Понятие качества закона и параметры, его определяющие

Одной из важнейших задач, стоящих перед российским обществом на пути к правовому государству, является создание высокоэффективной, качественной правовой системы, в которой закону отводилась бы верховная роль как основному регулятору общественных отношений. В этой связи многие ученые отмечают вопрос о "качестве" законов, их соответствии объективно складывающимся правовым отношениям"[171].

В своем категориальном значении термин "качество" впервые появляется в философии Аристотеля. "Качеством я называю то, – пишет он, – благодаря чему предметы признаются так или иначе качественно определенными"[172]. Качество Аристотель рассматривает в виде: а) свойства и состояния вещей (свойство есть сравнительно устойчивая характеристика вещи, почти недоступная изменению); б) возможности к природной способности или неспособности к чему-либо (к определенной деятельности, изменению и т.д.); в) определенной фигуры предмета, его внешней формы. Кроме того, он выделяет "пассивные качества и состояния", основная особенность которых состоит в способности (возможности) быть воспринимаемыми, т.е. воздействием на органы чувств производить различные ощущения. Разные виды качества Аристотель сводит к двум основным: качеству как видовому отличию вещи и качеству как ее преходящему состоянию.

Качество, по Аристотелю, есть, прежде всего, "видовое отличие сущности" – это вид вещи, реализованная в предмете форма. Этим и объясняется то обстоятельство, что вторичные сущности – видовые и родовые понятия о предметах – выражают их внутреннюю суть, "некоторое качество". "Только вторичные сущности обозначают не просто отдельно качество, как это делает, например, белое: ведь белое не означает ничего кроме качества. Между тем вид и род устанавливают качество в отношении к сущности: они обозначают (указывают на) некоторую качественно определенную сущность".

Иное понимание качества – это "состояние... сущностей, находящихся в движении, например, теплота и холодность, тяжесть и легкость, а равно другие подобные определения, в отношении которых при изменении их телам приписываются качественные превращения"[173].

Таким образом, анализ категории качества подводит Аристотеля к проблеме многокачественности вещей, к выделению видового отличия как основного качества, которое необходимо вещи. Этот вид качества – "самый основной", т.к. это такое качество, "которое входит в состав сущности".

Разработке проблем категории "качество" посвящали свои труды многие выдающиеся ученые и мыслители прошлого. Так, Дж. Локк разделял все множество качеств на две группы: а) "первичные" качества, т.е. объективные, существующие независимо от человеческого сознания (протяженность, движение, покой, фигура и т.д.) и б) "вторичные" качества, т.е. субъективные, обусловленные спецификой органов чувств (цвет, вкус, запах и т.д.).

Деление качеств на "первичные" и "вторичные" содержало в себе возможность субъективно-идеалистических взглядов на данную проблематику. Эту возможность реализовал в своем учении Дж. Беркли. Он утверждал, что не только "вторичные", но и "первичные" качества зависят от субъекта, ибо все качества в конечном счете сводятся лишь к ощущениям[174].

В отечественной философской литературе существуют различные определения категории "качество". Одни авторы качеством считают совокупность свойств вещи, отличающих ее от других вещей и увязывают качество лишь с данным различием, что и выражает специфику вещи[175], другие отождествляют качество лишь с совокупностью свойств[176]. "Качество... вещи, взятой сама по себе, абстрагированной от ее отношений с другим вещами, – пишет А.Я. Райбекас, – есть абстрактное качество и, очевидно, тождественно ее сущности"[177].

"Качество есть существенная определенность предмета, – отмечается в Кратком философском словаре, – определенность органических его свойств, признаков, черт, в силу которых он является данным, а не иным предметом и отличается от других предметов. Как в природе, так и в обществе, – пишут авторы словаря, – все находится в постоянном движении и развитии, всегда что-то отмирает и возникает. Но из этого, однако, не следует, что явления не имеют определенного содержания и определенной формы существования, что они неустойчивы. Их качественная определенность и есть то, что делает их устойчивыми, что разграничивает и создает их конкретное многообразие"[178].

В русском языке слово "качество" означает, во-первых, наличие существенных признаков, свойств, особенностей, отличающих один предмет или явление от других, во-вторых, под качеством понимают то или иное свойство, достоинство, степень пригодности кого (чего)-нибудь[179].

В литературе довольно распространенной является точка зрения, согласно которой не следует смешивать качество со свойствами, ибо категория "качество" служит для оценки предметов, процессов, обладающих различными свойствами. Применимость категории "качество" к отдельным свойствам предмета позволяет решить вопрос о том, сколько качеств имеется у предмета: одно или много. В отечественной философской литературе по данному вопросу существуют две прямо противоположные точки зрения. Одни авторы считают, что каждый предмет имеет лишь одно качество, другие доказывают, что качеств у предмета много[180].

Не углубляясь в философский анализ категории "качество", необходимо отметить, что данная категория имеет место, широко используется в общественной и научной жизни и обозначает "совокупность всеобщих признаков, которые составляют качество любого явления, процесса природы, общества или мышления, и тем самым выступают методологическим основанием в изучении качества конкретного явления"[181]. Проведенный анализ различных точек зрения по поводу понятия "качество" и использования данной категории применительно к закону позволяет сделать вывод, что качество закона – это, прежде всего, совокупность его свойств, во-первых, отличающая его от других явлений, во-вторых, выявляющая его природу, закономерности развития и функционирования. Вместе с тем, качество закона можно рассматривать как оценочную категорию.

В этом смысле качество закона выступает как переменное его свойство. В.И. Гойман под качеством закона понимает совокупность свойств, обусловливающих пригодность закона удовлетворять определенные потребности как общества, так и отдельной личности соответственно его назначению и природе права[182].

По мнению С.В. Полениной, закон считается качественным, если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными при его издании целями и задачами[183].

На практике "качественным" считают тот закон, который применяется. Эта точка зрения является весьма распространенной и в юридической литературе. "Лучше несовершенное право", которое применяется, чем "совершенное", которое не применяется, пишет Б. Спасов[184].

Действительно, если закон принят, то он должен "работать", воплощаться в правовом поведении граждан и правоприменительной деятельности должностных лиц. Ведь синоним слова "качество" – пригодность к чему-либо. Если закон соответствует праву, но непригоден для реализации, то такой закон качественным называться не может. Как идеальная модель, безусловно, может существовать такая связь: закон соответствует принципам и природе права, но это "должное", а "должное" – это то, что должно осуществиться, реализоваться, чтобы стать действительным[185]. Тогда "книжное качество" переходит в реальное.

Какие же показатели характеризуют качество закона? По этому вопросу в юридической науке существуют различные мнения. Так, С.В. Поленина выделяет юридические, социальные и политические аспекты качества закона. Юридические параметры, по ее мнению, сводятся к тому, что законы должны закреплять нормативно-правовые предписания, т.е. регламентировать отношения между субъектами путем установления их взаимных прав и обязанностей, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства. На уровне конкретного закона понятие "качество" предполагает внутреннюю логическую согласованность и способность к взаимодействию содержащихся в нем нормативных предписаний. Причем, показателями качества отдельно взятого закона, считает С.В. Поленина, выступают также соотносимость его основных типологических характеристик (юридической силы, круга регламентируемых общественных отношений, специфики содержащихся в нем норм и т.п.)[186]. На уровне отраслей законодательства качественные показатели включают системность образующих отрасль актов, т.е. их внутреннюю согласованность и взаимодополняемость, а также отсутствие пробелов в нормах права, адекватность специфики охватываемых отраслью общественных отношений методом их правовой регламентации.

На уровне системы законодательства важное значение для ее качественных характеристик приобретают своевременность обновления, расчистки и систематизации законодательства, поскольку каждый новый закон должен вписываться в систему законодательства.

Социальная характеристика качества закона предполагает адекватное отражение в нем происходящих в обществе процессов и их проектирование на будущее, прогнозирование возможных путей развития общественных отношений. Политические параметры качества закона могут быть определены как степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы требованиям законодательной политики, задачам и потребностям общественного развития.

В.И. Гойман качество закона связывает с фактическим его содержанием (социальной адекватностью закона) и его формой (юридической адекватностью). Социальная адекватность закона характеризует его соответствие общественным отношениям, когда закон отвечает прогрессивному характеру человеческой деятельности и объективным тенденциям общественного развития, а также гуманистической природе права. С точки зрения юридической адекватности закона выделяется две группы требований. 1. В аспекте требований фундаментального характера предполагается определение: а) типа правового регулирования; б) достаточности специально-юридических средств или их соответствия целям закона (это связывается с наделением участников правоотношений правовыми возможностями); в) гарантированности порядка, процедур (юридического механизма реализации содержащихся в законе материально-практических предписаний). При этом закон должен иметь свойства акта, непосредственно регулирующего действия. 2. В аспекте требований прикладного характера закон считается качественным тогда, когда осуществляется адекватный перевод фактического содержания закона на язык права, что предполагает четкое, стилистически безупречное построение в законодательном акте нормативного материала и т.п.

