Другие индексы, не основанные на восприятии. 16 страница
Контрольно-счетные органы могут самостоятельно планировать свою деятельность (ст. 12), разрабатывать и утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля, однако разработку основополагающих стандартов в указанной сфере предлагается отнести к компетенции Счетной палаты Российской Федерации (ст. ст. 2 и 11).
Принципам взаимодействия контрольно-счетных органов и координации их деятельности посвящена ст. 18 Закона.
Для информирования общественности контрольно-счетные органы обязаны размещать в сети Интернет и в средствах массовой информации информацию о своей деятельности (ст. 19).
Финансирование контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а финансирование контрольно-счетного органа муниципального образования - за счет средств местного бюджета. Финансирование контрольно-счетных органов должно предусматриваться в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий (ст. 20).
С.В. Степашин в докладе на XVII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 17 марта 2011 г. подчеркнул, что в Законе удалось реализовать многие положения, которые необходимы для становления системы внешнего финансового контроля и эффективной деятельности контрольно-счетных органов.
Первое. Закон закрепил термин "внешний" финансовый контроль в отношении деятельности контрольно-счетных органов, понятийно отделив их от органов контроля в системе исполнительной власти.
|
|
|
Второе. В положениях Закона последовательно проводится тезис об организационной и функциональной независимости контрольно-счетных органов субъектов Федерации, в определенной степени удалось обеспечить ее и для контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Закреплены правовые гарантии деятельности контрольно-счетных органов и статуса должностных лиц. Однако, к сожалению, положения о государственной защите должностных лиц субфедеральных контрольно-счетных органов в настоящее время не имеют достаточного механизма реализации в федеральном законодательстве.
Третье. Закон наделил контрольно-счетные органы необходимой компетенцией для осуществления системного внешнего аудита, включая полномочия по анализу эффективности использования бюджетных средств, эффективности принимаемых исполнительной властью бюджетных решений. Получили закрепление те права должностных лиц при осуществлении внешнего финансового контроля, которые не могли быть установлены региональным законодательством <45>.
|
|
|
--------------------------------
<45> См.: Тезисы доклада С.В. Степашина на XVII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 17 марта 2011 г. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/-17.03.2011.AKS0R_SVS-tree_ffles-fl-386.pdf.
В то же время следует отметить, что ряд весьма принципиальных проблем еще требует решения.
В частности, Закон ограничивает полномочия контрольно-счетных органов в отношении организаций, получающих из бюджета субсидии и кредиты. Осуществление внешнего финансового контроля в отношении этих организаций ставится в зависимость от волеизъявления главных администраторов, заключающих договоры о предоставлении субсидий. Решить эту проблему необходимо, соответствующим образом изменив раздел IX Бюджетного кодекса, новую редакцию которой Минфин России планирует разработать.
В целях совершенствования правового статусу контрольно-счетных органов субъектов РФ Счетной палатой подготовлен законопроект о внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона N 6-ФЗ. Помимо соответствующих поправок в Бюджетный кодекс, Федеральные законы N 184-ФЗ, N 131-ФЗ, предусматриваются изменения ст. 287 Уголовного кодекса. Основная цель этих поправок - дополнить перечень государственных органов, за непредоставление информации которым следует уголовная ответственность, включив в него законодательные органы субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления и контрольно-счетные органы <46>.
|
|
|
--------------------------------
<46> См.: Там же.
Счетная палата РФ подготовила также изменения в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" в части дополнения перечня лиц, замещающих муниципальные должности, должностными лицами контрольно-счетных органов. Предложены поправки в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в части дополнения перечня контрольных органов, на которые не распространяется действие данного Закона - контрольно-счетными органами муниципальных образований.
