Методики оценки эффективности государственных решений и программ

Эффективность управленческих решений государства в немалой степени зависит от правильного использования всего многообразия их видов и формального выражения. Оптимальное сочетание различных видов решений и соответствующих им форм способствует лучшей организации государственной власти, совершенствованию ее управленческих связей в воздействии на внешнюю среду. Практическую ценность содержания деятельности госорганов составляют принимаемые и исполняемые ими решения в целях реализации функций государственного управления. Организационной формой их является аппарат, госорганы; госадминистрация юридически оформлена преимущественно административным правом. Оценка эффективности государственных управленческих решений усложняется отсутствием четких критериев к определению эффективности. В общем виде они представляют собой признаки, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества.

При оценке эффективности различают эффективность самого процесса разработки решения и эффективность его реализации, что соответствует двум стадиям принятия решения: мыслительной деятельности по разработке решения и управленческой деятельности по реализации решения. На каждом из них могут использоваться свои подходы к оценке эффективности.

Под эффективностью в общем виде понимается результативность чего-либо. В экономической теории различают два вида эффективности: экономическую и социальную. Экономическая эффективность (Ээ) характеризуется отношением полученного результата (Р) к затратам (З): Ээ = Р / З. Социальная эффективность выражает степень удовлетворения спроса населения (для коммерческих предприятий).

!

Применительно к государственному управлению вообще и государственным решениям в частности имеется в виду не только и не столько экономическая эффективность, а, прежде всего, эффективность социальная, включающая в себя весь спектр условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей.

К общепринятым критериям эффективности управления государством относят:

а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

þ Существует методика Всемирного банка (стандартные индикаторы), по которой определяется развитие разных стран и их сравнение между собой:

1. Картина мира: основные экономические показатели, качество жизни (долголетие, образованность и уровень жизни).

1. Население: народонаселение и трудовые ресурсы; бедность; распределение доходов и потребления; образование; здравоохранение.

2. Окружающая среда: землепользование и сельскохозяйственное производство; водные ресурсы, облесение и заповедные зоны; энергопотребление и выбросы.

3. Экономика: динамика экономического роста; структура производства; структура спроса; бюджет центрального правительства платежный баланс, счета текущих операций и валютные резервы.

4. Государство и рынок: финансирование в частном секторе; роль государства в экономике; энергетика и транспорт; связь, информатика; научно-техническое развитие.

5. Глобальные связи: международная торговля; финансовая помощь и потоки капитала.

Данные, обобщающие критерии общей социальной эффективности государственного управления в той или иной стране, дифференцируются по сферам и уровням общественной жизнедеятельности внутри стран. Так, если посмотреть на процессы, происходящие в экономике динамично развивающихся стран, то легко обнаруживается, что главным здесь выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере, при сведении всех проблем к какой-то интегрированной, очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие из политической сферы. Это, скорее, не критерии для анализа результатов управления, а критерии-средства, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества.

Целевая эффективность

Говоря об эффективности именно решений, целесообразно говорить о целевой эффективности. Эффективность решения заключается не столько в его абсолютной правильности, сколько в том, что, будучи последовательно и в срок реализовано, оно достигает поставленной цели. В западной литературе целевая эффективность обозначается термином «техническая эффективность».

Эффективность решения определяется как эффективность операции. Эффективность операции — это степень соответствия реального и требуемого результатов операций, степень достижения целей операции.

!

Формами показателей эффективности, используемыми в задачах принятия решения, являются:

1. Вероятность достижения цели.

2. Вероятность получения требуемого результата.

3. Средний результат.

4. Вероятностно-гарантированный результат.

5. Гарантированный результат.

Требования к показателю эффективности:

1. Соответствие цели.

2. Содержательность.

3. Измеримость.

4. Минимальность.

5. Полнота.

Критерии и методы измерения «целевой» эффективности реализации решения задаются в ходе разработки решения: еще при определении критерия выбора решения и формировании шкал измерения ее показателей.

Целевая эффективность государственных решений (возможность достижения поставленных целей) зависит от:

• качества применяемых аналитических методик и экспертной поддержки;
• надежности и достоверности информации и исходных гипотез;
• качества ЛПР (их способности генерировать оригинальные идеи и обобщать потоки информации;
• возможности выдвижения альтернатив;
• наличия институтов, адекватных процессу целеполагания;
• надежности способов согласования действия различных государственных органов;
• уровня профессиональной подготовки кадров;
• уровня технического обеспечения управления

þ «Целевая» эффективность (в американской экономической и управленческой литературе ее называют технической эффективностью) связана с качественными и количественными показателями. Так, эффективность работы общественного транспорта может быть оценена в зависимости от числа перевезенных пассажиров, от безопасности, удобства, скорости поездок, оперативности и надежности обслуживания.

Важная характеристика «целевой» эффективности многих услуг, предоставляемых государственными и частными организациями,— оперативность и регулярность. Показатель оперативности может отражать время реагирования на срочный вызов или запрос, соответствие установленному графику или срокам выполнения работ по удовлетворению запроса клиента, показатель регулярности — частоту предоставления услуг, которую в некоторых случаях можно считать критерием качества (например, частота вывоза мусора или уборки в подъездах).

Актуализация разработки методологии и методики оценки эффективности решений в контексте задач административной реформы

Административная реформа⁴⁵ориентирует органы власти и подведомственные организации на количественную оценку результатов деятельности вообще и принимаемых решений в частности. Как указывалось ранее для реализации установок административной реформы необходима работа в коммуникативной модели управления.

Коммуникативные тенденции нашли отражение и в новом понимании эффективности социального управления. В соответствии с ним речь идет, действительно не только об эффективности средств достижения целей, но и об эффективности самих целей.

þ«Высказывая мнение об административных программах, мы разделяем оценку на две части: (1) каковы цели, в соответствие с которыми будет осуществляться некий план; (2) насколько эффективным в действительности будет этот план», — пишет, например Г.Саймон⁴⁶.

Новая социальная интерпретация рациональности находит свое отражение, прежде всего, в процедурах оценки эффективности по этим двум аспектам. Как оценить эффективность целей управления? По мнению Саймона, оценка состоит, во-первых, в определения того, какие и чьи ценности лежат в основе целей и насколько они соотносятся с ценностями граждан. При этом выявление этого соответствия тем сложнее, чем больше задач одновременно решает орган управления, и чем больше число групп, чьи интересы он представляет. Другой аспект оценки эффективности — оценка эффективности выбранного метода реализации. Эта процедура не менее сложна. Старое понимание эффективности, ориентированное только на экономический анализ «затраты-выгоды», применим только для отдельных аспектов государственного управления. В целом результативность государственного управления определяют в рамках целевого подхода, т.е. измерения степени достижения целей управления. Поскольку и сама система целей представляет собой, с одной стороны, объект оценки с точки зрения ее эффективности, а с другой — предмет согласования различных позиций и ценностей, оценка результативности возможно только в рамках расширенного понимания рациональности и эффективности, с позиций социальной эффективности.

Так М.Хольцер подчеркивает, что анализ «затраты-выгоды» в государственном управлении происходит в рамках дихотомии социальная справедливость — экономическая эффективность. При этом оценка результативности или производительности в государственном секторе производится на основе следующих критериев: оценке прямого внешнего «выпуска» (количества и качества услуг), измерения внешних косвенных данных (повышения качества жизни населения), оценке внутреннего продукта (повышение квалификации и уровня переподготовки кадров).⁴⁷

Подобная оценка, как и оценка эффективности целей административных программ, может быть осуществлена только в постоянном диалоге с населением, поскольку именно удовлетворение потребностей населения является, в конечном счете, конечным критерием эффективности. Такой диалог, необходимый и при постановке целей и при оценке результатов программ, может осуществляться в формах социальных экспертиз и всевозможных общественных советов, посредством специально организованных постоянных опросов населения, через деятельность депутатов и общественных организаций, благодаря усилиям средств массовой информации и политических объединений. Осуществление всех этих форм сотрудничества власти и общественности, происходящего в контексте функционирования и развития гражданского общества, и представляет собой осуществление договорно-переговорной идеологии установления принципов социальной справедливости.

Оказывается, что повышение рациональности и эффективности государственных решений напрямую связано с процессом демократизации, укрепления самоуправления и построения гражданского общества.

Итак, при оценке эффективности государственного управления применяются модели экономической и, главным образом, социальной эффективности. Для оценки эффективности государственного решения используется понятия «целевой эффективности». Совершенствования методологии и методики оценки эффективности решений приобретает особую актуальность в контексте задач административной реформы.

! Задание 5. Определите условия развития процедуры оценки эффективности в контексте задач административной реформы.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы стадии организационного этапа принятия государственного решения?

2. Какова роль прогнозирования в оценке альтернатив?

3. Перечислите приемы выбора альтернативных проектов в органах власти.

4. Раскройте процедуры оценки и утверждения решений в Государственной Думе.

5. Каково содержание стадии издания (утверждения) актов управления?

6. Каковы особенности государственного планирования в условиях рыночной экономики?

7. Раскройте суть программно-целевого планирования.

8. В чем суть судебного контроля государственных решений?

9. Покажите содержание общественного контроля.

10. Перечислите основные модели оценки эффективности.

11. Дайте определение понятия «целевой эффективности»

12. Какие требования предъявляет к оценке эффективности решения административная реформа.

Библиографический список (основной)

1. Административное право: Учебник / Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. / ‑ 3-е изд . ‑ М., 2008 ‑ 816с.

2. Парламентское право России: Курс лекций / Под редакцией О.Н Булакова., И.Н.Рязанцева ‑ М.: Юстинформ – С. 101 – 135.

3. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление : учеб. для бакалавров / И. А. Василенко ; Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. ‑ 5-е изд., перераб. и доп. ‑ Москва : Юрайт, 2013. – С. 357 – 395.

4.

5. Ременников, В. В. Разработка управленческого решения: Учеб. пособие для вузов.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.— С. 109—123.

6. Саймон, Г. А., Смитбург, Д. У., Томпсон, В.А. Менеджмент в организациях.— М.: РАГС, 1995.— С. 195—210.

7. Юкаева, В. С. Управленческие решения: Учеб. пособие.— М.: Издательский дом «Дашков и К», 1999 — С. 232—285.

Библиографический список (дополнительный)

1. Бухалков, М. И. Внутрифирменное планирование: Учеб.— М.: ИФРА-М, 2000.— 392 с.

2. Кулакова, Т.А. Политика изменений: административные реформы и взаимодействие государства и общества / Т. А. Кулакова ; С.-Петерб. гос. ун-т. ‑ Санкт-Петербург : Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2011. - 381 с.

3. Охотский, Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления : учеб.-метод. комплекс : учеб.-метод. пособие для студентов магистратуры вузов / Е. В. Охотский ; Моск. гос. ун-т междунар. отношений МИД СССР. - Москва : Юрайт, 2013. ‑ 701 с.

4. Эффективность государственного управления.— М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, издательство АО «Консалтбанкир», 1998.— 848 с.

Модуль 3. Дескриптивный подход к анализу принятия и исполнения государственных решений Тема 3.1. Факторы и условия проведения диагностики и целеполагания при разработке государственных решений

План:

1. Социальные и политические условия проведения диагностических процедур.

2. Условия и факторы, влияющие на постановку целей государственных решений.

§1. Социальные и политические условия проведения диагностических процедур государственных решений

Дескриптивный подход к принятию решений предполагает выявление отклонений от рационального (нормативного) поведения при принятии решений. Данные отклонения обусловлены влиянием на человека объективных факторов. Одной из наиболее важных задач психологической теории решения является изучение закономерностей «деформации» рационального выбора под влиянием этих объективных факторов.

Применительно к принятию государственных решений дескриптивный подход реализуют такие науки, как политология, социология, политическая психология, социальная психология. Рассмотрим особенности интерпретации этапа диагностики в психологии и политологии.

Психологический анализ

Психологическая дескриптивная теория выделяет следующие группы факторов:

1. Влияние среды

1.1. Влияние окружающей среды в широком смысле.

1.2. Влияние социальной группы, в которой находится индивид.

2. Влияние качеств лпр

2.1. Влияние инвариантных человеческих качеств.

2.2. Влияние индивидуальных человеческих качеств.

Наиболее существенно влияние инвариантных свойств человека. Это, прежде всего, касается объективных ограничений переработки информации.

Исследования «искусственного интеллекта» позволили сравнить поведение абсолютно рационального компьютера и реального человеческого поведения. Это сравнение выявило ограниченность познавательных возможностей человека, его способностей к обучению, скорости переработки информации. Было выявлено, что система переработки информации человека работает преимущественно последовательно во времени, способна перерабатывать одновременно лишь несколько символов, причем обрабатываемые символы должны храниться в особых, ограниченных по емкости, структурах памяти.

Наиболее строгие ограничения накладываются тем, что емкость кратковременной структуры памяти весьма мала (от пяти до девяти ячеек), а время, необходимое для переноса одного блока информации из кратковременной памяти в долговременную, достаточно велико (порядка пяти секунд). Ряд других ограничений связан с задачами, требующими поиска и извлечения хранящейся информации. Определенные пределы возможностей человека были установлены при изучении задач, требующих зрительного восприятия или использующих для описания естественный язык.

&

Саймон Г.

Наука об искусственном. М.: Мир, 1972.

Немецкий психолог Г. Клаус так схематично представляет процесс отбора поступающей информации человеком (рис. 3.1.1).

Рис. 3.1.1. Процесс отбора поступающей информации

Этапы принятия решений, выделяемые в рамках психологического подхода, имеют свою специфику по сравнению с управленческими или нормативно-правовыми технологиями, описанными во втором разделе. Так, например, в Ю.Козелецкий в книге «Психологическая теория решений»⁴⁸выделяя основные классы утверждений психологической теории⁴⁹, по сути, выделяет следующие этапы принятия решений:

1. Получение представления о задаче.

2. Оценка субъективной ценности исходов

3. Оценка субъективной вероятности внешних факторов, определяющих исходы

4. Выбор альтернатив.

К стадии диагностики относятся первые три этапа.

В психологической теории представлен анализ факторов, ловушек, эффектов, влияющих на ЛПР, и «заставляющих» его отклоняться от рационального выбора.

