков, специфику административного процесса позволяют выяснить также отличия административного процесса от иных видов юридических процессов. Так, принципиальным моментом, отличающийся административный процесс от традиционных судопроизводственных процессов, является то, что он связан не только с юрисдикционной деятельностью государства, т. е. с рассмотрением споров и применением принуждения, но и с положительной, организационной работой аппарата государственного управления.
Далее, административный процесс реализуется в государственном управлении, а уголовный и гражданский — при осуществлении правосудия, т. е. сравниваемые виды юридических процессов реализуются в различных видах государственной деятельности.
Административный процесс отличается также своими задачами и функциями. Первостепенной среди них является реализация прав и законных интересов физических и юридических лиц, а правоохранительные функции занимают подчиненное положение, тогда как именно эти функции составляют главную задачу гражданского и уголовного процессов.
Одним из важнейших признается отличие административного процесса от двух указанных видов и по структуре процесса. Так, административный процесс состоит из огромного количества параллельно расположенных производств, различающихся между собой в соответствии с характером индивидуального управленческого дела. В уголовном и гражданском процессах производства различаются, в основном, по инстанциям, т. е. по ходу движения дела (производство в суде первой инстанции, аппеля-ционное производство, кассационное производство). Таким образом, характер дела не оказывает особого влияния на процедуру его разрешения и круг участников. Кроме того, в административном процессе далеко не всегда требуется наличие второй инстанции, что как раз обязательно для других видов процесса.
Важно также, что административный процесс реализуется субъектами, преимущественно отличными от субъектов уголовного и гражданского процессов, а именно — органами исполнительной власти и другими органами государственного управления и их должностными лицами. Для данных органов административно-процессуальная деятельность не является основной и единственной. Что же касается уголовного и гражданского процессов, то они осуществляются ограниченным кругом органов (судами, органами предварительного расследования), создаваемых специально для осуществления указанных функций. Отграничение административного процесса от гражданского и уголовного может проводиться и по другим признакам.
Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения
Мы уже указывали на то, что материальные нормы административного права не могут быть реализованы хаотично. Как правило, для реализации большинства материальных норм существует определенный порядок. Порядок или процедура реализации норм материального административного права устанавливается системой общеобязательных правил, охраняемых государством. Эти правила закрепляются в нормативно-правовых актах и выступают как административно-процессуальные нормы.
Административно-процессуальная норма — это установленное или санкционированное государством обязательное правило, регламентирующее порядок разрешения индивидуальных административных дел, издания правовых актов управления, а также иной порядок реализации материальных норм административного права.
Процессуальные нормы являются особой разновидностью административно-правовых норм.
Им присущи все признаки, свойственные любым нормам административного права: они носят волевой характер, устанавливаются либо санкционируются государством, служат определенной моделью поведения для участников соответствующих управленческих отношений, обладают свойством формальной определенности, общеобязательности, и в случае их нарушения — обеспечиваются возможностью государственного принуждения.
Наряду с общими свойствами административно-процессуальные нормы обладают специфическими особенностями.
Прежде всего, следует отметить, что административно-процессуальные нормы имеют непосредственное отношение к материальным нормам права, так как они определяют процесс применения последних. Своеобразие административно-процессуальных норм заключено, прежде всего, в их обусловленности содержанием тех материально-правовых предписаний и правоотношений, которые они призваны обслуживать. Вместе с тем, материальные нормы должны предшествовать процессуальным, они выступают основой существования процессуальных норм. Таким образом, сфера действия процессуальных норм определяется материальным правом.
К особенностям административно-процессуальных норм относится также то, что они преимущественно адресуются субъектам, наделенным властными полномочиями в сфере государственного управления, что еще раз подтверждает необходимость четкого и неуклонного соблюдения установленного порядка различных управленческих действий именно властными субъектами.
Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников административно-правовых отношений. Такие нормы отвечают на вопрос «что надо сделать для реализации этих прав, обязанностей и ответственности субъектов права?».
Процессуальные же нормы регламентируют порядок реализации указанных прав и обязанностей, а также порядок привлечения к ответственности. Значит, они отвечают на вопрос «как, каким образом делать?»1
Пример. Так, ст. 183 КоАП Украины «Заведомо ложный вызов специальных служб» предусматривает за заведомо ложный вызов пожарной охраны, милиции, скорой медицинской помощи или аварийных служб — наложение штрафа, т. е. определяет «что делать» в случае выявления данного правонарушения. А вот на вопрос «каким образом» налагается штраф — отвечают процессуальные нормы, также предусмотренные в КоАП Украины.
Административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм не только административного права. Данную функцию они выполняют и по отношению к другим отраслям права (гражданскому, земельному, экологическому, финансовому и т. д.).
Можно проследить влияние некоторых свойств управленческих действий на содержание административно-процессуальных норм. Так, быстрота, оперативность в решении вопросов предопределяют установление довольно кратких сроков в административном процессе (сроки рассмотрения обращений граждан, сроки наложения административных и дисциплинарных взысканий).
