Служебное право как наука и учебная дисциплина
Термин «служебное право» может быть использован для обозначения не только соответствующей подотрасли административного права, но и активно развивающейся научной дисциплины. Служебное право, как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Наука «Служебное право» может быть определена в качестве совокупности знаний, теорий и идей о правовом регулировании общественных отношений, возникающих при организации и функционировании государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности.
Служебное право, как наука — более широкое понятие, чем служебное право, как подотрасль административного права. Помимо собственно норм служебного права, в предмет науки «Служебного право» попадают исторический и зарубежный опыт и перспективные направления регулирования служебных отношений, правоприменительная практика в этой сфере и т. п. Как уже отмечалось, впервые мысль о необходимости разработки для служащих особого чиновного (служебного) права была высказана Ю. Н. Стариловым в середине 90-х гг. XX в. Позднее эта мысль была поддержана и развита и другими учеными, что позволяет отсчитывать историю формирования российского служебного права как правовой науки именно с этого момента.
Впрочем, в рамках научных исследований вопросы организации и функционирования государственной службы изучались целым рядом отечественных ученых-юристов с середины XIX в. Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия работников государственных органов, посредством чего административные структуры выполняли возложенные на них функции1. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм госаппарата.
|
|
|
Иной подход к сущности государственной службы демонстрировал Н. М. Коркунов, который рассматривал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности». Значительный вклад в развитие научных представлений о правовом регулировании государственной службы внесли также такие ученые, как А. Д. Градовский, Б. Н. Чичерин, В. В. Ивановский, А. И. Елистратов, И. Е. Андреевский. После 1917 г. вопросы государственной службы в научном аспекте потеряли актуальность и в научной литературе не исследовались.
Фактически в течение 30 лет административно-правовой библиографический перечень почти не фиксировал работ, которые были бы специально посвящены проблемам государственной службы. Лишь в начале 1950-х гг. в советской науке административного права стали появляться первые статьи и диссертации, посвященные проблемам государственной службы.
|
|
|
В силу изложенных причин в советский период изучение института государственной службы началось лишь со второй половины 1940-х гг. Именно в это время на страницах научных изданий развернулась получившая в дальнейшем широкое продолжение и, по сути, не завершенная ныне
1 См.: Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 136–137. 22
дискуссия между С. С. Студеникиным и А. Е. Пашерстником по поводу разграничения предмета правового регулирования административного и трудового права в смежной для этих отраслей области отношений государственной службы. В период 1950—1960-х гг. разработки в области советской государственной службы велись также такими специалистами, как В. А. Власов, М. С. Почиталин, Н. И. Фаянс.
Шестидесятые годы XX в. характеризуются появлением нескольких фундаментальных работ, посвященных изучению советской государственной службы. Многие положения, впервые сформулированные тогда, и сейчас остаются базовыми для всей теории государственной службы. В первую очередь речь идет о трудах И. Н. Пахомова и В. М. Манохина.
|
|
|
Таким образом, в отечественной юриспруденции уже к 60-м гг. XX в. сформировалось представление о государственных служащих как о лицах, которые объективно выделяются среди других работников государственных предприятий и учреждений, так как замещают должности в госаппарате, выполняют служебную деятельность от имени и по поручению государства и получают за это заработанную плату из государственного бюджета в порядке и размерах, установленных государством.
Эти базовые положения были развиты впоследствии в трудах ученых советского периода в 1970—1980-х гг. и, с определенными уточнениями, принимаются современной наукой служебного права. Девяностые годы XX в. стали новым этапом в развитии научных представлений о служебной деятельности в отечественной юриспруденции, чему во многом способствовало формирование законодательной базы государственной (1995), а затем и муниципальной (1998) службы.
Помимо работ Ю. Н. Старилова, заложивших фундамент отечественного служебного права, на рубеже веков и в начале века нынешнего проблемы регулирования служебных отношений с административно-правовых позиций в Российской Федерации становились предметом научных исследований таких специалистов, как Д. Н. Бахрах, Ю. М. Буравлев, А. А. Гришковец, М. Б. Добробаба, А. А. Демин, М. Ю. Дитяковский, А. С. Дугенец, С. М. Зубарев, П. А. Кабанов, Н. М. Казанцев, В. А. Козбаненко, Н. М. Конин, В. М. Корякин, М. В. Костенников, А. В. Кудашкин, Э. В. Кудис, А. В. Куракин, А. В. Кудашкин, С. П. Матвеев, Д. Б. Миннигулова, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, В. А. Прокошин, Ю. А. Розенбаум, П. П. Сергун, Ю. П. Соловей, а также многих других.
