Глава 14. Социальное обеспечение 19 страница

1. На каких нравственных началах строилась практика
общественного призрения в крестьянской общине?

2. Какие тенденции взаимопомощи сложились в кресть­
янской среде?

3. Расскажите об основных формах общественного при­
зрения в сельской общине.

Литература

1. Бржеский Н. Общинный быт и хозяйственная необес­
печенность крестьян. СПб.,1899.

2. Дерюжинский В. Ф. Общественное призрение у крес­
тьян. СПб.,1899.

3. Зырянов П. Н. Крестьянская община Европейской Рос­
сии. 1907—1914. М., 1992.

4. Крестьянская община в Сибири XVII — начала XX в.
Новосибирск, 1977.

5. Менталитет и аграрное развитие России (XIX—XX вв).
М., 1996.

6. Прыжов И. Г. Очерки. Статьи. Письма. М.; Л., 1934.

 

7. Риттих А. А. Зависимость крестьян от общины и
мира. СПб., 1908.

8. Сборник материалов для изучения сельской поземель­
ной общины. СПб., 1880.

9. Фирсов М. Ф. Социальная работа в России: теория,
история, общественная практика. М., 1996.

Глава 11. Социальная защита служащих гражданских ведомств

и учреждений: опыт и противоречия

§ 1. Мероприятия правительства по

социальной поддержке государственных

служащих в XVIII — начале XIX в.

Законодательное признание в 1722 г. государственной гражданской службы в качестве особого вида объективно необходимой и общественно полезной трудовой деятельно­сти поставило в распорядок дня вопрос о социальном ста­тусе гражданских служащих и обеспечении им определен­ных социальных гарантий как условия активного притока в органы государственного управления квалифицированных специалистов и их стимулирования к интенсивному и эф­фективному труду по выполнению функций властных струк­тур государства.

Для закрепления кадров на государственной службе и обеспечения их постоянной служебной активности Россий­ское государство должно было поддерживать устойчивый интерес чиновников к работе в административных органах государства. Функционирование корпуса гражданских слу­жащих уже в петровскую историческую эпоху показало, что на формирование их длительного или пожизненного интереса к службе в государственных учреждениях оказы­вают влияние такие факторы, как сознательное стремле­ние граждан реализовать себя на административно-управ­ленческом поприще; уверенность в стабильности своего слу-

197

жебного положения и, следовательно, положения в обще­стве: возможность продвижения по службе; стремление занять заслуживающее уважения сограждан место в об­щественной иерархии, достойное материальное вознаграж­дение за добросовестное и качественное исполнение долж­ностных обязанностей; получение гарантированных законом определенных социальных льгот как компенсацию за слож­ность труда и ограничения, накладываемые на чиновников государственной службой; соответствующее должностному положению, чину и производственному стажу пенсионное обеспечение.

Учитывая эти факторы, правительство самодержавной России даже в условиях авторитарного бюрократического государства, так и не ставшего не только республикой, но и конституционной монархией, принимало меры по обес­печению известной социальной защиты государственных служащих. При этом в своих социально-защитных действи­ях в отношении персонала государственной службы прави­тельство ориентировалось на удовлетворение таких его интересов, как повышение престижности службы, созда­ние законодательных основ для осуществления карьеры, достаточное и растущее вместе со служебным ростом ма­териальное обеспечение, государственное страхование, га­рантированное пенсионное обслуживание.

Правовые основы социальной защиты гражданских слу­жащих нашли определенное отражение в группе юриди­ческих документов, в том числе в Генеральном регламенте (1720 г.), Табели о рангах (1722 г.), Положении о производ­стве в чины по гражданской службе (1834 г.), Уставе о гражданской службе (1846 г. и др.), а также в манифестах, наказах, рескриптах верховной власти в лице государя. Про­водя политику социальной защиты государственных слу­жащих, правительство прежде всего приняло целый ряд законодательных актов и текущих нормативных установле­ний, направленных на обеспечение высокого статуса пер­сонала государственной службы в обществе. Чиновники цен-

198

тральных и местных административно-управленческих ор­ганов, находившиеся при исполнении должностных обязан­ностей, квалифицировались как представители субъекта верховной власти, т. е. Государя России, и все сословия в отношениях с государственными служащими должны были считаться с их официальными распоряжениями и оказы­вать им соответствующее их статусу уважение. На повы­шение статуса государственных служащих и престижности их общественного положения было направлено содержа­ние Табели о рангах и Устава о гражданской службе, со­гласно которым с поступлением на работу в администра­тивные органы и получением первого классного чина кол­лежского регистратора (XIV класс) чиновникам недворяне-кого сословия жаловалось личное дворянство, а их продви­жение по службе до чина коллежского асессора (VIII класс) предоставляло права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями. С 1856 г. личное дворянство стало приобретаться с производством в чин IX класса, а причис­ление к потомственному дворянству можно было заслу­жить получением чина статского советника (V класс) и по­зднее — действительного статского советника (IV класс). С этого времени престижность поступления на государствен­ную службу и производства в первый классный чин лиц не­дворянского происхождения стимулировалась присвоени­ем звания "личного почетного гражданина", и через десять лет службы — "потомственного почетного гражданина".

