Экологизация земельного и иных отраслей права.
В настоящее время происходит экологизация, т.е. усиление
природоохранной составляющей, всех отраслей российс-
40 Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина
кого права. Особенным методом, присущим прежде всего
земельному законодательству, считается метод экологиза-
ции, направленный на гармонизацию отношений общества
и окружающей среды, так как все без исключения природ-
ные ресурсы и объекты находятся на земле, под или над
землей.
Метод экологизации можно рассматривать как прояв-
ление общеэкологического, природоохранного подхода ко
всем без исключения событиям и явлениям общественного
бытия, проникновение всемирной глобальной задачи охра-
ны окружающей среды во все сферы общественных отно-
шений, как регулируемые, так и не регулируемые правом.
Указанный метод связан с особенностями предмета зе-
мельного права, применением законов природы в любой
сфере деятельности человека. Человеку для сохранения
своего вида необходимо считаться с ними, т.е. экологизи-
ровать каждое свое действие по отношению к земле, как
связанное, так и не связанное с вторжением в природную
среду.
Земельное право и иные составляющие природоресурс-
ного права не могут обойтись без экологизации отраслей
права как метода, связующего его отдельные институты,
нормы и источники. Нормы, регулирующие использова-
ние отдельных ресурсов, важны для экологического права
|
|
|
постольку, поскольку они затрагивают интересы охраны
окружающей среды, рациональное потребление земли и
остальных основных компонентов окружающей среды.
Именно поэтому и на современном этапе общественного
и научно-технического прогресса, и в обозримом будущем
земельное и другие отрасли природоресурсного права ста-
новятся подотраслями права экологического. Количество
и уровень ресурсопотребления обретают новое качество,
требуя охраны всей окружающей природной среды, когда
эксплуатация земли и иных природных ресурсов занимает
важнейшее место, но отодвигается на второй план по срав-
нению с их сбережением.
Метод экологизации типичен для других отраслей пра-
ва, почти в каждой из которых присутствуют предписания,
направленные на охрану окружающей среды. Двойственное
назначение и местонахождение этих норм — так же, как, на-
пример, принадлежность уголовных, административных и
иных норм права соответственно к уголовному, админис-
1.1. Предмет земельного права 41
тративному и иному законодательству — не должны ни у
кого вызывать сомнений.
Обслуживание нормами УК, КоАП, ГК задач охраны
окружающей среды не означает переноса этих норм в эко-
|
|
|
логическую, природоохранную отрасль права, а лишь под-
черкивает, что метод экологизации отраслей права — это
универсальный и действенный способ природоохранного
регулирования всех без исключения общественных отно-
шений, причастных к окружающей человека природной
среде.
Административно-правовой метод. В действующей
системе права преобладают два основных метода воздейс-
твия на поведение граждан — административно-правовой и
гражданско-правовой. Их сочетание и взаимодействие в об-
ласти использования и охраны земель и окружающей среды
имеют свои особенности и могут рассматриваться как спе-
цифические методы земельного права.
Административно-правовой метод используется для
обеспечения порядка управления и поэтому исходит из не-
равного положения субъектов права — отношений власти»
подчинения. В России более полувека господствовала ис-
ключительная государственная (общенародная) собствен-
ность на землю и иные основные природные ресурсы, что
обусловливало преимущественно административный метод
управления ими. Его приоритетность была обусловлена
представлениями о естественном, «дармовом» происхожде-
нии природных благ, отсутствии, как правило, вклада чело-
|
|
|
веческого труда в их появление и существование. Понятие
«исключительная» означало принадлежность природных
ресурсов только государству. Земля и иные основные при-
родные ресурсы могли находиться в собственности только
государства, они лишь передавались в пользование, в арен-
ду; распоряжение и владение ими всегда оставалось преро-
гативой собственника, т.е. государства.
