Регистрация ведомственных источников права.
С 1992 г. введена государственная регистрация норматив
ных актов министерств, государственных комитетов и иных
ведомств, затрагивающих права и законные интересы граж-
дан или носящих межведомственный характер. Ее цель -
упорядочение ведомственного правотворчества (создающе-
го значительный массив источников права), установление
законности и устранение дублирования в этой области.
Государственная регистрация ведомственных источников
права, в том числе земельного, возложена на Министерство
юстиции РФ.
При государственной регистрации проводится проверка
регистрируемого акта, в ходе которой изучается:
— полномочно ли данное министерство, иное ведомство
издавать такой акт (обычно указанное полномочие вытека-
ет из функций ведомства, предусмотренных положением о
нем, либо из специального постановления Правительства
РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство
на принятие такого акта);
— не противоречит ли принимаемый акт нормативному
правовому акту большей силы, т.е. вышестоящему по ран-
жированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая
выше иерархия, или пирамида, нормативных актов);
— не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогич-
ным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведоме-
62 Глава 2. Источники земельного права
твенном правотворчестве различными ведомствами в ряде
случаев принимались параллельные акты с одной и той же
|
|
|
или близкой по значению нормой);
— как будут доводиться до всеобщего сведения акты,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина (ст. 15 Конституции).
После введения государственной регистрации многие
ведомственные нормативные акты в области регулирования
земельных отношений не прошли указанный анализ. Они
были возвращены на доработку и так и не вышли в свет.
Примерами ведомственных нормативных актов, затра-
гивающих земельные отношения, прошедших регистрацию,
ставших источниками земельного права и опубликован-
ных для всеобщего сведения, могут служить: Инструкция
о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе
с территории Российской Федерации семян сортов рас-
тений и племенного материала пород животных (утв.
Минсельхозпродом России № 12-04/5 и ГТК России № 01-
23/8667 от 08.05.1997); приказ Министерства путей сообще-
ния РФ от 15.05.1999 № 26Ц «Об утверждении Положения
о порядке использования земель федерального железнодо-
рожного транспорта в пределах полосы отвода железных до-
рог»; письмо Госстроя России от 20.03.2000 № НМ-1082/2
«О включении в состав сведений, подлежащих регистрации
прав на недвижимое имущество, градостроительных огра-
|
|
|
ничений и сервитутов».
Локальные акты. Наибольшее количество источников
земельного права составляют нормативные акты, которые
принимаются в организациях, учреждениях и на предпри-
ятиях и устанавливают обязанности для неперсонифициро-
ванных граждан или предоставляют им права. Локальные
акты могут быть: а) рассчитаны на работающих в данной
организации, т.е. обращены внутрь нее; б) направлены вов-
не ее. И те и другие носят общий характер, ориентированы
на неоднократное число применений.
Примером нормативного акта первого вида можно счи-
тать план внутреннего землеустройства, утвержденный
полномочным органом сельскохозяйственной организации
(предприятия, товарищества, общества, ассоциации); ут-
вержденный в законном порядке и в соответствии с уста-
вом план должен действовать, исполняться и применяться
всеми гражданами и юридическими лицами, пока он не
будет изменен, отменен или выполнен. Сюда же относятся
2.4. Значение общих принципов, договоров и обычаев 63
внутриколхозные акты, например, правила вспашки зяби,
одобренные на колхозном или ином полномочном собра-
нии. Они носят общий характер потому, что распростра-
|
|
|
няются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни
проводил предусмотренные ими работы. В случае выбытия
(увольнения) одних работников эти нормы действенны и
для других работников, заступивших на их место.
Ко второму виду нормативных актов организаций мож-
но отнести правила и порядок землеустроительных работ,
утвержденный негосударственной хозрасчетной организа-
цией: они также принимаются на основании и во исполне-
ние вышестоящих нормативных актов — законов, указов,
постановлений, приказов и т.п. и обязательны для исполне-
ния обращающимися в организацию гражданами.
Не всегда возможно провести четкую границу между
этими видами нормативных актов: правила внутреннего
распорядка, например лесничества, обращены вовнутрь
организации, однако не могут не учитываться гражданами,
обращающимися в лесничество по поводу лесных участков
и лесопользования; в то же время обращенные к гражданам
правила оформления земельных документов, конкретизи-
рованные в актах организации, обязательны и для работни-
ков этой организации.
Хотя нормативные акты организации находятся в иера-
рхии нормативных актов на самой низшей ступени, т.е.
обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным
|
|
|
актам, они тем не менее являются самыми массовыми ис-
точниками земельного права, регулирующими наибольшее
число прав граждан и конкретных земельных отношений.