Одним из элементов социальной защиты являлось пре­доставление чиновникам права обжалования в соответству­ющих инстанциях распоряжений вышестоящих должност­ных лиц, если эти распоряжения противоречили российс­ким законам. Наряду с этим они имели право обращения в Комиссию прошений Правительствующего Сената в связи с незаконным, на их взгляд, освобождением от должности. В свою очередь, начальствующие лица несли ответствен­ность за нарушение установленных норм в отношениях с подчиненными. В соответствии с принятым в 40-е гг. Уло-

199

 

жением о наказаниях они подвергались взысканиям за про­явление личного пристрастия в оценке профессиональных, деловых и нравственных качеств чиновников, за произвол и грубость в руководстве служащими их подразделений. В свой "Общий наказ гражданским губернаторам" (1837 г.) Николай I счел необходимым включить специальный пара­граф, статьи которого предусматривали привлечение гу­бернаторов к ответственности за использование служащих не по профилю должности, "обременение" работой, не вхо­дящей в официальный перечень обязанностей, их загрузку выполнением личных дел губернатора.

Среди социально-защитных мер правительства следу­ет отметить действия, направленные на укрепление авто­ритета служащих органов государственного управления. Оно воспитывало граждан в духе уважительного отношения к сотрудникам административного аппарата и пресекало по­пытки посягательства на их личности. В 1768 г. внимание Сената, в частности, привлекли факты игнорирования не­которыми гражданами официальных вызовов в админист­ративные органы. Более того, были отмечены случаи, когда вызывавшиеся по официальным делам лица позволяли себе оскорбительные заявления в адрес посыльных и послав­ших их учреждений. В особом указе Сенат потребовал от руководителей административных органов не оставлять без расследования ни одного подобного рода случая, неявки по повесткам государственных органов квалифицировались как нарушение установленного законом порядка и неповинове­ние власти. На этом основании руководителям "присутствен­ных мест" предписывалось на таких "ослушников" немед­ленно делать представления в соответствующие инстанции с тем, чтоб "поступать с преступниками по всей строгости

закона".

Российское законодательство защищало честь и дос­тоинство лиц, находившихся на государственной или об­щественной службе. По постановлению, например, Госу­дарственного совета (1863 г.) оскорбления волостных стар-

200

шин и сельских старост при исполнении служебных обя­занностей влекли за собой неминуемое и строгое наказание. За оскорбление представителей волостного и сельского уп­равления какими-либо насильственными действиями винов­ные подвергались тюремному заключению сроком от трех месяцев до одного года, а оскорбление должностных лиц словами наказывалось арестом от семи дней до трех меся­цев.

Важными элементами социальной защиты служащих органов государственной власти являлись обеспечение их стабильного положения на службе и создание правовых основ для служебного роста. В соответствии с российским законодательством корпус государственных служащих- рас­сматривался в качестве несущей конструкции государствен­ного здания, персонал гражданской службы был призван обеспечивать дееспособность государства в самом различ­ном состоянии его политического, хозяйственного, социаль­ного или международного положения. В связи с этим госу­дарство было заинтересовано в создании стабильного со­става служащих органов государственной власти и их ап­парата. Поэтому Устав о гражданской службе предостав­лял чиновникам право трудиться в административных орга­нах пожизненно вплоть до выхода на пенсию при условии добросовестного и квалифицированного выполнения долж­ностных обязанностей. В этих целях центральные управ­ленческие органы культивировали среди служащих идеи "верности" своим ведомствам, "постоянство" службы в из­бранной отрасли. Образование стабильной социальной груп­пы, знания и энергия которой были сосредоточены в сфере государственного управления, позволял и постоянно по­вышать ее профессиональный уровень, сохранять преем­ственность в опыте административно-управленческой дея­тельности, обеспечивать успешное функционирование го­сударства.

Социально-защитная практика российского правитель­ства в значительной мере выражалась в предоставлении

201

гражданским служащим известных правовых гарантий слу­жебного продвижения, реализации личной карьеры.