Такой подход имел как положительные, так и отрица-
тельные стороны. С одной стороны, легче было планировать
ресурсопотребление, координировать природоохранную
деятельность, преодолевать эгоистические, частнособс-
твеннические, сепаратистские инстинкты природопользо-
вателей. С другой стороны, эти факторы не только не при-
несли ожидаемого положительного эффекта, но породили
бесхозяйственность, пренебрежение в ряде случаев эконо-
мической оценкой природных ресурсов, безответственность
42 Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина
землепользователей и в конечном счете — значительное ра-
зорение общества.
Гражданско-правовой меуод. Экономический способ
регулирования общественных отношений базируется на
основных началах гражданского законодательства и на при-
|
|
|
знании равенства участников регулируемых отношений, от-
носительной неприкосновенности собственности, свободы
договора, недопустимости произвольного вмешательства
кого-либо в частные дела, беспрепятственного осуществле-
ния гражданских прав, обеспечения восстановления нару-
шенных прав, их судебной защиты (ст. 1 ГК).
В таком контексте гражданское право и гражданско-пра-
вовой, имущественный, способ, направленные на регулиро-
вание имущественных отношений, являются противопо-
ложностью сентенции, провозглашенной в начале 1920-х гг.:
«Ничего частного мы не признаем, ничего частного для нас
быть не может — для нас все общественное, публичное».
В области природоресурсных, земельных отношений
имущественный подход, предусматривающий равный, «го-
ризонтальный», подход в отличие от административного —
«вертикального», приобретает принципиальное значение,
поскольку наряду и вместе с землей в гражданском обороте
могут находиться древесно-кустарниковая растительность,
объекты животного мира, древесина, добытые, т.е. извле-
ченные из недр полезные ископаемые, небольшие обособ-
ленные водные объекты искусственного происхождения.
В 1980-е гг. в нашей стране был провозглашен принцип
перехода от преимущественно административных, власт-
ных методов регулирования земельных и иных экологи-
ческих отношений к методам прежде всего экономическим,
предполагающим равноправие участников земельных и
иных природоресурсных отношений. Это означает, что оба
метода функционируют постоянно и неизменно с преобла-
данием какого-либо из них в различные периоды и с раз-
ным результатом.
За прошедшие два десятилетия в указанном направле-
нии сделано немало: установлена плата за пользование зем-
лей и иными природными ресурсами, за потребление и за-
грязнение природной среды; признаются, равным образом
защищаются и гарантируются частная, государственная,
муниципальная и иные формы собственности на землю, т.е.
постепенно складывается экономический механизм исполь-
зования и охраны земель и окружающей среды, введение
1. 1. Предмет земельного права 43
материального интереса в их использование и сбережение
для настоящего и будущих поколений.
Применение гражданско-правового метода обусловлено
включением земельных участков в имущественный оборот,
наличием десятков миллионов граждан — собственников
земельных участков: среди них более 10 млн участков зе-
мель сельскохозяйственного назначения, почти 20 млн са-
довых участков, десятки миллионов участков под жилыми
домами и дачами.
Стабильность землепользования и гражданско-правовая
защита земельных, природоресурсных и иных прав этих
граждан-землевладельцев, как и имущественное обеспече-
ние заинтересованного выполнения ими своих природоре-
сурсных и природоохранных обязанностей в интересах все-
го общества, являются задачами современного российского
права и государства.
Сочетание административного и гражданско-правового
методов. Российское государство не отказывается от адми-
нистративных средств организации природопользования,
а в направлении охраны земель и окружающей среды уси-
ливает их применение. Увеличиваются административные
штрафы, налагаемые на нарушителей земельного законода-
тельства, загрязнителей окружающей среды (в отличие от
практики предыдущих 30 лет теперь штрафуют не только
граждан, но и юридические лица). Формируется государс-
твенная система земельных и природоохранных органов,
принимаются меры к нормированию качества окружающей
среды, ужесточению государственного земельного и эколо-
гического контроля.
