Исходящие от корпорации действия распадаются на три 22 страница

Точнее говоря, жизнедеятельность административно-территориального образования в сфере имущественных от­ношений выражается исключительно в деятельности его постоянно действующего органа — совета. В этом суще­ственное отличие местных советов от Верховных Советов союзных и автономных республик и от Верховного Совета СССP, являющихся только законодательными органами, в связи с чем имущественное лицо государства не может быть отождествлено ни с Верховным Советом СССР или Вер­ховными Советами союзных и автономных республик, ни с иными высшими органами государственной власти и госу­дарственного управления.

В предыдущем разделе настоящей главы было пока­зано, что Правительство СССР или республики, а по их указанию и соответствующее Министерство финансов дей­ствуют от имени государства, от имени казны. Местный же

191

совет в имущественных и иных правоотношениях действует от своего имени, хотя в конечном счете его деятельность в сфере местного управления (заведывание местными де­лами) — это деятельность органа местного территориаль­ного образования. Эта двойственность в юридическом по­ложении местных советов вызвана тем, что, будучи орга­нами государственной власти на местах, они являются также и местными органами власти, т. е. самоуправлениями в под­линно« смысле '.

Компетенция местных органов определена в ст. 97 Кон­ституции СССР. Советы депутатов трудящихся руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обес­печивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хо­зяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет. Из этого перечня функций местных советов видно, что их непосредственное участие, как юридиче­ских лиц в имущественном обороте едва ли можно при­знать значительным.

Разумеется, местный совет при осуществлении возло­женных на него ст. 97 Конституции задач вступает в гра­жданские правоотношения с другими лицами (в связи с обеспечением себя топливом, канцелярскими принадлеж­ностями и т. д.). Но в этом своем качестве местный совет ничем не отличается от других госбюджетных учреждений, в частности, от подведомственных ему отделов, организаций и т. д., имеющих самостоятельную смету (об имуществен­ной самостоятельности бюджетных учреждений см. ниже).

В данном же случае нас интересует та сфера имуще­ственных отношений, в которых совет, как высший орган государственной власти на данной территории непо­средственно, а не через подчиненные ему отделы и управления, фигурирует в качестве юридического лица гражданского права. Поскольку компетенция совета за­ключается главным образом в руководстве, в осуществле-

¹ Характерно, что хотя Положение о краевых (областных), окружных и районных съездах советов юридическими лицами считает исполкомы, в 1 главе Положения говорится о порядке образования краевых (областных) административно-территориальных объединений. Но админи­стративно-территориальное объединение — это не простая совокупность граждан, населяющих определенную территорию, а особое, самостоятель­ное общественное образование.

192

нии функции государственного властвования на данной тер­ритории, постольку его деятельность как органа, вопло­щающего в себе имущественную самостоятельность адмиистративно-территориального образования, в граждан­ских правоотношениях имеет ограниченный характер.

Этот вывод подтверждается законом, определяющим имущественные права местных советов. Местным советам предоставляется право эксплоатировать состоящие в их ведении земли, предприятия и прочее имущество как в бюджетном порядке, так и на началах хозяйственного рас­чета — отчуждать и сдавать в аренду состоящее в их ве­дении имущество в порядке, установленном законом, и за­ключать займы. Советы отвечают по заключенным ими зай­мам всеми своими доходами и находящимся в их ведении имуществом, на которое по закону может быть обращено взыскание. Заключение займов на покрытие дефицита по местному бюджету не допускается; займы должны иметь целевой характер '. Общегосударственная казна ответ­ственности по займам местных советов не несет.

Таково содержание имущественных прав местных сове­тов. Совершенно ясно, что предоставление местным сове­там права эксплоатировать состоящее в их ведении иму­щество на началах хозяйственного расчета означает, что непосредственными субъектами права на имущество, за­крепляемое за соответствующими хозрасчетными организа­циями, подведомственными советам, являются эти орга­низации. Например, хотя коммунальные гостиницы входят в состав имущества, принадлежащего местному совету, но непосредственное управление гостиницами и связанное с ним совершение имущественных сделок осуществляется гостиничным трестом местного совета и от имени этого треста². Если же имущество местного совета эксплоатируется в бюджетном порядке, то и в этом случае по общему правилу оно находится в непо­средственном управлении отдельных органов (отделов) местного совета.

¹ Ст. ст. 5—9 Основных положений об имущественных правах местных советов, утв. ЦИК и СНК СССР 9 января 1929 г. (СЗ СССР 1929 г. № 3, ст. 26).

² Типовой устав гостиничного треста и типовой устав гостиницы, непосредственно подчиненной местному совету (Бюлл. Наркомхоза РСФСР, 1939).

