Факторы, способствующие возникновению коллизий федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации. Проблемы их устранения
Противоречивость процесса развития экономики, политической и социальных сфер, наличие различных интересов в обществе – всё это в совокупности провоцирует желание отступить от правовых предписаний, руководствуясь сепаратистскими настроениями, а порой соображениями политического характера. Стабильность, “самодостаточность” и непротиворечивость двухуровневой системы Российского законодательства – федерального и регионального – поставлена в зависимость от целого ряда факторов.
В последние годы в поле зрения федеральных органов государственной власти, юридической науки и средств массовой информации находятся преимущественно вопросы расхождения законов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством. В обобщенном виде высказываемые в адрес законодателя критические замечания формулируются в трёх тезисах: бессистемность законодательства, его внутренняя противоречивость и излишняя множественность нормативных правовых актов[87]. В качестве ещё одного замечания можно выделить коллизионность действующего законодательства, которое усматривается не только в его иерархической структурной части (по вертикали), но на горизонтальном (отраслевом) уровне. Коллизия законов – это расхождение содержания (столкновения) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу. Коллизия законов разрешается путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к рассматриваемому случаю[88]. Коллизии федерального и регионального законодательства возникают в каждом федеративном государстве и в каждом его субъекте федерации, но любая коллизия характеризуется своим комплексом отличительных черт, поэтому различные субъекты федерации формируют свои специфические методы и механизмы разрешения возникших противоречий[89].
|
|
|
Анализируя общий кризисный фон в России, Ю.А. Тихомиров обращает внимание на то, “…что “коллизионное поле” содержит разрастающиеся узлы юридических противоречий, один из которых связан с нарушениями “логики” развития правовой сферы общества и государства, когда оно протекает нормально на общем благоприятном социально-экономическом фоне и характеризуется обычными нарушениями в соотношении правовых актов, обнаруживая юридико-конфликтные ситуации. Другой узел противоречий выражается в жёстких неофициальных правовых притязаниях, когда в массовых масштабах нарушается правовой порядок, когда он отторгается почти полностью, когда упор делается на то “неправо”, из которого возникает либо “теневое”, либо новое право”[90]. Причины возникновения такого рода формально-логических противоречий в Российской Федерации обусловлены не только игнорированием правил законодательной техники, недостаточностью правовых знаний региональных законодателей и несовершенством организационной работы в процессе подготовки и принятия законов, но и, прежде всего нечетким разграничением компетенции между субъектами законотворчества. Речь идет главным образом о предметах совместного ведения и полномочиях Российской Федерации и её субъектов Федерации, а также о предметах исключительного ведения и полномочиях субъектов РФ. Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ закреплены в ныне действующем законодательстве - Конституции РФ (ст. 72, ч. 2 ст. 76), договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ”, ч. 2 ст. 12 которого предусматривает, что “до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом”[91].
|
|
|
|
|
|
Такая форма закрепления предметов совместного ведения как договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ может эффективно существовать лишь при понимании того, что они должны устанавливать особенности в определении полномочий разного уровня с учётом культурной, исторической и иной специфики региона. Поэтому договоры могут касаться лишь сферы совместного ведения, а положения данного нормативного документа должны быть посвящены, главным образом, обязанностям органов государственной власти РФ и органов государственной власти её субъектов. В том случае, если текст договора содержит положения, противоречащие Конституции РФ, то такой договор представляет серьёзную опасность, прежде всего, с точки зрения обеспечения единства правового пространства в России. Перераспределение предметов ведения Федерации зачастую приводит к установлению различного объёма прав и свобод граждан, проживающих в различных субъектах Российской Федерации. В качестве примера можно привести ситуацию с договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края от 30 января 1996 г., которым к совместному ведению сторон было отнесено установление условий регулирования миграции на территории края, что послужило основанием для принятия комиссией миграционного контроля при главе администрации Краснодарского края об отказе в регистрации гражданина Саркисяна[92]. Это один из негативных факторов, создающий возможность принятия подобного рода “законных” решений, что, естественно, противоречит Конституции РФ, п. В ст. 71 которой относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Федерации.
|
|
|
Правовое регулирование в Российской Федерации – многоуровневая система: в ней имеют место как общие правила поведения во всех областях жизни общества, так и отдельные специальные правила, обусловленные характером этих отношений и механизмом их реализации. При определении уровня, на котором следует регулировать данное отношение, должно действовать одно общее правило управления: решения следует принимать на том уровне, где имеется наиболее полная информация и оптимальная возможность её оценки. Уровень федерального и даже регионального законодательного (представительного) органа не делает возможным получить полную, непосредственную и объективную информацию о всех деталях и подробностях той или иной конкретной деятельности: такая информация возможна лишь на ближайшем к данным отношениям уровне управления. На высоком законодательном уровне зачастую нет соответствующих условий и возможностей для оценки полноты и достоверности представляемой информации. Последнее обстоятельство вынуждает законодателя ограничиваться общими декларациями, вместо установления конкретных норм, хотя в ряде случаев федеральный законодатель, принимая законодательный акт в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, излишне подробно осуществляет законодательное регулирование, а субъекту Федерации остается только дословно воспроизводить эти нормы. При внесении изменений в федеральные законы очень часто приходится изменять не только законы субъектов Федерации, но и их Конституции (Уставы)[93]. Сегодня в литературе высказываются мнения о необходимости законодательного закрепления научно-обоснованных критериев определения предмета нормативных правовых актов или принятия так называемых “модельных” законов, позволяющих прописать в обобщённом виде требования для законодателя любого уровня[94]. Некоторые исследователи предлагают закрепить систему аспектов качества нормативных правовых актов в специальном законе[95].