Подобное сочетание и взаимодействие административ
но-правового и гражданско-правового методов — специфи-
ческая черта земельного, экологического права. Какой из
названных методов должен занять преимущественное поло-
жение? В области земельных отношений этот вопрос нема-
ловажен, поскольку, как указывается в ст. 209 ГК, владение,
пользование и распоряжение землей должны осуществлять-
ся собственниками земельных участков свободно, если это
не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав
и законных интересов других лиц. Следовательно, экологи-
ческий фактор землепользования и иного природопользо-
вания объявляется приоритетным по отношению к извест-
ным правам собственника земли.
44 Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина
Для охраны земли и окружающей среды принципиаль-
ный характер имеют формы гражданского, имущественно-
го оборота объектов собственности на природные ресурсы.
Согласно ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы мо-
гут отчуждаться или переходить от одного лица к другому
иными способами в той мере, в какой их оборот допускается
законами о земле (т.е. ЗК) и других природных ресурсах.
Законы о земле и других природных ресурсах, как и нор-
мативные акты других отраслей права, содержат большое
количество норм административно-правового характера,
направленных на охрану земель и окружающей среды. Это
обусловлено публичным, социальным характером назна-
чения и использования большинства природных ресурсов,
представляющих интерес для всего населения.
В связи с тем, что состояние природных ресурсов вызы-
вает возрастающую озабоченность населения, а предписа-
ния по их охране приобретают все большую социальную
значимость, государственно-властный и имущественно-пра-
вовой методы будут пересекаться, либо взаимно дополняя
друг друга, либо уступая друг другу место в зависимости
от состояния окружающей среды в том или ином регионе
и стадии формирования гражданского общества, эколого-
правового сознания, демократических институтов правово-
го государства.
Административные методы охраны окружающей среды
используются и в других странах, давно идущих по пути
рыночных отношений, признающих условную незыбле-
мость (не неприкосновенность!) частной собственности на
землю и некоторые другие природные ресурсы: земля, дру-
гие природные ресурсы, вся окружающая среда все настой-
чивее провозглашаются ими общенациональным благом,
необходимым для выживания общества.
В случаях коллизий между государством и собственни-
ком земли суды зарубежных стран все чаще отдают приори-
тет и предпочтение государству; участки земли и некоторые
другие природные объекты выкупаются им для обществен-
ных нужд и общечеловеческих надобностей; в области
экологии авторитет государства и его органов становится
непререкаемым и незыблемым, обеспечивается жесткими
административными процедурами.
Историко-правовой метод. Разнообразный и сложный
методологический арсенал земельного, экологического
права включает как общераспространенные методы, так и
1.1. Предмет земельного права
методологию различных отраслей права, других областей
человеческого знания. Под методами понимаются способы
достижения целей, решения задач, совокупность приемов
и операций практического или теоретического освоения
действительности; к ним примыкает методология учения
о структуре, логической организации, методах и средствах
деятельности в выбранной сфере познания. Это и анализ н
синтез — всеобщий философский метод, и системно-струк-
турный подход, и восхождение от абстрактного к конкрет-
ному, и обобщение эмпирических данных, а также статис-
тический, конкретно-социологический, психологический,
сравнительно-правовой методы — все они в разной степени
используются в различных науках и учебно-правовых дис-
циплинах для познания и изучения правовых и иных обще-
ственных явлений.
Для получения истинных знаний о сущности и зако-
номерностях земельного, экологического права из общих
методов первостепенное значение имеет историко-право-
вой. Анализ развития явления, исторических источников,
официальных документов позволяет оценить происхожде-
ние и динамику решения земельных и иных экологических
проблем, понять современное место земельного и эколо-
гического права в общей системе права, уяснить причины,
следствия, масштаб деятельности человека в области как
загрязнения земель и окружающей среды, так и их охраны.
Полезно проанализировать Декрет о земле от 26.10.1917,
предложенный социалистами-революционерами, «навсег-
да» уничтоживший частную собственность на землю, пере-
давший ее местным органам власти. Интересны также Де-
крет о социализации земли 1918 г., нормативные правовые
акты 1920-х гг. о земле, решения о коллективизации сель-
ского хозяйства и передаче земли колхозам в вечное поль-
зование, земельные кодексы РСФСР 1970 и 1991 гг.