 

193

Что касается указания на право местного совета отчу­ждать состоящее в его ведении имущество и сдавать его в аренду, то и в этом случае фактически стороной в сделке будет не совет как таковой, а его отдел или управление. Например, продажа малоценных домостроений частным лицам в связи с невозможностью их целесообразного ис­пользования коммунальным или жилищным отделом гор­совета производится от имени этого отдела, а не горсовета. Конечно, если исходить из той точки зрения, что отделы и управления местного совета не являются субъектами права и действуют всегда от имени совета как юридического лица, то необходимо признать, что совет превращается в участ­ника многочисленных и разнообразных юридических сде­лок. Но, как было показано выше и будет более подробно развито в дальнейшем, нет никаких оснований отрицать юридическую личность за бюджетными учреждениями, обладающими определенной мерой имущественной само­стоятельности безотносительно к тому, в каком подчине­нии — союзном, республиканском или местном — они на­ходятся.

В отличие от других местных советов, сельский совет является непосредственным участником довольно широкого круга сделок. Объясняется это тем, что сельский совет по общему правилу не имеет отделов. Если по местному бюджету, кроме сельского, главными распорядителями кредитов являются отделы местных советов в лице их ру­ководителей, то по сельскому и поселковому бюджетам главным распорядителем кредитов непосредственно яв­ляется сельский или поселковый совет. Наряду с административно-организационными функциями сельсовет вы­полняет и оперативно-хозяйственные функции. Сельсовет эксплоатирует состоящие в его ведении промышленные предприятия, осуществляет строительство и ремонт своих коммунальных предприятий и муниципализированного фонда (жилых зданий, школ, больниц и т. п.), содержит в исправности и строит новые дороги, мосты, переправы и мелиоративные сооружения сельского значения '. При осу­ществлении всех этих задач сельсовет выступает в каче­стве юридического лица гражданского права.

¹ П. «а» ст. 11, п. «а» и п. «б», ст. 15 Положения о сельских советах, утв. ВЦИК 1 января 1931 г. (СУ РСФСР 1931 г. № 11, ст. 142).

194

IX. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1

Характеризуя имущественную сферу деятельности со­циалистического государства, мы пришли к выводу, что, выступая как целое, как казна, оно является юридическим лицом. Юридическими лицами являются также местные советы депутатов трудящихся. Вместе с тем признание государства и местных советов юридическим« лицами не исключает юридической личности министерств и других центральных ведомств, отделов местных советов, социаль­но-культурных учреждений и иных, состоящих на госу­дарственном или местном бюджете организаций, именуе­мых бюджетными учреждениями.

Не расходится ли, однако, это утверждение с фактиче­ским положением вещей и с законодательством? Можно ли считать бюджетное учреждение юридическим лицом?

Как известно, отделы местных советов, министерства и иные ведомственные органы, находящиеся на местном, рес­публиканском или общесоюзном бюджетах, по общему пра­вилу не именуются в соответствующих положениях о них юридическими лицами. Но если даже в Положении о бюд­жетном учреждении и содержится сакраментальная форму­лировка — «пользуется правами юридического лица» или «является юридическим лицом»,— значит ли это, что дан­ное учреждение по существу отвечает тем признакам, которые в своей совокупности составляют содержание понятия юридического лица?

Конечно, если соединять понятие юридической лично­сти государственных органов только с принципом хозяй­ственного расчета, то вывод ясен: бюджетные учреждения юридическими лицами не являются. Но ни принципы и су­ществующие условия деятельности этих учреждений и со­ветского государства в целом, ни советское законодатель­ство не дают основания для такого вывода. Нельзя право­способность и тем самым юридическую личность основывать только на той форме имущественной обособленности и опе­ративной самостоятельности, которая заключена в хозрас­чете. Наличие или отсутствие хозрасчета может влиять на степень, объем, характер правоспособности, но не опреде­ляет наличия или отсутствия юридической личности у данной

195

организации. При всем отличии в имущественном положе­нии хозрасчетного предприятия и бюджетного учрежде­ния и первое и второе являются органами государства. Советское государство в отличие от буржуазного осуще­ствляет единство политического и хозяйственного руковод­ства. Поэтому различие между государственным пред­приятием и государственным учреждением — это различие двух видов внутри единого родового явления — госоргана. В этом коренное отличие в положении советских учрежде­ний и предприятий, с одной стороны, и органов (буржуазного государства и частных юридических лиц — корпораций и учреждений, с другой стороны. Буржуазные корпорации, в частности, объединения, преследующие цели извлечения прибыли (торговые товарищества), покоятся на частной собственности и включены не в политическую организацию, а в гражданское общество.

В социалистическом же государстве различие между бюджетными и хозяйственными органами с точки зрения их имущественно-правового положения хотя и является су­щественным, но это различие не перерастает в противопо­ложность. Юридическая личность тех и других органов вы­текает из принципа демократического централизма, формы же его проявления различны в связи с различной степенью оперативной и имущественной самостоятельности этих органов.