Противоречия в горизонтально-иерархическом разрезе также могут быть обусловлены логической несовместимостью компонентов, составляющих региональную правовую материю. Это касается противоречия друг другу законов субъектов Федерации. С научных позиций законодательство и право представляют собой логические системы, состоящие из сложных нормативных суждений, связанных между собой различными логическими отношениями и союзами. Наличие в системе законодательства противоречий разрушает по существу ткань правовой материи, проявляя её “несостоятельность” в ходе правоприменительного процесса.
Особенности выявления формально-логических противоречий (или законодательных коллизий) зависят от этапа законотворческой деятельности. Во-первых, на том этапе законотворческого процесса, когда закон еще не принят либо не вступил в действие, основным технико-юридическим приемом выявления противоречий должна стать научно-правовая экспертиза законов. Во-вторых, когда закон вступил в действие и начал непосредственно регулировать общественные отношения, то совокупность средств и способов преодоления коллизий законов значительно больше. Угроза ущерба становится очевидной тогда, когда с формально-логическими противоречием сталкивается правоприменитель, поэтому в подавляющем большинстве случаев коллизии выявляются именно в процессе правоприменительной деятельности[96].
По мнению некоторых авторов, одной из основных проблем на сегодняшний день остаётся отсутствие механизма приведения законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством[97]. Действительно, законодательство субъекта Федерации подвержено контролю множества “субъектов реагирования”, и нередко их компетенция в отношении данного объекта совпадает. Но так ли важно иметь действенный механизм “приведения в соответствие”? Приведение в соответствие – это разовое явление, направленное на устранение противоречий, выявленных в ходе далеко не всегда систематической деятельности определённых органов, т.е. это своего рода “всплеск активности”, проявляющийся избирательно по мере необходимости. На наш взгляд, принципиально важным является вопрос отсутствия механизма не “приведения в соответствие”, а обеспечения соответствия регионального, федерального законодательства и Конституции РФ. Этот “механизм” ориентирован главным образом на профилактическую деятельность, т.е. на устранение условий, факторов, порождающих проблему несоответствия законов разных уровней.
Но пока о таком механизме говорить преждевременно, что явствует хотя бы из соотношения деятельности Конституционного Суда и Верховного Суда России. Ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ “О Конституционном Суде РФ” раскрывает основной объём функций Конституционного Суда, т.е. компетенцию этого органа. Так, конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ: конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов, изданных по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Акты, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).
Если обратиться к тексту Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия”, то в разъяснениях судам общей юрисдикции (п. 2 п.п. Б) присутствует формулировка “Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию…. когда придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей…”. По сути дела, Верховный Суд толкует Конституцию РФ, определяет её смысл, содержание, а уже на основе этого принимает решение о противоречии или непротиворечии. Ст. 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” (с изменениями от 15 декабря 2001 г.) гласит“...Верховный Суд Российской Федерации осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции…”. В ст. 18 того же закона говориться о том, что “Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства”. Таким образом, возникает вопрос – является ли “установление противоречия” Конституции РФ Верховным Судом РФ формой судебного надзора за деятельностью судов общей юрисдикции? И как соотнести понятия “противоречие” и “несоответствие”? Подобная терминологическая неопределённость создаёт целый ряд проблем. В первую очередь, это касается вопроса соотношения компетенций.
На сегодняшний день нет единого концептуального подхода к решению вопроса о том, каким должно быть законодательство субъекта Федерации и какие механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства федеральному. Есть авторы, которые считают, что обществу необходим общественный орган контроля в области законодательной деятельности, который бы выступал в суде (с правом обращения в Конституционный Суд РФ и в суды общей юрисдикции на предмет соответствия региональных законов федеральному законодательству) в качестве представителя любого гражданина без оформления специальных полномочий, что вызвано неравными материальными, физическими и интеллектуальными возможностями граждан, большинство из которых даже не имеют представления о нарушении их прав[98].
Обилие органов, вовлечённых в региональный законодательный процесс, обилие их функций контрольно-надзорного и просто рекомендательного характера обуславливают необходимость формулирования такого подхода, учитывающего фактор динамики компетенций и особенности государственного устройства нашей страны.
А.Б. Южаков, адъюнкт кафедры административного права Уральского юридического института МВД России
Становление общественного порядка
в российской юриспруденции
Стремления к созданию демократического и правового государства в Российской Федерации предполагают развитие таких важных и неотъемлемых конституционно-правовых характеристик общественной жизни, как “общест-венный порядок”, “правопорядок”, “общественная безопасность”. Они направлены на защиту человека и делают возможным удовлетворение его жизненных потребностей. Данные термины находятся в неразрывной связи, что обуславливает их рассмотрение в совокупности друг с другом.
Важность развития данных понятий подтверждается использованием данных терминов в Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г. Ст. 64 Основного закона регламентирует компетенцию исполнительных комитетов Советской власти “…обеспечение в пределах данной территории революционной законности и охраны государственного порядка и общественной безопасности”[99] являлось одним из важных направлений их деятельности. Несоблюдение гражданами установленных правил поведения могло поставить под угрозу развитие Советского государство, в связи с чем законодатель указывает данное направление деятельности в одной статье с “утверждением местного бюджета” и “принятием мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях”.
Государственный порядок в тексте Конституции следует понимать как общественный, так как многие правоведы 19–20 вв отождествляли государство и общество. Это позволяет поставить знак равенства между этими понятиями. Подтверждением этому служат основания охраны государственного порядка, указанные в Декрете Совета Народных Комиссаров РСФСР от 8 марта 1923 г: “…революционные выступления и иных посягательства на рабоче-крестьянскую власть, … противодействия законным распоряжениям власти со стороны отдельных граждан, поскольку эти правонарушения грозят принять массовый характер, в случаях массовых посягательств на личность и имущество граждан”[100] и другие.