Анализ указанных и иных точек зрения приводит к выводу о том, что многие показатели качества закона еще не нашли отражения в юридической литературе, не исследованы уровни качества закона, средства и способы установления основных его параметров и многие другие аспекты проблемы. Вместе с тем, следует отметить, что в отдельных субъектах РФ предпринимаются конкретные практические шаги по унификации критериев для нормативно-правовых актов. В частности, Законодательным собранием Свердловской области в 1999 г. принят закон "О правовых актах в Свердловской области", одной из целей которого является установление "общих требований к правовым актам государственной власти Свердловской области"[187].

Итак, закон обладает множеством свойств, каждое из которых имеет свое, отличное от других, качество, при этом в различных конкретных условиях закон проявляет различные, строго определенные, специфические для каждого конкретного случая свойства. Рассмотрим основные свойства (показатели, параметры) закона.

1. Закон – это официальный документ, для которого характерны определенные реквизиты, структура, символы, способы и стиль изложения. Форма закона имеет существенное значение в правовом регулировании общественных отношений, поэтому, как отмечается в юридической науке, существует система специальных требований, предъявляемых к ней. Так, язык закона должен быть точным, ясным, кратким и рассчитанным на рациональное, а не на эмоциональное восприятие[188]. К сожалению, в последние годы под популистским предлогом сделать закон понятным каждому, его заполнили многословными рассуждениями, в которых тонут устанавливаемые им правила[189].

2. Закон – результат правотворческой деятельности. Следует иметь в виду при определении качества закона, что он представляет собой результат особой, интеллектуально-волевой, творческой деятельности, которая включает материальный и духовный субстрат. Кроме того, законы принимаются в строго определенных процедурно-процессуальных формах, которые устанавливаются Конституцией РФ, Конституциями республик, Уставами краев, областей и регламентами соответствующих законотворческих органов.

3. Нормативность закона означает то, что он адресуется неперсонифицированным субъектам, действует непрерывно, регламентирует наиболее типичные социальные ситуации, т.е. он нормативен. Поэтому представляется неправильной практика Федерального Собрания РФ, когда издаются федеральные законы, в которых наряду с нормативными положениями закреплены индивидуально-конкретные меры, направленные на материальное обеспечение и медицинское обслуживание вдов и семей отдельных граждан[190].

В современной юридической литературе даже предпринималась попытка обосновать закрепление в законе индивидуальных и иных правовых предписаний. Так, А.В. Мицкевич пишет, что "закон почти всегда (выделено авт.) – это нормативный акт, устанавливающий, излагающий, отменяющий или изменяющий общие предписания нормы права... Общий характер (нормативность) закона не означает того, что в законе не могут содержаться отдельные индивидуальные или директивные предписания[191].

Однако следует согласиться с С.В. Полениной и Р.О. Халфиной в том, что одной из причин бездействия законов является насыщенность их декларациями, описаниями, пожеланиями, среди которых трудно найти норму права[192].

4. Верховенство закона означает, что он обладает высшей юридической силой в системе всех правовых актов (как нормативных, так и индивидуальных), поскольку является актом верховной представительной власти на федеральном либо региональном уровне.

5. Прямое действие закона предполагает наделение социальных субъектов непосредственно правами и обязанностями. На наш взгляд, конкретизация закона Президентом, Правительством, министерствами и прочими субъектами правотворчества возможна лишь при прямом указании об этом в самом законе, поскольку принимаемые затем разнообразные постановления, инструкции, нередко, выхолащивают содержание закона.

6. Непререкаемость закона означает, что все изменения и дополнения, например, в федеральный закон должны вноситься только законом Федерального Собрания РФ, что все иные правовые акты (нормативные, правоприменительные, интерпретационные) должны соответствовать законам.

7. Фундаментальность закона предполагает, что он должен регулировать наиболее важные, основополагающие отношения. Каждый закон имеет свой предмет регулирования. "Одна их актуальнейших задач правовой науки, – пишет Р.О. Халфина, – разработка объективно обоснованных критериев предмета закона. Определение сферы законодательного регулирования, четкое разграничение отношений, регулируемых непосредственно законом или через систему подзаконных актов, дает возможность соблюдения законов, а также их систематизации. Это одно из необходимых условий действенности закона, выполнение им функций центра нормативной системы"[193].

8. Технико-юридические свойства закона – это средства, приемы, способы, методы, понятия и термины, используемые в нем, которые должны соответствовать регулируемым общественным отношениям. Так, термины необходимо использовать в единстве, употреблять их в одном значении в различных правовых актах, не применять архаичные или непонятные иностранные слова и т.д.

Приятно отметить, что данная проблема нашла свое отражение в уже упоминавшемся нами законе Свердловской области о правовых актах, в котором в ст. 18 закрепляется "использование в правовых актах новых иностранных терминов и выражений допускается, если отсутствуют имеющие тот же смысл русские термины и выражения или термины иностранного происхождения, ставшие в русском языке общеупотребительными". И далее, в ст. 19: "слова и выражения в правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве"[194].

9. Реальность закона означает, что он должен точно отражать действительность, соответствовать регулируемым общественным отношениям, учитывать назревшие потребности и интересы общества, а также прогрессивные тенденции социально-экономического, политического, духовного развития страны.

10. Стабильность закона является одним из основных его параметров качества. Отсутствие стабильности в действующем законодательстве негативно влияет на развитие экономической и политической, социальной и духовной сферы жизни российского общества, состояние законности и правопорядка.

11. Динамичность закона предполагает, во-первых, то, что он должен учитывать динамизм общественной жизни, т.е. закон должен не только отражать реальную действительность, но и проецировать на будущее возможное поведение социальных субъектов, выполняя функции опережающего отражения; во-вторых, изменения в различных сферах общественной жизни, предмете законодательного урегулирования должны оперативно отражаться в соответствующих изменениях и дополнениях закона. Своевременность обновления законодательства – важнейший показатель его качества.

12. Обязательность закона должна быть обеспечена строго определенными мерами государственного и иного воздействия, т.е. закон должен быть защищенным. К сожалению, это условие не всегда соблюдается. Так, в федеральном законе "О бухгалтерском учете", например, указано, что за нарушение его норм устанавливается уголовная, административная и иные виды юридической ответственности. Однако ни в УК РФ, ни в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР соответствующие санкции до сих пор не закреплены.

13. Ресурсообеспеченность закона означает то, что закон будет качественным лишь в том случае, если он обеспечен материальными, финансовыми, организационными, информационными, идеологическими, людскими и иными ресурсами.

14. Эффективность закона означает соотношение между теми целями, для достижения которых был принят закон, и полученным фактическим результатом действия данного закона.

15. Оптимальность действия закона предполагает, что он строго определяет пределы своего действия во времени, пространстве и по кругу лиц.

16. Системность закона означает, во-первых, внутреннюю согласованность нормативно-правовых предписаний, входящих в его содержание. Во-вторых, его непротиворечивость, тесное взаимодействие с другими законами и нормативными актами. Отсутствие пробелов и других погрешностей в законе свидетельствует о его высоком качестве.

17. Доступность закона предполагает не только ясность и четкость изложения в нем нормативно-правовой информации, но и возможность субъектов ознакомиться с его содержанием.

18. Нравственность закона означает, что он соответствует нормам морали, отражает идеи и состояние свободы и ответственности, справедливости и равенства, гуманизма, общественной и личной безопасности и т.п.

19. Эстетичность закона – важно иметь в виду привлекательность изложения в нем норм права, его структуры, удачное название, расположение разделов, глав, статей, пунктов, частей и т.п.

В юридической литературе рассматриваются и другие свойства и характеристики закона, которые необходимо включать в стандарты качества закона. Причем нужно иметь в виду, что эти и другие требования подлежат существенной корректировке в зависимости от того, анализируем ли мы качество отдельного закона либо их совокупность, отраслевое законодательство либо систему законодательства в целом.

Критериями, по которым определяется качество закона, на наш взгляд, служат: во-первых, свойства (показатели) закона, характерные для национальной правовой системы общества. На их основе должны разрабатываться стандарты качества закона, причем применительно к федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, законам, регулирующим отдельные типы и виды общественных отношений (имущественные, административные, семейные, земельные и т.п.). Во-вторых, критериями качества закона служат определенные международные стандарты, общепризнанные нормы и принципы международного права, а также положения международных договоров России. В-третьих, важным критерием закона является практика его реализации, ценность (полезность), максимальная эффективность для отдельных людей, коллективов и организаций, государства и общества в целом.