2.4. Значение общих принципов, договоров и обычаев
К источникам земельного права начинают относить об-
щие принципы права, нормативные договоры и соглаше-
ния, а также некоторые обладающие юридической силой
обычаи. Признание этих феноменов источниками права
является для России сравнительно новым (после забытого
за десятилетия старого) и поэтому заслуживает отдельного
рассмотрения, хотя на практике они еще не приобрели того
значения, которое им придается в теории земельного права
и которое они имеют в ряде других стран.
64 Глава 2. Источники земельного права
Общие принципы права. Отправные, исходные нача-
ла и принципы правовой системы становятся источником
права, если такая их роль закрепляется в законодательном
порядке. Например, в ст. 38 Статута Международного Суда
предусматривается следующее: суд, который обязан решать
переданные ему споры на основании международного пра-
ва, применяет общие принципы права, признанные цивили-
зованными нациями.
В ст. 15 Конституции говорится, что общепризнанные
принципы и нормы международного права и международ-
ные договоры РФ являются составной частью ее правовой
системы. Понятно, что такая норма, установленная в 1993 г.,
вызывает многочисленные дискуссии: что считать обще-
признанным принципом? Кем он должен быть признан?
Каковы его формулировка и степень обязательности?
Большинство юристов считает, что к указанным принци-
пам относятся, например, такие положения, как: «специаль-
ный закон отменяет действие общего закона» (например,
Федеральный закон от 08.12.1995 № 193-ФЭ «О сельскохо-
зяйственной кооперации» заменяет нормы Закона СССР от
26.05.1998 № 8998-XI «О кооперации», нормы ЗК об оборо-
те земельных участков уточняют нормы ГК об имуществен-
ном обороте) или: «позднейшим законом отменяется более
ранний» (даже если это не указано в акте о его введении в
действие), или: «норма должна быть четкой, ясной, не до-
пуская двоякого понимания».
Общие принципы права постепенно занимают свое место
в российском праве. Согласно ст. 6 ГК при невозможности
использования аналогии закона, т.е. применения законода-
тельства, регулирующего сходные отношения, можно опре-
делять права и обязанности сторон исходя из общих начал
и смысла гражданского законодательства, из требований
добросовестности, разумности и справедливости.
Однако судебная, арбитражная и административная
практика постоянно сталкивается с трудностями различ-
ного, неоднозначного понимания и толкования понятий
добросовестности, разумности и справедливости разными
лицами, государственными и правовыми инстанциями, что
обусловливается недостаточными правовыми и моральны-
ми традициями, неустойчивостью правоприменения, разли-
чием этических позиций судей и иных должностных лиц.
Договоры. Соглашения между различными субъектами
права могут содержать правовые нормы, т.е. устанавливать
2.4. Значение общих принципов, договоров и обычаев 5
не только права и обязанности сторон, но и общие прави-
ла поведения, которым в будущем должны подчиняться
другие участники предусмотренных в них общественных
отношений. Примерами таких нормативных договоров в
земельном праве являются договоры об общих и специаль-
ных земельных сервитутах.
В условиях федеративного устройства государства воз-
растает роль соглашений между государственными органа-
ми РФ и ее субъектов. Подобные соглашения в ряде слу-
чаев носят довольно общий характер, так как и наукой, и
практикой до конца не определены принципы и границы
«совместной компетенции»: для их конкретизации необ-
ходимы накопление опыта и выработка цивилизованных
отношений. На основании соглашений Правительство РФ»
вправе передавать исполнительным органам субъектов P<t>
часть своих полномочий, но возможно и обратное перерас-
пределение функций исполнительных органов.
К этой же группе источников земельного права отно-
сятся примерные или типовые договоры, разрабатываемые
и утверждаемые государственными, муниципальными и
уполномоченными ими органами. В настоящее время пра-
вовой статус и обязательность этих договоров подвергают-
ся обсуждению, а сфера действия сокращается, поскольку
гражданским законодательством провозглашена свобода
договора, недопустимость произвольного вмешательства
кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятствен-
ного осуществления гражданских прав (ст. 1 ГК).
К договорам, регулирующим земельные отношения, от-
носится также международный договор, предусмотренный
в упомянутой выше ст. 15 Конституции, которой устанав-
ливается, что если международным договором РФ установ-
лены иные правила, чем предусмотренные законом, то при-
меняются правила международного договора. Тем не менее
административная и судебная практика до сих пор пред-
полагает, как правило, имплементацию, т.е. обязательное
включение норм международного договора РФ в россий-
ское законодательство, иные нормативно-правовые акты, и
земельное право здесь не является исключением.