Законом РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы
в РСФСР» предусматривалось, что охране подлежат все
>емли, особенно пахотные, закрепленные за землепользо-
вателями, как основные средства производства в сельской
хозяйстве. Все землепользователи были обязаны с учетом
местных условий систематически осуществлять комплекс
агротехнических, мелиоративных и противоэрозионных ме-
роприятий, направленных на сохранение почвенного пок-
рова, поддержание наивыгоднейшего режима почвенной
влаги и плодородия почв.
46 Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина
Указанный Закон был первым нормативным правовым
актом комплексного характера, посвященным регулирова-
нию использования и охраны не только земли и конкретных
иных отдельных природных ресурсов, но также их охране и
рациональному использованию в совокупности, составляю-
щей всю природу, называемой ныне (с определенными поп-
равками и уточнениями) окружающей природной средой.
Этим Законом вводились оценка Всероссийским обществом
охраны природы проектов крупных строек, обязательное
изучение основ охраны природы во всех без исключения
учебных заведениях, ответственность за нарушения зако-
нов об охране природы; обязанности общественных инс-
пекторов по охране природы провозглашались почетными,
а охрана природы объявлялась всенародным делом.
Названный Закон сыграл свою позитивную роль на том
историческом этапе природоохранения (в США подобный
акт был принят спустя 10 лет, а Стокгольмская природо-
охранная декларация — лишь в 1972 г.). В течение 30 лет
существования стали очевидными и его недостатки: декла-
ративность пожеланий, неконкретность большинства тре-
бований, необеспеченность правовым, административным
и государственным механизмом исполнения многих пред-
писаний.
Начало 1960-х гг. было временем расцвета концепции об
отмирании государства, перерастании его в новую, общена-
родную формацию, призванную жить не по юридическим
законам, подкрепляемым санкциями и принудительным
механизмом исполнения, а по правилам социалистическо-
го общежития, основанным на добровольном соблюдении
моральных, нравственных требований, внедряемых и одоб-
ренных обществом традиций и обычаев.
Последующие десятилетия подтвердили наивность, не-
обоснованность и идеализм подобных расчетов, опровергли
ставку на всеобщую сознательность и быстрое перевоспи-
тание людей, призванных составить новую историческую
общность. Это привело к радикальным реформам и приня-
тию в 1991 г. ЗК РСФСР и Закона РСФСР от 19.12.1991
№ 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» —
ими в значительной мере устранены (а отчасти и повторе-
ны) недостатки законов и иных нормативных правовых ак-
тов предыдущего периода, что в свою очередь объясняется
временем их подготовки и принятия.
1.1. Предмет земельного права 47
Признание Президентом РФ в 1993 г. многих статей и
норм ЗК РСФСР недействующими, подготовка различных
версий и проектов нового ЗК во второй половине 1990-х п.,
непринятие их то Федеральным Собранием РФ (его пала-
тами), то Президентом — все это отражало ход земельных»
иных реформ и состояние российского общества. Подробно
изучая действующий ЗК, несложно проследить связь вре-
мен, что облегчает понимание его институтов и положе-
ний.
Прогностический метод. В области общественных от-
ношений, связанных с охраной и использованием земли и
всей окружающей природной среды, этот метод, включаю-
щий предсказание, суждение о состоянии земель и земель-
ных отношений в будущем, не менее интересен и полезен,
чем рассмотренные выше. Прогнозирование земельных
процессов предполагает их планирование, программирова-
ние, проектирование, управление, использует экстраполя-
цию, моделирование, опрос экспертов.
С помощью этого метода можно составить научно обос-
нованное предвидение земельного и экологического буду-
щего в масштабе как поселения, региона, так и страны, кон-
тинента, предсказать изменения, которые могут произойти
в земельных отношениях, окружающей среде, науке, тех-
нике, в правовой системе России, а после ее вхождения в
мировое сообщество — в правовых системах других стран и
континентов, отдельных отраслях права, правовом и поли-
тическом сознании населения, его нравственном уровнена
ближайшую и отдаленную перспективу.