В виде критериев оценки качества закона могут выступать также разнообразные социальные нормы (нравственные, политические, эстетические, религиозные, корпоративные и т.п.), принципы права и нормотворчества, определенные идеи, взгляды, установки и т.п.

В настоящее время перед юридической наукой стоит важная задача по разработке стандартов качества. Полагаем, что стандарт качества закона – это научно обоснованный типовой образец (идеальная модель закона, на которую обязан ориентироваться правотворческий орган). Он (стандарт) представляет собой комплексный, интегральный показатель качества закона, включающий систему наиболее ценных и совершенных параметров содержания и формы закона. Чем больше тот или иной закон соответствует стандарту, тем больше его качество, эффективность и ценность для общества. При этом следует сказать, что стандарт качества закона как система наиболее ценных и совершенных параметров не остается постоянным, он динамичен и меняется в процессе развития общественных отношений. Стандарт должен включать в себя те параметры, свойства, которые в настоящий момент наиболее ценны и полезны для общества.

Показатели качества закона могут быть относительными или абсолютными. Так, высшая юридическая сила, непререкаемость и иные подобные параметры закона мы считаем абсолютными. Прямое же действие закона в некоторых случаях является относительным показателем, поскольку в самом законе, например, указывается на необходимость принятия конкретизирующих его законов, постановлений правительства или иных нормативно-правовых актов. Так, для развития Гражданского кодекса РФ требовалось издание законов об акционерных обществах, производственных кооперативах и т.п.

Показатель качества закона, характеризующий одно из его свойств (например, верховенство), называется единичным, два и более свойств – комплексным. В подавляющем большинстве случаев для оценки качества закона требуются комплексные показатели.

Принципиально важным представляется выделение различных уровней качества закона. Под уровнем качества закона понимается его относительная характеристика, основанная на сравнении качества одного закона с качеством другого, либо с соответствующей совокупностью базовых, стандартных показателей (идеальной моделью закона).

Выделяют три уровня качества закона: высший, среднедостаточный и низший.

1. Высший уровень качества закона достигается при соответствии его стандарту качества закона, т.е. когда в нем отсутствуют какие-либо погрешности; он наиболее полно и адекватно отражает назревшие потребности и интересы, оптимально регулирует общественные отношения, одновременно стабилен и динамичен, максимально эффективен для отдельных лиц, их коллективов и организаций, общества в целом, позволяет достичь в самых разнообразных социально-правовых ситуациях наивысшего полезного эффекта.

2. Среднедостаточным можно считать такой уровень закона, когда закон имеет определенные погрешности в содержании и форме, но в конкретных социально-экономических, политических, национальных и иных условиях, обеспечивает более или менее нормальное регулирование общественных отношений.

3. Низкий уровень качества закона означает наличие в законе существенных пробелов и противоречий, других погрешностей как в его содержании, так и в форме. Отсюда его слабая эффективность воздействия на общественные отношения.

Уровень качества закона устанавливается с помощью разнообразных способов и методов. Так, органолептический способ предполагает определение качества закона с помощью органов чувств (зрения, слуха и т.п.). Например, зрительное восприятие позволяет установить технико-юридические и эстетические параметры закона. Важным методом установления качества закона является толкование со всеми присущими ему свойствами познания (грамматическими, логическими, систематическими, историко-политическими, специально-юридическими и т.п.). С помощью толкования закона происходит уяснение цели и задач его издания, основных его свойств и параметров, выявление его связи с другими законами, уточнение отдельных понятий и т.п. Конституционный Суд РФ, например, может установить соответствие того или иного закона Конституции РФ.

Наиболее полно и обстоятельно негативные и позитивные свойства закона устанавливаются обычно в процессе его реализации, а также в ходе изучения и обобщения материалов правоприменительной практики. Здесь определяется качество и эффективность любого закона, его ценность в правовой системе общества.

Наиболее совершенным является комплексный метод установления качества закона. В данном случае на основе глубоких и всесторонних научных исследований выясняются основные параметры закона и регулируемых им общественных отношений.

Серьезные научные изыскания позволяют установить, насколько верно законы отражают все назревшие потребности и интересы, которые необходимо удовлетворить с помощью закрепленных ими норм права. Юридическая наука в этом плане в настоящее время в долгу перед законодателем.

Разработка механизма управления качеством закона – другое важное направление отечественной юридической науки. Полагаем, указанный механизм включает комплекс социальных и специально-юридических мер, направленных на обеспечение поддержания максимально высокого уровня качества закона. В этом плане, во-первых, следует разработать разнообразные стандарты законов, которые бы отражали наивысший уровень их качества; во-вторых, важнейшим компонентом механизма управления качеством закона является систематизирующая деятельность, позволяющая устранять противоречия, пробелы и другие погрешности в законе; в-третьих, существенная роль в данном механизме должна быть отведена контрольной деятельности законодателей всех уровней. Следует согласиться с А.И. Лукьяновым в том, что "полноценные правовые акты можно создавать только тогда, когда есть возможность следить за их исполнением, вовремя обнаруживать недостатки в них"[195].

Основным критерием оценки качества закона является правоприменительная практика. "Если в процессе правоприменения возникает препятствие, трудности, остановки, – пишет В.Н. Баранов, – то содержание, либо формы (а возможно, то и другое вместе) нормы права дефектны, неадекватно отражают предмет регуляции"[196]. То есть развивающиеся общественные отношения, социальная практика есть объективный критерий, характеризующий качество любого закона.

Андреев А.В., адъюнкт

Уральский юридический институт МВД России

Вопросы организации законодательной власти
в территориальных субъектах

Так как в соответствии с Конституцией РФ все субъекты Российской Федерации имеют право осуществлять собственное законотворчество, то в сфере законодательства в настоящее время можно выделить два уровня: федеральный и региональный. И если федеральный уровень изучен достаточно хорошо, то уровень региональный остается малоизученным и требует к себе большего внимания. Его более подробное изучение позволит исправить ошибки законодателя в этой сфере и, следовательно, сделать его деятельность более эффективной.

Перед тем, как приступить к рассмотрению вопросов компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо обратиться к некоторым исходным для нашей темы конституционным положениям.

Прежде всего, это положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Закреплено единство системы государственной власти (а не единство государственной власти, как иногда пишут, ссылаясь на Конституцию). Это единство системы, как и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, относится к основам федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

В ч. 2 ст. 11 Конституции РФ установлено: государственную власть в субъектах РФ осуществляют образованные ими властные органы. Принципиальное значение для функционирования этих органов, как федеральных, так и региональных, имеет ст. 10 Конституции РФ, в соответствии с которой государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таков важнейший концептуальный принцип построения и деятельности государственной власти в России.

Основная функция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов – законодательная. На территории субъектов только эти органы вправе принимать законы, вносить в них изменения и дополнения. Если для республик (в прошлом имевших статус автономных республик, республик в составе РСФСР, а позже РФ) законодательная власть не в новинку, то для остальных субъектов России законодательство стало возможным лишь после принятия в 1993 г. Конституции РФ. В ней зафиксировано, что край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеют свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).

Края и области довольно долго добивались права принимать законы. В п. 2 ст. 7 Протокола к договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга от 31 марта 1992 г. было записано: "просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев и областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях". Суть требований регионов заключалась не только в том, чтобы их актам придавался статус закона. Главное – в объеме полномочий правового регулирования. Многие законы Российской Федерации, имеющие принципиальное значение для проведения реформы на местах, для защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации федеральных норм только законы республик. Края и области оказались фактически лишенными возможности реализовать ряд полномочий, закрепленных за ними Федеральным договором[197].

Анализируя Конституцию РФ, можно сделать вывод, что на территории субъекта Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти этого субъекта могут осуществляться полномочия:

– по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71);

– по предметам, находящимся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72);

– переданные в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11).

Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Таким образом, можно согласиться с тем, что в Конституции РФ не установлены нормы и процедуры, которые позволяют определить, что в сфере совместного ведения относится к полномочиям Федерации и что, соответственно, составляет полномочия субъектов РФ. Кроме того, к решению данного вопроса часто подходят не юридически, а политически. Не вполне ясно, как понимать установленное Конституцией РФ "совместное ведение". Часть 2 ст. 76 определяет только, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В этой связи встает вопрос о праве субъектов РФ издавать собственные нормативные акты по вопросам совместной компетенции до принятия федерального закона, регулирующего данную область правоотношений. Такая практика сложилась после принятия федеральной Конституции 1993 г. вследствие неурегулированности общественных отношений небольшим в то время по объему федеральным законодательством[198].

