VI . Актуальні проблеми координаційної діяльності прокуратури
Відповідно до частини першої статті 10 Закочу України «Про прокуратуру» у редакції Закону України від 12.07.01 р. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі із злочинністю органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки, органів податкової міліції, органів митної служби та інших правоохоронних органів. Тим самим було поставлено крапку під дискусією, що тривала понад десять років, з приводу того, чи відповідає ця функція правовому статусу прокуратури, чи ні.
Наказом Генерального прокурора України № 1 від 19 січня 2004 р. «Про організацію роботи та контроль виконання в органах прокуратури України» (п. 2.2) запропоновано прокурором усіх рівнів «розглядати координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю і корупцією як важливий і пріоритетний напрям в організації роботи органів прокуратури, до основних завдань якої належать: об'єднання зусиль та активізація роботи правоохоронних органів у сфері боротьби зі злочинністю; усунення дублювання і паралелізму в їх діяльності; розроблення і здійснення ними узгоджених заходів щодо своєчасного виявлення, розкриття, розслідування та припинення злочинів і корупційних діянь, усунення причин і умов, які сприяють їх вчиненню».
У Генеральній прокуратурі України організацію координаційної діяльності з окремих її напрямів покладено на заступників Генерального прокурора України відповідно до розподілу службових обов'язків, а у решті прокуратур - на їх перших керівників, що підкреслює значущість цієї діяльності.
|
|
У зв'язку з відродженням координаційної діяльності як важливої організаційної функції прокуратури пов'язані з цим проблеми стали предметом пильної уваги не лише Генеральної прокуратури України, але й предметом досліджень науковців і практиків [14].
Ведучи мову про форми координації, ми розглядаємо її у двох значеннях: а) як організаційну діяльність прокуратури, спрямовану на встановлення зв'язків між учасниками координації; б) як взаємоузгоджену діяльність учасників координації. У першому випадку виникають організаційно-управлінські відносини між прокурором та іншими учасниками, в другому — між цими учасниками, які реалізують спільно розроблені і затверджені заходи.
На основі аналізу практики координації можна дійти висновку, що процес координації проходить через декілька стадій. Інакше і бути не може, оскільки координація здійснюється не спонтанно, а є складною організаційною діяльністю.
Перша стадія — це осмислення проблем боротьби зі злочинністю, вироблення конкретних пропозицій щодо порядку денного координаційних нарад. їх узагальнення є, очевидно, обов'язком прокурора як лідируючого учасника координації.
|
|
Друга стадія — це визначення кола питань, які слід винести на обговорення найближчої координаційної наради. Для досягнення згоди всіх учасників прокурор-координатор встановлює контакти з окремими керівниками правоохоронних органів, повідомляє їх про дату наради та доводить до їх відома порядок денний.
Третя стадія — засідання координаційної наради з прийняттям відповідного рішення.
Четверта стадія — реалізація рішень наради шляхом здійснення скоординованих заходів.
П'ята стадія — контроль за їх виконанням або в оперативному порядку, або шляхом обговорення на координаційній нараді.
Генеральний прокурор України вимагає від підпорядкованих прокурорів «надавати необхідне значення проведенню координаційних нарад правоохоронних органів як одній з основних форм узгодження спільних заходів протидії злочинності -та-запобіг.анняїй»_(ч.^п. 2.2 наказу № 1, 2004 р.) По суті, координаційну нараду можна розглядати як стрижневий елемент усієї системи координації.