Потребность в таких прогнозах остро ощущается в зе-
мельном, экологическом праве, ибо знание будущих состоя-
ний, процессов и явлений представляет собой необходимое
условие компетентного и целенаправленного управления
земельными и природоохранными процессами, предуп-
реждения деградации земель от ветровой и водной эрозии,
опустынивания, засоления, подтопления.
Подвижность и динамика состояния земель и окружаю-
щей среды во многом зависят от антропогенной, человечес-
кой деятельности, подвергаемой законодательному и иному
правовому регулированию. Поэтому и данная деятельность,
и ее регулирование требуют особого внимания и осторож-
ности.
Использование прогностического метода в сфере зе-
мельного, экологического права способствует лучшему
48 Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина
взаимодействию общества и природы, науки и практики,
позволяет предупредить природные явления и катаклиз-
мы, быстрее ликвидировать их отрицательные последствия.
Прогнозирование позволяет принимать своевременные
меры по совершенствованию государственного и обще-
ственного механизмов земельного управления и контро-
ля, земельного, экологического права и законодательства,
укреплению земельного и экологического правопорядка,
обосновывать надежность организационных, воспитатель-
ных, правовых и экономических мер с учетом социальных
и иных изменений.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Что понимается под земельными отношениями? Под зе-
мельным правом? Зачем изучается земельное право и в чем его
социальное предназначение?
2. Какие общественные отношения регулируют земельное,
природоресурсное, экологическое право, в каких отношениях они
состоят между собой и с другими отраслями права?
3. Почему и каким образом осуществляется экологизация рос-
сийского права и законодательства?
4. Сочетание каких методов управления дает наибольший эф-
фект в области охраны и использования земель, сохранения ок-
ружающей среды?
5. В чем значение историко-правового и прогностического ме-
тодов при изучении земельного права?
Литература
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации /
отв. ред. С. И. Сай, науч. ред. С. А. Боголюбов. М., 2008.
Государственные доклады «О состоянии окружающей природ-
ной среды в Российской Федерации».
Жариков, Ю. Г. Земельное право: учебник. — М., 2007.
Иконицкая, И. А. Земельное право России: учебник. — М.,
2002.
Сыродоев, Н. А. О соотношении земельного и гражданского за-
конодательства / / Государство и право. — 2001. — № 4.
Чубуков, Г. В. Земельное право России: учебник. — М., 2005.
Глава 2
ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
2.1. Понятие и виды источников земельного права
Каждой отрасли российского права присущи свои источ-
ники, т.е. носители, держатели, кладовые письменных право-
вых требований и норм. Формы источников для большинства
отраслей права одни и те же, но их количество и сочетание
неодинаковы, что предполагает необходимость их конкрет-
ного рассмотрения применительно к земельному праву.
Понятие источника земельного права. В системе соци-
альных правил (моральных, религиозных, технических) и
норм право выделяется общеобязательным, письменным,
категорическим характером, влекущим негативные пос-
ледствия, санкции за несоблюдение и неисполнение (т.е.
наказание) либо — за добросовестное исполнение — стиму-
лирующие, поощрительные воздействия.
Данная особенность правовых предписаний обуслов-
ливается априорной компетентностью, полномочностью
принимающих и устанавливающих их органов и внешним
проявлением и закреплением в источниках права, логичном
и последовательном расположении этих предписаний и со-
держащих их норм, правовых институтов.
Призванное быть регулятором общественных отноше-
ний, право должно получать внешнее выражение, приобре-
тать различные, действующие с разной степенью категорич-
ности и эффективности юридические формы. Именно эти
формы, с помощью которых воля общества или егочасти
становится обязательной, обозначаются термином «источ-
ники права» или «формы права».
В рамках правовой системы источники права выстраи-
ваются по принципу их соподчиненности в иерархическую
50 Глава 2. Источники земельного права
пирамиду. В многонациональном федеративном государс-
тве, претендующем на то, чтобы стать правовым, это осо-
бенно важно для налаживания надлежащей правотворчес-
кой деятельности органов государства и его субъектов и
обеспечения режима законности и правопорядка.