По подсчетам специалистов 4/5 всех законов субъектов РФ издается по предметам совместного ведения[199]. Можно сделать вывод: субъекты Федерации выбрали тактику опережающего законотворчества. Это закреплено как в их законодательстве, так и в договорах о разграничении предметов ведения.

Подобное положение позволяет установить принцип "конкурирующей компетенции", который в Конституции не записан, хотя фактически всеми признан, а это противоречит модели регулирования совместной компетенции, установленной Конституцией РФ. Некорректно подменять нормы Конституции сложившейся практикой из-за медлительности федеральной законодательной системы (из упомянутых в Конституции почти полутора десятков федеральных конституционных законов принято только шесть).

Законодателем уже сделан очень большой шаг вперед по регулированию деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти России введением в действие нового федерального закона от 6 октября 1999 г., но нельзя не отметить, что это повлечет за собой пересмотр многих основополагающих вопросов и другими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 30 федерального закона в целях приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с данным федеральным законом и обеспечения преемственности власти установлен переходный период – два календарных года со дня вступления в силу федерального закона, т.е. с 6 октября 1999 г.

Что касается разделения властей на уровне органов государственной власти субъектов РФ, то теоретическое обоснование преимущества этого принципа не вызывает сомнений. Однако на практике не всегда достигается четкое разделение функций и полномочий между органами различных ветвей государственной власти субъекта РФ.

Очень многое зависит от реальной расстановки сил в субъекте. Исходя из этого, в конституциях и уставах субъектов РФ бывает предусмотрена максимально возможная компетенция органов законодательной или исполнительной власти за счет компетенции или отдельных полномочий органов другой ветви власти. Совершенно справедливо замечено, что "каковы отношения губернатора с региональными законодательными учреждениями, таковы и уставы регионов России"[200]. Однако в последнее время довольно четко выделяется тенденция на усиление исполнительной власти в законодательстве субъектов РФ.

Фартыгин А.Л., адъюнкт

Уральский юридический институт МВД России

Проблемы организации конституционного (уставного)
контроля в субъектах Российской Федерации

Объективно необходимость конституционных (уставных) судов на региональном уровне обусловлена демократизацией государства, принципом разделения государственной власти не только "по горизонтали", но и "по вертикали", поиском эффективной формы конституционного контроля по сравнению с традиционными, осуществляющимися органами государственной власти, а главное – переходом от фиктивного к реальному федерализму. Судебный конституционный контроль, как показывает международный опыт некоторых федеративных государств, а также уже имеющийся опыт ряда наших региональных конституционных и уставных судов, позволяет сочетать федеральный и региональный интересы в обеспечении конституционной законности.

Закономерность появления конституционных (уставных) судов на уровне субъектов Российской Федерации обусловлена тем, что конституционное правосудие является неотъемлемым элементом демократической государственности, обеспечения реального разделения властей в федеративном государстве, в том числе и на региональном уровне. В определенной мере это обусловлено и продиктовано общественными ожиданиями, поддержкой научного и судебного сообществ, должностных лиц. Поэтому не случайно большая активность в становлении органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации наблюдалась в период пика демократических преобразований.

Ныне исчезли юридические основания для споров о легитимности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" поставил в этом вопросе точку[201]. Сейчас конституциями и уставами более 30 субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность создания таких судов.

Несмотря на то, что с принятием данного закона создание органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации получило правовую основу, процесс формирования конституционных (уставных) судов не получил бурного развития. В настоящее время конституционные суды или подобные им органы конституционного контроля образованы лишь в республиках, да и то только в тех, где они были созданы еще до придания им законом легитимного характера. В иных субъектах Российской Федерации, основным законом которых является устав, становление конституционной юстиции идет крайне медленно. Законы об уставном суде приняты в Красноярском крае, Иркутской, Свердловской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. Образованы и действуют суды лишь в Иркутской и Свердловской областях. В уставах еще почти 20 субъектов Российской Федерации предусмотрено образование уставных судов. Реальная работа над проектами законов о конституционных и уставных судах ведется в незначительном числе субъектов Российской Федерации (Белгородской, Воронежской, Курганской, Саратовской областях).

Одной из существенных причин этого (может быть, даже главной) является наличие в регионах сильных предубеждений в целесообразности конституционных (уставных) судов. Последнему содействуют и попытки создать фактически "смешанную" систему конституционного контроля, приспособив для этого на региональном уровне федеральные суды общей юрисдикции. По нашему мнению, суды общей юрисдикции не приспособлены к отправлению конституционного судопроизводства, что обусловлено самой спецификой конституционного (уставного) судопроизводства[202].

В свете сказанного необходимо четко осмыслить преимущества судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации. Именно глубокая теоретическая проработка данных проблем, а также изучение практики деятельности уже созданных конституционных (уставных) судов позволит преодолеть предубеждение о целесообразности и ускорить процессы формирования данных органов.

Уже сейчас, несмотря на непродолжительную историю деятельности конституционных (уставных), судов ясно, что данные органы позволяют самостоятельно, на региональном уровне, решать вопросы укрепления конституционного строя, а именно, формирование правовых систем субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, их конституциями (уставами).

Предупреждая и разрешая коллизии, споры, конституционные (уставные) суды ряда республик и Свердловской области осуществили вполне квалифицированное и компетентное толкование своих конституций (уставов). Десятки законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации были "дисквалифицированы" из-за несоответствия конституции (уставу), а также федеральному законодательству и позициям Конституционного Суда Российской Федерации[203].

В Республике Саха (Якутия), в Республике Бурятия, в Свердловской области конституционная юстиция способствует формированию оптимальных вариантов взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления. Создание в субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов необходимо также с точки зрения обеспечения реализации закрепленных в ст. 45 и 46 Конституции РФ положений о гарантированности государственной судебной защиты прав и свобод человека и гражданина посредством осуществления правосудия органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это подтверждается и п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И наконец, предполагаемое участие судов в процедурах отрешения глав субъектов Федерации является серьезным превентивным средством от возможных нарушений конституции (устава)[204]. Отсутствие данных органов в некоторых субъектах Российской Федерации делает невозможным отстранение высшего должностного лица. Так, например, ч. 2 ст. 74 Конституции (Основного закона) Республики Тыва предусматривает возможность отрешения от должности Президента Республики Тыва Верховным Хуралом Республики на основании решения Конституционного суда Республики. Закон "О Конституционном суде Республики Тыва" был принят еще в 1992 г.[205] Однако его фактическое отсутствие делает норму Конституции этой республики фиктивной и исключает возможность отрешения ее Президента по данному основанию.

В обозначенном контексте хотелось бы обратить внимание на процедуру досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренную ч. 2 ст. 9 федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. от 29 июля 2000 г.). Она предусматривает право высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Анализ данной нормы приводит к выводу о том, что в части, касающейся установления соответствия принятых нормативных правовых актов законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта, законодатель под соответствующим имел в виду конституционный (уставный) суд субъекта в случае, если такой орган сформирован.

Подобным образом, на наш взгляд, предусмотрена возможность участия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта (ч. 2 ст. 19 указанного закона).

Законодатель не оставил без внимания и сферу местного самоуправления. Так федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 4 августа 2000 г. в ч. 3 ст. 49 предусмотрел участие судебной власти в процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления и досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (за исключением глав муниципальных образований – столиц и административных центров субъектов)[206]. И хотя данные нормы прямо не говорят о конституционных (уставных) судах, нам видится, что их участие неизбежно. Ведь именно данные органы, как предусмотрено ч. 1 ст. 27 федерального конституционного закона "О судебной системе в Российской Федерации", рассматривают вопросы соответствия законов субъекта, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Необходимость формирования активной, эффективной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации очевидна. Однако существуют проблемы создания и деятельности конституционных (уставных) судов, решение которых будет способствовать расширению "географии" судебного конституционного контроля на региональном уровне. Этих проблем достаточно много[207]. Мы остановимся на главных, ключевых.

1. В ряде субъектов Российской Федерации существуют затруднения в разработке проектов законов о судебных органах конституционного (уставного) контроля из-за отсутствия квалифицированных экспертов и недостатка средств для оплаты таких проектов. Способствовать решению данной проблемы, по мнению многих ученых-государствоведов, мог бы добротный модельный закон "О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации", который с учетом специфики региона мог бы трансформироваться в законы соответствующих субъектов либо использоваться для корректировки уже действующих нормативных актов. Проект такого модельного закона уже подготовлен в рабочем аппарате Полномочного представителя Президента России в Конституционном Суде РФ[208]. В этом проекте обобщен уже существующий опыт законодательного регулирования статуса конституционных (уставных) судов, а также тенденции современного законодательства и потребности складывающейся практики. Главное теперь – реализовать данную идею. В этом аспекте могут быть использованы два варианта: 1) модельный закон принимается Федеральным Собранием Российской Федерации и рекомендуется субъектам в качестве образца для работы над законами о конституционных (уставных) судах[209]; 2) модельный закон разрабатывается и рекомендуется региональными ассоциациями для своих членов – соответствующих субъектов Российской Федерации. Определенный опыт такой работы уже имеется у Северо-Западной ассоциации, которая рассматривала проект профессора А.А. Белкина под названием "Закон об Уставном суде Санкт-Петербурга"[210].