Формирование представлений о задаче по принятию решений описывает, например, теория ограниченной рациональности Г.Саймона. В соответствие с одним из ее выводов, люди при восприятии проблемы упрощают реальную ситуацию, рассматривая лишь небольшое число альтернатив и их возможных последствий.

«Теория перспективы», предложенная Д. Канеманом и А. Тверски, показывает, что формулировка задачи влияет на предпочтения людей и их отношение к риску. Если задача выбора представлена «в терминах приобретений», то люди уклоняются от риска. И наоборот, если задача выбора представлена «в терминах потерь», то люди предпочитают рисковать. Это психологическое явление получило название эффект обрамления (framing).

«Эффект обрамления» помогает лучше понять поведение людей в ситуациях риска. Однако он имеет не только теоретическое значение, но может быть использован и в практических целях. Например, с его помощью можно предсказывать поведение людей при принятии решений в зависимости от того, как сформулирована задача выбора — в терминах выигрышей или в терминах проигрышей.

Фиксируются также эффекты, эвристики и иллюзии оценки вероятностей случайных событий. Они показывают, как при принятии решений происходит деформация оценки риска. Например, в соответствие с «эвристикой репрезентативности» люди обычно завышают оценки исходов или вероятностей случайных событий, которые в большей мере соответствуют их личному опыту и сложившимся представлениям. В соответствие с «эффектом доступности» что человек оценивает вероятность событий в зависимости от того, насколько легко эти события или подобные им приходят на ум, представляются или всплывают в памяти.

Очевидно, что данные закономерности распространяются и на ГЛПР (государственное лицо, принимающее решение) и влияют на процесс принятия государственных решений (а также на их восприятия населением). Однако данные аспекты анализа не развернуты в предметах психологии и социальной психологии и ждут своего дальнейшего исследования.

Специфика государственных решений в рамках дескриптивного подхода наиболее полно и предметно исследована в политологии.

Политологический анализ

В политологии проблематика изучение принятия решений происходит в рамках концепции «политико-управленческого цикла».

Одной из наиболее проработанных версий политико-управленческого цикла (ПУЦ) является «пятичленная» (то есть пятифазовая) модель, разобранная в трудах американских политологов Джеймса Андерсона и Уильяма Данна. В этой модели выделяются следующие фазы:

1. Построение политической повестки дня: определение приоритетных общественных проблем и включение их в официальную повестку публичной политики государственных органов.

2. Формулирование проектов государственных решений: Агенты процесса принятия решения формулируют ряд альтернативных его вариантов для преодоления общественной проблемы, которые проходят отбор и обсуждение.

3. Утверждение решения: Утверждение и легитимизация государственного решения на основе официальных процедур рассмотрения, обсуждения, согласования, голосования и промульгации.

4. Реализация государственного решения: Реализация решения административными органами государственного управления и параллельный контроль за ходом его исполнения.

5. Оценка результатов осуществления решения: Оценивание итогов, результатов и последствий исполненного решения с точки зрения достижения целей, средств уровня издержек и адекватности.^{. 50}

Рассматриваемый в этом параграфе этап – диагностику проблемы – представляет в этой технологии фаза «Построение политической повестки дня».

А.А.Дегтярев определяет политическую повестку дня как «совокупность актуальных социальных проблем, которые отражают потребности общества в целом или требования от дельных групп интересов и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия.⁵¹

Формирование политической повестки – исходный пункт разработки государственного решения. При анализе этого этапа выявляются социальные и политические факторы, влияющие выдвижение тех или иных проблем в повестку дня, определяются его субфазы и характеризуется их содержание.

& «И все же что-то или кто-то инициирует старт подготовки и принятия тех или иных решений, – пишет, например, А.А.Дегтярев. ‑ Кто или что? Давление общественного мнения или агрессивная кампания в СМИ, многотысячные демонстрации и митинги у стен правительственных здании или обращение ряда политических партий? А может быть, настойчивые рекомендации мудрых советников или тихий шепот жены лица, принимающего стратегическое решение? Или же то, что, к сожалению, становится модой в российской политике: «проплата» заинтересованными в решении проблемы олигархами круглой суммы какой-то части депутатского корпуса. Все приведенные версии инициаторов и инициатив внесения общественной проблемы в публичную повестку дня достаточно часто встречаются в современной политике⁵²

Существует обширная литературы, характеризующая субфазы этапа формирования политической повестки.

Детализации процесса формирования повестки дня, по Б. Хогвуду и Л. Ганну, разбивает его на три специальные, относительно самостоятельные фазы:

• «выявления (или поиска) проблемы» (решение на принятие решения);
• «селекции » (или препарирования) проблемы (решения, какое надо принимать решение);
• «определения» проблемы⁵³

Несколько иные этапы предлагаются У. Дженкинсом:

• его инициирование;
• переработка необходимой информации;
• рассмотрения путей решения проблемы

Одно из наиболее известных исследований этапа формирования повестки принадлежит Энтони Даунсу. Данный этап он называет «Цикл поддержания внимания к вопросу» (issue-attention cycle) и выделяет пять основных стадий в его рамках:

1. Предпроблемная стадия, когда проблема уже имеется в наличии, но пока не привлекает общественного интереса. Ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов.

2. Этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма». Что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме, и требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества.

3. Стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком скорого решения выдвинутой проблемы. Население понимает, что решение проблемы требует слишком высоких затрат.

4. На этом этапе общественный интерес к этой проблеме ослабевает, но здесь существует возможность редуцирования и переформулирования проблемы с учетом затронутых интересов.

5. Цикл завершается на пятой постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», будучи теснимой другими поднимающимися проблемами. ⁵⁴

Другую версию цикла формирования политической повестки дня предложили американские политологи Роджер Кобб и Чарльз Элдер. Прежде всего, они подчеркивали, что построение повестки дня – это преобразование социальной проблемы в партийно-политический проект.

При всем этом развертывание общественной проблемы может иметь разные состояния или ступени. Выделяются четыре основных этапа построения политической (или публичной) повестки.

На первом этапе возникает так называемый частный вопрос, который интерес лишь для группы затронутых людей.

На втором этапе частный вопрос, который задевал лишь частную группу, начинает трансформироваться в общественную проблему, поскольку вокруг последней образуется сообщество людей, выступающих ее «носителем».

На третьем этапе проблема получает статус кандидата на «вопрос в повестку», для чего инициативная группа должна привлечь внимание общества, то есть расширить ее социальный диапазон.

На четвертом этапе проблема, наконец, попадает в публичную повестку дня, которая, в свою очередь, распадается на два состояния ‑ «дискуссионную» («снизу») и «институциональную» («сверху») повестки.

Дискуссионная повестка выглядит достаточно неопределенной и абстрактной, так как в нее попадает множество проблем, обсуждаемых в СМИ и общественностью. Институциональная (или официальная) повестка представляет достаточно конкретную субстанцию, функционально распределяя рассмотрение проблем по представительным, исполнительным и судебным органам государственной власти. Таким образом, поток проблем вначале попадает в повестку «снизу», а затем отфильтровывается в рамках государственных институтов, формирующих повестку дня «сверху». Конечно же, эта схема представляет собой лишь «идеальный тип» формирования демократической повестки, поскольку во многих странах мира ЛПР сразу строят повестку «сверху», не учитывая при этом повестки «снизу». ⁵⁵

Что же является факторами продвижения проблемы? Политологи говорят, во-первых, об «объективированных» характеристиках. Проблема должна получить общественное признание «снизу» и официальную поддержку «сверху», что требует, как правило, определенного согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного «объективированного» необходимого состояния надо иметь ряд предпосылок:

• проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением;
• проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой коммуникации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения;
• проблема должна быть принята со стороны государственных органов власти и переформулирована в официальной плоскости;
• проблема должна быть «решаемой», то есть иметь потенциальную перспективу на ее преодоление при помощи находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур.

Во-вторых, существует ряд «субъективированных» характеристик, которые связаны с ценностными ориентациями и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы. К числу «субъективированных» факторов, влияющих на формулирование проблемы, относя следующие:

• плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности;
• доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие ее в выгодную для них форму;
• эмоционально-психологическая окраска проблемы, которая может вызывать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие.⁵⁶

Дальнейший анализ представленного механизма привел американских политологов Питера Бахрахома и Мортонома Баратца к разработке специальной концепции «нерешений» (непопадание) общественной проблемы в публичную повестку. Контроль за политической повесткой входит, по их мнению, в общий механизм государственного управления, представляя собой так называемое «второе лицо власти».

В статье М.В.Мамонова «Роль политических субъектов в формировании приоритетов межличностной «повестки дня» россиян» показывает, что государственная власть в России через подконтрольные ей СМИ активно формирует политическую повестку и общественное мнение. Воздействие СМИ отвлекает население от касающихся их непосредственно проблем, переключая их внимание на проблемы, которые государство решает наиболее успешно, в частности на международные проблемы (опрос 2007г.).

& Рассмотрение современной российской действительности и представленных в работе эмпирических данных позволяет говорить о наличии у политического руководства страны четко выстроенной информационной политики и успешности ее реализации через подконтрольные СМИ. Основным объектом формируемых у населения ожиданий являются вопросы международных отношений, медийное освещение которых на протяжении последних лет осуществляется наиболее интенсивно. Благодаря СМИ, они включаются в межличностную повестку дня и получают свое развитие. Именно через актуализацию этих проблем политическое руководство страны демонстрирует населению свою эффективность, тем более что возможностей для проверки и оценки реального уровня эффективности международной деятельности российских политиков у населения нет.

Есть основания для того, чтобы заявлять о доминировании органов власти федерального уровня, их руководителей в процессе формирования межличностной повестки дня населения.⁵⁷

Правящая элита для контроля повестки применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса»⁵⁸

Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть, попросту говоря, выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, если власть в них не заинтересована.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС.⁵⁹

Борьба за продвижение вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между политическими субъектами, которые должны в итоге найти «формулу согласования интересов». Подобные компромиссы или консенсусы лежат в основе публичной повестки, и механизмы продвижения проблемы, в конечном счете, являются производными от конфигурации политических сил.

Итак, дескриптивный подход к анализу этапа диагностики представлен в социальных науках. Психология исследует более детально влияние индивидуальных и инвариантных качеств личности ЛПР, особенностей восприятия, переработки и оценки информации, норм группы и социальных факторов. В рамках политологии специфика государственных (в основном политических) решений исследована наиболее полно. Значимыми являются описания этапов политико-управленческого цикла и политической повестки дня, выявление факторов, условий и механизмов продвижения проблемы в повестку дня.

§2. Условия и факторы, влияющие на постановку целей государственных решений

В общем виде совокупность целей государственных решений в целом должна соотноситься со структурой проблем, попавших в повестку дня. Однако, политический анализ выделяет ряд самостоятельных тем исследования целеполагания.

Во-первых, это исследование факторов и механизмов влияние на государство как субъект принятия решения контрагентов: политические и бизнес элиты, политическая оппозиция, активная часть гражданского общества.

Во-вторых, это вопрос о общественно значимых и личных целях ГЛПР, причудливо сочетающихся в ходе целеполагания и выборе средств.

В-третьих, вопрос о взаимодействия ГЛПР как лидера с его ближним кругом, с управленческой командой. Рассмотрим эти темы.

В-четвертых, вопрос о критериях и ограничениях при формировании целей государственного решения.

Взаимодействие власти и его контрагентов в процессе целеполагания

Базовой характеристикой государства как субъекта принятия решений и субъекта целеполагания является его публичныйхарактер. Публичность определяет:

• возможность воздействия на целепогагание контрагентов, представляющих интересы различных групп населения;
• открытость обсуждения общественно значимых целей, включение в обсуждение общественности;
• необходимость контроля общественности за деятельностью власти;
• соответствия целей правовым и ценностным требованиям (справедливости, правды, гуманизма);
• возможность проведения решений в жизнь на основе принятых законов и государственных механизмов их осуществления.

К числу контрагентов государства как субъекта целеполагания относятся:

• общественность (гражданские объединения, общественные организации),
• международные структуры (отдельные государства, ассоциации, ТНК и др.),
• корпоративные игроки (партии, бизнес-сообщество, лобби, группы интересов, СМИ),
• экспертно-академические образования.

Важно отметить, что каждый из этих контрагентов государства имеет свои каналы воздействия на процесс целеполагания, обладает специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решений.

þ Например, во многих странах более интенсивными и развитыми являются контакты властей с представителями групп интересов, чье мнение часто мало совпадает с мнением общественности, однако чаще всего становится основанием для принятия государственных решений. Таковы «субправительственные модели» ‑ замкнутые системы взаимной поддержки бизнеса, политиков и чиновников (например, в виде «железных треугольников» Т. Лоуи). Причем, помимо официальных контактов, схемы взаимоотношений групп интересов с госорганами предполагают и многие теневые этажи взаимодействий.

Система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных и групповых интересов носит названиелоббизм. В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Лоббизм столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нём этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей.

Практика лоббирования, т.е. оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако характер её политического и институционального оформления зависит от характеристик этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса.

Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определённых социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоёв общества и т.п.).

В США для наиболее эффективной реализации целей лоббизма существуют развитые структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своём составе особые, подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек. Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наёмных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.

Одним из легальных методов лоббистской деятельности является создание в крупных корпорациях специальных отделов по связям с органами государственной власти – так называемые, GR-отделы (от англ. Government relations), которые специализируются на взаимодействии с представителями государства. Другим методом продвижения интересов может быть создания межорганизационных объединений, бизнес сообществ, ассоциаций и т.д.

Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.

В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с «кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами и фирмами.

Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции, Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института – «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?

В России лоббирование существовало еще в советский период. Оно характеризовалось отсутствием широкой социально-экономической базы процесса лоббирования интересов экономических и общественных групп; узким кругом участников процесса лоббирования, в основном в рамках номенклатуры; преимущественно производственно-отраслевым и территориальным характером; высокой идеологизацией; скрытым характером; осуществлением давления на власть в рамках официальных каналов. Со второй половины 70-х гг., в связи с активным разрастанием сфер теневой экономики, методы лоббирования стали приобретать криминальный характер. В современной России лоббизм значительно расширил сферу и методы своей деятельности, что делает необходимым принятие специального закона. В этом объективно заинтересован как бизнес, так и само общество. Российский лоббизм можно охарактеризовать как спонтанно возникшее и существующее явление, развивающееся по непредсказуемым законам и включающее в себя самые различные силы, носящее «теневой» характер.