В Конституции РСФСР 1936 отсутствуют положения, развивающие институт общественного порядка. Вместе с тем законодатель вводит термин “государственная безопасность”, которая входит в компетенцию органов управления СССР (статья 14)[101]. Анализ Основного закона 1936 г. показывает тождественное понимание законодателем общественного порядка и государственной безопасности, так как иные термины обсуждаемой сферы отсутствуют, а необходимость конституционного закрепления охраны безопасности и порядка в общественной жизни очевидна.
Заслуживает внимания в Конституции РСФСР 1937 г. генезис государственного порядка в общественный. Ст. 45 содержит “меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан”[102] как одну из функций Совета Народных Комиссаров РСФСР. Данный орган имел большое значение для общественной жизни страны, и включение в его компетенцию охраны общественного порядка показывает важность этого направления деятельности для социалистической система хозяйства.
Более детально функции Совета Народных Комиссаров содержатся в Декрете 1923 г. “Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка”[103]. Данный акт состоит из 4 глав и приложения, содержащего список декретов и постановлений, отменяемых Положением. В нем содержатся основания применения чрезвычайных мер охраны революционного порядка, исключительного положения, военного положения. Указанные режимы могли вводиться постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров по представлениям Народного Комиссариата Внутренних Дел (при введении исключительного положения) и Народного Комиссариата Внутренних Дел совместно с Революционным Военным Советом Республики (при введении военного положения).
Право на применение данных мер входило в компетенцию Народных Комиссариатов Внутренних Дел. В данном нормативно-правовом акте акцентируется внимание на способах охраны революционного (общественного) порядка[104].
В последующих конституциях применяются термины “общественный порядок”, “правопорядок”, “общественная безопасность”[105], что указывает на теоретическую разработку данных институтов в отечественной юриспруденции. Две основные концепции общественного порядка в узком смысле в шестидесятые годы были представлены М.И. Еропкиным и А.В. Серегиным.
М.И. Еропкин определяет общественный порядок как “обусловленную интересами всего ... народа ..., регулируемую нормами права, морали, правилами ... общежития и обычаями систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений и организаций”[106]. В дополнение к этому можно привести мнение А.В. Серегина, который характеризует общественный порядок как “урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности”[107]. Из указанных определений следует, что основным отличием является место возникновения правоотношений. М.И. Еропкин основным критерием считает место их возникновения и развития - общественные места, а А.В. Серегин - содержание этого отношения.
Определения понятия общественного порядка в узком смысле могут применяться при анализе сфер правоохранительной деятельности, направленной на защиту конституционных прав и свобод граждан, а именно при установлении объекта противоправного посягательства и имеет практическое значение в работе прокуратуры, органов внутренних дел, судов, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка.
Большой вклад в становление общественного порядка в российской юриспруденции внес С.С. Яценко. В своей работе он рассматривает общественный порядок, как в узком, так и в широком смысле, соотносит его с правопорядком. “В широком смысле принято понимать совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всех социальных норм, в отличие от правопорядка, включающего лишь отношения, регулируемые нормами права. Следовательно, общественный порядок, как более широкая категория, включает в себя и правопорядок. В общей теории права общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и не правовым). Сюда входят только социально значимые общественные отношения”[108]. Данное определение представляется достаточно полным и обоснованным.
В современных условиях общественный порядок можно определить как порядок в общественной жизни, складывающийся главным образом в общественных местах в результате соблюдения государственными органами и должностными лицами, общественными организациями и гражданами всех социальных норм, принятых в обществе и направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования учреждений, организаций, предприятий и общественных объединений, для отдыха граждан, уважения их чести и достоинства. Несмотря на использование в данной дефиниции термина “общественная безопасность” не следует соотносить общественный порядок и общественную безопасность как часть и целое. Приведенное определение только подчеркивает самостоятельность этих двух взаимосвязанных и взаимообусловленных понятий.
Соответственно, охрана общественного порядка является одновременно обеспечением общественной безопасности. Принятие мер по обеспечению общественной безопасности служит необходимым условием поддержания общественного порядка.
Ввиду нормативного закрепления понятия “безопасность”, в первую очередь следует обратиться к федеральному закону РФ “О безопасности”. Согласно последнему, безопасность – это “состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз”[109].
На основе этого нормативно-правового акта общественную безопасность можно определить как систему общественных отношений, складывающихся при эксплуатации объектов, использовании предметов представляющих повышенную опасность для общества.
При рассмотрении данных категорий необходимо уточнить соотношение общественного порядка и общественной безопасности. По мнению некоторых ученых предлагает считать, что общественная безопасность включает в себя общественный порядок. Так, если А.В. Готовцев определяет общественный порядок как “…обеспечение безопасности людей…”[110], то общественную безопасность он понимает как “…сохранность имущества,… нормальная работа источников повышенной опасности, представляющих угрозу для человека и общества. Отсюда следует вывод, что общественная безопасность несколько шире общественного порядка”[111].
Представляется спорной позиция некоторых современных исследователей, отождествляющих общественный порядок с общественной безопасностью, использующих эти понятия как синонимы[112]. По нашему мнению, данный подход противоречит как теории административного и конституционного права, так и общей теории права.