По этому пути идет и правотворчество РФ: после подпи-
сания и ратификации международных договоров РФ, ста-
новящихся источниками российского права, составляется и
реализуется план принятия российских правовых актов доя
3 С.А. Боголюбов
66 Глава 2. Источники земельного права
обеспечения действия указанных договоров, включения их
требований и предписаний в российское законодательство.
Правовые обычаи. Правило поведения, сложившееся в
течение длительного времени и признаваемое государством
в качестве общеобязательного, считается правовым обыча-
ем. В земельном праве правовые обычаи занимают наиболь-
шее место по сравнению с другими отраслями российского
права, что можно объяснить наибольшей длительностью,
актуальностью и неурегулированностью земельных обще-
ственных отношений до принятия в XXI в. ЗК и иных со-
ответствующих законов РФ.
Обычай был основным источником права на ранних сту-
пенях развития общества. Многие последующие источни-
ки права представляли собой систематизированные записи
наиболее важных и оправдавших себя обычаев. Таковы,
например, Русская Правда XIII в. (узаконившая наказа-
ния за кражу, порчу и нарушение земельных и охотничьих
владений), Судебник 1497 г., Соборное Уложение (Алексея
Михайловича) 1649 г. (закрепившее три вида землевладе-
ния: государственное — царя; вотчинное — передаваемое по
наследству; поместья — выдаваемые за службу и по месту
службы, на время службы государю).
Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5
ГК: им признается сложившееся и широко применяемое
в какой-либо области предпринимательской деятельности
правило поведения, не установленное законодательством,
независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо
документе. Обычай, противоречащий положениям законо-
дательства или договора, не применяется.
Примером включенного в земельное право обычая мож-
но считать правило раздела земельного участка между собс-
твенниками расположенного на нем строения не только
пропорционально долям права собственности на последнее,
но и согласно сложившемуся порядку пользования участ-
ком — оправдавшему себя обычаю. Нередко сформировав-
шиеся и устоявшиеся правила пользования землей вклю-
чаются в договоры сервитутов, распределение конкретных
земельных долей при акционировании крестьянских кол-
лективных хозяйств, при выделении из них отдельных чле-
нов.
Незафиксированные в праве обычаи часто используются
в республиках с населением, исповедующим мусульманс-
тво. Однако и здесь прослеживаются тенденции к включе-
Вопросы и задания для самоконтроля 67
нию обычаев, сложившихся веками, в нормативные акты и
договоры: так происходит с земельным законодательством
и договорами Республики Дагестан. Велико значение буд-
дистских земельных и природоохранных традиций и обы-
чаев в Республиках Бурятия и Калмыкия.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Какие источники земельного права имеют приоритетное
значение в России? Почему?
2. Назовите характерные признаки и черты правового пред-
писания, правовой нормы, правового института в области земель-
ных отношений. Приведите примеры.
3. Чем отличается нормативный акт от индивидуального пра-
вового акта? Приведите примеры того и другого акта в области
земельных отношений. Почему одни из них могут быть источни-
ками земельного права, а другие нет?
4. Почему закон считается в России наивысшим источником
земельного права после Конституции? Какие законы России ре-
гулируют земельные отношения?
5. Каковы иерархия и сонодчиненность российских норматив-
ных актов, регулирующих земельные отношения?
6. Имеет ли отношение к использованию земель присяга
Президента РФ? Какое? Почему?
7. Какие полномочия Правительства РФ имеют отношение к
земельным отношениям? Почему?
8. Каково значение региональных, муниципальных и локаль-
ных актов как источников регулирования земельных отноше-
ний?
Литература
Давид, Р. Основные правовые системы современности. — И.,
1988.
Лазарев, Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда
России. - М., 2003.
Общая теория нрава / под ред. А. С. Пиголкина. — М., 2003.
Проблемы общей теории права и государства: учебник для ву-
зов / под ред. В. С. Нерсесянца. — М., 2007.
з*
Глава 3
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ
МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЙСТВИЯ
ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
3.1. Государственное управление использованием
и охраной земель
Регулирование важнейших общественных отношений, в
том числе и земельных, осуществляется с помощью различ-
ных правовых институтов и норм, организационно-право-
вого, экономического, идеологического и иных механизмов.
В настоящей главе рассмотрены элементы организационно-
правового механизма регулирования земельных отношений:
управление охраной и использованием земель, мониторинг,
землеустройство, земельный кадастр.