С.В. Степашин подчеркнул, что главная задача в организации регионального финансового контроля на сегодняшний день - приведение в соответствие с Федеральным законом N 6-ФЗ законов субъектов Федерации и правовых актов муниципальных образований о контрольно-счетных органах. В целях обеспечения единообразия в правовом регулировании внешнего финансового контроля Счетной палатой разработан проект Модельного закона "О контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации". Проект рассмотрен Комиссией АКСОР по правовому обеспечению деятельности контрольно-счетных органов. После одобрения Модельного закона XVII конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 17 марта 2011 г. он разослан в законодательные органы с соответствующими рекомендациями.
|
|
|
В Модельном законе предпринята попытка обеспечить максимум возможных гарантий осуществления независимого внешнего финансового контроля:
- предложено ввести право контрольно-счетного органа на законодательную инициативу;
- предусмотрен шестилетний срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов, а также замещение ими государственных должностей субъекта Федерации;
- конкретизирован перечень информации, которая должна предоставляться контрольно-счетному органу;
- включена статья о материальном и социальном обеспечении сотрудников контрольно-счетного органа. Неоднократно в своей деятельности контрольно-счетные органы сталкивались с проблемой смены председателя при смене руководства региона. Чтобы исключить субъективизм в этой сфере, введена норма, по которой срок полномочий руководителей контрольно-счетного органа должен превышать срок полномочий региональных законодательных собраний, в чью компетенцию входит назначение этих должностных лиц. В Законе N 6-ФЗ этот вопрос остался нерешенным <47>.
--------------------------------
<47> См.: Там же.
В настоящее время Советом Федерации подготовлены изменения в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" в части предоставления ей возможности влиять на процесс назначения и освобождения от должности председателей контрольно-счетных органов.
В Модельный закон включены положения о праве законодательного органа субъекта Федерации запрашивать мнение Счетной палаты о соответствии представленных на должность председателя кандидатур установленным Законом о Счетной палате квалификационным требованиям к этой должности.
В Резолюции XVII Конференции содержится пункт о поручении правовой комиссии АКСОР разработать методику определения штатной численности в приемлемые сроки <48>.
--------------------------------
<48> См.: Там же.
В характеристике КСО в субъектах Российской Федерации можно выделить несколько элементов правового статуса.
1. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля. В связи с этим стоит заметить, что Закон N 6-ФЗ впервые вводит понятие, которого до сих пор не было в законодательстве, - "контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации". В Бюджетном кодексе Российской Федерации применяются другие понятия, такие как "орган государственного (муниципального) финансового контроля" и "контрольный орган", термин же "контрольно-счетный орган" отсутствует. Указанное терминологическое несоответствие должно быть устранено путем внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Кроме того, с целью недопущения различного толкования ключевых понятий бюджетного законодательства Российской Федерации, отражающих сущность государственного финансового контроля, целесообразно включить в число терминов, определяемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации, понятие контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.
2. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В настоящее время в муниципальных образованиях, количество которых составляет почти 24 тыс. и в которые поступает практически 20% средств консолидированного бюджета, единая система финансового контроля фактически отсутствует. В части ст. 38 Закона N 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме того, контрольный орган муниципального образования Федеральным законом N 131-ФЗ не отнесен к числу обязательных органов местного самоуправления, которые должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Концепция комментируемого Закона основывается на ином подходе, согласно которому контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Исключение возможности его создания в муниципальном образовании нормами Закона не предусматривается.
Законом N 6-ФЗ предусматривается формирование контрольно-счетного органа исключительно представительным органом муниципального образования.
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования.
Очень важным пунктом является положение о том, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, обладают правами юридического лица.
Независимость является концепцией, которую сравнительно просто определить. В законодательных актах и положениях независимость ведомства обычно означает, что оно не принимает указаний от органов государственного управления. Подотчетность - более расплывчатое понятие, которое не так просто определить. Такая нечеткость препятствует включению конкретных рабочих механизмов подотчетности в правовые основы, регламентирующие деятельность органов финансового контроля.