Несмотря на неразрывную связь между общественным порядком и общественной безопасностью, можно и нужно выделить их различия. Так, А.Ф. Гранин считает, что существенные различия между этими терминами связаны с нормативными средствами урегулирования данных явлений. Общественный порядок достигается в результате упорядочения общественных отношений с помощью всех форм нормативного регулирования, тогда как общественная безопасность - только с использованием правовых и технических норм[113].
С понятием общественной безопасности неразрывно связан правопорядок. В отечественной юриспруденции данная категория была разработана за несколько последних десятилетий. Современное понимание правопорядка основывается, прежде всего, на учениях Аристотеля, понимавшего правопорядок как “благозаконие” и С.А. Муромцева, в социологической концепции которого “правовой порядок” – одно из ключевых понятий, через которое он понимал право[114].
Кроме того, основатель нормативизма Г. Кельзен через правопорядок определяет право и государство. В своей работе он указывал, что “Порядок – это система норм, единство которых зиждется на том, что они имеют общее основание действительности, а основание действительности нормативного порядка…составляет основная норма… Отдельная норма есть норма права, если она относится к определенному правопорядку…”[115].
В отечественной юриспруденции заслуживает внимания понятие правопорядка, разработанное ведущим российским ученым в области теории права В.С. Нерсесянцем. По его мнению, правопорядок подразделяется на абстрактно-должный и реальный правопорядок. Последний обозначен как “фактически соблюдаемый и реально функционирующий абстрактно-должный правопорядок, то есть надлежащее практическое действие (реализация) норм объективного права”[116].
Таким образом, общее понятие правопорядка можно определить как основанный на праве и сложившийся в результате осуществления идеи и принципов законности порядок, представляющий собой фактическое состояние упорядоченности общественных отношений, возникшее в результате воплощения в жизнь правовых предписаний.
Следует отметить, что соотношение понятий “общественный порядок” и “правопорядок” является дискуссионным[117]. Соотношение общественного порядка и правопорядка как части и целого будет необоснованным, так как право регулирует лишь те общественные отношения, которые способствуют функционированию всего общества как неделимого. Все иные социальные связи не будут входить в предмет правового регулирования и не смогут охватываются правопорядком. По-видимому, следует придерживается мнения об органической связи данных социальных явлений, что обуславливает единство правовых и организационных мер по их охране.
С.Г. Баранова, адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России
Конституционное право на правовую защиту:
понятие и юридическая конструкция
Обязанность государства защищать права (свободы) человека и гражданина является гарантией существования, процессуально - правовой формой юридического и социального функционирования прав человека, определяющей эффективность их реализации. Защита прав и свобод человека устанавливает соответствующие отношения между индивидом и государством. Механизм практического осуществления защитных юридических процедур невозможен без притязаний индивида к государству, связанных с охраной его прав.
Для правильного понимания природы защитных юридических конструкций укажем, что они, с одной стороны, предстают перед нами как государственно-правовые средства обеспечения прав, правовые формы и способы их защиты, с другой стороны, входят в структурно-системный состав (строение) права человека – на правовую защиту. Поэтому последнее представляет собой сложное субъективное конституционное право, состоящее из ряда правомочий. Такое право рассчитано как на активную поддержку со стороны государства, так и на активную позицию личности в отстаивании своих прав и законных интересов.
Иными словами, обязанности государства защищать права (свободы) человека и гражданина соответствует право (возможность) личности требовать защиты от посягательств на свои права (свободы). Последнее присуще “с момента возникновения, а не появляется лишь в момент нарушения или оспаривания права как некий факультативный его элемент”[118] и является безусловным признаком всякого субъективного права. Но этот признак существует именно как гарантированная возможность прибегнуть к силе государственного аппарата. А вот фактическая, действительная юридическая форма его выражения и есть субъективное право человека на правовую защиту своих прав. Поэтому свойство качества “гарантированной возможности” каждого субъективного права не следует отождествлять с номинативным его значением в понятии субъективного права на правовую защиту – “гарантированная личности законом возможность пользоваться социальным благом”[119], то есть использовать систему правовых механизмов и процедур для защиты прав. Таким образом, конституционное право на правовую защиту, будучи субъективным правом, в то же время является одной из важнейших юридических гарантий всех и каждого права, которыми на основании действующего законодательства обладает личность[120].
В таком аспекте можно выделить субъективный и объективный подходы трактовки права на правовую защиту. Субъективный предполагает саму возможность лица, в то время как объективный подход определяет, предполагает ли право соответствующие гарантии.
В юридической литературе “право на правовую защиту” трактуется по-разному и часто приводит к неодинаковым заключениям о его характере (связь норм материального права и норм процессуального права) и содержании. Так, О.О. Миронов, В.П. Парфенов определили, что данное право есть самостоятельное материальное право, а не процессуальная форма каких-либо иных прав. В основе такого определения находится дефиниция, что это широкое субъективное конституционное право, включающее в себя ряд правомочий: право на судебную защиту и возмещение причиненного вреда; право на жалобу и на административную защиту; право граждан на юридическую помощь; право обвиняемого на защиту[121]. В. Масленников право граждан на защиту относит к процессуальным конституционным правам[122].
Некоторые авторы выделяют в содержании анализируемого права материально-правовые и процессуальные возможности человека[123]. В частности, А. В. Стремоухов рассматривает его как право на защиту права в структуре подсистемы правовой защиты человека, определяя как предусмотренную Конституцией РФ и другими законами возможность для человека использовать для защиты своего права собственные разрешенные законом принудительные действия или обратиться в компетентные государственные либо международные органы с требованием принудить обязанное лицо к правомерному обязательному поведению.[124]
Понятие “право на правовую защиту” используется в конституционных и международных актах. Однако юридическая регламентация фактических составов неоднозначна. Так, ст. 13 Европейской Конвенции о правах человека провозглашает право на эффективное средство правовой защиты, ст. 2. Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. закрепляет положение, что каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действующими в официальном качестве. Одним из критериев, обуславливающих право каждого на обращение за защитой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ указывается исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты.