Место государства в регулировании и реализации зе-
мельных отношений. Основным звеном организации и ре-
гулирования земельных отношений во всех странах служит
государство, поскольку земля является прежде всего пуб-
личным достоянием, обеспечивающим благополучие все-
го населения. Российское государство издавна использует
свои возможности по управлению земельными отношения-
ми — на протяжении веков в лице царского самодержавия и
крестьянской общины, а в XX в. — в качестве исключитель-
ного (единственного) собственника земли.
В течение XX в. функции управления земельными ре-
сурсами как государственной собственностью возлагались
на государственные органы общей и специальной компетен-
ции, исполнительные и законодательные органы. Ключевые
функции землеустройства и земельного контроля ранее
сосредоточивались в Министерстве сельского хозяйства
3.1. Государственное управление использованием и охраной земель 69
(земледелия), поскольку главной и ничем не восполнимой
задачей использования земель считалось их сельскохозяйст-
венное предназначение.
Государство не только активно участвует в установлении
правил формирования и реализации земельных правоотно-
шений путем их регулирования с помощью нормативных
правовых актов, но и само служит основным полномочным
инструментом и орудием общества в обеспечении выполне-
ния земельно-правовых требований и наведении земельно-
го правопорядка.
В ходе административной реформы, начатой в 2004 г.,
созданы Федеральная служба по экологическому, техноло-
гическому и атомному надзору, Федеральная служба по над-
зору в сфере природопользования, Федеральное агентство
кадастра объектов недвижимости, федеральные агентства
водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию.
МПР России, как и Минэкономразвития России, стало
преемником многих функций управления земельными от-
ношениями. Основным их участником по-прежнему явля-
ется государство, выступая в качестве регулятора целевого
использования и иных основных направлений охраны и ис-
пользования земель, основного субъекта государственного
земельного мониторинга, кадастра, контроля, собственника
основной части земель в границах РФ.
Государство — участник земельных отношений. В ст. 5
ЗК в общем виде определен круг субъектов -•- участников
земельных правоотношений, т.е. регулируемых правом об-
щественных отношений, складывающихся в области ис-
пользования и охраны земель; они упоминаются также в
ст. 1—3 ЗК. В число участников земельных отношений вхо-
дят РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, юри-
дические лица, граждане.
Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципаль-
ные образования, могут выступать в земельных отношениях
в двух качествах: а) как регуляторы земельных отношений
в части земель, находящихся под их юрисдикцией на их
территории, — в этих случаях их акты имеют властный, т.е.
государственно-правовой и административный характер;
б) как собственники земель, находящихся в их владении,
пользовании и распоряжении, на равных началах с иными
участниками земельных отношений — юридическими лица-
ми и гражданами.
70 Глава 3. Организационно-правовой механизм обеспечения..
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральны-
ми законами, указами Президента РФ и постановлениями
Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и
муниципальных образований, по их специальному поруче-
нию и от их имени могут выступать государственные орга-
ны, органы местного самоуправления, юридические лица и
граждане.
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные
образования как собственники земель отвечают по своим
обязательствам принадлежащим им на праве собственнос-
ти имуществом, кроме имущества, которое закреплено за
созданными ими юридическими лицами на праве хозяйст-
венного ведения или оперативного управления, а также
имущества, которое может находиться только в государст-
венной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК).
Из этого принципиального положения в ГК делается
следующий вывод: «Обращение взыскания на природные
ресурсы, находящиеся в государственной или муниципаль-
ной собственности, допускается в случаях, предусмотрен-
ных законом». Поскольку ЗК — основополагающий акт
земельного права — таких случаев не допускает, можно
сделать вывод о недопустимости обращения взысканий на
земли, находящиеся в собственности РФ, ее субъектов и
муниципальных образований.
В ст. 1 ЗК закреплен принцип приоритета регулирова-
ния имущественных и административных отношений зе-
мельным законодательством применительно к отношени-
ям в области использования и охраны земель — основного
предмета земельного законодательства. Такой подход к
разграничению сфер действия земельного и других отрас-
лей российского законодательства — гражданского, адми-
нистративного и др. — вытекает не только из норм ЗК, но
и норм соответствующих отраслей права и актов законода-
тельства.
Например, согласно ст. 2 ГК к имущественным отно-
шениям, основанным на административном или ином
властном подчинении одной стороны другой, в том числе
к налоговым и другим финансовым и административным
отношениям, гражданское законодательство не применя-
ется, если законом не предусмотрено иное. Таким образом,
нормы других отраслей законодательства корреспондируют
положениям ЗК о его приоритетности в регулировании зе-
мельных отношений.
3.1. Государственное управление использованием и охраной земель 71
Дата добавления: 2016-01-03; просмотров: 21; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!