Для решения проблемы подотчетности и ее взаимосвязи с независимостью требуется прояснить несколько принципов:
- независимость ведомства никогда не бывает абсолютной. Исполнительная ветвь власти, которая в условиях демократии подотчетна избирателям, делегирует полномочия ведомству. Поэтому ведомство должно отчитываться о своей деятельности и при необходимости принимать меры по исправлению имеющих место недостатков;
- подотчетность не является синонимом контроля. Она предусматривает формирование системы взаимодополняющих и пересекающихся механизмов надзора и инструментов контроля, при которых никто фактически не контролирует независимое ведомство, и при этом ведомство остается "под контролем";
- подотчетность и независимость дополняют друг друга. Подотчетность укрепляет независимость ведомства, придавая его действиям легитимность. Ведомство формирует свою репутацию, разъясняя обществу, как оно выполняет свой мандат, а также предоставляя общественности возможность высказать мнение о проводимых ведомством мерах. Орган финансового контроля с надежной репутацией с большей вероятностью будет пользоваться доверием общества, и в спорных случаях его позиция будет приниматься на веру. Кроме того, надежная репутация также усиливает независимость ведомства.
Механизмы подотчетности делятся на несколько категорий. Действенный набор механизмов должен включать сбалансированное сочетание мер из различных таких категорий;
- предварительной подотчетностью называется представление отчетности до начала действий ведомства (например, в рамках консультаций с заинтересованными сторонами по вопросам политики в области надзора и регулирования);
- фактической подотчетностью называется отчетность после принятия мер (например, в форме годовых отчетов);
- разъяснительная подотчетность требует указывать причины принятых мер и объяснять эти меры;
- корректирующей подотчетностью называется обязательство рассматривать и удовлетворять жалобы, принимая меры по исправлению недостатков политики или нормотворчества;
- процедурная подотчетность касается требований в отношении обязательных для исполнения процессуальных норм;
- материально-правовая или функциональная подотчетность призвана обеспечить обоснованность мер регулирования и надзора с точки зрения целей ведомства <49>.
--------------------------------
<49> См.: Хюпкес Е., Квинтссин М., Тейлор М.У. Механизмы подотчетности органов регулирования финансового сектора // Вопросы экономики. 2006. N 39.
Парламентские органы оказывают влияние на надзорную деятельность посредством своих законодательных полномочий, т.е. они отвечают за создание правовых основ, в рамках которых действуют КСО. Подотчетность КСО законодательной власти имеет три цели: обеспечить адекватность мандата ОРН, установить, насколько действенно осуществляются полномочия, делегированные органам финансового регулирования, и достаточно ли их для достижения намеченных целей, а также обеспечить канал обмена информацией на случай, если возникнет необходимость внести поправки в законодательство. Законодательные органы не должны непосредственно воздействовать на КСО или давать конкретные указания о том, каким образом КСО должны осуществлять свою надзорную деятельность.
Согласно рекомендациям МВФ КСО следует отчитываться перед парламентскими комитетами, а не перед полным составом парламента. Комитеты обычно имеют более высокую квалификацию по конкретным вопросам и больше возможностей для независимых действий.
Парламенту должно быть разрешено делать специальные запросы.
Законодательной власти не следует разрешать переуступать свою надзорную функцию исполнительной власти.
Парламентским представителям не следует разрешать участие в советах или комитетах, наделенных операционными или политическими функциями. Хотя иметь парламентского представителя в совете ОРН может быть и полезно, существует опасность несоблюдения этим представителем границы между подотчетностью и контролем, если он входит в состав директивных органов, которые также имеют дело с конфиденциальной информацией <50>.
--------------------------------
<50> См.: Там же. С. 10.
Согласно Закону N 6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.
В соответствии со ст. 52 ГК юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.
Учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками).
В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица. Предмет и определенные цели деятельности коммерческой организации могут быть предусмотрены учредительными документами и в случаях, когда по закону это не является обязательным.
Какое место занимают КСО субъектов в системе юридических лиц, видно из следующей схемы <51> (рис. 44).
--------------------------------
<51> URL: http://allstude.ru/Ekonomika/Hozyaiystvennaya_organizaciya.html.
┌──────────────────────────────────┐
│ Организации (юридические лица) │
└────┬────────────────────────┬────┘
│ │
\/ \/
┌───────────────────────────────────┐ ┌───────────────────────────────┐
│ Коммерческие │ │ Некоммерческие │
└────────────────┬──────────────────┘ └──────────────────────────┬────┘
┌──┴───────────────────┬───────────────────┐ │
┌─────────────┴────────────┐┌────────┴───────┐┌──────────┴──────────┐ │
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 219; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!