2. В связи с созданием конституционных (уставных) судов возникает и ряд организационных проблем, касающихся выбора оптимального варианта суда, порядка его формирования. Во многом это обусловлено финансированием суда за счет бюджета соответствующего субъекта, а также предполагаемой интенсивностью работы суда.

Действующие конституционные (уставные) суды, как известно, имеют в своем составе пять-девять судей. Избираются либо назначаются они, как правило, для работы на постоянной профессиональной основе. Большинство судов формируется законодательным собранием по представлению главы субъекта Российской Федерации. Возможность занятия должности судьи по совместительству предусматривается законом "Об Уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа"[211].

Опыт показывает, что весьма "рискованно" создавать суд в составе менее пяти судей, когда по тем или иным причинам может оказаться под вопросом необходимый для рассмотрения дела кворум. Такая ситуация нередко возникает в суде, если он сформирован частично.

Не отрицая существующего порядка формирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, копирующего федеральную модель, по нашему мнению, допустимо пойти по пути формирования конституционных (уставных) судов судьями, работающими на непостоянной основе, из числа научных кадров юридических вузов. Конечно, это возможно лишь в тех регионах, где имеются юридические вузы и сильные научные кадры.

Одно из главных возражений против конституционных (уставных) судов – это ссылка на их "незагруженность", слабую интенсивность в рассмотрении дел. При этом нередко их деятельность сравнивается с судами общей юрисдикции. Такая аналогия, мягко говоря, некорректна. Особенности конституционного правосудия обусловлены тем, что деятельность судьи конституционного (уставного) суда имеет научно-исследовательский характер. Сама подготовка к разрешению конституционного дела иногда требует многомесячного масштабного изучения не только отечественного законодательства, но и правоприменительного доктринального массива. Это сложная исследовательская работа, во многом неизвестная судьям общей юрисдикции, а потому и сравнивать их деятельность неправомерно.

Интенсивность деятельности наших конституционных (уставных) судов, как отмечает исследователь этих проблем В.А. Кряжков, – на уровне конституционных (государственных) судов немецких земель в период их становления[212]. Аналогичный период переживает и наша региональная конституционная юстиция.

3. Наиболее сложной проблемой является установление полномочий конституционных (уставных) судов. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" фактически обобщил сложившуюся в субъектах Российской Федерации практику законодательного регулирования статуса названных судов. Он установил, что конституционный (уставный) суд может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования данных нормативных актов (ч. 1 ст. 27).

В связи с этим возникла проблема: может ли конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации быть наделен правом рассматривать и другие вопросы, или его компетенция должна ограничиваться лишь теми полномочиями, которые названы в упомянутом ФКЗ. Представляется, что определенная этим законом компетенция не ограничивает объем полномочий конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда РФ и других федеральных судов. К таким вопросам, на наш взгляд, относятся: контроль за решением Законодательного собрания о назначении референдума или проверке соблюдения конституционных требований для назначения референдума, а также участие в процедуре досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, о чем мы говорили выше.

4. Определенный практический интерес приобретает вопрос об уставном правосудии в сложносоставных субъектах Российской Федерации.

Здесь существует две проблемы: 1) целесообразно ли создавать уставные суды не только в области (крае), но и во входящих в них автономных округах; 2) насколько компетенция уставного суда области (края) распространяется на проверку нормативных актов автономного округа и что в случае ее распространения является "мерилом", в соответствии с которым определяется уставность названных актов.

Прежде всего, нужно подчеркнуть, что эти проблемы не могут быть решены областью (краем) односторонне. Они могут быть урегулированы, только исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, Федеральным законом об отношениях округов, входящих в состав края или области и (или) договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, как того требуют п. 4 ст. 66 Конституции РФ, определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области и постановление того же суда от 14 июля 1997 г. о толковании содержащегося в ч. 4. ст. 66 Конституции РФ положений о вхождении автономного округа в состав края, области[213]. Во всяком случае, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, устав автономного округа как основной акт субъекта Российской Федерации не может быть объектом нормоконтроля уставного суда области (края). О его конституционности вправе высказываться лишь Конституционный Суд РФ.

Четыре автономных округа – Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Корякский – предусмотрели в своих уставах создание уставных судов. Трехсторонним договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа не исключается создание подобного суда и в этом округе[214]. Уставы других автономных округов не предусматривают создание собственных уставных судов, что иногда обусловлено и тем, что области, в состав которых они входят, не претендуют на такие суды (Архангельская и Читинская области).

Другая проблема – насколько юрисдикция Уставного суда области (края) действует в отношении нормативных актов входящих в них автономных округов. В данном аспекте достаточно примечателен закон Красноярского края от 27 апреля 1999 г. "Об Уставном суде Красноярского края", который предусмотрел, что юрисдикция этого суда распространяется на всю территорию края за исключением Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, если иное не вытекает из договоров между органами государственной власти соответствующего автономного округа (ст. 2)[215]. Данное положение закона, на наш взгляд, более оптимально решает указанную проблему с юридической точки зрения. По-видимому, эта модель решения обсуждаемого вопроса может быть рекомендована заинтересованным субъектам Российской Федерации.

5. Эффективность деятельности конституционного (уставного) суда предопределяется во многом кругом субъектов, обладающих правом обращения в него.

В ныне действующих региональных законах в этом вопросе имеются существенные различия. Но практика показывает, что там, где депутаты индивидуально наделены правом обращения в суд, а также имеет такое право прокурор субъекта, а при конкретном нормоконтроле – граждане, интенсивность работы достаточно высока. Так, по состоянию на 1 января 1999 г. депутаты Государственного собрания Республики Саха (Якутия) 30 раз обращались в Конституционный суд Республики, что составило более половины дел, рассмотренных за этот период по существу. По инициативе прокуроров республик рассмотрено каждое десятое дело в конституционных судах. Конституционными судами Башкортостана, Бурятии, Дагестана, Карелии, Коми, Саха (Якутии), Уставным судом Свердловской области рассмотрено более четырех десятков дел по жалобам граждан, их объединений[216]. Почти в половине решений, принятых конституционными (уставными) судами, содержатся выводы о неконституционности обжалуемых законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, которыми нарушались избирательные, трудовые права граждан, права частной собственности, социального обеспечения, налогообложения и другие права, гарантированные Конституцией.

Целесообразно, на наш взгляд, в будущих законах о конституционных (уставных) судах, а при необходимости и в Конституциях (Уставах), предусмотреть широкий круг субъектов обращения в названных судах по делам абстрактного нормоконтроля, а также права граждан и их объединений обращаться с жалобой о проверке конституционности регионального закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Реализация этой рекомендации позволит занять конституционным (уставным) судам достаточно широкую "нишу" для самостоятельной деятельности.

6. Перспектива долговременного функционирования конституционных (уставных) судов зависит, главным образом, от урегулирования отношений с судами общей юрисдикции.

Действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент "конкуренции" в полномочия судов. Следует полагать, что взаимоотношения конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции в части определения их подведомственности должны основываться на ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 27) и правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г. и 16 июня 1998 г., согласно которым:

– суды общей юрисдикции на территории субъекта Российской Федерации не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления, давать толкование Конституций (Уставов), если региональным законом они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда и последний осуществляет свою деятельность;

– конституционные (уставные) суды помимо перечисленных полномочий вправе рассматривать и другие публично-правовые вопросы и споры, не отнесенные ФКЗ к ведению судов общей юрисдикции;

– из ст. 76 Конституции РФ не вытекает правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъекта Федерации не соответствующими их Конституциям (Уставам). По смыслу ст. 5 (ч. 2), 73 и 118 Конституции РФ это возможно лишь для органов конституционного судопроизводства, если такое их правоприменение предусматривается Конституциями (Уставами)[217].

Мы рассмотрели лишь часть проблем в сфере конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации. Не рассмотрены остались еще многие вопросы, от комплексного решения которых зависит дальнейшее расширение "географии" регионального конституционного (уставного) контроля. Подводя итог, хотелось бы отметить, что говорить о единстве правового пространства Российской Федерации, реальном разделении властей на региональном уровне мы сможем лишь с момента эффективной деятельности судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации на всей ее территории.