У переважній більшості випадків ініціаторами проведення координаційних нарад виступають прокурори, шо не виключає можливості внесення відповідних пропозицій іншими учасниками. Наприклад, командувач військами Кримського напряму Прикордонних військ України 10 грудня 2002 р. звернувся до прокурора Автономної Республіки Крим з листом, у якому, посилаючись на оперативні матеріали, повідомив про активну підготовку турецьких кооперативів до масового браконьєрського промислу камбалп-калкапа у виключній морській економічній зоні України вздовж лінії, що проходить від острова Зміїний до мису Тарханкут, а поява окремих турецьких шхун на межі територіальних вод України свідчить про відстеження браконьєрами ситуації. Виходячи з цього, він вніс пропозицію розглянути дану проблему на координаційній нараді правоохоронних органів АРК і затвердити відповідні заходи, що і було зроблено.
|
|
Відповідальність за вчасну підготовку матеріалів на координаційні наради, виготовлення кінцевих документів (протоколів і постанов) та контроль за реалізацією визначених ними заходів покладено у Генеральній прокуратурі України та прокуратурах обласного рівня — на підрозділи нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, а на районному рівні — на їх керівників (п. 6 п. 4.2 зазначеного наказу).
|
|
Важливе значення має оптимальне визначення кола учасників координаційних нарад, що в принципі повинно залежати від характеру питань, шо розглядаються. Вважаємо, що до вирішення цього питання потрібно підходити диференційовано, залежно від характеру виниклих проблем.
Органи прокуратури, МВС, СБУ можна розглядати як постійних учасників координації, участь яких у роботі координаційних нарад є безумовно обов'язковою. До них слід додати начальників підрозділів податкової міліції, які відіграють відносно самостійну роль у боротьбі зі злочинністю в податковій сфері. Інші державні органи наділені окремими владними повноваженнями у сфері боротьби зі злочинністю (податкові інспекції, органи Держкомкордону тощо) і на цій основі беруть участь в окремих координаційних нарадах.
За результатами вивчення трьохсот матеріалів координаційних нарад обласного і районного (міського) рівня нами встановлено, шо коло їх учасників обмежувалось керівниками правоохоронних органів у «традиційному» розумінні лише у 65 випадках. В інших же випадках їх учасниками були також представники таких органів, як податкові інспекції (78), митні органи (69), органи охорони державного кордону (26) та деяких інших.
У зв'язку з цим вважаємо за потрібне висловити міркування щодо статусу т. зв. учасників координаційних нарад. На пашу думку, ними повинні бути перші керівники правоохоронних органів, які наділені усією повнотою повноважень з прийняття відповідних рішень. Систематичне відрядження ними на ці засідання своїх заступників може свідчити про недооцінку важливості координаційної діяльності та формальне ставлення до виконання запланованих заходів.
Дещо іншим є статус присутніх на координаційних парадах, якими зазвичай є досить відповідальні посадові особи правоохоронних органів, безпосередньо причетні до розроблення і виконання рішень цих нарад.
Формою колективного обговорення питань, шо можуть бути предметом координації правоохоронних органів обласного рівня, можуть також бути спільні засідання колегій даних органів. Залучення до цих заходів не лише перших керівників, але й усіх членів колегій сприяє предметнішому обговоренню питань, що розглядаються.
Значною мірою форми координаційної діяльності залежать від правильного визначення її напрямів, до яких, на нашу думку, належать:
1. аналіз стану і рівня злочинності, її харак теру і тенденцій;
2. участь у розробленні заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням; внесення з цих питань пропозицій компетентним держав ним органам;
3. вивчення і поширення передового досвіду окремих органів і посадових осіб у боротьбі зі зло чинністю;
4. взаємне використання можливостей окре мих правоохоронних органів для розкриття злочинів і забезпечення притягнення винуватців до встановленої законом відповідальності.
5. З врахуванням цього рішеннями координаційних нарад можуть визначатись такі форми координаційної діяльності:
6. спільні аналізи стану злочинності і корупції та ефективності заходів по боротьбі з ними;
7. заходи з реалізації державних і регіональних програм боротьби із злочинністю та корупцією, передусім перевірки з різних питань правоохоронної діяльності, які, за нашими підрахунками, становлять 60-70% від загальної кількості запланованих заходів;
8. підготовка спільних пропозицій до програм боротьби зі злочинністю, у тому числі з запобігання злочинам;
9. вивчення позитивного досвіду боротьби зі злочинністю для його поширення;
10. вжиття спільних заходів, спрямованих на розкриття особливо тяжких, резонансних злочинів, зокрема, шляхом створення слідчо-оперативних груп;
11. -проведення спільних організаційно-правових заходів, спрямованих на оздоровлення криміногенної ситуації в окремих регіонах (областях), містах і районах, а, в разі потреби, також у сільських населених пунктах і на підприємствах;
12. спільні заходи з підвищення ділової кваліфікації працівників правоохоронних органів, проведення семінарів, науково-практичних конференцій тощо з участю як практиків, так і науковців.