& По мнению профессора С.П. Перегудова наличие контактов в Администрации Президента позволили в свое время ряду компаний, в частности «Сибнефти» и банковской группе МДМ осуществить вторжение в машиностроительную, металлургическую, энергетическую отрасли. За короткое время на базе банка МДМ, возглавляемого А. Мамутом, была создана мощная финансово-промышленная группа, которую можно включить в «большую десятку» интегрированных бизнес-групп.⁶⁰

В России лоббистские технологии не институализированы, а все нормы лоббистской деятельности – условны. Закон о лоббизме уже долгие годы не принимается. Вместе с тем, лоббизм, в случае превращения его в полноценный политический институт, представляющий не только мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества, может стать эффективным механизмом принятия государственных решений на основе согласования различных позиций и интересов.

Контакты государства с гражданскими структурами осуществляются на основе функционирования системы представительства, куда входят и электоральный механизм, и формы прямого представительства интересов населения. Причем коммуникации такого рода, как правило, поддерживаются властно-управленческими структурами по тем вопросам, которые либо вызывают острый интерес со стороны граждан, либо являются предпосылкой для оживления массового внимания к тем проблемам, которые являются значимыми с точки зрения власти и к чему она хотела бы привлечь внимание общества.

На Западе влияние общественности на целеполагание достаточно велико. Распространено созданиенетрадиционных центров власти. ‑ системы совещательных органов, в которых общественность может представлять свои интересы и осуществлять общественный контроль. Так, комиссия по этическим аспектам энергетической политики ФРГ добилась того, что А.Меркель полностью отказалась от использования атомной энергии в ФГР.⁶¹

& А.Р.Степанян в статье «Репрезентация интересов в обороны принятии политических решений: плюралистический подход» тоже приводит примеры и анализирует ситуации мощного влияния общественности на процесс принятия политических решений на Западе. Так, в 2012 г. Министр обороны Швеции Стен Толгфорса подал в отставку под давлением шведских пацифистских организаций за проведение тайных переговоров с Саудовской Аравией по вопросам совместного построение военного завода.⁶²

Характеризуя формы взаимодействия власти с общественностью в России, нужно подчеркнуть, что она включается в процесс разработки целей время от времени, реагирует не на все, а на наиболее значимые управленческие проблемы и взаимодействует с государством непостоянно и в основном по поводу официальной повестки дня через публичное позиционирование своих оценок и настроений.

По мнению А.А.Соловьева достаточно ощутимыми являются и позиции экспертно-академического сообщества, которое нередко лидирует при диагностике сложных и нестандартных вопросов.

& «Экспертные подразделения в Конгрессе США (Исследовательская служба Конгресса, Бюджетное управление, Управление по оценке технологий, Главное контрольно-финансовое управление) играют очень существенную роль при подготовке решений. Причем по узко специальным вопросам аналитические функции разделены с аппаратами комитетов Конгресса и Исследовательской службой, работники которой осуществляют комплексную проработку текущих и стратегических вопросов, анализ законопроектов, рекомендаций Президента, органов исполнительной власти и т.д. А Бюджетное управление при Президенте занимается по сути и публичной деятельностью, подготавливая документы для открытой печати, где дается анализ принимаемых решений с точки зрения различных кругов населения. Все это резко повышает авторитет работников этих служб при принятии решений». ⁶³.

Признание значимого влияния контрагентов показывает, что их позиции и интересы могут не только повлиять, но и в определенных условиях подменить общие коллективные цели и ориентиры деятельности государства. Так что, однозначная уверенность в том, что государство реализует общеколлективные интересы, является вполне распространенным заблуждением⁶⁴.

Личные и общественные цели при принятии государственных решений

Несмотря на декларируемый и нормативно закрепленный безусловный приоритет общественных интересов над личными, частные цели политических деятелей и чиновников зачастую смешиваются, а иногда и подменяют цели общества.

«Как избранные, так и назначенные официальные чиновники, ‑ пишут, например, Б.И.Герасимов, Н.С.Косов, В.В.Дробышева, ‑ проводят определённую политическую линию, исходят исключительно из собственных интересов. Без преувеличения можно сказать, что все лица, которые управляют государством, имеют свои цели, стремятся извлечь для себя выгоду из политического процесса и максимизировать собственное благополучие. Эта гипотеза об основополагающей роли индивидуального интереса в политической деятельности в сущности аналогична утверждению о рациональности поведения различных субъектов в экономической деятельности. Таким образом, и в сфере государственной политики применим принцип рационального экономического поведения. В соответствии с данным принципом каждый потребитель стремится получить максимум полезности, а бизнесмен - максимум прибыли. Что касается политиков, то они, убедительно разглагольствуя об общественных интересах, занимаясь политической деятельностью и, в частности, участвуя в выработке и осуществлении государственных решений в экономической сфере, используют политические институты для достижения своих индивидуальных интересов и частной выгоды. Избранные государственные деятели думают прежде всего о следующих выборах, а назначенные чиновники ‑ о продвижении вверх по иерархической служебной лестнице. Поэтому решения, принятые ими, иногда бывают сомнительными и неоптимальными с экономической точки зрения, поскольку в них учтены чисто частные интересы. Положение усугубляется ещё и тем, что результаты принятых государственными органами решений не имеют стоимостной оценки». ⁶⁵

Данные выводы выглядят, конечно, достаточно категорично, но содержат и долю истины. Подтверждением этого является распространенность коррупции во всех эшелонах власти. Люди, входящие во властные структуры, действительно, нередко отдают приоритет личному эгоистическому интересу в ущерб интересу общественному. Проявляется это в торговле должностными полномочиями и создании искусственных барьеров для лиц, обращающихся в госорганы за получением лицензий, разрешительных документов, согласований и т.п. За каждое свое действие, законное или противозаконное, недобросовестный госчиновник требует мзду, которую вынуждены платить предприниматели и обычные граждане.

Нередко мы встречаем подобные явления в силовых структурах, в судопроизводстве, в военкоматах, на таможне, в системе исполнения наказаний и других государственных органах. Система поборов и мздоимства чиновников ослабляет государство, подрывает веру граждан в его эффективность и справедливость, ведет к социальным протестам и революциям.

«Для понимания специфики идентификации ЛПР на данном уровне, ‑ считает А.А.Соловьев, ‑ важно понимать, что помимо статусных мотиваций и стимулов у претендентов на статус ЛПР существуют и т.н. «истинные цели», т.е. дополнительные установки, как бы форматирующие их стремление занять соответствующее управленческое место. Причем из этого гипотетического перечня мотиваций ни в коем случае нельзя исключать даже злонамеренные цели управляющих (например, желания отомстить, унизить конкурента, оставить о себе любую, в том числе и негативную память в умах человечества («феномен Герострата»). В частности, теоретики выделяют такие их задачи, как:

• доминирование личных интересов (предполагающих имитацию общественно полезной деятельности),
• выживание в системе государственного управления (сохранение служебных статусов),
• позитивное решение управленческой задачи,
• устранение недопустимого риска при принятии решений» .⁶⁶

Лидер и его команда в процессе целеполагания

В процессе целеполагания важнейшую роль играет взаимодействии политического лидера или другого ГЛПР с представителей ближнего и дальнего окружения. Именно это окружение формирует особое управленческое пространство, в котором непосредственно принимаются государственные решения.

К участию в обсуждении вопросов, а, следовательно, и возможности влиять на ЛПР допускаются, как правило, только те, кто разделяет общие воззрения лидера, кому он доверяет и на чье мнение и лояльность может положиться. Основными контрагентами в этой сфере принятия решений становятся лица из так называемого ближнего окружения, куда входят представители ряда устойчивых групп. К ним относятся:

• помощники;
• советники-наставники;
• ставленники группы поддержки (партии);
• лояльные сторонники в высшем аппарате управления;
• ученые и независимые эксперты;
• технические служащие (имеющие отношение к обороту важнейшей информации);
• а в ряде случаев, применительно к решению конкретной проблемы, и влиятельные зарубежные деятели.

Свою роль в этой группе играют и представители т.н. дальнего окружения, представляющие ключевых фигур, лояльных лидеру, но действующих в системе власти и управления самостоятельно. Причем эти лица контролируют не только традиционные (т.е. действующие на основе базовых законодательных решений) органы власти и управления, но и те, которые создаются в правовом поле страны для усиления реального политического влияния лидера на те или иные сегменты государства и общества. В целом же устойчивый круг лиц из ближайшего и дальнего окружения, составляет команду лидера, т.е. наиболее мощное образование, действующее в процессе принятия государственных решений. ⁶⁷

Ближнее окружение всегда было важнейшим фактором целеполагания. Об этом свидетельствует, в частности, вся русская история.

Так, ближнее окружение Ивана IV – «ближняя дума», «Избранная Рада», под предводительством А.Ф.Адашева оказала огромное влияние на принятие государственных решений царем. Под её руководством в России были осуществлены всеобъемлющие реформы. В научной литературе они получили название «Реформы середины ХУI в.». В проведении реформ особенно было заинтересовано дворянство. В ХIII в. дворяне ‑ низшая прослойка знати, а с ХVI в. началось восхождение этого сословия. Дворяне за военную службу стали получать поместья, позже им было разрешено покупать землю.

К таким же доверенным структурам при Екатерине I относился «Верховный тайный Совет». Именно его воздействие на Екатерину, взошедшей на трон после смерти Петра I (тоже, кстати, благодаря решению и деятельности Совета) определяло внутреннюю и внешнюю политику России.

На текущие решения во время правления Елизавете I оказывала влияние «Конференция при Высочайшем дворе». Конференция превратилась в верховное правительственное место империи: даже сенат, после энергического протеста, вынужден был не раз отвечать на ее запросы. В 1757 г. Конференция рассматривает предложение графа П. И. Шувалова о средствах к улучшению государственных финансов и посылает в сенат экстракт из своего протокола о необходимости поднять в России торговлю пенькой; в 1758 г. в Конференция обсуждается вопрос о переделке меди в монету и принимается решение подчинить непосредственному надзору Конференции издание академической газеты.

Ближнее окружение значимо не только для «слабых» политических лидеров (каковым можно признать, скажем, Екатерину I), но и для сильных правителей. Как известно, Екатерина II, придя к власти, планировала отменить крепостное право, однако не получив поддержку «ближнего круга», отказалась от этих намерений. Совещательным органов при ее правлении стал «Совет при высочайшем дворе».

Неофициальным органом при императоре Александре I в 1801—1803 стал «Негласный комитет». Он подготовил проекты учреждения министерств, преобразования Сената и другие реформы. Основу деятельности Негласного комитета составила программа реформирования «Генеральный план работы с императором над реформой». Негласный комитет подготовил, а Александр I провел своими указами первую политическую амнистию в России, упразднил политический сыск. Закрыв тайную канцелярию, восстановил в полном объеме отмененные Павлом I жалованные грамоты дворянству и городам, реформировал функции Сената, разграничил и упорядочил компетенцию Комитета министров, утвердил новое положение об устройстве и структуре учебных заведений.

Ближний круг необходим даже абсолютным диктаторам, таким, например, как И.В.Сталин. Роль ближайшего окружения Сталина в принятии решений описана, например, в книге Р.Медведева «Ближний круг Сталина».⁶⁸

Также существенно влияние команды или ближнего круга и при принятии современных государственных решений.

Характерно, что и в современной России существуют в какой-то степени аналогичные органы управления, которые используются как институциональные площадки и для решения различных государственных задач (например, Совет безопасности или Госсовет, наличие которых не предусмотрено Конституцией, но которые тем не менее могут считаться формами институциональной поддержки влияния Президента на социальные процессы).

А.А. Соловьев определяет процесс воздействия на лидера его ближнего окружения, как «мягкую идентификацию ЛПР» и выделяет следующий состав его участников

1. Лица, готовящие информацию.

2. Участники подготовки решения.

3. Участники широкого обсуждения проблемы (члены команды).

4. Представители влиятельных групп интересов (бизнеса, регионов и др.).

5. Принимающие решение.

6. Имеющие доступ к решениям.⁶⁹

Формирование критериев и ограничений

Важнейшую роль в процессе целеполагания играет субэтап выяснения критериев, приоритетов и ограничений государственных решений. Выбор критериев определяет ранги возможных целей, т.е., по сути дела и определяет набор, приоритетность и последовательность достижения целей. Формирование дерева критериев происходит параллельно с формирование дерева целей. Также именно ранги критериев определяют и выбор альтернатив.

Базовые оценочные критерии государственных решений, опираются примерно на те же базовые общественные ценности, что и рассмотренные ранее субстанциональные цели. Критерий при этом должен быть сформулирован таким образом, чтобы позволить измерять степень достижения цели. Для этого каждому критерию должен быть поставлена в соответствие естественная или искусственная шкала. Описанные процедуры осуществляются в рамках нормативного подхода. Каковы же особенности дескриптивного подхода к исследованию этого этапа, т.е. реального, включающие отклонения от рационального поведения ГЛПР?

При формировании критериев, определяющих ранги целей государственных решений, наиболее важное значение имеет выбор между критериями экономической и социальной эффективности. Ранги этих критериев устанавливаются в зависимости от политического режима, экономической и политической ситуации, модели социальной политики, личности политического лидера того или иного уровня.

& Например, американские политологи часто выделяют триединый аксиологический критерий «эффективность – результативность ‑ справедливость» (так называемые « Three Е: Efficiency ‑ Effectiveness ‑ Equity»), который опирается на ценности материального благосостояния и человеческого достоинства. Выделенные базовые критерии в свою очередь дают возможность охарактеризовать и проранжировать так называемые «приоритеты» (преференции или предпочтения).