Проблему внешней формы выражения (понятийный аппарат) и ее соотношение с внутренним содержанием субъективного права на правовую защиту представляется необходимым пересмотреть с учетом изложенных юридических конструкций и теоретических позиций.
В рамках нормативной трактовки понятийный и содержательный аспекты конституционного права на правовую защиту раскрываются при помощи категории “средства правовой защиты”. Так, по мнению С.С. Алексеева, права и обязанности, как и юридические нормы и др., если они рассматриваются с функциональной, активно-действенной стороны, не могут быть обозначены иначе, как правовые средства.[125] Поэтому в поисках строгих теоретико-юриди-ческих критериев отметим, что в исследовании разграничение понятий “субъективное право” и “средство правовой защиты” носит условный методологический характер.
Так или иначе, все теоретики выделяют соответствующие возможности человека по защите своих прав. Вместе с тем критерий защищенности человека должен оцениваться оптимально. Поэтому полнота и развернутость содержания конституционного права на правовую защиту проявляется в том, что оно закрепляет в своем составе несколько вариантов поведения, причем каждый из них самостоятельно показателен. При этом необходимо учитывать, что элементами состава не могут быть произвольно взятые юридические конструкции, их пределы определяются сферой нормативного правового регулирования, характером опосредованных ими общественных отношений.
Внутреннюю структуру конституционного права на правовую защиту образует ряд соответствующих фактических возможностей, облеченных в форму юридических построений субъективных прав человека. Сложность и неоднородность структуры связывает в единую систему несколько взаимодополняющих слагаемых рассматриваемого нами правового явления. Составными его компонентами являются: право на судебную защиту (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ); право на обжалование в суд решения и действия (или бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ); право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ). В то же самое время право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48 Конституции РФ), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), право человека самостоятельно защищать свои права и свободы (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ), право лица на защиту от обвинения так же характеризуют конструктивный аспект права на правовую защиту, при этом выступая по отношению к его функциональным элементам в качестве акцессорных (дополнительных) правовых средств. Их дополнительный, зависимый характер проявляется в том, что они являются средствами теоретико-практического совершенствования структуры юридического состава анализируемой правовой категории.
Однако, разделяя позицию ряда авторов, укажем, что любое конституционное право человека и гражданина является институтом соответствующей отрасли права и именно в последней оно получает развернутую конкретизацию, детализацию, дополнения, необходимые для полной реализации основного права в жизни[126]. Так, право обвиняемого на защиту исследуется в уголовно-процессуальном праве. Одновременно конституционно-правовое его закрепление способствует возрастанию гарантий данного права. Поэтому возникающие в единой системе субъективного права на правовую защиту интегративные качества, так называемых акцессорных элементов, рациональным образом выявляются и проявляются в пределах конституционно-правового института правовой защиты прав (свобод) человека и гражданина. В то же самое время детализированные в правовом институте юридические составы должны органично входить в систему права на правовую защиту, отвечая ее соответствующим требованиям, так как связаны с ней достаточно надежной связью правозащитных отношений.
Особенностью содержания Конституции, ее юридической силой и местом в системе законодательства определяется и юридическая природа конституционных прав. В соответствии с Конституцией РФ основные (конституционные) права и свободы, закрепленные в ней, имеют прямое, непосредственное действие. Поэтому для защиты своих прав не обязательно издание государством дополнительных законов и иных актов. Человек может защищать их, руководствуясь Конституцией, ссылаясь на нее. В то же время признание в Конституции РФ прав и свобод непосредственно действующими не исключает того, что их реализация осуществляется через системы различных отраслевых институтов, то есть аппарат производного нормотворчества.
Н.В. Витрук излишне категоричен в оценке содержания конституционных прав, указывая, что оно не должно устанавливаться (определяться) нормами текущего законодательства, конституционное право вполне конкретно в своем содержании, имеет свои границы[127]. Однако принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина не исключает конкретизацию конституционных нормативно-юридических предписаний, а наоборот, повышает эффективность их применения и реализации. Пересмотр и расширение существующих в юридической литературе положений, относящихся к государственно-правовой действительности, весьма характерны, во многом объясняясь тем, что принятие новых законов, имеющих своим источником жизненную объективность и достоверно отражающих правовую действительность, постоянная разработка понятий, теорий, категорий юридической науки способны дополнить, изменить, переосмыслить на базе ранее познанного и закрепленного теоретические позиции, взгляды и юридические конструкции. Хотя в то же самое время научные исследования только вскрывают закономерности определенных правовых процессов, а не создают их. Принятие законов и подзаконных актов, разработка правил и процедур, призванных развивать, конкретизировать конституционные права и свободы, безусловно, упорядочивают их осуществление, соблюдение и защиту.
Содержание конституционного права на правовую защиту наполняется совокупностью других юридических прав, регламентированных текущим законодательством. Нормам текущего законодательства переходят существенные признаки обобщающего понятия, содержащегося в конституционном положении. Отраслевые права существуют самостоятельно, параллельно с конституционными правами. Таким образом, рассматриваемое нами субъективное право, не теряя своего самостоятельного характера, приобретает признаки нормативно-юридических предписаний отраслевого законодательства, охватывающих сферу правовой защиты человека, которые в то же самое время расширяются за счет своих самостоятельных возможностей и качеств (признаков). Производность должна подчеркнуть именно такую связность норм, при которой содержание одной нормы непосредственно формирует содержание другой, в результате чего определенные характеристики производной нормы или прямо воспринимаются от развиваемой или же устанавливаются на основе сходства с ней[128].