2

Уже вскоре после издания Гражданского кодекса Вер­ховному суду РСФСР пришлось положительно ответить на вопрос о том, являются ли бюджетные учреждения юриди­ческими лицами. В 1926 г. Верховный суд РСФСР признал отделы местных советов «фактическими юридическими ли­цами» в связи с совершением ими юридических сделок, на­правленных на выполнение возложенных на эти отделы за­дач '.

¹ Вначале, в 1925 г. ГКК Верховного суда РСФСР встала на ту точку зрения, что «только такие объединения и организации пользуются правами юридического лица, которым эти права предоставлены по закону или уставом, или положением, определяющим круг их деятельности». Вместе с тем ГКК в своем докладе за 1925 г. признала, что «эта прин­ципиально совершенно правильная точка зрения все же не могла быть полностью выдержана до конца: наш суд и наше право не придают форме чрезмерного значения при правильности материальной стороны

196

Отсутствие законодательных норм, регулирующих иму­щественную правоспособность бюджетных учреждений, по­рождало путаницу в вопросе о том, кто отвечает за долги, возникшие из сделок, совершаемых этими учреждениями. Поэтому в РСФСР вскоре был издан закон, урегулировав­ший участие в гражданских правоотношениях госбюджет­ных учреждений. Мы имеем в виду постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О хозяйственных опе­рациях учреждений, состоящих на государственном бюд­жете» '.

За госбюджетными учреждениями было признано право на совершение лишь тех сделок, которые непосредственно связаны с деятельностью этих учреждений или являются необходимыми для осуществления возложенных на них за-

вела. Жизнь заставила отступить от этой позиции и делать исключения из общего правила, ибо, конечно, нельзя было закрывать глаза на фак­ты из жизни»; так, например, ГКК сделала исключение в отношении фабзавкомов, признав их самостоятельными участниками гражданского оборота в связи с широким распространением так называемого рабоче­го кредита, в процессе реализации которого фабзавкомы выступали са­мостоятельно в интересах рабочих и служащих; кроме того, по призна­нию ГКК были допущены исключения и в отношении «отдельных гос­учреждений, не имеющих прав юридического лица (а составляющих часть или отдел другого госучреждения, так, например, отделы исполко­мов и т. п.)». В 1926 г. в связи с отказом ГКК признать за отделом местного хозяйства Таганрогского исполкома права на выдачу векселей, поскольку «отделам исполкомов не присвоены права юридического лица» Пленум Верховного суда РСФСР в своем разъяснении «О правоспособ­ности государственных учреждений в связи с вопросом об их участии в гражданском обороте в качестве фактических юридических лиц», при­знал мотивы определения ГКК неправильными и пришел к заключению, что «вопрос о нахождении учреждения на госбюджете может иметь от­ношение лишь ко взысканию, причем присуждение той или иной суммы, конечно, не дает права на ее удовлетворение из сумм, назначенных по смете на другие нужды, но что за отсутствием одной формы, например, перерегистрации в качестве юридического лица того или иного учрежде­ния, отвергнуть всякое его право на предъявление иска, т. е. быть ист­цом, и всякую обязанность нести ответственность, т. е. быть ответчи­ком на суде, было бы бесполезно»; далее в разъяснении подчеркивает­ся, что «в данном деле ответчиком является отдел коммунального хо­зяйства, само название которого указывает на его хозяйственные функ­ции» и указывается, что «ГКК в опровержение его (т. е. отдела комму­нального хозяйства— С. Б.) прав юридического лица неосновательно ссы­лается на конституцию и закон о губернских съездах, в котором никакого запрещения отделам губисполкомов быть юридическими лицами не содер­жится» (протокол №10 от 28 июня 1926г.).—Сборник разъяснений Вер­ховного суда РСФСР, «Советское законодательство», М. 1931, изд. 2-е, стр. 52—50.

¹ СУ РСФСР 1926 г, № 64, ст. 499.

197

дач. Таковы сделки по закупке топлива, хозяйственных и канцелярских товаров, инструментов, материалов и т. п., обеспечивающих нормальную деятельность учреждения '. Право на совершение сделок, а равно право быть истцом и ответчиком по имущественным спорам предоставляется лишь учреждениям, имеющим самостоятельную смету и являющимся в лице своих руководителей самостоятельными распорядителями кредитов. По заключенным ими сделкам I'учреждения отвечают как бюджетными ассигнованиями, так и специальными средствами, отпускаемыми и предоста­вляемыми учреждениям на соответствующие операции ².