Чем же они отличаются? Дж. Андерсон считает, что «политические (или политико-управленческие) приоритеты означают ранжирование пунктов повестки, когда одни ее аспекты считаются более важными или вытесняющими другие позиции. Тогда, например, в очередном бюджетном решении можно в качестве приоритетной задачи поставить повышение зарплаты военным, судьям и милиционерам, но в то же время притормозить повышение доходов таких категорий бюджетников как врачи, учителя и социальные работники.⁷⁰

Так при реализации патерналисткой модели социальной политики безусловным приоритетом является социальная эффективность. Принятие концепции «государственного менеджмента» в качестве политического ориентира реформы государственного управления (например, в Великобритании времен М.Тетчер) вывело на первый план цель экономии бюджетных средств и, следовательно, отдает приоритет критериям экономической эффективности.

Данные крайности, как известно, не выдержали испытания временем. Современная теория и практика государственного управления ставят задачу ориентации на оба эти критерия. Концепция административной реформы, например, предполагает, наряду с заимствованной из государственного менеджмента целью экономии бюджетных ресурсов и максимального ухода государства из экономической жизни, характеризуется введением управления, ориентированного на результат. Данная технология предполагает оценку решения и государственного управления вообще по степени достижения цели, а цели государственного управления носят, как известно, социальный характер.

Вместе с тем, именно в ходе реализации многих положений реформы проявляются эффекты, заслуживающие именно дескриптивного анализа. Зачастую, под воздействием конъюнктурных соображений, политических пристрастий, социальной или экономической ситуации в стране и регионе происходит «выгодное» для политических лидеров или чиновников прочтение целей реформы, редуцирование критериев к экономической составляющей. В результате возникли коллизии с трудностью оценки эффективности деятельности (и деятельности в целом) учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры. Перевод деятельности многих из учреждений такого рода на самоокупаемость приводит к тупиковой ситуации.

Между тем российская и зарубежная аналитика может предложить ряд технологий, позволяющих учитывать социальную эффективность наряду с экономической. Таким перспективным методом ранжирования критериев и выбора альтернатив является, например, метод «затраты – выгоды» или («стоимость – выгода»).

Этот метод стал использоваться в 30-е годы в Америке для экономической оценки мероприятий в социальной сфере. Масштабы его применения расширяются с начала 60-х годов, и он стал рассматриваться в качестве основного для оценки социально-экономических проектов и программ в гражданских ведомствах США.

Задача анализа «стоимость — выгода» состоит в том, чтобы на основании прямых и косвенных методов как можно более полно оценить не только экономические, но и социальные, политические, этические и др. последствия правительственных мероприятий и привести эти оценки к количественному, в конечном счете, денежному измерению.

!

Специфической стадией анализа является здесь денежная оценка общественных выгод в результате осуществления проектов и программ. Экономические результаты общественных мероприятий могут быть прямо оценены в денежном выражении, в то время как неэкономические последствия — повышение уровня образования, укрепление здоровья, улучшение городских условий, укрепление престижа и т. д.— требуют косвенной оценки.

þ Пример расчета общественной выгоды. Процесс построения оценок «общественной выгоды» при анализе строительства начальной школы в городском районе. Процедура оценки начинается с формулирования наиболее важных «реальных целей» этого мероприятия. Таковыми являются:

1. Обучение детей.

2. Предоставление работы учителям и администрации.

3. Рост основных непроизводственных фондов в районе (здание школы может быть использовано как место собраний, развлечений).

Следующим этапом является формулировка целей в более точных количественных терминах, с использованием специфических показателей, адекватных каждой из сформулированных целей. Количественная интерпретация будет следующей:

1. Обучение детей — показатель выполнения цели: комплектование шести классов, отвечающих необходимым стандартам, для обучения годового контингента по меньшей мере в 100 детей.

2. Обеспечение занятости — показатель выполнения цели: объем дохода педагогического и административного персонала по крайней мере в 500 000 долл. в год.

3. Рост собственности — показатель выполнения цели: увеличение стоимости имущества в районе на 2 %.

Таким образом, показатели выполнения целей формулируются в различных единицах измерения, из которых непосредственный экономический смысл и оценку в долларах имеет лишь показатель обеспечения занятости. Инструментом соизмерения целей и построения единой долларовой оценки является ранжирование целей и присвоение им весов на основе опроса потребителей⁷¹. Пусть, например, представители граждан данного района проставили следующие коэффициенты (от 0 до 1) различным целям:

1. Образование — 1,0.

2. Занятость — 0,5.

3. Место развлечений — 0.1.

4. Место для общественных собраний — 0,05.

Поскольку доход учителей составил 500 000 долларов, а основная цель — образование — 1,0, то долларовая оценка выгоды от обучения 100 детей в год в шести классах составит:

500 000 / 0,5 ´ 1,0 = 1 000 000 долл.

Оценка школы как места развлечений:

50 000 / 0,5 ´ 0,1 = 100 000 долл.

Оценка школы как места собраний:

500 / 0,5 ´ 0,05 = 50 000 долл.

Совокупная оценка общественной выгоды составит: 1 000 000 + 500 000 + 100 000+ 50 000 = 1 650 000 долл.

Эта оценка сопоставляется с затратами по данному проекту и с оценкой «стоимость — эффектив­ность» альтернативных проектов.⁷²

Наряду с целями, критериями и приоритетами важную роль также играет определение сущности ограничении, влияющих на выяснение границ множества допустимых решений. Такими ограничениями могут выступать нормы и процедуры, регламенты и инструкции, заложенные в предшествующих законодательных и административных актах, которые обязательно следует учитывать при проектировании нового государственного решения с тем, чтобы не столкнуться с противоречиями и несоответствиями между «старыми» и «новыми» актами. Для этого и существует юридическая экспертиза всех новых государственных актов со стороны Министерства юстиции, правовых управлений парламента и администрации. Другой распространенный вид ограничении связан с ресурсами, и прежде всего с ресурсами финансовыми, то есть с деньгами. Здесь требуется иная экспертиза, задающая бюджетно-финансовые ограничения по «стоимости» и «цене» того или иного решения, которую обычно проводит Министерство финансов. Не редко очень важную роль в ходе подготовки решении играют ограничения по времени и информации⁷³. Заметим, однако, что данный анализ не относится непосредственно к дескриптивному подходу, а описывает нормативную составляющую процесса разработки решения.

Итак, процесс целеполагания формируется под влиянием как рациональных факторов (политической повестки, структуры проблем и их причин), так и социальных факторов. Идентификация субъекта принятия решений осуществляется под влиянием взаимодействия государства и его контрагентов – групп интересов, международных структур, общественности, экспертного сообщества. Большое значение имеет анализ сочетания личных и общественных целей при разработке и принятии государственных решений, а также роли «ближнего окружения» или «управленческой команды» лидера.

Структура и приоритеты целей определяются списком и приоритетом критериев выбора. Последний детерминирован как методическими возможностями, так и, в первую очередь, политическими и личностными факторами ГЛПР.

! Задание 2. Определите условия повышения эффективности взаимодействия государства и общественности в процессе постановки цели государственных решений

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите группы факторов, воздействующих на ЛПР и приводящих к деформации рационального выбора.

2. Каковы этапы принятия решения, в соответствие с психологическим подходом.

3. Приведите этапы политико-управленческого цикла, по Дж.Андерсену и У.Данну.

4. Дайте определение политической повестки дня.

5. Приведите характеристики публичности решений.

6. Каковы контрагенты государства в процессе целеполагания?

7. Охарактеризуйте сущность лоббизма.

8. Какова роль взаимодействия с общественностью в процессе целеполагания?

9. Приведите примеры доминирования личных целей над общественными при принятии государственных решений.

10. Какова роль управленческой команды при принятии государственных решений?

Библиографический список (основной)

1. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством : учеб. пособие / Акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ, С.-Петерб. гос. ун-т ; под ред. Л. В. Сморгунова, Л. Н. Тимофеевой. ‑ Москва : РОССПЭН, 2012. – 406 с. – С.346 ‑‑ 405.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.А.Атаманчук. – 4-ое изд., стер. – М.: Омега-Л, 2006 ‑ %*; с. – ISBN 5-365-0015-9 ‑ С. 163 – 178.

3. Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 – С. 217 – 242

4. Зеркин, Д.П., Игнатов, В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Изд. 3-е доп. и перераб. – Москва: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2007 – С. 183 – 194.

5. Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учебное пособие / А.И.Соловьев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2009. – 344 с.‑ С. 325 – 346.

Библиографический список (дополнительный)

1. Акофф Р, Эмери Ф. О целеустремленных системах.— М.: «Сов. радио», 1974.— С. 227—237.

2. Юкаева В. С. Управленческие решения: Учеб. пособие.— М.: Издательский дом «Дашков и К°», 1999.— С. 126—135.

3. Джавахян, А.О. Роль и функции служб по связям с общественностью в процессе подготовки политических решений федеральными органами исполнительной власти России : автореф. дис. канд. полит. наук: 23.00.02 / А. О. Джавахян ; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - Москва, 2009. - 27 с

4. Дьякова Е. Г. Власть и массовая коммуникация. (Опыт теоретического моделирования). Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. Екатеринбург, 2003. – 36 с.

5. Дьякова Е. Г., Трахтенберг А. Д. Массовая коммуникация и проблема конструирования реальности: анализ основных теоретических подходов. Екатеринбург: УрО РАН, 1999 – С. 34‑ 56.

6. Смирнов Э. А. Разработка управленческих решений: Учеб. для вузов.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.— С. 63—68.

Тема 3.2. Поведенческий подход к анализу подготовки, выбору альтернатив, согласованию, утверждению и продвижению решения в социальном пространстве

План:

1. Социальные и психологические особенности подготовки и выбора проектов государственных решений.

2. Поведенческий подход к изучению согласования и утверждения государственных решений

3. Политические основы продвижения государственного решения в социальном пространстве.

4. §1. Социальные и психологические особенности подготовки и выбора проектов государственных решений

5. Подготовка проектов решений происходит в рамках государственных органов, правительства и парламента, так и по инициативе негосударственных структур, групп давления и политических партии, экспертно-аналитических центров и общественных объединений граждан. Существующие нормативные основы этого процесса описаны в п.2 темы 2.2.

6. Реальная практика подготовки и выбора проектов существенно отличает от идеального образа, представленного в нормативно-правовых документах и рекомендуемого теорий управления. Факторы отклонения от нормативного состояния исследуют социальные науки, в частности, политология и психология.

7. Психологический анализ

8. Дескриптивная психологическая теория описывает реальное поведение ЛПР в ситуации выбора альтернатив, выявляет ловушки, эвристики и эффекты, отклоняющие его поведение от рационального выбора.

9. Якорный эффект . Данный эффект возникает в задачах принятия решений при оценивании людьми как вероятностей случайных событий, так и последствий альтернатив.

10. Его суть заключается в том, что в процессе оценивания люди непроизвольно «привязываются» к некоторым исходным оценкам, которые были даны кем-то ранее или вообще получены случайным образом. По этой причине якорный эффект также называетсяэффектом привязки. Оценки, которые играют роль «якоря», как бы притягивают к себе мнение людей, которые, ничего не подозревая, подгоняют под них свои суждения. Очевидно, роль этого эффекта особенно велика при принятии стандартных государственных решений.

11. Эффект восприятия риска (феномен М. Старра) Данное явление наблюдается в условиях неопределенности, когда принятие решений связано с риском, т. е. возможностью неблагоприятного исхода. В «рискованных» ситуациях важную роль играет такое личностное качество людей, как склонность к риску.

12. Исследования показывают, что она может изменяться в зависимости от того, как человек оказался в проблемной ситуации. Если он добровольно ставит перед собой цели и принимает решения для их достижения, то его склонность к риску увеличивается . Другими словами, в этом случае люди воспринимают риск положительно и готовы примириться с ним ради возможности достигнуть значимую для себя цель. Такое восприятие риска характерно для деятельности людей в политике, бизнесе, военном деле, спорте и других областях, связанных с высокой неопределенностью. С другой стороны, в ситуациях «принудительного» риска, в которые человек попадает не по своей воле, его отношение к риску изменяется на противоположное. Например, люди резко отрицательно относятся к строительству опасных объектов, таких как атомные электростанции или химические производства, вблизи своих городов, поскольку они вынужденно оказываются в ситуации постоянного риска. Как отмечает М. Старр, «мы не позволяем другим делать с нами то, что счастливы делать сами».

13. Таким образом, в условиях добровольного и навязанного выбора у людей возникает разное отношение к риску. По этой причине эффект восприятия риска иногда называют явлением «асимметрии добровольного и навязанного выбора».

14. Данный эффект позволяет объяснить ситуации резкого противостояния населения и чиновников, принимающих рискованные решения, например, поводу размещения экологически небезопасных объектов. Действительно, для населения, без ведома которого данное решение было принято, оно представляется гораздо более рискованным, нежели для чиновника или политика. Данное обстоятельно дает еще один аргумент по поводу привлечения населения к разработке государственных решений, реализации концепции «социального участи»

Политологический анализ

Наиболее развернуто принятия реальная деятельность по подготовке и выбору государственных решений проведена в политологии.

Анализируя фазу подготовки проектов, политологи выделяют следующие субфазы:

1. Генерализация (подготовка) множества альтернатив;

2. Оценка альтернативных вариантов;

3. Селекция альтернатив и выбор итогового варианта.

Для подготовки альтернативных законопроектов создаются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественно-политических организаций и др. В период формулирования политических проектов (policy formulation) часто складываются «коалиции поддержки» тех или иных нередко конкурирующих альтернативных вариантов решения. При разработке альтернативных законопроектов в парламентских комитетах и подкомитетах зачастую происходят ожесточенный торг и позиционная борьба между противостоящими «Коалициями поддержки», в результате чего все выдвинутые проекты оказываются взаимно заблокированными и ни один вариант не проходит успешно даже раннюю стадию обсуждения.

Какие же факторы влияют на успешную разработку и продвижение проекта на стадии формулирования решения? По мнению Дж. Андерсона, тут можно выделить четыре подобных фактора:

• во-первых, проект должен быть технологически обоснованным, то есть ликвидировать причины, породившие определенную социальную проблему;
• во-вторых, проект должен быть экономически обоснованным, где стоимость проекта должна быть релевантна решаемым в нем задачам;
• в-третьих, проект должен быть политически проходимым, то есть получить необходимые согласования и публичную поддержку со стороны соответствующих депутатов и администраторов;
• в-четвертых, проект должен быть в целом позитивно принят населением, то есть он должен получить известное согласие или одобрение «снизу»⁷⁴.