|
|
|
Кроме того, нельзя не отметить, что вопросы правового регулирования служебных отношений в Российской Федерации изучались в этот период, пусть и несколько с иных позиций, представителями правовых отраслей, в частности, конституционного и муниципального права (И. Н. Барциц, Ю. А. Дмитриев, С. Ю. Фабричный, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина и др.), а также трудового (В. А. Абалдуев, А. В. Гусев, Е. А. Ершова, С. А. Иванова, Т. В. Иванкина, В. В. Кирпатенко, В. М. Лебедев, Ю. П. Орловский, Е. Б. Хохлов Л. А. Чиканова, В. Ш. Шайхатдинов и др.). По указанной тематике в этот период подготовили ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук представители науки: административного права — Ю. Н. Старилов (1996), П. П. Сергун (1998), Н. М. Казанцев (2000), В. А. Козбаненко (2003), А. А. Гришковец (2004), И. А. Дякина (2007), Е. Г. Крылова (2009); Р. Д. Курбанов (2010); С. П. Матвеев (2011); Д. Б. Миннигулова (2013); М. Б. Добробаба (2018); конституционного и муниципального права — С. Ю. Фабричный (2005); трудового права — Л. А. Чиканова (2006), А. В. Гусев (2009).
В настоящее время научная дисциплина служебного права изучает нормы служебного права, регулируемые ими общественные отношения, а также ряд других вопросов, используя при этом присущие всему правоведению научные методы, как общенаучные (диалектический, системный, конкретно-социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.).
В то же время следует подчеркнуть, что наука служебного права не только изучает законы развития и становления этого права, но и создает идеальные модели правового регулирования тех или иных групп отношений. Так, проводимая в настоящее время реформа государственной службы, прежде чем обрела свое нормативное воплощение, была апробирована на многочисленных научных конференциях, сформулирована в диссертациях, монографиях, статьях и иных научных работах. Наука и отрасль права отличаются не только по содержанию, но и по формам выражения. Если отрасль права находит свое выражение в нормах права, то наука объективируется во взглядах, идеях, теориях, представлениях по поводу тех или иных правовых предписаний.
Термин «служебное право» понимается также в качестве учебной дисциплины, изучение которой в настоящее время идет во многих высших учебных заведениях, прежде всего при подготовке специалистов в области юриспруденции. Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам в изучении основ правового регулирования служебной деятельности.
Учебная дисциплина служебного права представляет собой совокупность наиболее общих знаний о правовом регулировании общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности.
Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины служебного права от науки:
1. Учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях.
2. Учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями.
3. Наука всегда обладает свойством пробельности, учебная дисциплина такого свойства иметь не может.
4. Источником науки являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источником учебной дисциплины — учебники и учебные пособия. В рамках данной учебной дисциплины изучаются как основополагающие нормы служебного права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой. С середины 90-х гг. XX в. появился ряд учебников и учебных пособий, непосредственно направленных на обучение служебному праву.
Помимо первого в стране учебника, подготовленного в 1996 г. Ю. Н. Стариловым, можно также назвать: учебник «Служебное право» Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского (2003), учебник И. Н. Барцица и С. В. Бошно «Источники служебного права» (2007), А. Г. Чернявского «Служебное право» (2016), учебное пособие Ю. Р. Догадайло «Служебное право» (1998), учебное пособие «Служебное право (государственная гражданская служба)» под общей редакцией И. Н. Барцица (2007), учебное пособие А. А. Демина «Государственная служба в Российской Федерации», учебное пособие Ю. Н. Старилова «Государственная служба и служебное право» (2016), и др.
Принципы служебного права
Отечественное законодательство не выделяет принципов, единых для всего служебного права.
Вместе с тем основные принципы построения и функционирования государственной службы указаны в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». 25 Основные принципы муниципальной службы установлены ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Хотя они имеют много общего с принципами государственной службы, что предопределено близостью этих институтов, различия между ними также носят вполне объективный характер.
Остановимся на основных принципах государственной и муниципальной службы более подробно.
Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот принцип назван первым среди принципов государственной службы. В соответствии с п. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в РФ. В соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, при этом федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации).
Поскольку военная служба и государственная служба иных видов относятся к федеральной государственной службе, правовое регулирование этих видов службы осуществляется только на федеральном уровне. Государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, является единым, целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего и приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.