Следует отметить, что только скоординированная система правовых механизмов и процедур дает возможность личности наиболее оптимально осуществить защиту своих прав и свобод. Исключить систему или ограничить ее действие путем выделения за пределы системы возможностей человека в качестве самостоятельных элементов или правомочий иных субъективных прав – значит, обречь на неудачу эффективность действия защиты, предполагающей учет и взаимодополняемость составляющих ее элементов.
И.С. Шерстобитова, адъюнкт кафедры ТИГиП Уральского юридического института МВД России
Из истории возникновения центральных органов
государственного управления путями сообщения
Министерства, как центральные структуры государственного управления впервые введены в России в 1802 г. В этот период были образованы министерства внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения, военно-сухопутных сил, военно-морских сил и иностранных дел. Министры по должности входили в состав Государственного совета и имели право личного доклада царю. Министерство путей сообщения было образовано только в 1865 г. До образования Министерства путей сообщения в России был пройден довольно сложный и противоречивый путь становления железнодорожного транспорта. В тот период отсутствовала концепция общего развития сети и, по существу, строились отдельные линии железных дорог.
В энциклопедии “Железнодорожный транспорт”, изданной в 1994 г, отмечается, что начало систематической деятельности Российского правительства в области путей сообщения относится к XVII в., когда царь Алексей Михайлович в 1649 г. издал Уложение об охране судоходства. При Петре I наряду с вниманием к развитию промышленности и торговли также предпринимались усилия по систематизации путей сообщения. За судоходными дорогами сначала наблюдала Коммерц-Коллегия, затем Канцелярия перспективной дороги (с 1742 г.) и Комиссия о дорогах в Государстве (с 1748 г.) 1.
28 февраля 1798 г. Павел I образовал Департамент водяных коммуникаций. В Указе императора по этому поводу говорилось: “… признаем Мы за благо учредить особый департамент для произведения и правления всех дел по водяным в Империи нашей коммуникациям… и повелеваем: быть оному под ведомством Сената; считаться ему наравне с коллегиями и производить дела на обряде оных; иметь при нем Депо по всем гидравлическим картам по всей империи…”2. Был утвержден штат Департамента и выделено на его содержание 34 510 рублей в год. Главным директором Департамента был назначен Я.Е. Сиверс.
18 апреля 1809 г. Указом Александра I, руководство Главным Управлением Департамента водяных коммуникаций было возложено на Его Императорское Высочество Принца Георгия Ольденбургского3.
Ознакомившись с деятельностью Департамента, принц Ольденбургский пришел к выводу о необходимости его реорганизации и представил Александру I проект образования Экспедиции водяных коммуникаций. К ней отошли и государственные дороги. А затем последовали дальнейшие преобразования. 20 ноября 1809 года специальным манифестом было создано Управление водяных и сухопутных сообщений во главе с Главным директором4. Все пути сообщения Российской империи делились на 10 округов. Учреждался Совет и Корпус инженеров “коему быть на положении воинском”. В состав Корпуса инженеров входили: 5 генерал-инспекторов, 10 окружных начальников, 15 управляющих директоров, 20 директоров-производителей работ, 30 инженеров первого класса, 45-второго класса и 7-третьего класса. При Главном директоре создавалась Экспедиция, включающая три разряда: водяные, сухопутные и торговые порты. Директора-управляющие занимались составлением проектов и смет новых дорог, каналов, мостов и др. Директора-производители осуществляли выполнение всех важнейших работ. Инженеры 1-го и 2-го классов надзирали за производством работ им порученных.
Первые шаги вновь созданного Управления оказались крайне трудными. Не было специалистов для выполнения работ. В корпус инженеров пришлось зачислять отдельных гражданских лиц, знакомых с делом, принимать желающих из Инженерного корпуса. Первым был сформирован 1-ый округ путей сообщения. Через год начал работать Совет Управления.
В те годы в Управлении путей сообщения главное внимание обращалось на улучшение водных путей. 25 декабря 1812 г.Александр I своим указом назначил Ф.П. Деволанта Главным директором Управления путей сообщения. Первые четыре года после назначения Деволанта из-за отсутствия средств деятельность Управления была незначительной. Управление было переведено из Твери в Петербург, а 5 июня того же года для усиления работ на сухопутных путях были учреждены рабочие бригады, состоящие из четырех рот, во главе с офицерами. Тогда же начались работы по сооружению шоссе Москва–Петербург.
20 сентября 1822 г. Указом Александра I Главное управление путями сообщений вверялось Его Королевскому Высочеству, Герцогу Александру Виртембергскому. При этом прежнее звание Главный директор заменялось званием Главноуправляющий путями сообщения. Под руководством А. Виртембергского был составлен проект и проведено сооружение Кирилловского канала между Шексною и Кубинским озером. Это дало возможность связать столицу с Архангельском и Белым морем по Сухоне и Северной Двине. Так осуществился замысел Петра I. Канал открыли в мае 1828 г. В то же время проводились строительные и ремонтные работы на Вышневолоцкой водной системе, ремонт Либавского порта после разрушений, вызванных бурями 1824 и 1825 гг., выполнялись изыскания на реках Риони и Кура для открытия по ним судоходства и сооружения портов Редут-Кале и Поти. Успешно шло строительство шоссе Москва-Петербург.