Таким образом, сочетание технологической и экономической обоснованности, политической проходимости «сверху» и известного согласия «снизу» создает комплекс необходимых предпосылок, без которого очень трудно рассчитывать на успешную перспективу прохождения разрабатываемого проекта решения на начальных этапах.

«В реальном законодательном процессе, ‑ пишет А.А.Дегтярев, ‑ проект государственного акта может быть подготовлен практически от начала и до конца рабочей группой, состоящей из экспертов, не занимающих каких либо официальных постов. В известном плане подобную роль в проектировании государственных актов занимал Институт государства и права РАН, в 1990-е годы выполнявший функции основного экспертного центра для Администрации Президента РФ, несмотря на наличие в ней Главного правового управления, которому также вменялась в задачу разработка законопроектов для их последующего внесения от лица президента в Государственную думу»⁷⁵.

Известно, что в настоящее время множество законопроектов подготовлено в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики». В частности, его сотрудниками были разработаны проекты «Концепции административной реформы», «Федеральной контрактной системы» и пр. НИУ ВШЭ совместно с РАНХиГС подготовил и проводит экспертную работу по обновлению «Стратегии 2020».⁷⁶

Подготовка решений указов и распоряжений Президента, а также, если необходимо, постановлений правительства и отдельных министерств и ведомств происходит в президентской администрации, где имеется довольно обширный штат чиновников и собственных советников.

Как правило, в круг интересов президентской администрации попадает подготовка проектов ключевых стратегических решений, как это было, к примеру, с подготовкой «Комиссией Козака» (возглавлявшейся тогда заместителем Главы Администрации Президента РФ Д. Козаком) пакета ‑ проектов законодательных и административных актов по реформе региональных и муниципальных органов в 2002-2003 годах.

& Часто администрации президента дорабатывает законопроекты, представленные другими субъектами законодательной инициативы. Так, в настоящее время там будет дорабатываться законопроект Совета по правам человека «Об амнистии». «Он будет проходить через все управления администрации президента. – говорит пресс-секретарь Президента Дмитрий Песков. ‑ Ведь необходимо проработать критерии, согласно которым определяется круг амнистируемых. Проект будут рассматривать, видоизменять, в определенных положениях он будет перерабатываться».⁷⁷

Кроме того, при Президенте существует система совещательно-консультативных органов, которые также в определенных случаях могут готовить проекты федеральных административных актов. Структура этих органов меняется в зависимости от политической ситуации. Так, экспертно-аналитический совет при Президенте просуществовал с 1994 по 1997 гг. Важнейшим консультативным органов стал Государственный Совет, в ходе работы которого подготовлено уже немало проектов документов для органов исполнительной власти по вопросам реформирования жилищно-коммунальной сферы, органов государственной власти и местного самоуправления, электроэнергетики, молодежной политики, образования и др. В 2012 году Президент В.В.Путин создает такой орган, как «Экономический совет».

Правом подготовки проектов государственных актов располагает правительство, его центральный аппарат, отраслевые министерства и ведомства. При этом подразделения правительства занимаются далеко не только функционально им вменяемой подготовкой отраслевых административных актов, постановлении и распоряжении, приказов и программ, циркуляров и инструкций. В современной России центральный аппарат и отраслевые ведомства самым активным образом разрабатывают проекты законов практически по всем направлениям государственной политики, а также постоянно осуществляют экспертизу законопроектов, которые предлагаются всеми другими субъектами законодательной инициативы. К примеру, согласно действующему ныне регламенту Государственной думы РФ фактически каждый законопроект перед внесением его на рассмотрение в парламент должен пройти юридическую экспертизу в Минюсте, финансовую ‑ в Минфине, также как отраслевую ‑ в соответствующих министерствах и ведомствах, в результате чего к проекту закона должны быть приложены заключения этих органов правительства. Таким образом, правительственные органы на фазе подготовки проекта законодательного акта выполняют сразу три очень важные функции:

• разработку альтернативных вариантов законов;
• внесение их проектов в парламент с помощью использования права законодательной инициативы;
• вынесения заключения на все прочие законопроекты на основе их специальной экспертизы.

Важнейшую роль при подготовке и обсуждении проектов закона выступают депутаты парламента.

Как правило, уже на ранней стадии разработки не самого текста закона, а его концепции депутатом создается рабочая группа по подготовке проекта, состоящая из различного рода экспертов: юристов, специализирующихся в избранной области законодательства, специалистов-предметников, хорошо разбирающихся в регулируемой законом области общественной жизни, а иногда и технологов-лоббистов, отвечающих за обеспечение проходимости данного проекта. Для этой работы привлекаются штатные эксперты депутатских фракций и групп, или же депутат может себе позволить нанять или привлечь независимых специалистов.

Кроме того, во многих парламентах имеются специальные экспертно-аналитические подразделения для содействия ведению законотворческой работы: при обеих палатах Конгресса США созданы Отделы законодательного консультирования (Office of Legislative Counsel) и Исследовательская служба Конгресса (Congressional Research Service), являющаяся подразделением Библиотеки Конгресса США, а в Государственной думе РФ ‑ аналитическое, правовое и организационное управления в структуре ее центрального аппарата. Депутат для успешной разработки законопроекта должен создать «вокруг него» некую интеллектуальную и организационную среду, состоящую из экспертов и советников.

Весьма значительную роль на этапе подготовки и представления альтернативных вариантов публичных решении играют группы давления, отстаивающие интересы различных слоев и страт общества. Группы давления бывают самых разных видов: от объединения предпринимателей и профессиональных союзов до движений «зеленых» и от отдельных крупных корпораций бизнеса до территориальных объединений.

Группы давления на этапе подготовки государственных решений могут выполнять самые разнообразные функции: начиная от полной разработки и сопровождения проекта в ходе его внесения и обсуждения в государственном органе и заканчивая точечной лоббистской и экспертной поддержкой. Например, Российский союз промышленников и предпринимателей сопровождает разработку и продвижение многих законопроектов, касающихся налоговой и тарифной, экспортно-импортной и таможенной, кредитной и корпоративной политики в нашей стране. В подготовке проектов законов о местном самоуправлении в современной России ключевую роль сыграли такие общественные организации, как Союз российских городов и Конгресс муниципальных образований.

На данной стадии широкое распространение имеет лоббизм, рассмотренный в предыдущем параграфе. Также имеет местологлорринг – торговля законодательными голосами при принятии закона. В значительной степени данная технология влияет и на процессы подготовки и оценки альтернатив⁷⁸.

Следующая субфаза ‑ оценка сильных и слабых сторон конкурирующих вариантов проектируемого решения. На этом этапе эксперт должен подготовить прогнозную оценку позитивных и негативных последствии каждой из альтернатив с учетом определенных критериев и приоритетов (или предпочтений), которые дают возможность оценить эти альтернативы с точки зрения их полезности как степени достижения поставленных ЛПР целей. Для того чтобы дать комплексный прогноз возможных положительных и отрицательных последствий решения, требуется учесть целую совокупность разноплановых факторов – от финансово-экономических до социально-психологических. Используя сформулированные критерии и приоритеты, необходимо затем сравнить все допущенные к рассмотрению альтернативы с позиции их соответствия основным целям решения. Если в качестве базового критерия в области решений по экономической политике выделяется эффективность, то наиболее ходовым методом оценивания такого рода альтернатив выступает методика анализа «издержек и выгод» (cost-beпefit analysis). Все материальные затраты и издержки, связанные с ресурсообеспечением того или иного государственного решения, операционализируются тогда, как правило, в денежных единицах. Если в виде оценочного критерия при разработке решений по социальной политике берется принцип социальной эффективности, то тог да приходится прибегать к качественным оценкам и разработке искусственных шкал и индикаторов. Таким образом, всякая альтернатива публичного решения соотносится с такими аналитическими компонентами, применяемыми в ходе ее оценивания, как цели и задачи, критерии и его индикаторы, ограничения решения и его приоритеты (то, что, по сути, образует ранговые коэффициенты).

В ходе продвижения альтернативы в рассматриваемой ступени в рамках фазы подготовки и выбора проектов государственного решения ЛПР и аналитику необходимо прибегать к процедурам политического прогнозирования.

В реальной практике обсуждения вариантов государственных актов и поправок к ним постоянно возникают подобные проблемы выбора приоритетных критериев, в процесс е преодоления которых политикам и администраторам приходится вести торг и добиваться компромиссов, образовывать блоки и коалиции, а иногда идти даже на острые конфликты и открытую конфронтацию.

Также реальное поведение ГЛПР на этой фазе характеризуется использование простейших, не всегда адекватных ситуации методов прогнозирования. Так, наиболее популярным в органах власти является метод простой экстраполяции, предполагающий сохранение тенденций развития объекта прогнозирования в будущем. Применение методов прогнозных сценариев и прогнозного моделирования, адекватных ситуации высокого экономического, политического и социального динамизма, затруднено из-за недостаточности ресурсов и квалификации госслужащих, особенно в органах исполнительной власти на региональном уровне.

Третья субфаза процесса разработки альтернативных вариантов решения, функционально предназначена для их селекции, а в итоге ‑ для выбора оптимального или максимально удовлетворительного проекта.

На последней ступени аналитик заканчивает свою работу, обеспечивая ЛПР всей возможной информацией и оценочными результатами. При этом политик, делающий окончательный выбор и принимающий· на себя всю ответственность за это, может сам отбросить какие-то менее важные, на его взгляд, критерии, чего не может сделать эксперт, и тем самым отфильтровать искомое и оптимальное, со своей точки зрения, решение. Другое дело, что аналитики, эксперты и советники должны провести всю подготовительную работу, чтобы максимально сузить диапазон эффективных альтернатив, создав почву для итогового выбора, который делают публичные политики и высшие администраторы, когда официально утверждают и тем самым формально легитимизируют окончательную версию государственного акта. Выбор альтернативы государственного решения совпадает по времени или проходят параллельно с процессами согласования и утверждения, которые будут рассмотрены в следующем параграфе.

Таким образом, психология исследует эффекты, ловушки и эвристики, деформирующие рациональный выбор. Политология анализирует три субфазы: генерализации (или подготовки) альтернатив, оценки альтернатив и их выбора. Субъектами деятельности этих этапах являются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественно-политических организаций.

! Задание 1. Сравните стадии оценки альтернатив в рамках дескриптивного и нормативного подходов.

§2. Поведенческий подход к изучению согласования и утверждения государственных решений Согласование государственных решений

Согласование имеет особое значение для реализации государственных, особенно политических решений. В значительной степени процесс согласования совпадает здесь с самим выбором альтернативы, является его определяющим фактором. Без предварительных необходимых согласований никто не станет даже ставить вопрос о выборе альтернатив. С другой стороны, процесс согласования находится в непосредственной взаимосвязи с этапом утверждением решения. Эти процесс идут параллельно или пересекаются по времени.

& «Если внимательно приглядеться к этапу окончательного выбора итогового проекта публичного решения из множества альтернатив, то оказывается, что функции ЛПР сводятся здесь далеко не только к интеллектуальной работе (значительную часть которой берут на себя аналитики, советники и эксперты) для решения рациональных и эвристических задач по последовательному редуцированию совокупности альтернатив, а в основном к ‑ согласованию интересов и позиции участвующих акторов, связанному с торгом и убеждением, борьбой и маневрированием. Например, рассмотрение и отбор экспертами альтернатив законопроекта идет параллельно с их обсуждением и голосованием депутатами в рамках подкомитетов и комитетов парламента или с межведомственными совещаниями и согласованиями (визированием) чиновниками проекта административного акта»⁷⁹

Стадия официального утверждения государственного акта занимает центральное место во всем цикле принятия политических решений, связывая воедино стадии формирования, согласования и реализации публичных проектов.

Механизм утверждения и согласования публичных решений политологи рассматривают, выявляя субъектов и механизмы взаимодействия различных групп интересов.

«Такой анализ предполагает выделение «коалиций поддержки» тех или иных альтернатив, выявление определенных социальных интересов каждой из коалиций, их социально-политических ресурсов, представление публичной аргументацией, корреляции её с общественным мнением» ⁸⁰.

Особенность процессов согласования и утверждения касается организационных форм и регламентирующих процедур, формальных методов и неформальных способов действия и взаимодействия основных политических акторов. При их исследовании рассматриваются различные институциональные взаимодействия: во-первых, внутригосударственные координацию и субординацию, во-вторых, внешние консультации государственных агентов с негосударственными акторами при утверждении публичных решений. В данном анализе перекрещиваются разнообразные компоненты механизма принятия решении: организационные структуры и регламентные процедуры, операциональные действия и кооперативные взаимодействия.

В механизме согласования и утверждения государственных решений можно выделяют три основных типа организационных отношений и структур с точки зрения выполняемых ими функций:

1) субординационно-резолютивный;

2) координационно-согласовательный;

3) консультативно-совещательный⁸¹.

Первый, субординационно-резолютивный тип организационных отношений и структур связан с продвижением решения «снизу вверх» и утверждения административных и законодательных актов на заседаниях парламента и правительства как легитимных центров принятия решений.

Ко второму, координационно-согласовательном у типу отношении и структур относятся многочисленные формы внутригосударственной координации: межведомственные комиссии и комитеты, согласительные комиссии и рабочие группы парламента, ставящие задачи согласования и доработки проектов государственных решений.

þ Например, если происходит утверждение постановления Правительства РФ, то его подготовка и согласование осуществляются в соответствии с четкими процедурными нормами правительственного регламента и других правовых актов. С другой стороны, обсуждение и согласование этого постановления происходят в рамках тех или иных организационных форм: отделов и департаментов министерств и ведомств, межведомственных совещаний и комиссий, аппарата и секретариатов кабинета правительства и, наконец, собственно на заседании российского правительства. Но если посмотреть на прохождение этого документа с точки зрения кооперативной и скоординированной деятельности множества людей, которая состоит из последовательных операций и сопряженных взаимодействий (согласования и голосования, обсуждения и убеждения и др.), то здесь можно заметить реальную работу индивидов и групп по определенному алгоритму.