Учитывая, что административно-процессуальные нормы реализуются в обширной сфере, которая охватывает деятельность практически всех органов управления и их должностных лиц, а также затрагивает права граждан и законные интересы юридических лиц, административно-процессуальные нормы должны быть просты, по возможности кратки, понятны и доступны для государственных служащих различных уровней, работников разных отраслей и граждан, не имеющих специальной юридической подготовки.
Третьим важным фактором, определяющим административно-процессуальную норму, является сфера правоприменения — регулятивная или охранительная.
Все административно-процессуальные нормы в зависимости от их содержания могут быть разделены на две большие группы: на административно-юрисдикционные нормы и административно-процедурные нормы. Первые регламентируют порядок рассмотрения и разрешения различного рода индивидуальных административно-правовых споров и применения принудительных мер в государственном управлении. Вторые регулируют порядок рассмотрения индивидуальных управленческих дел, не носящих спорного характера, т. е. дел позитивного плана. Административно-процедурными нормами урегулирован также порядок издания правовых актов управления.
По юридической силе административно-процессуальные нормы могут подразделяться на установленные законами Украины, указами Президента Украины, а также изданные высшим органом исполнительной власти, центральными и местными органами исполнительной власти и другими уполномоченными субъектами. Основными показателями юридической силы нормы являются в данном случае правовой статус органа, ее издавшего, и его место в иерархии государственных органов.
ПредлагаетСЯ подразделять также административно-процессуальные нормы в зависимости от характера диспозиции на: обязывающие, управомочивающие, рекомендательные и запрещающие; по кругу субъектов права на: нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их подразделений, нормы, устанавливающие порядок деятельности объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций и нормы, устанавливающие правила для граждан; по действию во времени на: действующие в течение неопределенного времени и действующие на определенный срок; по действию в пространстве на: всей территории государства и на территории отдельной административно-территориальной единицы1.
В результате урегулирования управленческих отношений административно-процессуальными нормами возникает новый вид общественных отношений — административно-процессуальные.
Административно-процессуальные отношения возникают лишь для того, чтобы реализовать материальные нормы, требующие применения, чем и предопределен их служебный характер.
Административно-процессуальные правоотношения — урегулированные правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, а также издания правовых актов управления органами исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и иными органами.
Основными чертами административно-процессуальных отношений выступают следующие:
а) они носят управленческий характер;
б) реализуют не только юрисдикционное, но и положительное содержание деятельности органов государственного управления в области правотворчества и правоприменения;
в) являются вторичными, производными в сравнении с матери-альными правоотношениями2.
Следует отметить, что материальные административно-правовые отношения статичны, а процессуальные — динамичны, т. е. развиваются во времени, движутся в пространстве.
Административно-процессуальные отношения более сложны по своей структуре. Как правило, в процессуальном отношении задействовано большее количество субъектов, и помимо основного процессуального отношения возникают сопутствующие.
Различия между материальными и процессуальными административными правоотношениями могут быть проведены, помимо прочего, по условиям их возникновения. Какие же условия необходимы для возникновения материального административно-правового отношения? Это:
1. Наличие нормы права, предусматривающей возможность возникновения такого правоотношения.
2. Наличие правосубъектности участников данного правоотношения.
3. Наличие юридического факта, порождающего правоотношение.
Для возникновения же процессуального административно-правового отношения этих трех условий недостаточно. Необходимо еще одно — наличие административно-процессуальной нормы. Таким образом, для возникновения административно-процессуального правоотношения необходимы такие условия:
1. Наличие материальной административно-правовой нормы.
2. Наличие административно-процессуальной нормы.
3. Правосубъектность участников правоотношения.
4. Юридический факт.
Отметим, что юридическим фактом в данном случае будет выступать материальное административно-правовое отношение.
Административно-процессуальные правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям. В частности, по соотношению прав и обязанностей участников правоотношений на: горизонтальные административно-процессуальные отношения, возникающие между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне; вертикальные административно-процессуальные отношения, возникающие между взаимно подчиненными субъектами; диагональные административно-процессуальные отношения, имеющие черты сходства с вертикальными и складывающиеся между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов управления.
По аналогии с административно-процессуальными нормами, административно-процессуальные отношения могут подразделяться по содержанию на: административно-процедурные процессуальные правоотношения и административно-юрисдикционные процессуальные правоотношения.
Деление административно-процессуальных правоотношений производится также по видам административных производств.
В заключение следует отметить, что вопрос о дальнейшем исследовании сущности административно-процессуальных норм и отношений приобретает важное теоретическое и практическое значение. В проекте Концепции реформы административного права Украины особое внимание уделяется необходимости развития и совершенствования административно-процессуальных норм, регламентирующих «позитивную» управленческую деятельность.
Исследования проблемы административно-процессуальных норм уже позволяют сделать определенные обобщения. Так, ученые отмечают вторичность, производность процессуальных норм
по отношению к материальным, их организационно-процедурный, управленческий характер, особый круг субъектов принятия и применения норм административно-процессуального права. Однако этот анализ отражает преимущественно формально-юридическую характеристику норм. Задача теперь состоит в том, чтобы на основе дальнейших исследований выработать предложения по совершенствованию содержания и формы процессуальных норм, которые были бы адекватны сущности самих организующих правоприменительных отношений.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 304; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!