Звичайно, цей перелік не можна вважати вичерпним, про шо свідчить досвід як України, так і інших держав СНД. Наприклад, у Російській Федерації використовуються такі форми координації, як надання взаємної допомоги у забезпеченні власної безпеки правоохоронних структур у процесі діяльності по боротьбі зі злочинністю, організація спільних чергувань слідчих прокуратури та інших відомств тощо. Поточною повсякденною формою координації можна вважати оперативний обмін інформацією, що становить взаємний інтерес[15].
Для участі в засіданнях координаційних нарад і обговорення питань, що розглядаються, можуть запрошуватись і судді. Проте з огляду на їх особливий правовий статус як представників незалежної судової влади вони не можуть бути учасниками цих нарад і реалізації спільних заходів на виконання їх рішень [16].
При оцінці стану координаційної діяльності і ролі прокурорів у налагодженні координаційних зв'язків необхідно враховувати, що координацію можна здійснювати лише для вирішення завдань боротьби зі злочинністю, які є спільними для всіх правоохоронних органів. Окремі аспекти, властиві тим чи іншим органам, предметом координації бути не можуть.
Крім того, будучи організатором координації, прокуратура не повинна і не має права підміняти інші органи при реалізації погоджених заходів. При цьому повною мірою зберігається не лише організаційна, але й наглядова роль прокуратури, яка повинна здійснювати нагляд затим, щоб скоординовані заходи реалізовувались у межах закону.
Аналіз постанов координаційних нарад, проведених у 2002—2003 роках, дозволяє зробити висновок, що в результаті організаційних заходів, проведених Генерапьною прокуратурою України, вони стали предметнішими і актуальнішими, здатними справити реальний вплив на стан боротьби зі злочинністю і корупцією. Водночас багато з них викликає досить серйозні зауваження.
1. У деяких координаційних нарадах, присвячених розгляду усього комплексу питань боротьби зі злочинністю, бере участь надто мало посадових осіб. Так, судячії з протоколу наради керівників правоохоронних органів Драбівського району Черкаської області від 22 квітня 2002 року, крім районного прокурора, учасником паради був лише начальник РВ УМВС, а також присутні були деякі інші посадові особи цього органу. Інших посадових осіб, безпосередньо причетних до боротьби зі злочинністю, на нараді не було, шо значною мірою обумовило поверховість обговорення і прийнятої постанови.
2. В описових частинах постанов наводяться лише статистичні дані щодо кількості злочинів різних видів, а також слабкої активності прокурорів та інших працівників правоохоронних органів (знову ж таки за даними статистики). Так, у постанові наради у Полтавській області від ЗО вересня 2002 р. названі райвідділи УМВС та прокуратури чотирьох районів, де протягом восьми місяців не виявлялись злочини у сфері паливно-енергетичного комплексу, двох районів — у сфері приватизації, п'яти районів — у фінансово-кредитній та банківській сферах. При цьому не наводились скільки-небудь конкретні дані про те, що зазначені злочини в цих районах мали місце, а правоохоронні органи не реагували на них належним чином. Така формальна оцінка штовхає прокурорів на виявлення злочинів у цих сферах «за будь яку ціну», в тому числі і явно малозначних правопорушень. Інший приклад: у постанові від 5 червня 2003 року (та ж область) «Про стан виконання вимог статті 18 Закону України «Про організа-цінно-правові основи боротьби з організованою злочинністю і корупцією» щодо взаємодії між спец, підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю та іншими органами, на які покладено обов'язок сприяти у виявленні її проявів» зазначено, що протягом 2001 року органами КРУ було проведено 2590 ревізій, з них по 450 матеріали направлені до правоохоронних органів, причому по 145 ревізій з цієї кількості ревізії проводились на вимогу правоохоронних органів. Якихось висновків з наведених цифр немає, та це і неможливо зробити.