В повседневной законодательной деятельности депутаты активно используют в рамках согласования систему логроллинга (logrolling — «перекатывание бревна») — практику взаимной поддержки путем «торговли голосами».

Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат «покупает», отдавая взамен свой голос в защиту проектов своих коллег. При этом в торге участвуют не только депутаты, но и правительство, крупные корпоративные игроки из коммерческой и некоммерческой сфер.

Сторонники теории общественного выбора (например, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок) не считают всякую «торговлю голосами» отрицательным явлением. Иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения ресурсов, т. е. распределения, повышающего общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето. Однако не исключен и прямо противоположный эффект. Идя навстречу частным интересам, с помощью логроллинга правительство добивается одобрения крупного дефицита госбюджета, роста ассигнований на оборону и т. д. Тем самым общенациональные интересы нередко приносятся в жертву региональным выгодам.

Классическим принципом реализации логроллинга является «бочонок с салом» ‑ добавление к закону набора небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности для демократии, так как принципиально важные решения (ограничение гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т. д.) могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов.

Например, при обсуждении и принятии Трудового кодекса в Госдуме заинтересованными сторонами выступают работодатели в лице бизнеса, государственных и некоммерческих структур, отраслевые профсоюзы, инвалидные и общественные организации. Каждая из сторон жестко отстаивает свою позицию, отвергая всякие попытки урезать ее права. После фазы первичного противостояния и обозначения своих интересов, участники правового процесса начинают поиск взаимоприемлемых подходов, так как безапелляционное блокирование всех предложений препятствует принятию Трудового кодекса. Выясняется, что стороны готовы поддержать тот или иной текст закона, но на определенных условиях – скажем, при уступках по совершенно другому законопроекту – например, о физической культуре и спорте. Таким образом, нахождение компромисса между парламентариями, политическими партиями, общественными и предпринимательскими организациями, профсоюзами и госструктурами уподобляется процессу «перекатывания бревен», в результате которого на свет появляется сильно деформированный этими бревнами закон, в целом не устраивающий ни одну из сторон. Однако такая искаженная правовая база действует во многих странах мира, вызывая неудовлетворенность большинства граждан и профессиональных групп.

Результатом подобного торга является существенная деформация первоначального варианта законопроекта.

þ Например, проект «Закона о физкультуре и спорту», который готовили специалисты и депутаты профильного комитета Государственной Думы содержал статью о финансировании отрасли физической культуры и спорта в определенном размере – в частности 10% национального дохода с ежеквартальной индексацией и защитой от секвестирования. Однако в профильном Комитете по физкультуре и спорту расстановка сил также может быть неоднородной – интересы профессионального спорта могут быть более рельефно выражены, так как слава и влияние бывших спортивных звезд всегда выше, чем у представителей, например, детско-юношеского или инвалидного спорта. Таким образом, уже под эгидой думского Комитета по за влияние и перераспределение ресурсов борются уже две стороны. После того, как две стороны нашли приемлемый компромисс, представив согласованный текст. Проекта Закона, в дело включаются следующие иные носители интересов – Министерство финансов, Минспорттуризма, Минрегионразвития, Минэкономики и прочие структуры. Каждое министерство и ведомство отстаивает свои интересы. Минфин заинтересован в минимизации расходов, чтобы выполнить государственный бюджет, Минспорттуризма хотело бы не только получить значительные финансовые ресурсы на физкультуру и спорт, но и надежно контролировать их. Министерство регионального развития хотело бы дать субъектам федерации больше денежных средств на развитие двигательной активности в обмен на обязательства улучшить показатели регионов. Все эти интересы выражаются в постоянных дебатах и попытках найти компромиссное решение.

Далее в дело включаются думские фракции – коммунисты, либерал-демократы, Единая Россия и справедливороссы. Естественно, что у каждой парламентской фракции имеются собственные взгляды на систему физической культуры и спорта в стране. Поэтому данные политические силы прикладывают определенные усилия для реализации собственных идей и уведомления об этом своих избирателей.

Кроме того, к процессу обсуждения законопроекта подключаются профсоюзы, общественные и инвалидные организации, спортивные общества, отдельные граждане, следящие по интернет-сайту Госдумы за фазами прохождения законопроекта, а также различными чтениями.

Министерства, депутатские и экспертные группы спорят, ищут компромиссы, выторговывают для себя обязательства по другим законопроектам (если в данном вопросе они пойдут на попятную). Далее в процесс включается верхняя палата парламента — Совет Федерации, которые одобряет законопроект или отправляет его на доработку.

На завершающей стадии согласованный и сильно видоизмененный закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания, поступает на подпись к Президенту страны. Он также может отклонить закон и отправить его в согласительные комиссии, если какие-либо положения закона будут вызывать сомнения.

Таким образом, законопроект и Закон о физической культуре и спорте могут стать совершенно не похожими на себя правовыми документами. Финансовый блок правительства безжалостно вычеркивают из Закона статьи, регулирующие финансовые вопросы. Никаких конкретных цифр, нормативов и обязательств в конечном варианте не предусмотрено. Аналогичная ситуация сложилась и вокруг проекта закона «О культуре в Российской Федерации», из которого исчезли все конкретные цифры.

Особенность последнего, консультативно-совещательного типа организационных отношении и структур при выработке и принятии публичных решений состоит в создании «внутренних», государственно-общественных органов, несущих совещательные функции. Здесь предполагается включение в эту работу деятельности не только штатных чиновников и выборных политиков, но и участие таких негосударственных организации, как политические партии и общественные объединения, профсоюзы и предпринимательские организации, комитеты самоуправления и ассоциации муниципалитетов и др.

þ Характерным примером последнего типа организации предстает Общественный совет по архитектуре и градостроительству при мэре Москвы, который рассматривает те или иные проекты городских решении до того момента, как они становятся правительственными распоряжениями и постановлениями. Что же касается представительных институтов власти, то кроме официально положенных трех базовых резолютивных чтении рядового законопроекта там наряду с ними часто проводятся парламентские слушания, которые как раз и выполняют во многом совещательно-консультативную роль, поскольку помимо депутатов и чиновников в них участвуют представители различных общественных объединений

Конечно, решения, принимаемые в рамках консультативных структур, носят лишь предварительный и рекомендательный характер и вовсе не обязательно становятся государственными актами, а выглядят скорее своего рода «протоколами о намерениях».

Примером тому служит деятельность так называемых Трехсторонних комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в которых работают представители администрации, работодателей и наемных рабочих.

Утверждение решения

Для понимания процессов утверждения важен анализ правил группового выбора при принятии коллегиальных решений. Выделяют два основных принципа оптимизации принятия коллективных решений ‑ принцип большинства и принцип диктатора , которые используются, соответственно, в коллегиальных органах представительной и исполнительной власти.

Принцип большинства при принятии публичных решений исходит из того, что групповой выбор в коллегиальном органе власти должен соответствовать определенному предпочтению коалиции, которая имеет число членов, превышающее некий порог. Если говорить о простом (или арифметическом) большинстве, то данный порог (коэффициент) должен быть больше половины участников группового ЛПР (50%+ 1 голос), а в случае абсолютного (или квалифицированного) большинства речь идет о пороге в 2/3 (66% + 1 голос) или даже в 3/4 (75% + 1 голос), который требуется преодолеть для принятия государственного акта. В нашей стране согласно соответствующему регламенту Государственная дума принимает федеральные законы на основе принципа простого большинства, а федеральные конституционные законы и преодоление вето ‑ на базе принципа квалифицированного большинства.

Вместе с тем в административно-исполнительных органах власти многие решения, несмотря на коллективный характер их подготовки и обсуждения, утверждаются в соответствии именно с принципами диктатора. Этот принцип реализуется, например, в ходе заседание коллегий министерств и ведомств, региональных и муниципальных администраций и, наконец, при принятие решений в федеральном правительстве или Совете Безопасности. Голос Президента России, Председателя Правительства РФ или Мэра Москвы в момент принятия политических решении в рамках органов власти играет определяющую роль по отношению ко всей остальной части членов тои или иной коллегии, даже если глава тои или иной администрации оказался в «полном одиночестве» в момент утверждения соответствующего акта управления. В соответствии с принципом диктатора в качестве предпочтения группового выбора берется предпочтение руководителя, занимающего более высокое иерархическое положение, чем иные члены коллегии, и поэтом у обладающего правом выслушать участников обсуждения и учесть их мнения, но в итоге предпочесть свою собственную точку зрения. Конечно, в чистом виде «принцип диктатора» используется достаточно редко, например, при военном положении и чрезвычайных ситуациях, когда политику приходится брать на себя всю ответственность за утверждаемые кризисные решения.

Таким образом, принятие решений в законодательных органах исходит из правила «паритетности» голосов, тогда как принятие административных актов в коллегиях исполнительных органов опирается на правило «иерархичности» ролей участников их согласования и утверждения.

Таким образом, для того чтобы успешно продвинуть (согласовать и утвердить) проект правительственного решения, необходимо:

• во-первых, следовать административно-процедурным нормам регламента;
• во-вторых, необходимо использовать существующие организационные формы (от межведомственного совещания до визирования в секретариате вице-премьера);
• в-третьих, нужно осуществлять свои действия в соответствие с действиями других чиновников и политиков, при этом работая по принятому в рамках данной бюрократической культуры кодексу формальных процедур и неформальных обычаев, приходя к соглашению со своими оппонентами и в итоге шаг за шагом двигаясь к моменту утверждения проекта постановления.

Итак, при принятии государственных решений процесс согласования в значительной степени совпадает с выбором альтернативы и процессом утверждения. Согласование государственного решения происходит в рамках институциональные взаимодействий с использованием формальных методов и неформальных способов действия и взаимодействия основных политических акторов. В механизме согласования и утверждения государственных решений можно выделить три основных типа организационных отношений и структур с точки зрения выполняемых ими функций: 1) субординационно-резолютивныи; 2) координационно-согласовательный; 3) консультативно-совещательный. Политический торг, используемый в рамкахкоординационно-согласовательный механизма при согласовании решения носит название логлорринг. Утверждение решения в органах власти может проходить по двум принципам: принципом большинства и принципом диктатора.

! Задание 2. Охарактеризуйте суть и механизмы использования логлорринга.

§3. Политические основы продвижения государственного решения в социальном пространстве

Наиболее проблемным процессом с точки зрения управления реализации является реализация государственных решений. После того как государственное решение утверждено и подписано, обнародовано и опубликовано, данный правовой акт вступает в законную силу. Решение становится государственным документом, который должен быть принят к практическому применению и обязательному исполнению. Проблематичность этого перехода обусловлена неполным (в разной степени в различных случаях) соответствием целей решения динамике внешней среды, дефиците тех или иных ресурсов, деятельности оппозиции, не вполне адекватным или замедленным усвоением целевых установок контрагентами государства. Все эти обстоятельства приводят к тому, что продвижение решения принимает форму продвижения (имплементации) в социальном пространстве.⁸²Именно степень реализуемости характеризует качество решения.

В чем же заключаются причины известного «отрыва» принимаемого «наверху» публичного решения от его исполнения «снизу» и, соответственно, ожидаемых результатов от конечного исхода? Почему зачастую так разительно отличаются от поставленных в тексте официального государственного акта целей и задач те ориентиры практических мероприятии в процессе реализации решения, которыми в действительности руководствуются исполнители?

Все эти довольно сложные вопросы встали перед исследователями процесса реализации решении «первой волны» в 1970-е годы. В ходе многочисленных исследований, которые в этот период в основном проводились в США и Западной Европе, постепенно сложились две основные модели для интерпретации процесса реализации государственных решении: «сверху вниз» и «снизу вверх».

Первой по времени была разработана модель «сверху вниз» (top-down)⁸³.

þ В 1973 году профессора Калифорнийского университета (Беркли) Дж. Прессман и А. Вилдавски опубликовали результаты своего исследования в области реализации федеральной программы поддержки местной экономики и занятости населения в муниципалитете Окленда в монографии «Реализация» (lmplementation) с весьма длинным, но характерным подзаголовком «Как великие ожидания Вашингтона разбились о реалии Окленда, или Почему вызывает удивление сам по себе тот факт, что федеральные программы вообще каким-то образом работают, выяснение чего составило Сагу об Управлении экономического развития, которую излагают два сочувствующих наблюдателя, попытавшихся извлечь мораль из руин несбывшихся надежд». В конце 1960-х годов Правительство США попыталось воплотить в жизнь масштабную и амбициозную программу «Великое общество», составной частью которой были отраслевые и региональные программы социально-экономического развития, и в частности программа занятости населения, создания новых рабочих мест для американских «этнонациональных меньшинств».

Прессман и Вилдавски выбрали в качестве объекта для проведения «кейс-стади» реализации этой программы общину Окленда, находившуюся неподалеку от университетского кампуса.

В течение трех лет (1968-1971) Прессман и Вилдавски изучали работу по внедрению программы занятости в местном строительном комплексе, в которой участвовали представители федерального Управления экономического развития, муниципальной администрации Окленда, заинтересованных строительных фирм, а также самой «группы-мишени», то есть «меньшинств» (людей негритянского и латиноамериканского происхождения), на улучшение положения которых и создание рабочих мест и была, собственно, направлена эта программа.