Уже в указах Петра I были определены требования, в соответствии с которыми чиновники могли рассчитывать на служебный рост, повышение в должности и гражданском чине. К ним относились профессиональная пригодность к службе, образовательный уровень, прохождение службы от низших ее ступеней к более высоким и накопление уп­равленческих знаний и умений, стаж работы на админист­ративных должностях, успешное исполнение должностных обязанностей на предшествующих участках управления, заслуги перед государством при выполнении его поручений

и др.

В послепетровское время правила производства в чины и назначения на должности совершенствовались и получи­ли более или менее окончательное оформление в Положе­нии о порядке производства в чины по гражданской служ­бе (1834 г.) и в Уставе о гражданской службе, содержав­ших определенные социальные гарантии успешной карье­ры служащих. В этих документах устанавливались два вида оснований для повышения по службе: 1) "усердное и по­хвальное отправление службы" в порядке выслуги лет; 2) особые отличия в делах для "пользы" государства, сви­детельствовавшие "об особенных трудах и достоинствах чи­новника".

Служебная карьера первого типа была связана с тем, что при успешной службе и "доброй нравственности" слу­жащие приобретали право на присвоение очередного бо­лее высокого чина за выслугу лет. Чиновники первого раз­ряда, т. е. с высшим образованием, производились в чины с 1 по 10 классы через три года. Для повышения в чинах с 10 по 5 классы необходимо было прослужить 4—6 лет в зависимости от сословной принадлежности, производство в чины выше статского советника, т. е. с 4 по 1 классы, яв­лялось исключительной прерогативой Государя. Особенность повышения в чинах за "отличия" состояла главным образом

202

в сокращении срока службы в рамках соответствующих клас­сов. Для "отличившихся" чиновников выслуга лет по срав­нению с общим сроком уменьшалась при производстве в чины с 14 по 9 классы до двух лет. Сроки производства в чины за отличия с 8 по 5 классы сокращались на один год.

Если не учитывать комплекс объективных и субъек­тивных факторов, влиявших на ход служебной карьеры, то в соответствии с установленными в" нормативных доку­ментах общими сроками чиновники первого разряда были в состоянии пройти службу с 14 по 5 классы включительно по выслуге лет за 24—26 лет, чиновники второго разря­да — за 30—36 лет, чиновники третьего разряда — за 37— 42 года. Карьера государственных служащих, поднимавшихся по иерархической чиновной лестнице на основании заслуг, могла быть ускоренной. "За отличия" их путь от коллежс­кого регистратора (14 класс) до статского советника (5 класс) сокращался для чиновника первого разряда — до 15—17 лет, для чиновников второго разряда — до 22—25 лет и для чиновников третьего разряда — до 26—30 лет.

Официальные "Списки гражданских чинов первых трех классов" за 1879 г. показывают, что реально сложившееся время карьеры чиновников высшей бюрократии в основном соответствовало срокам, определенным в нормативно-пра­вовых документах. По состоянию на 1879 г. среди 590 чинов­ников 2 и 3 классов, вошедших в списки, свыше 70% про­делали карьеру до чина действительного статского совет­ника (4 класс) примерно за 25 лет, а около 11% понадоби­лось для достижения этой карьерной ступени меньше 15 лет.

Рассмотренное выше законодательное регулирование служебного продвижения, разработка порядка производ­ства в чины и повышения в должности, создание своего рода механизма реализации карьеры, который обеспечивал чиновникам рост по службе в соответствии с их разрядами через официально установленные сроки выслуги лет или за "отличия", — все это являлось выражением социально-

203

 

защитной практики российского правительства в отноше­нии государственных служащих.

Среди форм социальной защиты государственных слу­жащих важнейшее место занимало обеспечение соответ­ствующего их статусу жизненного уровня. Образование чиновничества как особого слоя людей, обеспечивающих успешное функционирование системы органов государствен­ной власти, существенно повысило его общественное зна­чение и изменило характер материального содержания служащих гражданских ведомств. Если до петровских ре­форм денежное жалованье было дополнением к поместно­му и натуральному жалованьям, то с 1715—1717 г. оно при­обрело самостоятельную роль. Для всех административных должностей были введены соответствующие денежные го­довые оклады. При этом петровское правительство устано­вило разные нормы ставок для чиновников центральных и местных учреждений, для служащих различных отрасле­вых ведомств.