Тетерятников Н.Ю., адъюнкт

Уральский юридический институт МВД России

Теоретико-правовые аспекты свободы совести
в Российской Федерации

Проблема взаимосвязи свободы совести индивида с социально-политической ситуацией в обществе, в котором он живет, особенно остро встает в периоды переустройства структуры общества, в периоды смены или даже смещения социально-ценностных ориентиров. Именно в подобной ситуации сейчас оказалась Россия.

Уровень реализации в обществе свободы совести (как одной из фундаментальных естественных свобод) напрямую связан с нравственной и правовой культурой членов общества. Разрыв представлений отдельных граждан о правильности, правомерности того или иного поступка (так называемые общественное мнение, общественная мораль) с положениями нормативно-правовых актов, устанавливающими рамки дозволенного поведения (с так называемой правовой реальностью) в настоящее время в России существенно велик.

В некоторой степени это обусловлено недостаточной разработанностью и неопределенностью самого понятия свободы совести в законодательстве (как отечественном, так и международном)[218]. К примеру, федеральный закон РФ "О свободе совести и религиозных объединениях", принятый 26 сентября 1997 г., кроме прочих упущений, нередко указываемых теми или иными авторами, по сути, не рассматривает свободы совести как самостоятельной естественной свободы человека в ее отрыве от свободы вероисповедания. Еще печальнее дело обстоит со ст. 148 УК РФ, введенной в действие 1 января 1997 г., где запрет на "воспрепятствование осуществлению права на свободу совести" лишь голословно объявлен в наименовании. Текст же статьи не только не содержит самого словосочетания "свобода совести", но и вообще никоим образом не соотносится с данной свободой.

Что же до международно-правовых актов (в том числе принимаемых на Генеральной ассамблее ООН), то в них разброс в определениях свободы совести, а также в определении ее объема и места среди других прав и свобод человека весьма существенен. Так, например, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый 16 декабря 1966 г. и вступивший в силу 23 марта 1976 г., заявляет о свободе совести в ст. 18, но раскрывает ее содержание лишь в ст. 19, где под "правом беспрепятственно придерживаться своих мнений", собственно, и подразумевает свободу совести, нигде прямо этого не обозначая.

Возможно, вследствие этого, а также ряда других причин, среди отдельных категорий людей бытует представление о свободе совести, как об абсолютной свободе[219], т.е. праве свободного выражения любых, в том числе аморальных, убеждений, что в корне неверно и противоречит самой сущности указанной свободы. Настоящее заблуждение во многом связано с тем, что свобода совести предполагает свободу поступать так, как заблагорассудится. В то же время следует учитывать, что закон, любой закон, всегда ограничивает определенную сферу жизнедеятельности человека. Возникает, казалось бы, противоречие: закон объявляет свободу совести, т.е. свободу действовать на свое усмотрение в соответствии с собственными убеждениями, с одной стороны, и, как всякий закон, ограничивает сферу определенных действий человека – с другой. Но классическая формула взаимоотношений индивидов, озвученная графом де Мирабо (1749–1791), продублированная, в частности, в п. 3 ст. 17 Конституции РФ в следующей интерпретации: "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц", снимает это противоречие и четко определяет сферу ограничений закона в той сфере, где лицо может поступать так, как сочтет целесообразным.

Соотношение свободы совести (в смысле свободы поступать в соответствии со своими убеждениями) и требований закона, ограничивающих сферу действий человека – это классическое соотношение естественных прав человека (естественное право) и позитивного права на частном уровне.

Международный пакт о гражданских и политических правах гласит, что свобода убеждений и их собственное выражение, т.е. свобода совести, налагают "особые обязанности и особую ответственность", и, следовательно, сопряжены "с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являются необходимыми для уважения прав репутации других лиц и для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения". Пакт также запрещает "всякую пропаганду войны" и "всякие выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации или насилию".

Таким образом, право свободного выражения убеждений не является абсолютным, но вместе с тем любые ограничения свободы совести должны отвечать требованиям разумности, законности, уместности и демократической целесообразности[220].

Пункт 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой на Генеральной ассамблее ООН 10 декабря 1948 г., провозглашает несколько исключительных целей, в соответствии с которыми возможно ограничение свободы личности. Одна из таких целей допускает, что права человека могут быть ограничены "для удовлетворения справедливых требований морали", т.е. свобода совести также может быть ограничена в связи с этим. Ч. 2 ст. 3 федерального закона РФ "О свободе совести и религиозных объединениях" во многом дублирует вышеприведенное положение Всеобщей декларации, указывая, что "право человека… на свободу совести… может быть ограничено… только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности". Однако следует помнить, что в соответствии с формулой Мирабо, если поступки человека не нарушают права и свободы других лиц, то ни о каком ограничении прав и свобод этого человека, в том числе и "для удовлетворения справедливых требований морали", не может быть и речи, т.к. иначе эти требования морали не будут справедливыми. То же самое в отношении ч. 2 ст. 3 ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях". Если не было нарушения прав других лиц, то и не может быть ограничения прав человека "в целях защиты нравственности", поскольку в противном случае следует говорить о безнравственности по отношению к человеку, чьи права ограничиваются под указанным предлогом.

Также хотелось бы акцентировать внимание на самом понятии свободы совести как одной из ведущих естественных свобод, присущих человеку от рождения[221]. Не может быть права на совесть; может быть только свобода совести, поскольку совесть является неотъемлемой характеристикой личности, выступая внутренней мерой, индивидуальным чувством справедливости, в соответствии с которым человек оценивает все явления как собственной, так и социальной жизнедеятельности, попавшие в сферу его внимания. И так же, как совесть личности неотъемлема от самой личности, свобода совести по отношению к личности является неотчуждаемой свободой, чем и обусловлена ее приоритетность, наряду с правом на жизнь, по отношению к другим правам и свободам человека[222].

Дралов В.В., кандидат юридических наук

Академия управления МВД России

Правовое регулирование управленческого процесса
в системе органов внутренних дел

Процесс управления представляет собой деятельность, направленную на достижение нормативно установленных целей системы путем реализации функций управления. Функциональное содержание (конкретные функции управления) является основой процесса управления[223].

Теория управления в сфере правоохранительной деятельности относит к функциям управления такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование и контроль[224]. Функции управления осуществляются в различных пространственно-временных формах, юридическое закрепление которых лежит в основе правового регулирования управленческого процесса.

Следует отметить, что правовым регулированием охватывается не весь управленческий процесс. В системе органов внутренних дел правовыми нормами закреплена технология осуществления таких направлений управленческой деятельности:

– информационно-аналитическая работа;

– планирование;

– контроль;

– нормотворческая деятельность;

– организационно-штатная работа;

– организация работы коллегиальных органов;

– практическая помощь;

– организация работы по передовому опыту и проведение экспериментов, которые, соответственно, могут рассматриваться в качестве направлений правового регулирования управленческого процесса.

Как видно из предложенного перечня, данные направления не во всех случаях совпадают с классификацией функций управления. В своем большинстве они выражают лишь их определенные аспекты, наиболее важные и подлежащие правовому регулированию с точки зрения МВД, ГУВД, УВД, устанавливающих регламент управленческой деятельности. Так, информационно-аналитическая работа является неотъемлемой частью процесса реализации любой функции управления, однако практика ведомственного нормативного регулирования выделяет ее в качестве самостоятельной формы управленческой деятельности. Нормотворчество (как способ закрепления прав и обязанностей соответствующих субъектов), а также организационно-штатная работа (как процесс формирования органов и подразделений) относятся, в первую очередь, к функции организации. Функция регулирования в данном перечне выражается через оказание практической помощи, работу по передовому опыту и проведение экспериментов.

Каждое из перечисленных направлений имеет относительную самостоятельность, является продуктом сложившейся практики разделения труда и специализации в управлении органами внутренних дел. Вместе с тем, все они взаимосвязаны непосредственной направленностью на решение задач управления и, в совокупности, отчетливо выражают содержание рассматриваемой сферы деятельности.

Некоторые из направлений сами подразделяются на подвиды, обладающие определенной спецификой содержания и правового регулирования. Все они закреплены правовыми нормами, преимущественно содержащимися в ведомственных нормативно-правовых актах. Однако степень их правового урегулирования значительно различается. Например, для такой формы контроля, как инспектирование характерна детальная регламентация, а оказание практической помощи лишь обозначено в ведомственных нормативных актах в качестве необходимой формы управленческого воздействия. Имеются и другие проблемы в правовом регулировании управленческого процесса, требующие своего разрешения (дублирование норм, противоречия в предписаниях, пробелы нормативного регулирования, излишне детальная регламентация т.д.). Следует отметить также значительную динамику изменений правовых норм в данной сфере как по отдельным направлениям, так и в целом, что не способствует эффективному действию механизма правового регулирования.