В итоге этого исследования был сделан важный вывод о том, что официально продекларированные в федеральной программе задачи были либо не выполнены, либо сильно изменены, несмотря на достаточно благоприятные начальные условия и большой объем выделенных ресурсов (было истрачено около 3 млн. дол.). В итоге строительство в Окленде не было завершено, выделение кредитов правительства местному строительному бизнесу было приостановлено, а количество появившихся рабочих мест оказалось, на удивление, скромным.⁸⁴

Причин для неудач было масса, в их основе лежала фундаментальная патология государственной бюрократии. Прессман и Вилдавски выделили три основные проблемы. Первая отягощение программ «сложностью совместных действий». Вторая проблема контроля. Те, кто определяет государственную политику наверху, сталкиваются с большими трудностями в регулировании поведения выполняющих их решения внизу через длинную и сложную иерархическую цепочку. Третья проблема состояла в сложности окружающей социальной среды государственного управления, в результате многофакторного влияния которой на процесс выполнения государственных программ происходит их разрушение. Были поставлены две центральные задачи: 1) адаптировать обширные общегосударственные цели к специфическим (частным) условиям; 2) переместить власть от федерального правительства к городам и особенно к соседним сообществам граждан. В середине 80-х гг. многие авторы искали конкретные пути решения этих задач. Исследователи утверждали, что успех возможен и условия для него разнятся по времени и уровням управления и что политический контекст выполнения серьезно влияет на результаты.⁸⁵

Дж. Прессман и А. Вилдавски, предложили, во-первых, ввести два измерения государственного решения: «виртуальное» (поскольку госрешение выступает вначале в виде «идеального дизайна» или «мысленного проекта»), и «реальное», которое находит свое предметное воплощение в политической практике. Во-вторых, был сделан вывод о том, что в ходе принятия и реализации решении должны быть точно определены и строго соблюдены основные цели проекта. Они не могут кардинальным образом меняться при переходе от фазы проектирования публичного решения к этапу его реализации. Кроме того, определив политические цели «наверху», важно проконтролировать их последовательное проведение в жизнь исполнителями «внизу».

Другой важной составляющей концепции «сверху вниз», разработанной Дж. Прессманом и А. Вилдавски, выступало положение об опоре при разработке государственного решения на цепочку причинно-следственных связей между ее исходными условиями и будущими последствиями. Общеполитическая стратегия становится реалистической программой только тогда, когда «сверху» специальным решением создаются необходимые для ее осуществления условия, правовая база и материальные ресурсы.

И наконец, третий базовый компонент созданной американскими политологами концепции представляет модель достижения социально-политического согласия между основными участниками процесса реализации публичного решения: политическими руководителями и высшими администраторами, принимающими решения «наверху», и «низовыми» исполнителями и «группами-мишенями», то есть лицами, реализующими решения и потребляющими их результаты. От достижения политического согласия между позициями и векторами поведения основных акторов, которое опирается на согласование их интересов, зависит во многом сам ход реализации решения.

Для того чтобы обобщить опыт использования модели «сверху вниз» в исследованиях процесса реализации государственных решении, американским ученым П. Сабатьером были выделены «Шесть объединяющих характеристик», необходимых для обеспечения эффективности хода осуществления проектов:

1. Формулировка четких и значимых целей.

2. Разработка каузальной модели для обоснования сопряженности целей и средств.

3. Официальное структурирование полномочии и ответственности между чиновниками-исполнителями и «группами мишенями».

4. Обеспечение профессионального и ответственного характера работы официальных исполнителей.

5. Обеспечение социально-политической поддержки выполнения решений «сверху» (со стороны политиков) и «снизу» (со стороны групп интересов).

6. Уровень воздействия социально-экономической среды на выполнение публичного решения не должен нейтрализовать функционирование перечисленных выше акторов⁸⁶.

В данной модели «сверху вниз» приоритет ‑ все же отдается рациональному проектированию целей и средств того или иного государственного акта, а затем «вертикальному» контролю за поведением исполнителей по внедрению в жизнь официального решения.

Начиная с рубежа 1970-80-х годов, описанная выше рациональная модель контроля «сверху» была подвергнута острой критике со стороны приверженцев альтернативной концепции, названной в противоположность первой модели «снизу вверх» (bottom-up). Адепты второго подхода (М. Липски, Б. Хьерн, Р. Элмор и др.) сформулировали ряд критических возражении против излишней рационализации процесса моделирования, сформулировав следующие недостатки модели «сверху-вниз»⁸⁷.

Во-первых, ключевыми «игроками» процесса имплементации оказываются лишь лица, принимающие решения, тогда как все прочие акторы выступают только в роли проводников воли всемогущего начальства, что имеет место, как правило, в условиях военной или тоталитарной организации.

Во-вторых, в реальной государственной политике довольно редко встречаются ситуации, когда один-единственный государственный орган формулирует все общественные цели, становясь таким образом главным директивным центром. Как правило, в любой сфере публичной политики работает несколько центров принятия решений, нередко с весьма отличными друг от друга целями и задачами.

В-третьих, модель вертикального контроля весьма поверхностно рассматривает вопрос о стратегии и тактике других акторов, чиновников-исполнителей и групп давления, которые могут преследовать свои особые интересы и добиваться выполнения собственных целей.

И наконец, в-четвертых, наиболее общее и принципиальное возражение против разбираемой модели сводится к тому, что в практической политике крайне сложно разделить работу по формированию и по реализации государственных решений и программ, поскольку многие властные органы одновременно занимаются и тем, и другим, да к тому же именно в процессе осуществления решении происходит их изменение и переформулирование.

Таким образом, процесс реализации государственной политики выглядит гораздо более комплексным и многовекторным, чем простое исполнение.

Модель «снизу вверх» концентрирует свое внимание на анализе «действительных мероприятий», осуществляемых чиновниками-исполнителями в рамках политико-управленческой сети. Исследования процесса реализации переносится на «низовой» уровень, и включает в себя изучение целей и стратегии, действии и взаимодействий «непосредственных исполнителей» тех или иных публичных решений – оперативных управленцев и представителей групп интересов. Прежде всего, речь здесь идет о так называемых «бюрократах уличного уровня» (street-level bureaucrats)⁸⁸, которые выступают в качестве непосредственных и оперативных исполнителей.

По мнению Липски, вовсе не начальственный «сигнал сверху» составляет реальную основу процесса имплементации, а «низовая», или уличная, работа по взаимодействию чиновников-исполнителей с населением. От характера поведения последнего находится в известной зависимости также и подавляющая часть населения страны, которая пользуется услугами государственного сектора, соприкасаясь с чиновничеством именно на этом уровне.

Чиновники низового звена обладают так называемыми «дискреционными полномочиями», то есть возможностями принимать административные решения «во исполнение» политических решений и действовать в целом ряде случаев не согласно каким-то абстрактным целям, а в соответствии со своим профессиональным и бюрократическим «усмотрением». «Свита делает короля», а государственные решения «делаются» внизу именно чиновниками невысокого ранга.

К сильным сторонам этой модели относится: во-первых, разработка действенной методологии анализа политико-управленческих сетей, складывающихся в ходе реализации государственных решений. Взгляд «снизу» на процесс реализации позволяет увидеть не только стратегию ЛПР, которые пытаются «сверху» продвинуть заданный ими дизайн публичного решения в жизнь, а всю систему «стратегических взаимодеиствий» основных участников его внедрения начиная с ведущих администраторов и влиятельных групп интересов и заканчивая мелкими исполнителями и рядовыми гражданами, потребляющими государственные услуги. Во-вторых, довольно упрощенный взгляд на дизайн решения, исходящий из подхода «одно решение ‑ одна цель», заменяется подходом, по котором, помимо общих целей, заложенных в официальный документ «сверху», в процессе реализации государственного акта на низовом уровне действует множество акторов со своими интересами и целями, стратегиями и тактиками, что в итоге создает основу самых разных вариантов трактовки принятого ранее проекта деятельности. Кроме того, даже «наверху» всегда есть несколько государственных органов, принимающих решения в той или иной области публичной политики (в российской внешней политике, к примеру, такими ведомствами являются МИД, Администрация Президента РФ, Служба внешней разведки, Министерство обороны и др.).

Рядовые исполнители могут получить сразу несколько директив из вышестоящих инстанции, содержащих довольно разнородные цели и задачи. В таких случаях исполнитель должен сориентироваться среди разнонаправленных задач и выбрать свою линию практического поведения.

«Низовая» модель также имеет некоторые недостатки: недооценка роли официальной формы решения, который приходит из вышестоящего органа власти и за невыполнение которого в соответствии с формальными нормами и процедурами исполнитель должен нести определенную ответственность; отсутствие стройной концепции, которая интегрировала бы в себе всю систем у факторов, оказывающих влияние на ход исполнения решения, а не только хаотичные взаимодействия, конфликты и торги по его поводу.

Таким образом, наиболее проблемным процессом с точки зрения управления реализации является реализация (продвижение ‑имплементация) государственных решений. В рамках политологии сложилось две основные модели имплементации: «сверху-вниз» (Дж. Прессман, А. Вилдавски, П. Сабатьер ) и «снизу-вверх» (М.Липски, Б. Хьерн, Р. Элмор). Обе модели имеют свои сильные и слабые стороны; в настоящее время исследователи пользуются обеими моделями (в зависимости от проблемной ситуации и исходных допущений) для анализа и прогноза эффективности исполнения решения.

! Задание 3. Исследование какой правительственной программы положило начало построения моделей процесса исполнения государственных решений?

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите субъекты подготовки и выбора проектов государственных решений.

2. В чем суть якорного эффекта? Как он может проявляться при выборе проектов государственных решений

3. Перечислите субфазы подготовки проектов государственных решений.

4. Каковы факторы успешности законопроектов, по Дж. Андерсену?

5. В чем суть логлорринга?

6. Сравните принцип большинства и принцип диктатора.

7. Охарактеризуйте субординационно-резолютивный тип отношений при продвижении решений.

8. Что такое имплеменция?

9. Сравните концепции «сверху-вниз» и «снизу-вверх» реализации государственных решений.

Библиографический список (основной)

1. Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 – С. 268 – 308

2. Костина, К.К. Технология принятия и реализации непопулярных политических решений : автореф. дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02 / К. К. Костина ; Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина. ‑ Саратов, 2007. ‑ 22 с.

3. Кулакова, Т.А. Политика изменений: административные реформы и взаимодействие государства и общества / Т. А. Кулакова ; С.-Петерб. гос. ун-т. - Санкт-Петербург : Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2011. ‑ 381 с.

4. Парсаданов Г. А. Прогнозирование и планирование социально-экономической системы страны.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.— С. 50 – 81.

5. Саак, А.Э. Разработка управленческого решения : учебник по специальности "Гос. и муницип. упр." / А. Э. Саак, В. Н. Тюшняков. ‑ Санкт-Петербург : Питер, 2007. ‑ 266 с.

6. Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учеб. пособие / А. И. Соловьев; МГУ им. М. В. Ломоносова. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2006. - 344 с. - ГРИФ*. - ISBN 5-85971-224-3 – С.205 – 232.

7. Чудновская С.Н. Управленческие решения: учебник / С.Н.Чудновская. – М.: Эксмо, 2007, ‑ С.18 ‑31.

Библиографический список (дополнительный)

1. Александров, А.Е. Политические решения региональной исполнительной власти: социальная роль, пути и средства оптимизации : дис. ... канд. социол. наук : 22.00.05 / А. Е. Александров ; М-во образования РФ, Кемер. гос. ун-т. ‑ Кемерово, 2000. ‑ 136 л.

2. Джавахян, А.О. Роль и функции служб по связям с общественностью в процессе подготовки политических решений федеральными органами исполнительной власти России : автореф. дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02 / А. О. Джавахян ; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - Москва, 2009. - 27 с.

3. Евланов Л.Г. Теория и практика принятия решений ‑ М.: Экономика, 1984. — 176 с.

4. Жигмытов, Б.Т. Коммуникативный ресурс подготовки политических решений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02 / Б. Т. Жигмытов ; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - Москва, 2006. - 22 с

5. Ременников В. В. Разработка управленческого решения: Учеб. пособие для вузов.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.— С. 109—123.

6. Саймон Г. А., Смитбург Д. У., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях.— М.: РАГС, 1995.— С. 195—210.

7. Юкаева В. С. Управленческие решения: Учеб. пособие.— М.: Издательский дом «Дашков и К», 1999 — С. 232—285.

8. Заключение

9. Очевидно, что ключевым элементов инноваций в сфере государственного управления: реформ, проектов, программ, структурных изменений является процесс разработки и принятия решений. Именно он оставляет «стержень» инноваций, определяет их логику. Характеризуя методологические основания российской практики разработки и принятия государственных решений в целом, можно отметить, здесь в лучшем случае реализуется принципы старой классической (идущей от Тейлора и Вебера) парадигмы, а не принципов нового государственного управления. Более того, зачастую можно говорить и об отсутствие рациональных технологий в этой области вообще.

10. Так, очевидна слаба аналитическая составляющая процессов целеполагания в органах власти; при анализе и диагностике проблемной ситуации недостаточно применяются новые информационно-коммуникационные технологии, современные инструменты анализа, экспертные методы. Не соответствует современным стандартам рациональности и работа на этапах прогнозирования и планирования. Планирование зачастую не опирается на научно обоснованные прогнозы, а само прогнозирование, если и осуществляется, нередко использует устаревшие методы.

11. Для системы государственного и муниципального управления весьма болезненной проблемой остается неразвитость публичности и открытости разработки решений. Самым слабым звеном процесса разработки решения является привлечение общественности к разработке и принятию государственных и муниципальных решений.

12. Другая важнейшая для всей системы государственного управления проблема ‑ неразработанность механизмов оценки эффективности решений. Причины этой проблемы лежат как методологической и теоретической, так и социальной плоскостях.

13. С точки зрения методологических (но оказывающих опосредовано влияние на практику принятия государственных решений) проблем актуальной является наличие двух принципиально различных подходов к принятию решений вообще и государственных решений в частности. Первый из них – нормативный – ориентирован на разработку рекомендаций, алгоритмов и нормативов, в случае административного направления – закрепленного в праве и внутренних нормативны актах органов власти. Второй – дескриптивный – реализует собственно научный подход и описывает факторы и условия поведения ЛПР при принятии решения и отклоняющие его от рационального выбора. Очевидно, что эффективность решения и, особенно, его исполнения зависит от учета обоих подходов. Без учета социальных, политических и психологические факторов разработанные решения обречены на неэффективное исполнение, на сопротивления социума, в конечном счете, на реализации. Как известно, эта беда является, чуть ли не генетическим кодом российской управленческой и социальной ментальности. Еще Петр Андреевич Вяземский⁸⁹, ссылаясь на высказывание чиновника Министерства иностранных дел Петра Ивановича Полетику (1778—1849), замечал, что суровость законов в России компенсируется необязательностью их исполнения. Между тем синтез указанных подходов в теоретической плоскости не произведен, и эта проблема еще ждет своего решения. Представляется, что в таких условиях управленцу важно хотя бы хорошо знать результаты исследования нормативного и дескриптивного плана и пытаться сопоставлять их в реальной практике государственного и муниципального управления.