Окончательно перевод гражданских служащих на де­нежное содержание был завершен в годы царствования Ека­терины П. По манифесту 1763 г. жалованье было назначено не только классным чиновникам, но и канцелярским слу­жащим. Повышением окладов большинству чиновников при­мерно вдвое, введением жалованья низшему звену служа­щих правительство стремилось улучшить работу государ­ственного аппарата, поднять престиж гражданской служ­бы, ее привлекательность для образованных людей. Пол­ная ликвидация остатков системы кормлений и повсемест­ный переход на денежно-окладное содержание чиновников, его превращение в главный источник материального обес­печения служащих, — безусловно, способствовали повы­шению уровня организации государственного управления.

Российское правительство позаботилось о том, чтобы основное звено служащих государственных органов — та­бельное или классное чиновничество, имели достойное ма­териальное содержание. В 1906 г. 90% чиновников получа-

204

ли от 1 тыс. до 5 тыс. руб. жалованья в год. Из них 53,5% получали заработную плату в пределах 1 тыс. руб. в год, или 85—90 руб. в. месяц. В то же время 9% общего количе­ства чиновников было установлено жалованье от 10 до 20 тыс. руб. в год. Это относилось к чинам высшей бюрокра­тии. Основной оклад членов Государственного совета состав­лял 12—18 тыс. руб. в год. Содержание сенаторов обходи­лось в 7—77 тыс. руб. в год. Оклады министров достигали 18—20 тыс. руб. в год. Жалованье губернаторов доходило до 4,5—5 тыс. руб. в год. Что касается низшего звена граж­данских служащих — неклассных чиновников, канцелярс­ких служителей, то их оклады были в 30—40 и более раз меньше по сравнению с чинами высшей бюрократии. Млад­шие служащие в губернских правлениях, например, по­лучали жалованье 9—18 или 18—25 руб. в месяц.

Тем не менее подавляющее большинство классных чи­новников было материально обеспечено. Табельные сотруд­ники административного аппарата имели от государства социальную гарантию существования в достатке. Подтвер­ждением этого могут служить официальные цены на про­дукты и товары широкого потребления в 1913 г. Тогда ки­лограмм ржаного хлеба стоил 6 коп., ситного хлеба — 15 коп., говядины — 54 коп., свинины — 51 коп., килограмм сливочного масла — 1 руб. 22 коп., литр растительного масла — 32 коп., килограмм сахара — 29 коп., литр вод­ки — 30 коп., один метр ситца — 18 коп., ботинки — 5 руб., сапоги 7 руб. и т. д.,

В деятельности российского правительства по соци­альной защите гражданских служащих заслуживают вни­мание меры социальной поддержки чиновников, потеряв­ших должность в результате закрытия учреждения или его реорганизации. По постановлению Комитета министров от 4 мая 1839 г. гражданским служащим, оказавшимся по ка­ким-либо причинам за штатом, в течение года выплачива­лось жалованье в прежнем размере. При сокращении шта­тов в министерствах и ведомствах Комитет министров ре-

205

 

комендовал их руководителям в случае появления вакан­сий не принимать на работу новых служащих, а замещать вакантные места именно теми служащими, которые оста­лись за штатом.

Законодательными актами была предусмотрена еще целая группа мер относительно чиновников, остававшихся за штатом ввиду реорганизации учреждений или других причин. Прежде всего правительство заботилось о том, чтобы все эти служащие были "пристроены" на другие дол­жности. В 1852 г. это положение, помимо министерств и ведомств, было распространено на подчиненные им губер­нские учреждения, "особенно в отношении лиц, занимав­ших должности, принадлежащие по расписанию к трем низшим классам, т. е. до X, класса включительно".

Кроме того, чиновники, попавшие под сокращение, по-прежнему числились на действительной службе до назна­чения их на другие штатные должности. Причем в течение всего вынужденного "заштатного" положения служащие получали половинный оклад, в случае перевода на службу в другие губернии гражданским служащим выдавались еди­новременное пособие и проездные суммы, а также подъем­ные деньги на устройство по новому месту жительства.

Среди форм социальной поддержки гражданских слу­жащих можно отметить практику оказания материальной помощи чиновникам младшего звена, имевших низкое жа­лованье. В 1839 г. Комитет министров признал необходимым выделить в распоряжение 11 генерал-губернаторов краев и губернаторов отдаленных областей денежною сумму в раз­мере 48 тыс. рублей на пособия малообеспеченным чинов­никам и канцелярским служащим. Начальникам губерний предоставлялось право по собственному усмотрению выда­вать пособия чиновникам, "известным особенным усердием и ревностью к службе", но не имеющим "достаточного со­стояния". Этот своего рода фонд социальной помощи дол­жен был расходоваться прежде всего в таких случаях, как тяжелая и продолжительная болезнь служащих, крайняя

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 355; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!