Рассмотрим некоторые проблемы применительно к перечисленным направлениям правового регулирования управленческого процесса.

Успешное управление деятельность органов внутренних дел должно основываться на глубоком и всестороннем анализе и оценке различных явлений, процессов, факторов, относящихся к правоохранительной сфере. Осуществление этой познавательной функции в управленческой практике принято называть информационно-аналитической работой[225]. Правовые нормы, регулирующие информационно-аналитическую работу, содержатся во многих ведомственных правовых актах. Основным из них является Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел, утвержденное приказом МВД России от 12 февраля 1997 г. № 86. Организация работы с оперативной информацией (за сутки, неделю, месяц) дополнительно регламентируется приказом МВД России от 18 октября 1996 г. № 550 "О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности дежурных частей органов внутренних дел и системы представления оперативной информации". Отдельные положения по организации информационно-аналитической работы в горрайлинорганах внутренних дел закреплены Наставлением по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте, утвержденным приказом МВД России от 20 сентября 1994 г. № 260, а также в положениях о штабах, в приказах по статистической отчетности и т.д. В некоторых случаях на уровне МВД, ГУВД, УВД по инициативе руководства и штабных подразделений разрабатываются и утверждаются инструкции об организации управленческой деятельности.

Такая разновидность информационно-аналитической работы, как изучение общественного мнения о деятельности органов внутренних дел нормативно урегулирована приказом МВД России от 4 июня 1997 г. № 337 и утвержденной им Инструкцией о порядке изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел и обработке полученных данных. Интересно отметить, что нормативные предписания, содержащиеся в данных документах и регламентирующие лишь один из компонентов информационно-аналитической работы органов внутренних дел, по своему объему превышают всю совокупность норм, регулирующих остальные ее составляющие. Изложение научных рекомендаций по проведению социологического исследования в нормативном правовом акте придало им правовой характер, другими словами, технические правила приобрели правовой статус. Данные обстоятельства высвечивают несбалансированность правового регулирования различных аспектов информационно-аналитической работы.

На основе результатов соответствующей аналитической работы, вытекающих из нее выводов и предложений осуществляются все иные управленческие функции, в том числе планирование служебной деятельности органов внутренних дел.

Планирование предполагает определение целей, задач органов внутренних дел на предстоящий период деятельности, а также средств их достижения и выполнения[226]. В узком смысле планирование означает составление планов. Однако правовое регулирование планирования включает не только нормативное закрепление порядка составления планов (инструкции), но и выработку основных направлений развития органов внутренних дел в целом и по линиям их функционирования (концепции), определение основных задач органов внутренних дел на год (директивы и установочные приказы МВД, ГУВД, УВД).

Концепции, директивы и установочные приказы представляют собой нормативные правовые акты временного характера и действуют в течение определенного срока. Они служат основой для составления текущих планов[227]. Так, в качестве целеполагающего для системы МВД России правового акта выступает Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, утвержденная приказом МВД России № 145 от 20 марта 1996 г., где определяются основные направления и принципы совершенствования их деятельности на период до 2005 г. Директивы МВД России устанавливают приоритеты в деятельности органов внутренних дел в предстоящем году. На их основе МВД, ГУВД, УВД принимают установочные приказы, которые, в свою очередь, являются базовыми документами для текущего планирования в подчиненных им органах внутренних дел.

К нормативным правовым актам, регулирующим организацию текущего планирования в органах внутренних дел, относятся: Инструкция об организации планирования в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России № 994 от 6 декабря 1999 г., упомянутые выше Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел и Наставление по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте. Специфика и важность планирования действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах служит основание для его правового закрепления отдельным нормативным актом – приказом МВД России № 20 от 1996 г., которым утверждена Инструкция по планированию действий МВД, ГУВД, УВД при чрезвычайных обстоятельствах.

Нормативно-правовая основа планирования, как и информационно-аналитической работы, нуждается в совершенствовании. Определенную проблему представляет неурегулированность вопросов перспективного планирования, а именно: организации разработки комплексных программ обеспечения правопорядка, концепций развития служб и подразделений органов внутренних дел. Имеющиеся методические рекомендации по данным вопросам не могут изменить нормативного акта[228]. Кроме того, не упорядочен процесс выработки деректив и установочных приказов, а также порядок их использования в составлении текущих планов, что приводит к необоснованному дублированию: установочные приказы дословно повторяют директивы МВД России, а текущие планы – установочные приказы. Утрачивается конкретность текущих планов, а вместе с этим и целесообразность их как индивидуальных актов управления.

Планирование имеет смысл только в случае, если оно реализуется. Выполнение же плановых мероприятий и иных управленческих решений обеспечивается организацией соответствующего контроля.

В управленческой практике органов внутренних дел используются разнообразные формы осуществления контрольной деятельности. Приказом МВД России № 86 от 12 февраля 1997 г. "Об утверждении Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел" закреплены: комплексное инспектирование, проведение контрольных и целевых проверок деятельности, текущий зональный и линейный контроль за фактическим положением дел, общий контроль за выполнением международно-правовых обязательств, проведение заслушивания руководителей. Еще одна форма контроля закреплена приказом МВД России № 21 от 12 января 1998 г. "Об утверждении Инструкции по осуществлению особого контроля за деятельностью МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, иных органов внутренних дел".

Контрольная деятельность, как и вышеупомянутые направления управленческой деятельности, урегулирована неравномерно. Порядок осуществления инспектирования и особого контроля закреплен соответствующими инструкциями. Остальные формы контрольной деятельности лишь обозначены во Временном наставлении по службе штабов.

Проведение инспектирования регулируется Инструкцией, утвержденной приказом МВД России № 252 от 28 апреля 1997 г. Кроме того, данным приказом утверждено "Методическое руководство по оценке деятельности инспектируемых органов и учреждений внутренних дел", где закреплены конкретные методики оценки отдельных видов оперативно-служебной деятельности. Данные методики нуждаются в совершенствовании. Так, несмотря на очевидные недостатки оценочного показателя "процент раскрываемости преступлений" (он легко корректируется с помощью укрывательства преступлений от регистрации), его постоянную критику со стороны ученых и практических работников, он остался основным при оценке выполнения органом функции раскрытия преступлений[229].

Кроме того, Методическое руководство не всегда согласуется с ведомственной нормативно-правовой базой. В ряде случаев предписывается оценка действий, существование которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, например, "регламентирование деятельности сотрудников и подразделений органов внутренних дел" (выработка должностных инструкций и положений о структурных подразделениях). В этот документ не были внесены соответствующие изменения при отмене приказом МВД России № 994 от 6 декабря 1999 г. индивидуального планирования и т.д.

Серьезным недостатком Методического руководства является несоблюдение принципа иерархичности системы оценочных показателей, где в одном ряду стоят оценки "раскрытие преступлений" и "использование в раскрытии преступлений сил и средств". В результате получается, что чем больше сил и средств было затрачено на раскрытие преступлений, тем выше оценивается данная функция. Тем самым стимулируется затратное функционирование органа внутренних дел либо очередная фальсификация, т.к. показатель использования сил и средств легко корректируется и практически не поддается проверке на достоверность. При этом фактически происходит подмена целей. Государство ставит задачу раскрытия преступлений, а оцениваются способы их раскрытия. В этом же смысле ценность имеет не столько, например, качество составленного плана, сколько эффективность проводимых мероприятий и фактическое достижение основных целей служебной деятельности; не столько проведение совещаний, сколько их целесообразность и результативность. В научной литературе отмечается: если оценка деятельности заключается в формальных показателях, хорошо действующее подразделение может выглядеть значительно хуже, чем соседнее, где работа полностью развалена[230].

Реальную работу сотрудников подразделений, выполняющих основные (правоохранительные) функции, наиболее объективно отражают нагрузочные показатели, рассчитанные как соотношение объемных результатов работы (например, количества раскрытых преступлений) и численности сотрудников соответствующего подразделения. Именно эти показатели могут обеспечить объективность сравнения между органами внутренних дел[231]. К сожалению, в Методическом руководстве нагрузочные показатели имеют второстепенное значение.

Нормотворческая деятельность в центральном аппарате МВД России регулируется Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденными приказом МВД России № 642 от 3 октября 1997 г. На уровне МВД, УВД приняты аналогичные нормативные правовые акты, регламентирующие процесс нормотворчества. Кроме того, ряд положений по вопросам правотворчества содержится в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России, которая утверждена приказом МВД России № 693 от 13 сентября 1999 г.