14. Необходимость решения всех указанных задач определило и содержание данного учебного пособия.

15. В первом разделе рассматриваются методологические основы принятия и исполнения государственных решений: вводится понятийная база теории принятия решений в ее нормативном и дескриптивном варианте, кратно рассматриваются исходные положения теорий и их эволюция к современному состоянию. Показана специфика нормативного и дескриптивного подхода применительно к принятию государственных решений – показано, что первый реализуется в парламентском и административном праве и теории управления, второй – в социальных науках, в первую очередь, в политологии и психологии.

16. Второй раздел посвящен нормативного подход к анализу принятия и исполнения государственных решений. Представлены алгоритмы и нормы, разработанные в правовых науках и теории управления, применительно к каждому этапу: аналитическому этапу, этапов целеполагания, подготовки и оценки альтернатив, планирования, контроля и оценки эффективности. При этом произведен синтез подходок к выделению этапов принятия исполнения решений в рамках этих направлений.

17. Третий раздел представляет дескриптивный подход к анализу принятия и исполнения государственных решений, реализованный, главным образом, в политологии и психологии. Анализируется факторы, влияющие на поведение ЛПР, на этапах проведения диагностических процедур, постановки целей государственных решений, анализа разработки, оценки и выбора альтернатив, подготовки и выбора, согласования и утверждения государственных решений и его продвижения в социальном пространстве.

18. Для дальнейшего самостоятельного изучения вопросов теоретического анализа и организации деловых коммуникаций вы можете воспользоваться литературой, приведенной в данном учебном пособии, для поиска нормативных правовых актов по вопросам коммуникационной культуры органов власти и коммуникационных навыков государственного и муниципального служащего можно обратиться к информационным поисковым системам «Гарант», «Консультант Плюс», «КОДЕКС». Рекомендуется просматривать в INTERNET сайты, содержащие соответствующую информацию, электронные ресурсы, приведенные в списке литературы.

19. Надеемся, что изучение дисциплины «Принятие и исполнение государственных решений» поможет вам стать полноценными участниками реформирования государственного и муниципального управления, оптимизации процессов принятия и исполнения решений.

20. 1Дегтярев А. А. Принятие политических решений: Учебное пособие.‑ М.: КДУ, 2004 .‑ С. 14

21. 2Дегтярев А. А. Принятие политических решений: Учебное пособие.‑ М.: КДУ, 2004. ‑ С. 15.

22. 3 Hi1l М . The Policy Process in the Modern State. L., 1997. Р. 7.

23. 4 Allison G., Zelikow Р. Essence of Decision: Explaining the CubanMissile Crisis. ‑ Р. 6.

24. 5Дегтярев А. А. Принятие политических решений: Учебное пособие.‑ М.: КДУ, 2004.‑ С. 25-26.

25. 6Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004. – С. 41

26. 7Соловьёв А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. – М.: Аспект Пресс, 2005. – С. 49

27. 8Пугачев В. П., Соловьев А. И. Введение в политологию. М.: АСПЕКТ ПРЕСС, 2000. –С. 78.

28. 9Излагается по: Симонов К.В. Политический анализ: Учебное пособие. М.: Логос, 2002. ‑ 152 с..

29. 10Пушкарева Г.В. Политический менеджмент: Учебное пособие. М.: Дело, 2002. – С.123

30. 11Пушкарева Г.В. Политический менеджмент: Учебное пособие. М.: Дело, 2002. – С. 123

31. 12Морозова В.Н. Методы политического анализа: Учебно-методическое пособие. Воронеж: ИПЦ ВГУ, 2007. – С.51

32. 13 Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента.— М.: Дело, 1992. – С. 435.

33. 14Янг С. Системное управление организацией. – М.: Сов. Радио, 1972. – С 26.

34. 15Фахрутдинова, А.З. Разработка управленческого решения [Электронный ресурс]: учеб. пособие для студентов / А. З. Фахрутдинова ; Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ, Сиб. ин-т упр. – 2-е изд., перераб и доп. - Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2012. - 210 с. – Доступ из Б-ки электрон. изданий / Сиб. ин-т упр. – филиал РАНХиГС. – Режим доступа: http://www.sapanet.ru, требуется авторизация (дата обращения: 31.10.2013). - Загл. c экрана.

35. 16Излагается по:Морозова В.Н. Методы политического анализа: Учебно-методическое пособие. ‑ Воронеж: ИПЦ ВГУ, 2007. – С.51.

36. 17Симонов К.В. Политический анализ: Учебное пособие. ‑ М.: Логос, 2002. – С.152.

37. 18Симонов К.В. Политический анализ: Учебное пособие. ‑ М.: Логос, 2002. – С.152

38. 19Козелецкий Ю. Психологическая теория решений.— М.: Прогресс, 1979 – С 23 – 26.

39. 20Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учеб. пособие / А. И. Соловьев; МГУ им. М. В. Ломоносова. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2006. . – С. 124.

40. 21При описании моделей принятия решения мы опирались на работу: Дульзон А.А. Разработка управленческих решений: учебник / А.А. Дульзон. – Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2009 – С. 68 – 73.

41. 22 Herbert A. Simon. Rationality as Process and as Product of Thought. Richard T.Ely Lecture // American Economic Review, May 1978, v.68, no.2,. American Economic Association, 1978 ‑ p.1–16

42. 23 Herbert A. Simon. Rationality as Process and as Product of Thought. Richard T.Ely Lecture // American Economic Review, May 1978, v.68, no.2,. American Economic Association, 1978 ‑ p.1–16

43. 24 Herbert A. Simon. Rationality as Process and as Product of Thought. Richard T.Ely Lecture // American Economic Review, May 1978, v.68, no.2,. American Economic Association, 1978 ‑ p. 10.

44. 25Дегтярев А.А. Основы политической теории. ‑ . М.: Высшая школа, 1998. - ‑ С.26.

45. 26Дульзон А.А. Разработка управленческих решений: учебник / А.А. Дульзон. – Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2009 – С. 68 – 70

46. 27Дрей У. Еще раз к вопросу об объяснении действий людей в исторической науке // Философия и методология истории.— М.: Прогресс, 1977.— C. 45

47. 28 Розов М. А. История науки и проблемы ее рациональной реконструкции // Исторические типы рациональности.— М.: ИФРАН, 1995.— Т. 1.— С. 157—192.

48. 29Там же.— С. 160.

49. 30Кулагин О.А. Принятие решений в организациях: Учеб. пособие. СПб.: Изд. дом «Сентябрь»; 2001 – С. 346

50. 31Дегтярев, А.А. Принятие политических решений : учеб. пособие / А. А. Дегтярев. - Москва : КДУ, 2004 – С. 101‑ 111.

51. 32Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учеб. пособие / А. И. Соловьев; МГУ им. М. В. Ломоносова. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2006. – С.135.

52. 33Дульзон А.А. Разработка управленческих решений: учебник / А.А. Дульзон. – Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2009. – С. 13.

53. 34Козелецкий Ю. Психологическая теория решений.— М.: Прогресс, 1979.— 504 с.

54. 35Плаус С. Оценки и принятия решений.— М.: ИИД «Филинъ», 1998.— 368 с.

55. 36Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учеб. пособие / А. И. Соловьев; МГУ им. М. В. Ломоносова. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2006. – С.136 ‑ 137.

56. 37Федеральный закон от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральный законов, актов палат Федерального Собрания РФ» / РГ. 1994. 15 июня.

57. 38 Регламент Государственной Думы. Утвержден постановлением ГД от 22 января 1998 г. / СЗ РФ. 1998. № 7.

58. 39Стратегический план устойчивого развития г. Новосибирска // городская газета «Вечерний Новосибирск» ‑ 2005 ‑ 19 апреля

59. 40Стратегический план устойчивого развития г. Новосибирска // Городская газета «Вечерний Новосибирск» ‑ 2005 ‑ 19 апреля

60. 41Подробно эти методы изложены в учебном пособии: Методы принятия управленческих решений: учебное пособие / Фахрутдинова А.З., Кравец А.А. — Новосибирск: Сибирский институт – филиал РАНХиГС ‑ 2012 г

61. 42Подробно эти методы изложены в учебном пособии: Методы принятия управленческих решений: учебное пособие / Фахрутдинова А.З., Кравец А.А. — Новосибирск: Сибирский институт – филиал РАНХиГС ‑ 2012 г

62. 43Подробно эти методы изложены в учебном пособии: Методы принятия управленческих решений: учебное пособие / Фахрутдинова А.З., Кравец А.А. — Новосибирск: Сибирский институт – филиал РАНХиГС ‑ 2012 г

63. 44Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» (подготовлен Минэкономразвития России) // http://www.consultant.ru/law/hotdocs/21223.html#.UkLpTL0ZkXE: Дата обращения: 25.09.2013.

64. 45Суть административной реформы представлена в §3 темы 2.1

65. 46Саймон Г. А., Смитбург Д. У., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях.— М.: РАГС, 1995.— С. 205.

66. 47Эффективность государственного управления.— М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, издательство АО «Консалтбанкир», 1998. – С.678.

67. 48Козелецкий Ю. Психологическая теория решений.— М.: Прогресс, 1979 – С.26 – 30.

68. 49Классы этих утверждений описаны в §1 темы 1.2.

69. 50 Anderson J. Public Policymaking: An lntroduction. Р. 28; Dunn W.Public Policy Analysis: An lntroduction. ‑ Р. 16; Деrтярев А А. Основы политической теории. С. 163-176.

70. 51Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 ‑ С.232.

71. 52Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 ‑ С.229 ‑ 230

72. 53 Hogwood В ., Gunn L.Policy Analysis for the Real World. L., 1984. Р. 7-8.

73. 54 Downs А . Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle ‑ Public Interest. 1972. Vol. 32. Р. 38-50.

74. 55 Со bb R., Elder Ch. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. Baltimore, 1983 – P.234.

75. 56Излагается по: Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 ‑ С.236 ‑ 238.

76. 57 Мамонов М.В. «Роль политических субъектов в формировании приоритетов межличностной «повестки дня» россиян» / Политэкс, 2008, №3 / http://www.politex.info/content/view/471/30/

77. 58 Bachrach Р ., Barats М . Power and Poverty. N. У., 1970. ‑ Р. 44.

78. 59Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 ‑ С.238.

79. 60Перегудов С.П. Крупная Российская Корпорация в системе власти // Полис, 2001, №3., Любимов А.П. История лоббизма в России – М.: Фонд либеральная миссия, 2005. – С.26.

80. 61http://www.bmbf.de/pubRD/2011_05_30_abschlussbericht_ethikkommis

81. 62Степанян А.Р. «Репрезентация интересов в принятии политических решений: плюралистический подход» // ПОЛИТЭКС, 2012, № 2 https://docs.google.com/file/d/0B3ujnw8OL-4rT1VudTBNWjdCSEk/edit?pli=1

82. 63Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учебное пособие / А.И.Соловьев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2009. – 344 с.‑ С. 234.

83. 64Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учебное пособие / А.И.Соловьев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2009. – 344 с.‑ С. 78 – 79.

84. 65Герасимов Б.И., Косов Н.С., Дробышева В.В. Экономическая теория. Макроэкономика. Переходная экономика, 2009 / http://knigi-uchebniki.com/makroekonomika_710/ekonomicheskaya-teoriya-makroekonomika.html

85. 66Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учебное пособие / А.И.Соловьев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2009. – 344 с.‑ С. 235

86. 67Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учебное пособие / А.И.Соловьев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2009. – 344 с.‑ С. 236.

87. 68Медведев Р.А. Ближний круг Сталина. – М.: Эксмо, Яуза, 2005.

88. 69Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учебное пособие / А.И.Соловьев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2009. – 344 с.‑ С. 237 – 239.

89. 70 Anderson J. PuЫic Policymaking: An lntroduction. Р. 85-86.; излагается по: С.255.

90. 71Выделено нами – А.Ф.

91. 72Спицнадель В. Н. Теория и практика принятия оптимальных решений.— СПб.: Бизнес-пресса, 2002.— С. 212

92. 73Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 – С.256

93. 74 Anderson J. Public Policymaking: An lntroduction. ‑ Р.102.

94. 75Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 ‑ С.244 – 245.

95. 76Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. Книга 1; под научн. ред. В.А. Мау, Я.И. Кузьминова. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. — 430 с.

96. 77http://izvestia.ru/news/559103, http://izvestia.ru/news/559103#ixzz2lpyBkzop

97. 78Подробнее логлоринг будет рассмотрен в следующем параграфе.

98. 79Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 ‑ С. 268 ‑ 269

99. 80Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 – С. 276

100. 81Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 – С.289.

101. 82Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учеб. пособие / А. И. Соловьев; МГУ им. М. В. Ломоносова. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2006. – С. 205 – 206.

102. 83Прессман Дж., Вилдавски А. Реализация программы // Классикитеории государственного управления: Американская школа / Под ред.

103. Д. Шафритца, А. Хайда. М., 2003. ‑ С. 462

104. 84Прессман Дж., Вилдавски А. Реализация программы // Классикитеории государственного управления: Американская школа / Под ред.

105. Д. Шафритца, А. Хайда. М., 2003. ‑ С. 466

106. 85Государственное управление основы теории и организации / Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. - М:«Статут», 2002. – C/ 346

107. 86 Sabatier Р . Т op-dawn and Bottom-up Approaches to lmplementationReseach 11 Policy Process 1 Ed. Ьу М. Hill. L., 1994. ‑ Р. 268-269.

108. 87Липски М. «Уличный» уровень бюрократической системы управления:Важнейшая роль чиновников данного уровня // Классики· теории государственного управления: Американская школа. Под ред.

109. Д. Шафритца, А. Хайда. М., 2003.. ‑ С. 530

110. 88 Lipsky М . Street Level Bureaucracy. N. У., 1979.‑ P. З06

111. 89 Вяземский П.А. Записные книжки (1813 1848) – М.: Издательство Академии наук СССР, 1963 ‑ С. 24

 

 

---

Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 3696; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!