1 октября 1833 г. ведомство путей сообщения было переименовано в Главное управление путями сообщения и публичными зданиями. Начальником управления был назначен генерал-адъютант, почетный академик Петербургской АН граф Толь К.Ф. К управлению была присоединена строительная часть гражданского ведомства. Все сухопутные дороги России были разделены на пять классов: дороги главных сообщений (государственные), дороги больших сообщений, почтовых сообщений из губернии в губернию, уездных торговых и почтовых сообщений, а также сельские и полевые. Дороги первых двух классов должны постепенно превращаться в шоссейные. Для этого был введен сбор по 25 коп. с каждой ревизской души. До 1840 г. построили 780 верст новых шоссе.
Еще во второй половине XVIII в.в России начали развиваться заводские железные дороги. В 60-х гг. выдающийся гидротехник и механик К.Д. Фролов (1728–1800 гг.) построил одну из первых подъездную дорогу на Змеиногорском руднике Колывано-Воскресенских заводов. В 80-х гг. на Александровском чугуноплавильном и пушечном заводе под руководством его директора талантливого инженера А.С. Ярцева была построена чугунная дорога длиной 173,5 м, которая связала доменный, сверлильный и расточный цехи завода. На Нижнетагильском заводе Демидовых крепостные механики Е.А. Черепанов и его сын М.Е. Черепанов создали первый отечественный паровоз и построили заводскую железную дорогу1.
В 30-40-х гг. XIX в. развернулась борьба за введение нового вида транспорта – железнодорожного. Граф К.Ф. Толь, возглавлявший ведомство путей сообщения до апреля 1842 г., не был сторонником строительства железных дорог, а скорее их явным противником. Активными поборниками нового вида транспорта были передовые ученые Корпуса инженеров путей сообщения – П.П. Мельников, Н.О. Крафт и др. П.П. Мельников в 1835 г. опубликовал свой труд “О железных дорогах”, в которых показал экономическую целесообразность и техническую возможность строительства железных дорог с паровой тягой в России.
Вопрос о развитии железных дорог в России первые стал предметом обсуждения в царском правительстве в начале 1835 г. Причиной была докладная записка, поданная на “высочайшее имя” австрийским подданным Ф.А. Гертнером. Он ходатайствовал о предоставлении ему концессии на строительство сети русских железных дорог, в первую очередь линий Петербург–Москва–Нижний Новгород–Казань и Москва–Одесса. Он требовал беспрецедентной привилегии – вечной собственности на построенной в будущем железнодорожной сети и 20-летней монополии на железнодорожное строительство в России. Эти его предложения были отклонены комиссией под председательством профессора Института инженеров путей сообщения К.И. Потье, ввиду больших притязаний Герстнера. Однако Герстнер добился приема у Николая I и сумел получить его согласие на сооружение опытной железнодорожной линии от Петербурга до Царского села и далее до Павловска2. Дорогу начали строить 1 мая 1836 г., а 30 октября 1837 г. состоялось ее официальное открытие до Царского села. Она не имела серьезного экономического значения, но показала возможность введения в России нового вида транспорта – железнодорожного. За первые четыре года по ней перевезли 2,5 млн. пассажиров и получили 360 тыс. рублей чистого дохода. Герстнер в начале 1838 г. уехал в США, так и не добившись концессии. Правление Царскосельской железной дороги возглавил шеф жандармов А.Х. Бенкендорф.
В июне 1837 г. П.П. Мельников и его ученик С.В. Кербедз были направлены на 15 месяцев в Западную Европу. Они побывали в Англии, Франции, Бельгии, Австрии и Германии. Во всех странах осматривались железные дороги, водные пути, паровозостроительные заводы, наиболее сложные и крупные инженерные сооружения, посещали лекции по отдельным вопросам строительной и прикладной механики, встречались с известными деятелями науки и техники, в том числе с Д. Стефенсоном. Возвратившись на родину, ученые составили подробный технический отчет, в котором изложили обзор увиденного и результаты собственных исследований по коренным транспортным проблемам. Мельников горячо отстаивал необходимость постройки железных дорог в России. В своем отчете П.П. Мельников писал: “Нет никакого сомнения, что в пространной стране, лишенной сообщений, как Россия, железные дороги призваны не возвысить только ценности, как в государствах Европы, а создать их; ибо естественные богатства наши остаются непроизводительными и бесценными от неимения для них надлежащего сбыта…хотя и не полная, но разумно составленная и также исполненная сеть железных дорог произведет такое изменение, что через несколько лет вы не узнаете нашего отечества…”1. Эти убедительные слова, направленные в адрес противников железных дорог, не оставляли камня на камне от их невежественных утверждений.
А между тем в Европе и Северной Америке ширилось строительство железнодорожных линий. И уже в 1840 г. общая протяженность железных дорог достигла в Англии – 1349 км, в США – 3630 км, во Франции – 497 км и в Германии – 462 км. Интенсивное развитие железнодорожного строительства в США вызвало к нему интерес и в Институте инженеров путей сообщения, прежде всего из-за большого сходства природных условий двух стран. В связи с этим профессор П.П. Мельников и Н.О. Крафт были командированы Главным управлением путями сообщения в США. Они выехали из Петербурга 1 июня 1839 г. и пробыли там 15 месяцев.
Отчет о поездке в США состоял из пяти частей. Первые четыре были посвящены описанию американских железных дорог и теоретическим исследованиям по вопросам проектирования трассы, плана и профиля линий и основных сооружений, земляного полотна, искусственных сооружений, верхнего строения пути и др. Отчет П.П. Мельникова получил высокую оценку в ведомстве путей сообщения. По этим материалам П.П. Мельников опубликовал шесть статей в “Журнале путей сообщения”.