Основной проблемой нормотворчества в системе органов внутренних дел является издание правовых норм не уполномоченными на то субъектами управления. Очень часто встречаются нормативные указания в планах работы органов и подразделений и дисциплинарных приказах. Как правило, помещенные в план нормы лишь дублируют предписания нормативных правовых актов[232]. Планы призваны не дублировать нормативно закрепленные задачи и функции, а конкретизировать их применительно к складывающейся оперативной обстановке, времени и субъектам их реализации, определять приоритетность действий, координировать индивидуальные усилия различных служб и подразделений.

Порядок осуществления организационно-штатной работы закреплен приказом МВД России № 517 от 21 августа 1997 г. "Об утверждении Инструкции по организационно-штатной работе в органах внутренних дел Российской Федерации". Формирование и юридическое закрепление организационной структуры органа (подразделения) внутренних дел должно находиться в прямой зависимости от целей, задач и конкретных функций, выполняемых этим органом (подразделением)[233]. К сожалению, на практике основанием для структурных изменений чаще всего служит смена руководства, когда новый начальник использует оргструктурные преобразования в целях замены неугодных ему должностных лиц (выводя последних за штаты).

Правовое регулирование работы коллегиальных органов осуществляется путем принятия регламента либо положения по каждому коллегиальному органу, а также включением соответствующих норм в инструкции и другие нормативные акты по организации управленческой деятельности. Так, приказом МВД России № 458 от 3 мая 2000 г. утвержден регламент заседания коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации и совещания при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, где определяется состав коллегии и оперативного совещания, формы их работы, порядок подготовки материалов к заседанию коллегии, их рассмотрения и принятия решений. На уровне МВД, ГУВД, УВД действуют аналогичные правовые акты, утверждаемые приказами министров внутренних дел, начальников ГУВД, УВД. В некоторых МВД, ГУВД, УВД приняты инструкции по организации управленческой деятельности, где в специальном разделе регулируется порядок работы коллегиальных органов. Компетенция и порядок работы комиссий и советов устанавливается соответствующими положениями об этих органах.

Общей чертой всех коллегиальных органов является совещательная форма их деятельности. Именно совещания как элемент управленческого процесса и являются основным предметом правового урегулирования их работы. Служебные совещания – один из главных потребителей рабочего времени руководящего и управленческого персонала, а соответственно, и самый дорогостоящий вид служебной деятельности: множество людей одновременно выполняют одну и ту же работу, ищут решение одной и той же задачи, оторваны от выполнения своих самых прямых обязанностей. При этом большие затраты времени на совещания и заседания чаще всего сочетаются с малой полезной отдачей. Целесообразность немалого числа служебных совещаний сомнительна, а встречается и несомненная их нецелесообразность. Обилие заседаний нередко лишь создает видимость напряженной работы[234].

Практическая помощь органам внутренних дел представляет собой форму реализации функции регулирования и связана, главным образом, с оперативным управлением. Ее цель сводится к упорядочению деятельности органов внутренних дел, обеспечению ее устойчивости, устранению отклонений от заданных субъектом управления параметров[235].

На качестве оказываемой практической помощи отрицательно сказывается явно недостаточная правовая и методическая обеспеченность этой деятельности: не определены понятие, содержание, формы организации практической помощи применительно к различным уровням системы МВД России; нет нормативных актов, четко регламентирующих эту деятельность; не организованы анализ и оценка эффективности оказываемой помощи. Практика ведомственного нормативного регулирования идет по пути определения практической помощи подчиненным органам и подразделениям в качестве составной части контрольной деятельности. Так, в Инструкции о порядке организации и проведения инспектирования, контрольных проверок деятельности органов и учреждений внутренних дел, утвержденной приказом МВД России № 252 от 28 апреля 1997 г., закреплено, что одной из задач инспектирования является оказание практической помощи. Инструкцией по осуществлению особого контроля за деятельностью МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, иных органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России № 21 от 12 января 1998 г., в числе задач особого контроля указано оказание практической помощи в совершенствовании оперативно-служебной деятельности.

Такой подход в определенной степени правомерен, так как выявление в процессе контроля недостатков деятельности требует соответствующего управленческого воздействия, в том числе и в форме оказания практической помощи. Вместе с тем, он не исчерпывает всего содержания организации практической помощи. Зауженное понимание практической помощи приводит лишь к усилению надзора, увеличению числа совещаний, отчетов, запрашиваемых справок, что в действительности является не помощью, а дополнительной обузой для контролируемого органа. В итоге положение дел остается без изменений или меняется только "на бумаге".

Организация работы по передовому опыту нормативно урегулирована приказом МВД России № 279 от 12 августа 1992 г. "О мерах по совершенствованию выявления и внедрения передового опыта". Данным приказом определяются обязанности различных подразделений и их сотрудников по выявлению, обобщению и распространению передового опыта. Передовой опыт не может получить широкого распространения без экспериментальной проверки. Эксперимент в органах внутренних дел заключается в контролируемом локальном изменении организационных структур и процессов функционирования с целью разработки и проверки более эффективных форм организации и деятельности с последующим внедрением их в практику борьбы с преступностью и охраны общественного порядка[236]. Данная деятельность регулируется Инструкцией по проведению экспериментов в органах внутренних дел и внутренних войсках, утвержденной приказом МВД России № 174 от 25 мая 1994 г.

Важным элементом правового обеспечения работы по передовому опыту и проведению экспериментов является принятие субъектом управления решения о внедрении новых форм и методов функционирования в практику деятельности органов внутренних дел. Этот этап представляется наиболее проблемным с точки зрения правового регулирования. Нормативно не установлена компетенция вышестоящих субъектов управления по отношению к нижестоящим руководителям. Вправе ли первые подписывать использование конкретных новаций на нижестоящих уровнях, если они не несут ответственность за конечные результаты их деятельности? Представляется целесообразным в определенной степени нормативно ограничить такое вмешательство в компетенцию нижестоящих субъектов управления.

Другой юридической проблемой работы по передовому опыту выступает отсутствие правового закрепления целенаправленности данной деятельности. Действующие нормативные правовые акты требуют осуществлять поиск передовых форм и методов повсеместно и во всех направлениях оперативно-служебной деятельности с последующим внедрением их в практику органов внутренних дел. Другими словами, работа по передовому опыту представляется в качестве самоцели, что неверно. Необходимо учитывать, что любое нововведение нарушает равновесие в системе, а стабильность есть важное условие ее функционирования[237]. Поэтому целью и результатом нововведения должно выступать решение проблем[238], но не всех, а вновь возникающих и наиболее актуальных, требующих связи с меняющимися условиями новых подходов и эффективных способов разрешения.

Проведенный анализ состояния правового регулирования управленческого процесса позволяет сделать вывод о наличии в рассматриваемой сфере ряда противоречий и проблемных вопросов. Основное противоречие заключается в отсутствии единого подхода к определению целесообразности нормативного закрепления технологии управленческой деятельности. Одни направления управленческой деятельности нормативно урегулированы излишне детально: технологические правила и методические рекомендации по выполнению функций управления возведены в правовые нормы. Другие направления оказались вне системы правового обеспечения.

Закрепление технологических правил управленческой деятельности нормативными правовыми актами зачастую порождает следующие противоречия. Во-первых, в ряде случаев технологические нормы дезориентируют субъектов управления, заставляют в ущерб достижению результатов практической деятельности уделять повышенное внимание соблюдению всех процессуальных нюансов, предусмотренных нормами для системы управления. Во-вторых, обязательность исполнения технологических норм зачастую приводит к затратному функционированию аппаратов управления, ведь нельзя не выполнять правовые предписания, даже если руководитель видит, что юридически закрепленная форма управленческой деятельности в данной конкретной ситуации нецелесообразна, неэффективна и противоречит объективным условиям функционирования органов внутренних дел. В-третьих, несоблюдение технологических норм управленческой деятельности зачастую оценивается контролирующими субъектами и карается вышестоящими органами как более серьезный недостаток, чем не невыполнение основных задач по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

Требуется устранить неравномерность в правовом закреплении функций управления, когда для упорядочения одной управленческой функции принимается инструкция, а другая – лишь обозначается, и не определено даже содержание этой функции. Порядок реализации одной управленческой функции не должен регламентироваться несколькими нормативными актами, т.к. тем самым закономерно закладываются противоречия между нормами, установленными различными актами, либо нормы дублируются, что также нецелесообразно.

В качестве наиболее оптимального способа совершенствования рассматриваемой сферы видится принятие на уровне МВД России комплексного нормативного правового акта, закрепляющего порядок реализации всех основных функций управления, – Инструкции об организации управленческой деятельности в органах внутренних дел. Принятие данной инструкции позволяет отменить все разрозненные нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты управления, и уравновесить систему правового регулирования управленческого процесса.

Даниленко В.А., кандидат философских наук, доцент

Уральский юридический институт МВД России

---

Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 543; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!