Единство и соподчиненность источников права, обеспе-
ченные с помощью организационных, юридических меха-
низмов и законодательной техники, способствуют единству
государственной власти, сохранению, укреплению ее верти-
кали и неуклонному, единообразному применению, соблю-
дению и исполнению правовых требований.
Не является исключением и земельное право. Здесь
многочисленные и нередко весьма запутанные предписания
были разбросаны по различным этажам правовой системы,
находились на разных уровнях источников права, причем
не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ,
муниципальных образований.
Виды источников права. В развитом цивилизованном
юридическом и экономическом пространстве, где функ-
ционируют исторически обусловленные правовые, нравс-
твенные и экономические системы, могут существовать
различные виды источников права: правовой обычай, нор-
мативный правовой акт, судебный прецедент, договор, об-
щие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты.
Не все эти источники права действуют одновременно и с
одинаковой силой — на их действие влияют специфические
исторические черты правовых систем той или иной страны,
особенности национального права в рамках единой право-
вой семьи, периоды развития, традиции отраслей права, в
нашем случае — земельного, природоресурсного.
Для России характерно главенствование нормативных
актов в земельном и большинстве других отраслей права,
но в земельных отношениях в последнее время все большее
значение приобретают общие принципы, договоры и обы-
чаи, что обусловливается снижением авторитета права и
престижа государства.
Считается распространенным мнение о том, что России
неизвестен судебный прецедент ввиду отсутствия обяза-
тельности одних судебных решений для остальных судов.
Такая точка зрения была оправданна в том смысле, что в
России прецедентного права в общепринятом понимании
действительно пока нет. Однако практика складывается та-
2.1. Понятие и виды источников земельного права 51
ким образом, что судебные решения также становятся ис-
точником права, в том числе земельного.
Решения одних судов являются авторитетными длядру-
гих: решения вышестоящих судов РФ по конкретным и
кассационным делам нередко публикуются и, как правило,
учитываются нижестоящими судами. Кроме того, поста-
новления Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного
Судов РФ, определения их коллегий могут являться обяза-
тельными для остальных судов. Таким образом, и в России
судебный прецедент начинает занимать хотя и ограничен-
ное, но определенное место. Окончательными и обязатель-
ными для исполнения являются постановления и иныеакты
Конституционного Суда РФ, в правоприменительной прак-
тике учитываются его концептуальные правовые позиции.
Идеи и доктрины, т.е. мнения ведущих ученых-юристов,
в ряде государств участвуют в формировании права, стано-
вятся обязательными, общими, т.е. не персонифицирован-
ными, рассчитанными на неоднократное исполнение, полу-
чая отражение в законодательстве и праве, в том числе в
земельном. В романо-германской правовой семье основные
положения земельного права в Средние века были сформу-
лированы в университетских стенах.
Основанное на принципах ислама мусульманское право
во многом вытекает из заключений древних и современ-
ных толкователей религиозных текстов Корана — священ-
ной книги, собравшей поучения, речи и заповеди Аллаха,
и Сунны — сборника жизнеописаний пророка Мухаммеда,
зачастую совпадающими с мнениями и суждениями видных
и опытных юристов. С учетом распространения мусульман-
ской религии в ряде субъектов РФ не следует игнорировать
эту сторону правового источниковедения, тем более в об-
ласти справедливой организации землепользования.
Воззрениям, идеям и доктринам российских юристов в
последние восемь десятилетий не придавалось должного
значения; считалось, что они призваны обслуживать волю
высших должностных лиц и элиты. Ныне аргументирован-
ные, научно обоснованные мнения авторитетных ученых
принимаются судьями во внимание и учитываются при
рассмотрении дел в Конституционных и Уставных судах,
общих и арбитражных федеральных судах, мировых судах.
Имеются примеры использования судами при вынесении
решений доводов, изложенных в научно-практических ком-
ментариях, учебниках и пособиях.
52 Глава 2. Источники земельного права
Дата добавления: 2016-01-03; просмотров: 49; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!