Распорядителями кредитов являются те руководители учреждений, которым предоставлено право распоряжаться ассигнованиями, выделенными по бюджету для этих учре­ждений. Открытые данному учреждению кредиты исполь­зуются исключительно в сметном порядке по прямому на­значению на те именно нужды, которые предусмотрены со­ответствующими сметными подразделениями ³. По объему предоставленных им полномочий различают распорядите­лей кредитов первой степени (или главных), второй сте­пени и третьей степени. Главными распорядителями креди­тов являются министры и руководители центральных ве­домств, а также заведующие отделами местных советов и председатели сельских и поселковых советов. Главные рас­порядители кредитов вправе распределять кредиты между подведомственными им учреждениями, а также в установ­ленных законом пределах передвигать кредиты из одного подразделения сметы в другое и из одного нижестоящего учреждения в другое ⁴. В непосредственном ведении глав-

¹ Ст. 1 Инструкции НКФ и НКЮ РСФСР от 10 января 1927 г. о применении пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. (БФХЗ, 1927, № 8).

² Ст. ст. 2 и 4 пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1927г., ст. 3 Инструкции НКФ и НКЮ РСФСР от 10 января 1927 г.

³ Ст. 32 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утв. ЦИК и СНК СССР от 25 мая 1927г. (СЗ СССР 1927г. № 27, ст. 286); ст. 6 пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1932 г. «О кассовом исполнении республиканских (АССР) и местных бюджетов РСФСР» (СУ РСФСР 1933 г. № 26, ст. 125).

⁴ Ст. ст. 31 и 33 Положения о бюджетных правах Союза ССР и со­юзных республик (СЗ СССР 1927 г., ст. 286 с изменениями; СЗ СССР 1927 г. № 47, ст. 471; СЗ СССР 1928 г. № 16, ст. 133; СЗ СССР 1929 г. № 68, ст. 636); ст. ст. 191 и 192 Положения о местных финансах РСФСР, утв. ВЦИК 19 ноября 1926 г. (СУ РСФСР № 92, ст. 668).

198

ных распорядителей находятся средства, отпускаемые на расходы самого учреждения, во главе которого стоит глав­ный распорядитель кредитов '.

Распорядители кредитов второй степени управляют сред­ствами, отпущенными им на их расходы, и разверстывают открытые им главными распорядителями кредиты между распорядителями кредитов третьей степени.

Распорядители кредитов третьей степени расходуют средства только на непосредственные нужды своего учре­ждения, на осуществление тех задач, которые оно призвано выполнить. Список учреждений, руководителям которых предоставлены права распорядителей кредитов третьей сте­пени утверждается: для учреждений, состоящих на респуб­ликанском бюджете, — соответствующими министерствами; для учреждений, состоящих на бюджете автономных рес­публик и на местном бюджете, — советами министров автономных республик и местными советами ². Аналогично решается вопрос о самостоятельных сметах учреждений, со­стоящих на общесоюзном бюджете. Учреждения, руково­дителям которых предоставлены права распорядителей кре­дитов третьей степени, составляют самый широкий круг учреждений. В их состав входят многочисленные социально-культурные учреждения — институты, школы, больницы и т. д. Учреждениям, во главе которых стоят распоряди­тели кредитов третьей степени, предоставлена достаточно широкая оперативная самостоятельность для достижения поставленных перед ними задач. В распоряжении руково­дителей этих учреждений остается известный процент эко­номии от рационализации аппарата; отчисления от этой экономии расходуются на премирование работников дан­ного учреждения ³. Таким образом, не только хозрасчетные

¹ Инструкция НКФ СССР от 20 ноября 1938 г., циркуляр Госу­дарственного Банка СССР от 22 декабря 1938 г. «О порядке открытия бюджетных кредитов» (ФХБ, 1939, №3).

² Ст. 5 пост. СНК РСФСР от 16 марта 1936 г. «О самостоятельных сметах учреждений, состоящих на государственном бюджете РСФСР, республиканских бюджетах АССР и местных бюджетах» (СУ РСФСР 1936 г. №8, ст. 48).

³ П. «б» ст. 3 пост. ЦИК и СНК СССР от 17 июня 1935 г. «О премировании работников центральных и местных советских учреж­дений, а также работников управленческого аппарата хозяйственных организаций»—см. сборнике «Трудовое законодательство СССР», Юриздат, 1941.

199

предприятия, но и бюджетные учреждения материально заинтересованы в экономном и правильном использовании отпущенных им средств.

3

Характеристика имущественного положения бюджет­ного учреждения станет еще более полной, если принять во внимание наличие у многих учреждений так называемых специальных средств. Специальными средствами являются суммы, образованные из тех доходов бюджетного учрежде­ния, которые на основании особых постановлений (Прави­тельства СССР, Правительства союзной республики либо местного совета — в зависимости от подчиненности учре­ждения) могут расходоваться этим учреждением на спе­циальные цели без проведения по доходной и расходной части государственного или местного бюджета '.

---

Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 82; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!