3. В описових частинах чималої кількості постанов відзначається в основному позитивна робота прокуратури на тих чи інших ділянках, а стосовно інших учасників координації міститься лише критика. Такі підходи дають підстави для погіршення ділових стосунків між учасниками коор
динації.
4. Зміст резолютивних частин багатюх постанов є неконкретним. Так, у постанові від 7 вересня 2002 року щодо боротьби з корупцією (Хмельницька область) намічено перевірити у жовтні цього ж року виконання законів про боротьбу з корупцією невідомо на яких об'єктах силами про
куратури, УМВСУ та УСБУ. Між тим зазначені органи зобов'язані постійно виявляти ці правопорушення не протягом одного місяця в порядку чергової «кампанії», а постійно.
Рішення координаційної наради керівників правоохоронних органів цієї ж області від 28 грудня 2002 року цілком складається із закликів типу «звернути увагу керівників ... на наявні недоліки...», «продовжити роботу по реалізації комплексної програми...», «вжити заходів до підвищення якості розслідування...», «розробити і здійснити комплекс виховних та профілактичних заходів ...», «виключити випадки передчасного порушення кримінальних справ ...» тощо.
1. В деяких постановах містяться пункти, зміст яких суперечить закону або не стосується проблеми, що обговорюються. Так, у постанові координаційної наради від 5 червня 2002 року (Полтавська область) запропоновано «прокуратурі — рішення про порушення кримінальних справ по матеріалах, які надходять до них із спецпідро-зділів, приймати на оперативних нарадах з їх участю», а «Контрольно-ревізійному управлінню в області по порушених справах забезпечити виконання вимог правоохоронних органів про проведення ревізій в 10-денний термін». В постанові координаційної наради працівників правоохоронних органів Одеської області від 17 січня 2002 р., присвяченій запобіганню правопорушенням серед неповнолітніх (п. 7) пропонується «забезпечити розвиток мережі навчальних закладів з державною мовою навчання та створення належних умов для вивчення української мови у школах з національним складом учнів».
2.Чимало постанов містить заходи, виконавцями яких названо по 5—6 правоохоронних та інших органів, без чіткого поділу відповідальності між ними, а також покладається відповідальність за виконання окремих заходів на осіб, які не є учасниками координаційних нарад (запрошених
керівників підрозділів правоохоронних органів або керівників державних органів, які не вважаються правоохоронними).
Викликає сумніви існуюча у деяких проку ратурах практика проведення координаційних парад в порядку контролю виконання запланованих раніше заходів. Ось характерний приклад. Прокуратурою Хмельницької області 27 вересня 2002 року було організовано проведення координаційної наради, на якій були заслухані інформації деяких керівників про виконання рішень наради, що відбувалась у березні того ж року. Оскільки всі вони запевнили, що пункти попередньої постанови виконано повністю, нарада прийняла рішення, яке складалось з одного пункту: інформації взяти до відома, розроблені заходи вважати виконаними.
Природно виникає запитання: чи справді голова й учасники наради вважали, що в області зроблено все для виконання Указу Президента України «Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян» та Комплексної програми профілактики злочинності на 2001—2005 роки? Якщо ні, то подібніш документ було складено швидше за все для демонстрації формальної активності у координаційній діяльності, а не в інтересах справи. В подібних випадках, замість проведення координаційних нарад, можна використовувати інші способи перевірки виконання, вироблені практикою організаційно-управлінської діяльності.
Гадаємо, що зазначені проблеми мають стати предметом поглибленого аналізу з боку організаційно-контрольних підрозділів Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня з метою усунення подібних недоліків і вдосконалення практики координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів.
Висновок
Дата добавления: 2018-10-27; просмотров: 209; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!