Применительно к государственной службе принцип законности находит свое выражение в том, что правовой статус государственного служащего, поступление, изменение и прекращение государственно-служебных отношений, служебное время и время отдыха, служебная дисциплина, а также другие вопросы регулируются законами и подзаконными нормативными актами, подлежащими в обязательном порядке официальному опубликованию.
Несмотря на то, что принцип законности не назван среди основных принципов муниципальной службы, он также, очевидно, распространяется и на нее. 26 Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является общим для государственной и муниципальной службы. Они, как институты, призванные на практике реализовывать функции государства, в первую очередь должны способствовать соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Более того, с учетом содержания ст. 18 Конституции Российской Федерации именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
Принцип равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе и равных условий ее прохождения основывается на п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». В целях реализации этого принципа в настоящее время идет формирование законодательства, в соответствии с которым основным способом замещения вакантных должностей государственной службы должен стать конкурс. Однако пока он является приоритетным способом замещения должностей лишь на государственной гражданской службе. Хотя Конституция Российской Федерации напрямую не закрепляет конституционного права граждан на равный доступ к муниципальной службе, в отличие от права на доступ к службе государственной, Конституционный Суд РФ в постановлении № 19-П от 15.12.2003 выразил правовую позицию, согласно которой смысловой потенциал, заложенный в конституционные нормы, позволяет говорить о признании такого права государством.
Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы предполагает определенное единство и определенную дифференциацию правового регулирования государственной и муниципальной службы.
Применительно к государственной службе указанный принцип предполагает установление и использование единого подхода в регулировании государственной гражданской, военной службы, государственной службы иных видов с учетом специфики каждой из них. В связи с этим, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусматривает соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу, установление ограничений и обязательств при прохождении госслужбы различных видов. Видимо, используя термин «соотносительность», законодатели старались подчеркнуть, что указанные условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но не одинаковы.
Данный закон также предусматривает учет стажа военной службы, государственной службы иных видов при переходе на гражданскую 27 службу. Часть 1 ст. 54 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо указывает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей государственной службы иных видов.
Применительно к муниципальной службе рассматриваемый принцип трансформируется в принцип единства основных требований к муниципальной службе. Связано это с тем, что действующее законодательство регламентирует муниципальную службу значительно менее детально, чем службу государственную, содержит большее количество диспозитивных норм, поэтому единство муниципальной службы может быть достигнуто только на уровне общих требований. В то же время применительно к муниципальной службе подчеркивается и необходимость учета исторических и иных местных традиций, что связано с особенностями организации местного самоуправления в разных местностях.
Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего. Основной целью государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как совершенно справедливо отмечает В. А. Козбаненко, «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного»1.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусматривает, что для государственных гражданских и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (то есть максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии, основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. В стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения муниципальных должностей муниципальной службы, и наоборот. Принцип открытости государственной и муниципальной службы основывается, прежде всего, на п. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы.
1 Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. 28
В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно: 1) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19); 2) в состав конкурсной комиссии (ст. 22); 3) в состав аттестационной комиссии (ст. 48). В отношении муниципальной службы данный принцип сформулирован как принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих, что, как представляется, не меняет его сути, так как речь также идет об информационной открытости службы для общества.
Принцип профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная службы являются видами профессиональной деятельности, требующими специальных знаний и навыков. В силу этого законодательство о государственной и муниципальной службе закрепляет названный принцип. Его реализации должны способствовать закрепляемые нормативными актами об отдельных видах государственной службы, а также о муниципальной службе требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной и муниципальной службы.
На повышение профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих направлены их профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка. Принцип защищенности государственных и муниципальных служащих. Федеральное законодательство о государственной и муниципальной службе, говоря о защищенности соответствующих служащих, подчеркивает разные виды такой защиты. Применительно к государственным служащим речь идет прежде всего об их защите от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Такая защищенность является важным условием эффективного осуществления служебной деятельности. Данный принцип означает, что государственные служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Госслужащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Применительно к муниципальным служащим законодатель выделяет прежде всего их правовую и социальную защищенность. Данный аспект призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, произвола руководителя, гарантировать соответствующие условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т. д. Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в частности ст. 11, 20—25, 29 и др. Помимо рассмотренных законодательство о муниципальной службе выделяет и некоторые другие принципы муниципальной службы: стабильности; взаимодействия с общественными объединениями и гражданами; внепартийности; ответственности муниципальных служащих. Схожие или аналогичные принципы указаны и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Они в большей степени характеризуют именно специфику гражданской и муниципальной службы.
Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 226; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!