Пятая часть отчета “Численные данные относительно железных дорог и применение их к дороге между Петербургом и Москвой” не была опубликована.
В марте 1841 г. был создан Особый комитет для предварительного составления и рассмотрения проекта железной дороги от Петербурга до Москвы. Проект разработали П.П. Мельников и Н.О. Крафт. Комитет министров значительным большинством голосов 13 января 1842 г. признал постройку железной дороги между столицами невозможной и бесполезной. К.Ф. Толь считал, что местные условия будут непреодолимыми, вследствие непроходимости болот в Новгородской губернии, трудности перехода через Валдайские горы и разливов рек, русских морозов и снегов. Министр финансов Е.Ф. Канкрин опасался чрезвычайных расходов на сооружение дороги и сомневался в доходности ее.
На последнем заседании Комитета министров, посвященном обсуждению вопроса о Петербургско-Московской дороге, присутствовал Николай I. Выслушав мнения министров, он “решительно заявил, что находит вполне возможным устройство железной дороги между столицами и повелевает немедленно приступить к ее сооружению”1. Основными аргументами в пользу железной дороги были военно-стратегические соображения. В то же время Николай I заявил, что “насколько он убежден в пользе и необходимости сооружения железной дороги между столицами, настолько же он считает ненужным пролагать теперь железные дороги в других местностях России”. К сожалению, это указание длительное время выполнялось и надолго задержало развитие нового вида транспорта. В тот же день 1 февраля 1842 г. был объявлен “Высочайший указ”2 о строительстве магистрали и учрежден “Комитет по устройству Петербурго-Московской дороги”, в который вошли Главноуправляющий путями сообщения и публичными зданиями, министры финансов и внутренних дел.
11 августа 1842 г. указом Николая I новым главноуправляющим путями сообщения был назначен генерал П.А. Клейнмихель. Одновременно строительство Петербурго - Московской дороги было передано в ведение Главного управления путями сообщения и публичных зданий, в котором был создан Департамент железных дорог, с комиссией по руководству постройкой магистрали в техническом отношении, которую возглавил М.Г. Дестрем. Строительную комиссию упразднили.
Изыскания магистрали между столицами начались уже в феврале 1842 г.. Они проводились под руководством начальников Северной дирекции П.П. Мельникова и Н.О. Крафта. Строительство дороги началось летом 1843 г. Все работы по сооружению магистрали были отданы на откуп крупным подрядчикам, которые в свою очередь сдавали их субподрядчикам. Подрядчики не подчинялись начальникам дирекции и инженерам, а находились в зависимости только от Департамент железных дорог и Клейнмихеля. Официальное открытие дороги состоялось 1 ноября 1851 г. Дорога в техническом отношении была образцовой и имела большое экономическое значение.
Поражение России в Крымской войне 1853–1856 гг. в значительной степени было вызвано отставанием железнодорожного транспорта. Об этом писал генерал М.Н. Анненков. Недопустимость такого положения стала очевидна и правительству. Новый главноуправляющий путями сообщения и публичных зданий – К.В. Чевкин начал проводить политику Александра II по привлечению иностранного капитала к строительству железных дорог в России. В 1857 г. было создано Главное общество российских железных дорог, его учредителями стали преимущественно западноевропейские банкиры. Оно обязалось достроить Петрбурго-Варшавскую и построить ряд новых линий. Однако общество оказалось несостоятельным и не выполнило своих обязательств.
В 1862 г. вместо К.В. Чевкина исполняющим должность Гланоуправляющего путями сообщения и публичными зданиями был назначен П.П. Мельников, а в 1863 г. он стал Глвноуправляющим. В ведении главного управления в это время находились: водяные и сухопутные сообщения, железные дороги, гражданская строительная часть, телеграфы и особые сооружения – Исаакиевский собор в С.-Петербурге, храм Христа Спасителя в Москве, Николаевский мост через Неву в Петербурге и строительство коммерческих портов на Балтийском море и в Новороссийске.
16 (28) июня 1865 г. именным Высочайшим указом, данным Правительствующему Сенату, главноуправляющему путями сообщения было присвоено звание Министра путей сообщения, а подведомственному ему управлению наименование Министерства путей сообщения1. Первым министром путей сообщения стал Павел Петрович Мельников.
Министерство путей сообщения заведовало: “сообщениями искусственными сухопутными и внутренними водными в Империи и губерниях Царства Польского”2. В структуру Министерства входили: Министр МПС, совет министерства в составе 6 человек, ученый комитет, канцелярия министра, штаб Корпуса путей сообщения с его учреждениями, а также департаменты: сухопутных сообщений, водяных сообщений, железных дорог и ревизии отчетов. Директора департаментов, председатель ученого комитета и заведующий штабом Корпуса путей сообщения имели право присутствовать на заседаниях Совета министерства и участвовать в принятии решений. В ученый комитет входили учебный отдел, редакция “Журнала путей сообщения” и депо карт. Вопросами частных железных дорог заведовал особый Комитет – Комитет железных дорог3.
Создание министерства путей сообщения явилось, по существу, признанием того факта, что железные дороги на основе создания новой сети становятся основным видом транспорта в России.
Министерство путей сообщения сосредоточило свое внимание на реализации плана создания сети железных дорог, создания отечественного паровоза и вагоностроения. Это дало толчок подъему в железнодорожном предпринимательстве. И с 1861 по 1873 г. в стране возникло 53 железнодорожных общества с акционерным капиталом 698,5 млн. рублей. Более 65 % акционерного капитала в этот период приходилось на долю железнодорожного транспорта. Усилился приток иностранного капитала.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 189; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!